Ferill 323. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 335 — 323. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991
(undirbúningsnefnd og framtíðarnefnd).
Flm.: Birgir Ármannsson.
1. gr.
Eigi síðar en þegar landskjörstjórn hefur lagt fyrir Alþingi rökstudda umsögn um alþingiskosningar skv. 2. mgr. 132. gr. kosningalaga og áður en Alþingi kemur saman, skal starfandi forseti, sbr. 3. mgr. 6. gr., kveðja saman nefnd níu kjörinna alþingismanna til að undirbúa þá rannsókn sem fer fram á þingsetningarfundi skv. 2. mgr. Við val í nefndina skal fylgja hlutfallsreglu 82. gr. Þingflokkar sem þannig fá ekki fulltrúa í nefndina mega tilnefna áheyrnarfulltrúa. Undirbúningsnefndin skal haga málsmeðferð sinni í samræmi við meginreglur um óhlutdrægni og málefnaleg sjónarmið. Við rannsóknina er undirbúningsnefndinni m.a. heimilt að kalla eftir upplýsingum frá stjórnvöldum, óska eftir að þau taki saman upplýsingar og boða þau á fund sinn, enn fremur að boða aðra aðila á sinn fund, leita sér sérfræðiaðstoðar, fara í vettvangsrannsóknir, rannsaka kjörgögn til að sannreyna úrslit kosninga, þ.m.t. telja atkvæði, eða óska eftir að kjörstjórnir geri það. Forseti skal setja undirbúningsnefndinni reglur þar sem m.a. skal kveðið á um val þingmanna í nefndina, málsmeðferð og rannsóknir nefndar, meðferð kosningakæra, rétt kærenda til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum, tímafresti, fyrirkomulag funda og aðgengi að gögnum nefndarinnar.
2. gr.
3. gr.
Greinargerð.
Í frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að gerðar verði breytingar á ákvæðum þingskapa um undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kosninga. Með þeim er brugðist við ábendingum í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa, dags. 23. nóvember 2021, og dómi Mannréttindadómstóls Evrópu um framkvæmd alþingiskosninga í Norðvesturkjördæmi 25. september 2021. Lagt er til að treysta grundvöll undirbúningsnefndar þannig að starfandi forseta verði skylt að kveðja hana saman en ekki eingöngu heimilt. Einnig er lagt til að kveðið verði á um valdheimildir hennar, áréttuð verði þau viðmið sem nefndinni ber að fylgja við störf sín og að forseti Alþingis setji nefndinni verklagsreglur. Þá er orðalag ákvæðisins lagfært í samræmi við ný kosningalög frá 2021 þar sem hugtakið kjörbréf er fellt brott og tímamark upphaf vinnu undirbúningsnefndar fært til samræmis við atburðarás kosningalaga.
Í öðru lagi er lagt til að Alþingi kjósi í framtíðarnefnd að loknum kosningum en að öðrum kosti mun störfum nefndarinnar ljúka 30. nóvember nk. Lagt er til að starfstími nýrrar framtíðarnefndar verði til 31. desember 2025 og þannig gefist nægt svigrúm til að meta framhald á starfi framtíðarnefndar.
2. Breyting á 3. mgr. 1. gr. (undirbúningsnefnd).
2.1. Tilefni og nauðsyn.
Með tillögunni er annars vegar brugðist við ábendingum í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa, dags. 23. nóvember 2021, og hins vegar dómi Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) um framkvæmd alþingiskosninga í Norðvesturkjördæmi 25. september 2021 að því er varðar grundvöll starfa undirbúningsnefndar.
Með lögum nr. 80/2021, sem breyttu lögum um þingsköp Alþingis, var undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa markaður lagagrundvöllur en áður hafði hún starfað á grundvelli venju. Undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa er falið, skv. 3. mgr. 1. gr. laga um þingsköp Alþingis, að undirbúa þá rannsókn kjörbréfa sem fer fram á þingsetningarfundi. Það er síðan kjörbréfanefnd sem hefur það hlutverk að prófa kjörbréf og kosningu nýkjörinna þingmanna og varaþingmanna og gera tillögu til þingsins um hvort kosning og kjörgengi þingmanns teljist gild, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Allt þetta ferli grundvallast á 46. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að Alþingi sker sjálft úr hvort þingmenn þess séu löglega kosnir.
Staða undirbúningsnefndar eða heimildir hennar eru ekki skýrðar nánar í þingskapalögum. Er einungis tekið fram að henni sé ætlað að „undirbúa þá rannsókn kjörbréfa sem fer fram á þingsetningarfundi“. Í greinargerð nefndarinnar 2021 kemur fram það mat hennar að innan 3. mgr. 1. gr. þingskapalaga, um rannsókn kjörbréfa, rúmist víðtæk heimild til gagnaöflunar og tillögugerðar í formi greinargerðar um úrlausn einstakra álitamála sem borist hafa Alþingi, þ.m.t. kosningakærur og athugasemdir umboðsmanna.
Í greinargerð undirbúningsnefndarinnar, bls. 88–90, er að finna ábendingar er lúta m.a. að stöðu og heimildum undirbúningsnefndar og hvort rétt sé að festa nefndina í sessi í stað þess að hún byggi grundvöll sinn á heimild starfandi forseta. Einnig eru þar ábendingar um hvort tilefni sé til að kveða nánar á um valdheimildir nefndarinnar, t.d. til að afla skýrslna og upplýsinga frá stjórnvöldum og hvaða úrræði standi henni til boða, t.d. um endurtalningu atkvæða, og hvaða reglur gætu gilt um framkvæmd slíkra úrræða. Loks taldi undirbúningsnefndin að taka þyrfti til skoðunar hvort þörf væri á að verklagsreglur hennar yrðu teknar til endurskoðunar og gerðar að almennum reglum undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa og hvort tilefni væri til að fjalla þar nánar um málsmeðferð.
Nefndin benti jafnframt á að stöðu undirbúningsnefndar ætti einnig að skoða í því ljósi að skv. 2. mgr. 132. gr. nýrra kosningalaga skuli landskjörstjórn leggja fyrir Alþingi rökstudda umsögn um kærur út af gildi kosninga og um mat á kjörgengi nýkjörinna þingmanna og gildi ágreiningsseðla. Enn fremur skuli landskjörstjórn láta Alþingi í té öll þau gögn og upplýsingar sem það hefur þörf fyrir við umfjöllun sína samkvæmt greininni. Með þessu sé leitast við að tryggja að mál séu sem best upplýst og að fyrir liggi sjónarmið og þær röksemdir sem kæra um gildi kosninga byggist á og þau sjónarmið sem leggja beri til grundvallar við mat á gildi ágreiningsseðla. Með slíkri umsögn landskjörstjórnar, sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar, er byggt undir óhlutdræga niðurstöðu um gildi kosninga. Endurskoða þarf ákvæði 3. mgr. 1. gr. þingskapa og verklagsreglur undirbúningsnefndar til að skýra nánar þetta samspil nefndarinnar og landskjörstjórnar þar sem nefndin byggir nú athuganir sínar á gildi alþingiskosninga á umsögn stjórnvalds.
Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 16. apríl 2024 um framkvæmd alþingiskosninga 2021 er fjallað um málsmeðferð kosningakæra fyrir Alþingi. Mannréttindadómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að skortur hefði verið á fullnægjandi ráðstöfunum sem hefðu tryggt hlutleysi við úrlausn málsins. Þá gerði dómstóllinn athugasemdir við óskorað vald Alþingis í málinu, en það leiddi af 46. gr. stjórnarskrárinnar að Alþingi skæri sjálft úr um hvort þingmenn þess væru löglega kosnir. Þetta var talið fara í bága við 3. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, um rétt til frjálsra kosninga. Þá höfðu kærendur ekki átt rétt á raunhæfu úrræði til að leita réttar síns með vísan til 13. gr. mannréttindasáttmálans, sbr. einnig 3. gr. 1. viðauka sáttmálans. Niðurstaða dómstólsins var engu að síður sú að rannsókn Alþingis á kosningakærum hafi verið sanngjörn og hlutlæg og að ákvörðun þingsins hafi verið rökstudd á fullnægjandi hátt. Þannig hafi kærendur átt þess kost að taka þátt í málsmeðferð þingsins hjá undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa, fengið aðgang að gögnum, komið sjónarmiðum sínum á framfæri m.a. með því að koma fyrir undirbúningsnefndina. Bæði greinargerð undirbúningskjörbréfanefndar og álit meiri og minni hluta kjörbréfanefndar hafi verið studd skýrum rökum auk þess sem ítarleg umræða átti sér stað í þingsal.
Þótt þannig hafi ekki verið um að ræða brot á mannréttindasáttmála Evrópu, vegna málsmeðferðar Alþingis á kosningakærum, er nauðsynlegt að taka nokkur atriði til skoðunar sem dómstóllinn nefnir. Í fyrsta lagi er nauðsynlegt að bregðast við ábendingu dómsins um að í verklagsreglum undirbúningsnefndar hafi ekki verið fjallað um að vanhæfisástæður nefndarmanna, sbr. 83. mgr. dóms MDE, og í öðru lagi að í lögum hafi hvorki verið kveðið á um valdheimildir undirbúningsnefndar né málsmeðferðarreglur kosningakæra, sbr. 100. mgr. dómsins. Er frumvarpinu ætlað að bæta úr þessum atriðum.
2.2. Meginefni.
Í 1. gr. þingskapa er fjallað um verkefni Alþingis að loknum alþingiskosningum. Í 2. mgr. er kveðið á um prófun kosninga nýkjörinna þingmanna og kosningu Alþingis í kjörbréfanefnd. Í 3. mgr. er síðan fjallað um undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa sem starfandi forseta er heimilt að kveðja saman til að undirbúa þá rannsókn sem fer fram á þingsetningarfundi skv. 2. mgr. Með breyttum kosningalögum, nr. 112/2021, hefur það ferli sem fer af stað eftir alþingiskosningar breyst. Er nú kveðið á um það í 2. mgr. 132. gr. kosningalaga að landskjörstjórn skuli að liðnum kærufresti leggja fyrir Alþingi rökstudda umsögn um kærur út af gildi kosninga um mat á kjörgengi nýkjörinna þingmanna og gildi ágreiningsseðla. Í 114. gr. kosningalaga segir einnig að landskjörstjórn leggi fyrir Alþingi eftirrit gerðarbókar sinnar um úthlutun þingsæta, svo og gögn þau sem ágreiningur kann að vera um ásamt rökstuddri umsögn sinni á grundvelli 2. mgr. 132. gr. laganna. Af þessu má draga þá ályktun að undirbúningsnefndin hefji störf þegar umsögn landskjörstjórnar um alþingiskosningar liggur fyrir en ekki í kjölfar úthlutunarfundar landskjörstjórnar, þar sem þingsætum er úthlutað og kosningaúrslitum lýst, eins og fyrirkomulagið var fyrir setningu nýrra kosningalaga. Af þessum sökum er nauðsynlegt að endurorða 3. mgr. 1. gr. í heild sinni.
Lagt er til að tekið verði fram í 1. málsl. 3. mgr. að starfandi forseti skuli kveðja saman undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kosninga eigi síðar en þegar landskjörstjórn hefur lagt fyrir Alþingi rökstudda umsögn um alþingiskosningar skv. 2. mgr. 132. gr. kosningalaga og áður en Alþingi kemur saman. Um tvenns konar breytingar er að ræða; annars vegar breyting á því tímamarki sem undirbúningsnefndin kemur saman og hins vegar er lagt til að starfandi forseta beri skylda til að kalla undirbúningsnefndina saman en ekki einungis heimilt. Tekur það síðarnefnda af allan vafa um stöðu undirbúningsnefndarinnar og grundvöllur hennar treystur í því ferli sem grundvallast á 46. gr. stjórnarskrárinnar.
Ekki eru lagðar til breytingar á 2. og 3. málsl. 3. mgr. 1. gr. þingskapa. Lagt er til að þrír nýir málsliðir bætist við ákvæði 3. mgr. 1. gr., 4.–6. málsl., þar sem fjallað verði um þær grundvallarreglur sem gæta ber við rannsóknar nefndarinnar, valdheimildir hennar og verklagsreglur sem forseti setur henni. Í 6. gr. verklagsreglna undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa frá október 2021 segir að nefndin nálgist verkefni sitt, þ.m.t. tillögugerð, á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og lögfræðilegs mats. Lagt er til að þessi regla verði umorðuð, m.a. með vísan til dóms MDE frá 16. apríl 2024, og verði 4. málsl. 3. mgr. 1. gr. þingskapa þar sem tekið er fram að undirbúningsnefndin hagi málsmeðferð sinni í samræmi við meginreglur um óhlutdrægni og málefnaleg sjónarmið.
Í 5. málsl. 3. mgr. 1. gr. er lagt til að fjallað verði um valdheimildir undirbúningsnefndar fyrir rannsókn alþingiskosninga. Er þar vísað til þeirra heimilda sem undirbúningsnefndin er talin hafa í raun en hafa ekki verið lögfest. Þannig er ætlunin að taka skýrt fram í þingsköpum að undirbúningsnefndin geti kallað eftir gögnum og upplýsingum frá stjórnvöldum, óskað eftir að þau taki saman upplýsingar og boðað þau á fund sinn. Er hér helst um að ræða að nefndin kalli eftir gögnum frá landskjörstjórn, yfirkjörstjórnum og öðrum kjörstjórnum og boði þau á fund sinn. Þá er tekið fram að undirbúningsnefnd geti boðað aðra á sinn fund, t.d. þá sem varpað geti ljósi á málsatvik sem til rannsóknar er, svo sem starfsfólk kjörstjórna. Þá getur nefndin leitað sér sérfræðiaðstoðar, t.d. með því að óska eftir álitsgerðum eða skýrslum, eða kallað sérfræðinga á sinn fund. Einnig er tekið fram að nefndin geti farið í vettvangsrannsóknir og rannsakað kjörgögn til að sannreyna úrslit kosninga, þ.m.t. telja atkvæði. Undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa fór til að mynda á talningarstað Norðvesturkjördæmis í Borgarnesi í þeim tilgangi að kanna aðstæður og til að rannsaka kjörgögn sem voru notuð við alþingiskosningar 2021. Þá er tekið fram í tillögunni að undirbúningsnefndin geti óskað eftir að kjörstjórnir rannsaki kjörgögn til að sannreyna úrslit kosninga og telja atkvæði. Við gerð tillögunnar var höfð hliðsjón af 2. og 3. mgr. 87. gr. dönsku kosningalaganna um að danska þjóðþingið geti lagt fyrir ráðuneytið að gera nýja útreikninga og uppgjör fyrir kosningar, falið ráðuneytinu að kalla inn kjörgögn þingkosninganna og fyrirskipað kjörstjórnum að framkvæma uppgjör og yfirfara kjörgögn. Í frumvarpinu er lagt til að undirbúningsnefndin hafi víðtækar heimildir til að rannsaka mál er varða alþingiskosningar til hlítar svo að Alþingi geti fullnægt hlutverki sínu að kveða upp úr um gildi kosninga.
Loks er tekið fram í tillögunni í 6. málsl. 3. mgr. 1. gr. að forseti Alþingis skuli setja undirbúningsnefndinni reglur þar sem m.a. skuli kveðið á um val þingmanna í nefndina, málsmeðferð, rannsóknir hennar, meðferð kosningakæra, rétt kærenda til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum, tímafresti, fyrirkomulag funda, aðgengi að gögnum nefndarinnar o.fl. Eftir að undirbúningsnefnd fyrir rannsókn kjörbréfa kom saman eftir alþingiskosningar 2021 ákvað hún að setja sér verklagsreglur sem staðfestar voru af forseta með hliðsjón af 1. mgr. 8. gr. þingskapa. Í reglunum er fjallað um hlutverk nefndarinnar, gagna- og upplýsingaöflun, málsmeðferð kærumála, opna fundi, aðgengi að gögnum og heildarnálgun nefndarinnar. Með tillögunni er lagt til að lagastoð fyrir slíkum reglum verði sett í þingsköp og þær gerðar ítarlegri, m.a. með hliðsjón af dómi MDE um framkvæmd alþingiskosninga í Norðvesturkjördæmi 2021. Þannig er gert ráð fyrir að í reglunum verði kveðið á um að ef prófun kosninga og kjörgengis varði þingmann sérstaklega taki hann ekki þátt í störfum undirbúningsnefndarinnar. Þetta er í raun sú regla sem fylgt var í störfum undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa 2021, þegar þingmenn Norðvesturkjördæmis og jöfnunarþingmenn tóku ekki sæti í nefndinni. Þá er gert ráð fyrir að fjallað verði ítarlega um meðferð kosningakæra í reglunum, t.d. um aðgengi að gögnum, andmælarétt, boðun kærenda á fund undirbúningsnefndar o.s.frv. Áfram verði í reglunum kveðið á um að málsmeðferð kosningakæra skuli hagað í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, eftir því sem við geti átt. Einnig er ætlunin að fjallað verði um rannsókn og málsmeðferð nefndar í verklagsreglunum og þá helst þau úrræði sem nefndinni standa til boða við rannsókn sína. Væri það viðbót við gildandi verklagsreglur. Þá er gert ráð fyrir að fjallað verði um fyrirkomulag funda en þeir hafa verið lokaðir vinnufundir. Undirbúningsnefndin 2021 greip þó í nokkur skipti til þess að halda opna fundi þegar fundarefni þótti eiga erindi við almenning, t.d. þegar fræðimenn á sviði stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar voru gestir nefndarinnar. Enn fremur er rétt að fram komi í verklagsreglunum að undirbúningsnefndin skuli skila forseta Alþingis greinargerð um rannsókn sína sem hann leggi síðan fyrir kjörbréfanefnd. Loks er ætlunin að fjalla áfram um aðgengi að gögnum nefndarinnar í verklagsreglum, annars vegar um aðgang þingmanna að öllum gögnum svo þeir geti undirbúið sig fyrir umfjöllun málsins á þingfundi, og hins vegar um aðgang almennings að gögnum sem birt verða á vef Alþingis.
2.3. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Með frumvarpinu er lagt til að úrskurðarhlutverk Alþingis um gildi kosninga skv. 46. gr. stjórnarskrárinnar verði nánar útfært í þingsköpum og verklagsreglum undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kosninga. Með þeim hætti verður framkvæmd þessara mála í betra samræmi við 3. gr. I. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, um réttinn til frjálsra kosninga.
2.4. Mat á áhrifum.
Tillaga að nýrri 3. mgr. 1. gr. þingskapa felur í sér að skýra nánar stöðu, verkefni og valdheimildir undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kosninga, ásamt því að verklagsreglur nefndarinnar fái lagastoð. Felur það í sér réttarbót fyrir kjósendur og frambjóðendur í alþingiskosningum sem hafa fyrirsjáanlegar og skýrar málsmeðferðarreglur um kosningakærur þegar kosið er til Alþingis. Að auki er tillagan réttarskýrandi fyrir störf Alþingis að þessu leyti.
3. Breyting á ákvæði til bráðabirgða IV (framtíðarnefnd).
Í ákvæði til bráðabirgða IV við þingsköp Alþingis, sbr. lög nr. 80/2021, segir að við upphaf næsta kjörtímabils (2021) skuli kjósa framtíðarnefnd sem starfi til loka kjörtímabilsins. Í ákvæðinu er að öðru leyti fjallað um verkefni nefndarinnar, skipan og málsmeðferð. Ljóst er að verði ekki gerðar breytingar á ákvæðinu mun starf framtíðarnefndar líða undir lok 30. nóvember nk. Til að svigrúm gefist til að leggja mat á framhald á starfi framtíðarnefndar er lagt til að kosið verði í nefndina að nýju að loknum alþingiskosningum 2024 og að nýrri nefnd verði markaður starfstími til eins árs, eða til 31. desember 2025.
