Ferill 316. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 325 — 316. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga, nr. 84/2023 (framlenging).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í dómsmálaráðuneytinu. Með lögum um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga, nr. 84/2023, sem tóku gildi 14. nóvember 2023, veitti Alþingi dómsmálaráðherra heimild til að taka ákvörðun, að fenginni tillögu embættis ríkislögreglustjóra, um nauðsynlegar framkvæmdir í þágu almannavarna sem miðuðu að því að koma í veg fyrir að mikilvægir innviðir og aðrir almannahagsmunir yrðu fyrir tjóni af völdum náttúruvár sem tengdist eldstöðvakerfum á Reykjanesskaga. Frá upphafi umbrotahrinunnar sem hófst með landrisi við Svartsengi í október 2023 hefur ráðherra tekið ákvarðanir á grundvelli laganna er varða uppbyggingu varnargarða til að verja mikilvæga innviði. Ljóst er að þeir varnargarðar sem hafa verið reistir á grundvelli laganna hafa nú þegar komið í veg fyrir verulegt tjón sem annars hefði orðið á innviðum.
Með frumvarpi þessu er lagt til að framlengja gildistíma 1.–3. gr. og 3. mgr. 5. gr. laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga til 1. janúar 2027.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Umbrotahrinan á Reykjanesskaga hófst í október 2023. Hinn 10. nóvember 2023 hófst kvikuhlaup og kvikugangur myndaðist. Innflæði í kvikuganginn stöðvaðist síðan 6. desember en söfnun kviku og landris við Svartsengi hélt áfram. Hinn 18. desember varð eldgos í Sundhnúkagígaröðinni og lauk gosvirkni 21. desember 2023 en landris við Svartsengi hélt áfram.
Hinn 14. janúar 2024 varð á ný eldgos norðan Grindavíkur sem leiddi af sér um 900 metra langa gossprungu við Hagafell, sem m.a. klauf varnargarð norðan Grindavíkur. Sunnar, og rétt utan bæjarmarka, opnaðist minni sprunga með hraunflæði inn í Grindavík sem olli skemmdum á húsum. Gosvirkni lauk 19. janúar en landris við Svartsengi hélt áfram.
Hinn 8. febrúar varð eldgos norðaustan við Sýlingafell sem leiddi af sér hraunflæði sem m.a. rann yfir og eyðilagði Grindavíkurveg, Norðurljósaveg og stofnlögn hitaveitu frá Svartsengi til Suðurnesja, norðan við Svartsengi. Gosvirkni lauk 10. febrúar en landris við Svartsengi hélt áfram.
Hinn 16. mars 2024 hófst eldgos í Sundhnúkagígaröðinni, við Sundhnúk, sem lauk ekki fyrr en 10. maí. Hinn 29. maí hófst gos að nýju við Sundhnúkagígaröð með hraunflæði sem m.a. rann yfir og eyðilagði vegi. Því gosi lauk 21. júní. Hinn 22. ágúst varð síðan eldgos á ný, það sjötta síðan umbrotahrinan hófst í nóvember 2023. Því eldgosi lauk 5. september sl. og var það gos metið það stærsta í umbrotahrinunni hingað til.
Landris heldur áfram og kvikusöfnun undir Svartsengi er með svipuðum hraða og síðustu vikur. Það tímabil þar sem auknar líkur eru taldar á kvikuhlaupi og jafnvel eldgosi markast af neðri og efri óvissumörkum. Miðað við áframhaldandi kvikuinnflæði á svipuðum hraða má búast við að neðri óvissumörkum á rúmmáli kviku verði náð innan fárra daga. Það er því gert ráð fyrir að líkur á nýju kvikuhlaupi og mögulegu eldgosi muni aukast frá og með upphafi nóvember 2024. Líkurnar muni síðan aukast smám saman eftir því sem meira magn kviku bætist við og skjálftavirkni eykst.
Umbrotahrinan sem hófst með landrisi við Svartsengi í október 2023 er því enn yfirstandandi og ekkert sem bendir til þess að jarðhræringunum sé að ljúka. Því stendur enn yfir, ári síðar, eitt stærsta og umfangsmesta verkefni vegna náttúruhamfara sem íslenska almannavarnakerfið og stjórnvöld hafa tekist á við. Mikil óvissa ríkir um framvindu og afleiðingar jarðhræringanna, hvort sem um er að ræða í Grindavík, Svartsengi eða á Reykjanesskaganum í heild sinni.
Almannavarnakerfið og hlutaðeigandi aðilar hafa allt síðasta ár unnið að mögulegum viðbrögðum til að fyrirbyggja og takmarka tjón á Reykjanesskaganum. Vinna við gerð varnargarða til varnar innviðum í Svartsengi og við Grindavík hófst þegar í nóvember 2023. Frá þeim tíma hefur verið unnið að uppbyggingu varna fyrir og samhliða þeim eldsumbrotum sem síðan hafa orðið.
Á grundvelli laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga hefur dómsmálaráðherra, allt frá setningu laganna, tekið ákvarðanir um að heimila uppbyggingu varnargarða til að verja almannahagsmuni, byggð og innviði. Ákvarðanirnar hafa byggt á tillögum frá ríkislögreglustjóra í samræmi við áskilnað laganna og þegar ákvarðanir hafa verið teknar hefur ráðherra lagt ríka áherslu á að við framkvæmd varnargarðanna sé tekið mið af stöðu og þróun jarðhræringa hverju sinni og með tilliti til þeirra verði lagt mat á nauðsyn næstu áfanga í samráði við ráðherra eftir þörfum. Þannig sé gætt að meðalhófi með því að ganga ekki lengra en nauðsynlegt er með tilliti til aðstæðna hverju sinni.
Varnargarðarnir hafa verið í stöðugri endurskoðun í kjölfar hvers atburðar og á meðan á þeim stendur. Eftir hverja endurskoðun hafa varnargarðarnir verið hækkaðir eftir atvikum og aðrir byggðir til varnar næsta atburði. Sú sviðsmynd hefur ítrekað raungerst að eldgos hefur leitt af sér hraunflæði sem á skömmum tíma hefur náð nálægt og yfir varnargarða sem reistir voru til varnar innviðum. Ljóst er að varnargarðarnir hafa nú þegar komið í veg fyrir verulegt tjón sem annars hefði getað orðið á þeim innviðum sem voru í hættu.
Þrátt fyrir að búið sé að koma upp staðbundnum vörnum við bæði Svartsengi og Grindavík þá eru jarðhræringar og eldsumbrot á Reykjanesskaganum stöðugum breytingum háð og því nauðsynlegt að fylgjast vel með þróun mála með tilliti til þeirra varna sem nauðsynlegt getur verið að koma upp. Í eldgosinu sem hófst í ágúst sl. opnaðist sprunga norðar en áður í þessari lotu og þeir atburðir hafa kallað á að skoða uppbyggingu varnargarða næst Vogum og við Reykjanesbrautina. Viðeigandi stjórnvöld hafa bent á að valkostir eru afar takmarkaðir ef Reykjanesbraut lokast ásamt því að samfélagslegur kostnaður við það yrði verulegur. Þá eru á svæðinu nærri Reykjanesbraut jafnframt fjarskipta- og hitaveitulagnir ásamt atvinnufyrirtækjum og byggð í Vogum. Vegna þessa er nú verið að skoða hvort þörf sé á að koma upp varnargörðum til að verja þessa innviði, en ákvörðun um það yrði tekin á grundvelli laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesi, eins og ákvarðanir um varnargarða til að verja innviði í Grindavík og Svartsengi. Fyrir liggur að varnargarður sem verja ætti Reykjanesbrautina og yrði sunnan brautarinnar gæti orðið allt að 4–6 metra hár og allt að 900 metra langur. Kostnaður við byggingu slíks varnargarðs yrði því umtalsverður.
Með vísan til framangreinds er mikilvægt að framlengja gildistíma 1.–3. gr. og 3. mgr. 5. gr. laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga enda ekkert sem bendir til þess að jarðhræringum á svæðinu sé að ljúka. Þá liggur fyrir að taka þarf afstöðu til frekari uppbyggingu varnargarða á Reykjanesskaganum, m.a. til að vernda innviði sem tengjast Reykjanesbrautinni.
Mikilvægt er að hafa í huga að með lögum um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga er mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt að taka ákvörðun um tilgreindar framkvæmdir og hrinda þeim af stað án þess að gæta þurfi að hefðbundinni málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum, stjórnsýslulögum, lögum um náttúruvernd og öðrum lögum sem annars myndu gilda um slíkar framkvæmdir. Þrátt fyrir að lagt sé til að gildistími 1.–3. gr. og 3. mgr. 5. gr. laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga verði framlengdur þarf að taka til skoðunar eins fljótt og unnt er, og horfa þá til lengri tíma, hvernig málsmeðferð ákvarðana um uppbyggingu fyrirbyggjandi ráðstafana af þessu tagi verði háttað. Tryggja þarf að þeirri vinnu verði lokið áður en gildistími laganna rennur sitt skeið.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpi þessu er lagt til að framlengja gildistíma 1.–3. gr. og 3. mgr. 5. gr. laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaganum, nr. 84/2023, um tvö ár.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Meðal frumskyldna ríkisvaldsins er að vernda mikilvæga innviði samfélagsins og aðra almannahagsmuni gegn hugsanlegu tjóni af völdum náttúruvár og sambærilegra atburða. Í því felst m.a. að ríkisvaldinu ber skylda til að grípa til fyrirbyggjandi ráðstafana á borð við þær sem mælt er fyrir um í lögum um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga, þ.e. nauðsynlegar framkvæmdir til að stemma stigu við hættu af völdum áframhaldandi eldsumbrota á Reykjanesskaga.
Ákvæði laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaga helgast af lögmætum og málefnalegum markmiðum og rúmast ótvírætt innan valdheimilda löggjafans og stjórnskipulegrar skyldu ríkisvaldsins til að verja almannaöryggi. Ákvæði laganna uppfylla því jafnframt samsvarandi skilyrði stjórnarskrárinnar fyrir takmörkun á stjórnarskrárvörðum réttindum, m.a. skilyrði eignaréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar. Um heimildir til leigunáms og annarra ráðstafana sem geta falið í sér takmörkun á eignarrétti, sem ráðherra er heimilt að grípa til samkvæmt ákvæðum laganna, er þess gætt að réttaröryggi og bótaréttur aðila verði tryggður eftir því sem lög mæla, sbr. 25. gr. laga um almannavarnir, nr. 82/2008.
Jafnframt er lagt til grundvallar að ákvæði laganna samræmist meðalhófsreglu með því að þess sé gætt að ganga ekki lengra en nauðsyn krefur til að ná settum markmiðum um vernd almannaöryggis vegna mögulegrar náttúruvár. Er þannig talið að aðrar og vægari leiðir séu ekki færar þannig að settum markmiðum verði náð á fullnægjandi hátt. Ráðherra og önnur stjórnvöld ber við framkvæmd ákvæða laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaganum að gæta að meðalhófi, jafnræði og öðrum stjórnsýslureglum eftir föngum, þrátt fyrir að lögin mæli fyrir um að ákvarðanir ráðherra sem teknar eru á grundvelli ákvæða þeirra séu undanskildar stjórnsýslulögum og fleiri lögum. Síðastnefnda tilhögunin helgast af nauðsyn þess að ákvarðanataka og nauðsynlegar framkvæmdir af hálfu stjórnvalda geti gengið skjótt fyrir sig, sem kallar á frávik frá hefðbundnum reglum um málsmeðferð í stjórnsýslunni o.þ.h.
Með sömu rökum og að framan greinir, m.a. varðandi markmið laga um mikilvæga innviði á Reykjanesskaganum og meðalhóf, er talið ljóst að ákvæði laganna sem miða að því að vernda grundvallaröryggishagsmuni ríkisins og almennings geti ekki talist ganga gegn EES-samningnum og afleiddum gerðum hans. Lagasetning aðildarríkis sem hverfist um vernd slíkra grundvallarhagsmuna verður almennt ekki talin falla undir svið EES-samningsins og verða ákvæði hans eða afleiddrar löggjafar ekki skýrð svo að þau takmarki rétt aðildarríkja til slíkra aðgerða. Allt að einu verða ákvæði frumvarpsins talin uppfylla áskilnað EES-réttar um að stefnt sé að lögmætum og málefnalegum markmiðum í þágu almannahagsmuna. Með hliðsjón af framangreindu verður heldur ekki talið að ákvæði laganna gangi gegn öðrum alþjóðlegum skuldbindingum.
5. Samráð.
Við samningu þessa frumvarps var haft samráð við forsætisráðuneytið, fjármála- og efnahagsráðuneytið, innviðaráðuneytið og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið.
6. Mat á áhrifum.
Markmið frumvarpsins er að verja mikilvæga innviði á Reykjanesskaganum.
Allur kostnaður vegna þeirra framkvæmda sem dómsmálaráðherra hefur tekið ákvörðun um á grundvelli laga um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaganum, nr. 84/2023, greiðist úr ríkissjóði. Heildarkostnaður vegna framkvæmda á grundvelli laganna er í dag talinn vera í kringum 10 milljarðar kr.
Í lögum um vernd mikilvægra innviða á Reykjanesskaganum er mælt fyrir um tímabundna þriggja ára gjaldtöku svokallaðs forvarnagjalds en því er ætlað að standa undir kostnaði við fyrirbyggjandi framkvæmdir á grundvelli laganna. Í frumvarpi þessu eru ekki lagðar til breytingar á gildistíma þess ákvæðis í lögunum.
