Ferill 1. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 382 — 1. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2025.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Í fyrsta lagi hefði verið hægt að sleppa því að afgreiða þau fyrir kosningar, þannig að nýtt þing hefði frjálsari hendur að loknum kosningum. Það hefði hins vegar kallað á vinnu í gríðarlegri tímaþröng og jafnvel þannig að ekki hefði náðst að klára fyrr en í byrjun nýs árs þannig að samhliða hefði þurft að grípa til sérstakra ráðstafana til að tryggja rekstur ríkisins án samþykktra fjárlaga.
Í öðru lagi hefði verið hægt að kalla eftir nýju frumvarpi frá fjármálaráðuneytinu, sem væri strípað af pólitískum áherslum í ljósi þess að áherslur ríkisstjórnar sem væri orðin starfsstjórn ættu ekki að vera grundvöllur fjárlagavinnunnar. Þetta hefði líklega verið hreinlegasta leiðin og boðið upp á þverpólitíska samvinnu innan Alþingis til að mynda meiri hluta utan um breytingartillögur.
Í þriðja lagi er sú leið sem farin er með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar, að byggja á sameiginlegri sýn Vinstri grænna, Sjálfstæðisflokks og Framsóknar frá byrjun 155. löggjafarþings. Helsti ókostur við þá leið er að þar með er viðhaldið pólitískum áherslum flokkanna, sem á mörgum sviðum standa ekki bara í vegi fyrir framförum heldur eru beinlínis til ógagns. Ef sú nýja ríkisstjórn sem tekur við að loknum kosningum vill snúa rekstri ríkisins til betri vegar, þá er henni ærið verk á höndum.
Vanræktir málaflokkar.
Eftir sjö ára valdatíð ríkisstjórnar Vinstri grænna, Sjálfstæðisflokks og Framsóknar væri of langt mál að rekja alla þá málaflokka sem eru vanræktir í fyrirliggjandi fjárlagafrumvarpi. Sú togstreita sem hefur einkennt stjórnarsamstarfið birtist einna skýrast í afstöðunni til ríkisfjármála.
Þannig hefur samgönguáætlun ekki náð fram að ganga á kjörtímabilinu vegna þess að óeining var á milli stjórnarflokkanna þriggja um það hvernig best sé að standa straum af kostnaði við stærstu framkvæmdir. Fyrir vikið kemur sú staða upp nú um áramót að fimm ára samgönguáætlun rennur úr gildi án þess að önnur taki við, sem gerir Vegagerðinni ekki hægt um vik að undirbúa framkvæmdir ársins 2025.
Ríkisstjórnin hefur allt kjörtímabilið haldið því fram að hún setji umhverfis- og loftslagsmál á oddinn, án þess að slík áhersla birtist í fjárlagafrumvarpinu. Í júní síðastliðnum lét umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra loks verða af því að uppfæra aðgerðaáætlun í loftslagsmálum, nærri þremur árum eftir að hann tók við embætti. Þar er reiknað með að aðgerðir skili 35-45% samdrætti í samfélagslosun fyrir árið 2030, sem segir nokkuð um markmiðasetningu ríkisstjórnarinnar þar sem hún sjálf sagðist í stjórnarsáttmála stefna á 55% samdrátt í samfélagslosun. Hvort viðmiðið sem er valið þá er ekki að sjá aðgerðir í fjárlagafrumvarpinu til ná þessum markmiðum, en það segir sína sögu að stærsta aukningin á málasviði umhverfis- og orkumála er 1,1 ma.kr. framlag vegna ETS-losunarheimilda sem ráðstafað verður til flugfélaga - þ.e. mesta aukningin er í að niðurgreiða losun gróðurhúsalofttegunda. Ósvarað er beiðni 1. minni hluta um minnisblað frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti um það hvernig fjárveitingar og áherslur á sviði loftslagsmála hafi breyst frá því sem samþykkt var í fjármálaáætlun síðastliðið vor eftir að aðgerðaáætlun í loftslagsmálum var uppfærð.
Þá er rétt að nefna stöðu húsnæðismála, þar sem ríkisstjórnin mætir neyðarástandi á húsnæðismarkaði með aðeins takmörkuðum hætti: Hækkun húsnæðisbóta sem verkalýðshreyfingin knúði fram í tengslum við gerð kjarasamninga síðastliðið vor og auknum stuðningi við hlutdeildarlán. Í frumvarpinu standa stofnframlög til byggingar og kaupa á hagkvæmum leiguíbúðum í stað, en við umfjöllun nefndarinnar kom fram að aðstæður á fjármálamarkaði og reiknireglur stofnframlagakerfisins væru þannig að þess megi vænta að framlögin muni ekki öll ganga út. Það er áhyggjuefni að sú sé staðan og nokkuð sem næsta ríkisstjórn þarf að setja í algjöran forgang að bæta úr. Þá var bent á að þetta snerti sérstaklega hóp fatlaðs fólks, en í skýrslu félags- og vinnumarkaðsráðuneytis frá árinu 2022 kom fram að um 480 fatlaðir einstaklingar væru á biðlista eftir viðeigandi húsnæði.
Auk þeirra afmörkuðu málaflokka sem ríkisstjórnin skilur eftir vanfjármagnaða þá kom skýrt fram við umfjöllun nefndarinnar að hörð aðhaldsstefna síðustu ára er farin að koma niður á kjarnastarfsemi fjölda stofnana. Þeirri stefnu var enn framfylgt í fyrirliggjandi fjárlagafrumvarpi, þannig að aðhaldskrafa verður 1% á árinu 2025 en heilbrigðis- og öldrunarstofnanir, skólar og löggæsla eru undanskilin þessari kröfu. Undanfarin ár hefur borið mikið á tímabundnum fjárveitingum til sérstaklega tilgreindra verkefna hjá stofnunum á sama tíma og jafnvel sambærilegar upphæðir eru teknar úr kjarnastarfsemi viðkomandi stofnana í formi aðhaldskröfu. Dæmi um slíkt er nefnt í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem á síðustu árum hefur fengið auknar fjárveitingar til að styrkja almenna löggæslu, rannsóknir og saksókn kynferðisbrota ásamt styrkingu til að takast á við skipulagða brotastarfsemi. Samtals telur þessi viðbót 445 m.kr., en þegar horft er til þeirrar aðhaldskröfu sem fallið hefur á síðastliðin ár áætlar embættið að um 40% af styrkingunni sé í raun gengin til baka. Fjárlaganefnd skoðaði ekki sérstaklega sjónarmið á borð við það sem birtist í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu en 1. minni hluti telur fulla ástæðu fyrir fjárlaganefnd á næsta kjörtímabili til að gera úttekt á því hvaða áhrif flöt aðhaldskrafa undanfarinna ára hefur haft til þess að skerða grunnrekstur ríkisstofnana.
Drög að fjárlagafrumvarpi frekar en fullmótað frumvarp.
Við umfjöllun nefndarinnar hefur komið bersýnilega í ljós hversu óheilbrigðu verklagi ríkisstjórn og þingflokkar Vinstri grænna, Framsóknar og Sjálfstæðisflokks hafa komið sér upp við gerð fjárlaga. Í stað þess að leggja fram fullmótað fjárlagafrumvarp á hverju hausti er nær því að um drög að fjárlagafrumvarpi hafi verið að ræða.
Annars vegar hefur á undanförnum árum verið gengið út frá því að viðamiklar breytingartillögur komi frá ráðuneytum fyrir 2. umræðu fjárlagafrumvarps. Hvort það sé afleiðing þeirrar togstreitu sem hefur ríkt á milli flokkanna í flestum stærri málum skal ósagt látið, en þetta hefur leitt til þess að margt af því sem rætt er við 1. umræðu og mikið af því sem gagnrýnt hefur verið í umsögnum eru þættir sem breytast í grundvallaratriðum áður en fjárlagafrumvarpið er gert að lögum. Við þær aðstæður sem nú eru uppi er ekkert svigrúm til slíkra æfinga.
Hins vegar hefur meiri hlutinn í fjárlaganefnd tekið aftur upp þann sið að bregðast við talsverðum fjölda styrkbeiðna með beinum framlögum í gegnum breytingartillögur við fjárlög. Þó að sjálfsagt megi skilja löngun fulltrúa meiri hlutans til að bregða sér í hlutverk jólasveins undir lok haustsins þá er þetta fjarri því að vera skilvirk leið til að finna út úr stuðningi hins opinbera við ýmsa mikilvæga starfsemi vítt og breitt um landið. Oft er um að ræða lítil félagasamtök sem munar verulega um fjárframlagið og því geta þau búið við óvissu um framhald starfsemi sinnar um hver áramót.
Fyrsti minni hluti telur mikilvægt að hverfa frá þessu verklagi við vinnslu og undirbúning fjárlaga. Það frumvarp sem lagt er fram í september má ekki vera augljóslega vanbúið á ýmsum sviðum, hvort sem er til að skapa svigrúm fyrir ráðuneyti til stórtækrar stefnumótunar á síðustu stundu eða fyrir stjórnarþingmenn í fjárlaganefnd til að leggja fram óskalista um styrkveitingar. Fjárlagafrumvarp þarf að endurspegla raunverulega fjárþörf þeirra hluta samfélagsins sem það fjallar um.
Grafið undan tekjuhliðinni.
Af þeim skattabreytingum sem lagt var upp með í forsendum fjárlagafrumvarpsins fólust tekjur upp á 14,1 ma.kr. í ólögfestum breytingum, eða sem nemur um 1% af áætluðum heildartekjum ríkissjóðs fjárlagaárið 2025. Þrátt fyrir að ljóst væri að stjórnarslit kölluðu á náið samstarf þvert á flokka þá ákvað forsætisráðherra í hlutverki sínu sem starfandi matvælaráðherra að falla frá áformum um breytingar á lögum um veiðigjald (sem áttu að skila 2 ma.kr.) og breytingum á gjaldtöku af fiskeldi (sem áttu að skila 0,3 ma.kr.). Hvað varðar veiðigjaldið var um að ræða einfalda lagabreytingu sem m.a. snýst um að loka fyrir frádráttarglufu sem útgerðin getur nýtt sér. Ákvörðun um að falla frá þessum breytingum snérist því ekki um flækjustig þess að koma frumvörpum til þingsins heldur var þetta pólitísk ákvörðun um að styðja við ákveðna sérhagsmuni og veikja á sama tíma tekjuhlið fjárlaga.
Önnur stór breyting sem ekki nær fram að ganga á tekjuhliðinni snýr að endurskoðun á skattlagningu ökutækja og eldsneytis, sem átti að skila 8 ma.kr. samkvæmt greinargerð frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til við efnahags- og viðskiptanefnd að koma til móts við það tekjutap með því að leggja til hækkun kolefnisgjalds. Endurskoðun á skattlagningu ökutækja og eldsneytis bíður því næstu ríkisstjórnar en grunnhugmynd þeirrar breytingar er að einfalda alla gjaldtöku af umferð þannig að annars vegar sé innheimt gjald fyrir notkun á vegakerfinu og hins vegar miðist gjaldtaka við magn gróðurhúsalofttegunda sem ökutæki losi — þ.e. að sá borgi sem noti og að sá borgi sem mengi. Slíkar breytingar eru eðlilegur fylgifiskur orkuskipta í samgöngum, en miklu skiptir að stilla kerfið rétt af. Það er því bagalegt að sá hluti kerfisbreytingarinnar sem snýr að bílum sem ganga að öllu eða einhverju leyti fyrir endurnýjanlegri orku hafi verið slitinn frá með samþykkt laga um kílómetragjald vegna notkunar hreinorku- og tengiltvinnbifreiða, nr. 101/2023.
Frumvarp til laga um kílómetragjald, sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar leggur til að vísa til ríkisstjórnar, var lagt fram viku eftir að forsætisráðherra sleit ríkisstjórnarsamstarfinu og 1. umræða fór fram 24. október sl. Jafnvel við venjulegar aðstæður á haustþingi hefði þetta mátt teljast þröngur tímarammi til að afgreiða viðamiklar breytingar. Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar kallar eftir frekari greiningu og samráði til að tryggja að komið verði í veg fyrir óæskileg áhrif kerfisbreytinganna á ýmsar atvinnugreinar, neytendur og félagslegan jöfnuð innan samfélagsins (þskj. 359).
Við þetta má bæta að mun dýpri greining þarf að fara fram á áhrifum breytinganna á markmið í loftslagsmálum. Á það var bent að kerfisbreytingin hefði gert akstur stærri, þyngri og eyðslumeiri bíla hagkvæmari en aukið álögur á minni og sparneytnari bíla, þannig að í óbreyttu frumvarpi hefði verið fjárhagslegur hvati til frekari losunar gróðurhúsalofttegunda. Þá kemur fram í mati á áhrifum í greinargerð frumvarpsins að lækkun á eldsneytissköttum sé líkleg til að auka eldsneytisnotkun, þar sem verð á dælu hafi átt að lækka töluvert. Þó að innheimta hins nýja kílómetragjalds hefði að einhverju leyti temprað þessi áhrif til hins gagnstæða þá kallar þessi þáttur á ítarlegri greiningar til að tryggt sé að breytingin styðji við loftslagsmarkmið stjórnvalda.
Fyrsti minni hluti telur reynsluna af frumvarpi til laga um kílómetragjald á ökutæki (301. mál) vera dæmi um það hversu mikilvægt það er að vinna slíkar kerfisbreytingar heildrænt og í samræmi við markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda.
Fjárlagafrumvarpið eins og það var lagt fram í byrjun 155. löggjafarþings er skýr vitnisburður um þreklausa ríkisstjórn sem flækti og tafði flest framfaramál í innbyrðis deilum milli stjórnarflokkanna. Með því að slíta stjórnarsamstarfi á þeim tíma sem forsætisráðherra valdi varð endanleg niðurstaða fjárlagavinnunnar mjög nærri því sem lagt var upp með í frumvarpinu, sem vegna óheilbrigðs verklags ríkisstjórnarinnar þýðir að fjárlög ársins 2025 munu væntanlega reynast ófullnægjandi til að standa undir þeim verkefnum sem þeim er ætlað. 1. minni hluti telur þetta eitt skýrasta dæmið um mikilvægi þess að við stjórnvölinn setjist samhent og frjálslynd félagshyggjustjórn að loknum kosningum, ríkisstjórn sem forgangsraði almannahagsmunum, styrki grunnkerfi samfélagsins og stígi stór skref í aðgerðum gegn stærstu áskorunum sem fram undan eru, hvort sem það er skammtímavandi húsnæðiskerfisins eða langtímaverkefnið að ná tökum á loftslagsvandanum. Það þarf einfaldlega að gera hlutina öðruvísi.
Alþingi, 15. nóvember 2024.
Andrés Ingi Jónsson.
