Ferill 314. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

157. löggjafarþing 2025–2026.

Prentað upp.

Þingskjal 1082  —  314. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um laun forseta Íslands og lögum um Stjórnarráð Íslands (forsetaritari, handhafalaun o.fl.).

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið til sín gesti frá embætti forseta Íslands og forsætisráðuneyti. Á fund nefndarinnar komu enn fremur Ólafur Ragnar Grímsson, fyrrverandi forseti Íslands, og Örnólfur Thorsson, fyrrverandi forsetaritari. Þá barst nefndinni umsögn frá Ólafi Ragnari Grímssyni, álitsgerð dr. Kára Hólmars Ragnarssonar, dósents við lagadeild Háskóla Íslands, og ýmis skjöl frá forsætisráðuneyti sem varða skipun og kjör forsetaritara. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um laun forseta Íslands og lögum um Stjórnarráð Íslands. Þær breytingar sem lagðar eru til lúta að forsetaritara, að forseta verði heimilt að ráða sér aðstoðarmann, greiðslum til handhafa forsetavalds og heimild forsætisráðherra til að setja umgjörð um samhæfingu á tilteknum sviðum. Nefndin fjallaði fyrst og fremst um það atriði frumvarpsins sem snýr að skipun, hlutverki og launakjörum forsetaritara sem nánar verður gerð grein fyrir í áliti þessu. Nefndin gerir ekki athugasemdir við önnur atriði frumvarpsins.

Umfjöllun nefndarinnar.
Embætti forseta Íslands.
    Við umfjöllun málsins ræddi nefndin um embætti forseta Íslands. Embættið er um margt einstakt. Forseti er æðsti embættismaður ríkisins og þjóðhöfðingi og jafnframt eini embættismaðurinn sem kjörinn er beint af þjóðinni. Í almennri umræðu er forseta í senn ætlað að vera sameiningartákn þjóðarinnar og að vera hafinn yfir pólitísk ágreiningsmál en á sama tíma ákveðinn „öryggisventill“ í stjórnkerfinu. Ákvæði stjórnarskrár og almennra laga eru að sama skapi fáorð um störf og hlutverk embættisins. Því hefur embættið mótast og þróast að nokkru leyti af nálgun þess sem gegnir embættinu á hverjum tíma. Þó að skiptar skoðanir kunni að vera um stjórnskipulegt og stjórnmálalegt hlutverk forseta hefur framkvæmdin ótvírætt leitt í ljós að staða embættisins er mikilvæg gagnvart stjórnskipaninni og í huga þjóðarinnar. Að mati nefndarinnar er því brýnt að staðinn sé vörður um sjálfstæði embættisins og hlúð að því. Þá telur nefndin einnig mikilvægt í ljósi þeirra miklu breytinga sem orðið hafa á starfsháttum og eðli embættisins og aukinnar starfsemi þess bæði innan lands og utan að það hafi burði til að stækka í takt við tímann og breyttan heim. Því tengt telur nefndin tímabært að ákvæði 4. gr. laganna um biðlaun verði tekið til endurskoðunar. Að mati nefndarinnar er rétt að skoðað verði hvort þeir einstaklingar sem gegnt hafa embætti þjóðhöfðingja Íslands njóti ákveðinna kjara umfram almenn biðlaun og horfir hún sérstaklega til þess þegar viðkomandi sér ekki fram á að taka við öðru starfi sambærilegu að virðuleika. Að lokum vill nefndin leggja áherslu á mikilvægi þess að embættið eigi í góðum og opnum samskiptum við Alþingi og fastanefndir þess.

Breytingartillaga.
Forsetaritari (1. gr.).
    Við umfjöllun nefndarinnar um forsetaritara varð henni fljótt ljóst að sérstaða embættis forseta Íslands, sem áður var nefnd, yrði ekki undanskilin þeirri umfjöllun. Þó að forsetaritari sé embættismaður, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, er starf hans um margt sérstakt og þess eðlis að það á sér ekki beina hliðstæðu innan stjórnkerfisins. Forsetaritari gegnir hlutverki skrifstofustjóra embættisins og ber sem slíkur ábyrgð á fjármálum, mannauði og rekstri þess. Í ljósi smæðar skrifstofunnar falla einnig undir hans starfssvið ýmiss konar erindrekstur og útréttingar. Þá annast hann samskipti við Alþingi, ráðuneyti og fjölmiðla. Hann gegnir einnig mikilvægu hlutverki þegar kemur að samskiptum við alþjóðleg embætti og stofnanir. Hafa ber í huga að embættinu fylgja sömu skyldur og öðrum embættum þjóðhöfðingja. Ólíkt því sem þekkist erlendis, þar sem verkum kann að vera deilt á margar hendur, þá sinnir forsetaritari þeim flestum. Það er því ljóst að um afar krefjandi og fjölbreytt starf getur verið að ræða.
    Þar með eru þó ekki upptalin verkefni forsetaritara. Forsetaritari er auk framangreindra starfa helsti trúnaðarmaður forseta Íslands, talsmaður hans og erindreki gagnvart öllum þeim aðilum sem forseti þarf að hafa samskipti við eða afla upplýsinga frá. Í þessu trúnaðarsambandi, þar sem sérstaða starfsins birtist með skýrustum hætti, þarf að hafa í huga að forseti Íslands verður aldrei undanskilinn hinu stjórnmálalega sviði, þó að skiptar skoðanir kunni að vera um stjórnmálalegt hlutverk embættisins. Forseti getur synjað lagafrumvarpi staðfestingar skv. 26. gr. stjórnarskrár og áhrif hans geta verið mikil við myndun ríkisstjórna. Því geta komið upp, og upp hafa komið, ýmsar aðstæður þar sem forseti Íslands og forsætisráðherra, eða aðrir stjórnmálaleiðtogar, hafa átt í einhvers konar pólitísku missætti. Við slíkar aðstæður þarf forseti oft að reiða sig á forsetaritara og þarf því trúnaðarsamband þeirra að vera traust. Þó að slíkt missætti hafi verið mun minna áberandi í seinni tíð verður forseti að geta leitað til forsetaritara um stuðning, þekkingu og ráðgjöf í tengslum við slík verkefni sem oft og tíðum geta verið ærið vandasöm. Trúnaðarsamband forseta Íslands og forsetaritara er því lykilatriði í farsælu starfi forseta Íslands. Fyrir nefndinni voru reifuð þau sjónarmið að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu um skipunarmáta forsetaritara geti haft áhrif á þetta trúnaðarsamband.
    Í álitsgerð dr. Kára Hólmars Ragnarssonar, dósents við lagadeild Háskóla Íslands, sem ráðuneytið aflaði við vinnslu frumvarpsins, kemur fram að á árunum 1950–1968 hafi hinn formlegi skipunarmáti forsetaritara verið með þeim hætti að ráðherra gerði tillögu til forseta Íslands um skipun forsetaritara. Eftir þann tíma hafi skipunarmátinn ekki verið samræmdur, í einhverjum tilvikum stóð forseti einn að ráðningu eða skipun en stundum var það ráðherra sem tilkynnti forsetaritara um ráðningu og aðkoma forseta liggur ekki alveg fyrir. Um nokkrar skipanir liggja engin gögn fyrir. Í álitsgerðinni kemur þó fram að ýmis gögn benda til þess að forseti hafi í reynd, a.m.k. oftast, haft mikið um það að segja hver skyldi skipaður í starfið.
    Með frumvarpinu er lagt til að skipunarmátinn verði með þeim hætti að ráðherra geri tillögu til forseta Íslands um hver skuli hljóta embætti forsetaritara og undirriti viðkomandi skjöl ásamt forseta. Með öðrum orðum að tekið verði upp það fyrirkomulag sem var á árunum 1950–1968. Þá er einnig lagt til að mælt verði fyrir um að ráðherra fari einn með aðrar heimildir veitingarvaldshafa gagnvart forsetaritara.
    Eftir ítarlega umfjöllun er það mat nefndarinnar að ekki sé rétt að binda í lög þann skipunarmáta sem frumvarpið kveður á um. Það fyrirkomulag mun að mati nefndarinnar ekki styðja við það valdajafnvægi sem þarf að vera milli embættis forseta Íslands og ráðherra þegar kemur að skipun forsetaritara. Sem fyrr segir er staða forsetaritara um margt sérstök og mikilvægt að fullt traust ríki milli forseta og forsetaritara. Að mati nefndarinnar þarf forseti því að hafa ráðandi hlutverk þegar kemur að skipun forsetaritara þó að það kunni að fara fram eitthvert samráð eða samvinna við forsætisráðherra. Vísar nefndin til álitsgerðar dr. Kára Hólmars Ragnarssonar þar sem segir að skipun forsetaritara standi forseta sjálfum og embætti hans nær en nokkrar aðrar stjórnarathafnir.
    Nefndin tekur þó undir að full ástæða er til að staða og verksvið forsetaritara séu afmörkuð í lögum. Í ljósi þeirrar heimildar sem frumvarpið leggur jafnframt til að forseti geti ráðið sér aðstoðarmann er einnig mikilvægt að kveðið sé á um aukinn skýrleika um stöðu og verksvið forsetaritara. Nefndin telur þó að tilkoma aðstoðarmanns muni ekki draga úr því trúnaðarhlutverki sem felst í hlutverki forsetaritara. Aðstoðarmaður forseta mun ekki eiga í samskiptum eða eiga aðkomu að verkefnum sem tengjast stjórnmálalegu hlutverki forseta, t.d. við stjórnarmyndunarviðræður.
    Í ljósi framangreindrar umfjöllunar og í samráði við embætti forseta Íslands og forsætisráðuneyti leggur nefndin til þá breytingu að eingöngu verði mælt fyrir í lögunum um hlutverk forsetaritara og að hann skuli skipaður af forseta til fimm ára í senn. Um skipun forsetaritara mun að öðru leyti fara samkvæmt almennum reglum um skipun í embætti. Með hliðsjón af því og að veita verður forseta ráðandi þátt þegar kemur að skipun forsetaritara, og ákvæðum stjórnarskrár um samspil forseta og ráðherra við meðferð framkvæmdarvalds, sérstaklega 1. mgr. 11. gr. og 19. gr., lítur nefndin svo á að skipun forsetaritara muni eiga sér stað í samráði forseta við forsætisráðherra og að undangenginni vandaðri og málefnalegri málsmeðferð. Að henni lokinni skipar forseti forsetaritara og forseti og forsætisráðherra undirrita skipunarbréf hans. Sama gildir að meginstefnu um aðrar ákvarðanir sem varða embættismanninn eins og lausn frá embætti. Horfir nefndin sérstaklega til þeirrar málsmeðferðar sem viðhöfð var við skipun forsetaritara árið 2021 þar sem embættið var auglýst opinberlega og sérstakri hæfnisnefnd falið að annast ferlið. Áttu þar sæti fulltrúar forsætisráðuneytis og forseta Íslands og að lokinni málsmeðferðinni var skipunarbréf undirritað af forsætisráðherra og forseta Íslands. Um réttarstöðu forsetaritara vísast að öðru leyti til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

    Að framangreindu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

    1. mgr. 1. gr. orðist svo:
    Forsetaritari stýrir skrifstofu embættisins, ræður annað starfslið, er ábyrgur fyrir rekstri embættisins og skipuleggur starfsemi þess. Forseti skipar forsetaritara til fimm ára í senn.

Alþingi, 16. apríl 2026.

Vilhjálmur Árnason, form.	Sigmundur Ernir Rúnarsson, frsm.	Jón Gnarr.
Ása Berglind Hjálmarsdóttir.	Ásthildur Lóa Þórsdóttir.	Eiríkur Björn Björgvinsson.
Nanna Margrét Gunnlaugsdóttir.	Sigurður Örn Hilmarsson.	Þorgrímur Sigmundsson.