Ferill 629. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1091 — 629. mál.
Skýrsla utanríkisráðherra
um utanríkis- og alþjóðamál.
Utanríkisráðherra leggur nú í annað sinn fram skýrslu til Alþingis um utanríkis- og alþjóðamál frá því að ríkisstjórn Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins tók til starfa 21. desember 2024. Sá gríðarmikli órói sem einkennt hefur aðstæður í alþjóðamálum og gerður var að umtalsefni í fyrri skýrslu ráðherra um störf utanríkisþjónustunnar á árinu 2024 hefur aðeins ágerst á því ári sem þessi skýrsla nær til og ljóst er að það alþjóðakerfi sem fest var í sessi í lok síðari heimsstyrjaldar leikur nú á reiðiskjálfi. Verður í þessu skjali drepið á helstu þætti að þessu leyti til en í fylgiskjali má svo finna greinargott yfirlit yfir störf utanríkisþjónustunnar á árinu 2025.
Silent enim leges inter arma – „lögin þagna á tímum ófriðar“ – skrifaði stjórnspekingurinn Cicero á miklum umbrotatímum í sögu Rómaveldis og má auðveldlega heimfæra þessa áminningu hans upp á heimsmyndina sem blasir við okkur í dag. Grafið er undan alþjóðalögum, stórveldi láta hin minni kenna aflsmunar og öryggissjónarmið hafa í auknum mæli áhrif á samskipti ríkja.
Þessi þróun setti svip sinn á hér um bil alla starfsemi íslenskrar utanríkisþjónustu á 85 ára afmælisári hennar.
Áhersla lögð á alþjóðalög – stuðningur við Úkraínu forgangsatriði.
Á sviði alþjóðastjórnmála hafa íslensk stjórnvöld talað skýrt fyrir virðingu fyrir lögum, mannúð, mannréttindum og sjálfsákvörðunarrétti þjóða, sem víða eiga undir högg að sækja. Ísland hefur jafnframt tekið virkan og uppbyggilegan þátt í fjölþjóðlegu samstarfi. Eitt stærsta verkefnið í þeim efnum er seta Íslands í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna; árið 2024 var Ísland kjörið til setu í ráðinu til þriggja ára, 2025–2027, og er því fyrsta árið nú liðið. Meðal helstu verkefna á þeim vettvangi má m.a. nefna forystu Íslands hvað mannréttindi í Íran varðar.
Íslensk stjórnvöld hafa enn fremur sýnt mikla staðfestu í stuðningi sínum við Úkraínu allt frá allsherjarinnrás Rússa í Úkraínu í febrúar 2022. Hér er um að ræða bæði mannúðarstuðning og beinan varnarstuðning, auk sértækra verkefna eins og þjálfun úkraínskra hermanna í sprengjuleit og -eyðingu. Stjórnvöld beittu einnig rödd sinni með ákveðnari hætti í málefnum Palestínu á árinu og ráðherra sótti m.a. sögulega ráðstefnu um tveggja ríkja lausnina svokölluðu í Sameinuðu þjóðunum í New York í júlí. Þá kom utanríkisráðherra Palestínu í vinnuheimsókn til Íslands í október. Ísland skilaði enn fremur greinargerð til Alþjóðadómstólsins í Haag í ráðgefandi álitsmáli um skyldur Ísraels sem hernámsaðila til að tryggja aðgengi mannúðaraðstoðar að hernumdu svæðum Palestínu og að stofnanir Sameinuðu þjóðanna geti sinnt því hlutverki sem þeim var falið á svæðinu. Var það í fyrsta sinn sem Ísland stóð eitt að greinargerð til dómstólsins. Þá hóf utanríkisráðuneytið undirbúning að þátttöku Íslands í máli Suður-Afríku gegn Ísrael fyrir sama dómstól.
Fyrsta formlega stefna Íslands í öryggis- og varnarmálum.
Í varnarmálum hefur breytt staða í Evrópu eftir innrásina í Úkraínu kallað á róttækt endurmat. Var unnið skipulega að því að styrkja stoðir varna og öryggis Íslands. Ógnin sem steðjar að Íslandi er sama eðlis og sú sem steðjar að öðrum ríkjum Atlantshafsbandalagsins en landfræðileg lega Íslands gerir það að verkum að átök eða aukið spennustig í Evrópu hefðu nær óhjákvæmilega bein áhrif á Íslandi. Fjölþáttaárásir eru hins vegar mest aðkallandi áskorun lýðræðisríkja í breyttu öryggis- og varnarumhverfi Evrópu.
Árið 2025 var ráðist í vinnu við mótun sérstakrar stefnu á sviði varnarmála í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Samráðshópur þingmanna, skipaður fulltrúum allra flokka er sæti eiga á Alþingi, var skipaður í mars og fór fram víðtækt samráð við innlenda og erlenda aðila. Á grunni skýrslu samráðshóps þingmanna var í október lögð fram tillaga til þingsályktunar um fyrstu formlegu stefnu Íslands í varnar- og öryggismálum.
Á leiðtogafundi Atlantshafsbandalagsins í Haag í júní sl. voru teknar tímamótaákvarðanir sem endurspegla þá breyttu heimsmynd sem nú blasir við. Þeim er ætlað að tryggja nauðsynlegan fælingarmátt og varnargetu bandalagsins andspænis ógninni sem stafar af Rússlandi. Leiðtogarnir samþykktu skuldbindingar um stóraukin og stigvaxandi framlög til varnarmála fram til ársins 2035. Markmiðið er að fyrir þann tíma muni ríkin verja a.m.k. 5% af vergri landsframleiðslu til varnarmála. Þar af verður 3,5% varið til hefðbundinna varna, en auk þess samþykktu aðildarríkin að verja 1,5% til varnartengdra verkefna og fjárfestinga sem styðja við varnaráætlanir og aðrar skuldbindingar. Í ljósi breyttrar stöðu liggur fyrir að Ísland þarf, eins og öll önnur ríki bandalagsins, að uppfylla 1,5% viðmiðið vegna varnartengdra útgjalda. Íslensk stjórnvöld hafa ákveðið að auka útgjöld til varnartengdra verkefna og fjárfestinga upp í 1,5% með þessa skuldbindingu að leiðarljósi.
Meiri háttar áskoranir á vettvangi þróunarsamvinnu.
Á sviði þróunarsamvinnu var stutt af miklum þrótti við áherslustofnanir Íslands svo að þær geti sinnt hlutverki sínu á tímum sem einkennast af miklu umróti og minni fjárframlögum lykilríkja til málaflokksins. Þá var stuðningur við mannréttinda- og jafnréttismál aukinn þar sem áhersla var lögð á hinsegin réttindi, kynjajafnrétti og bætt kyn- og frjósemisheilbrigði og réttindi þar að lútandi.
Tvíhliða samstarfslönd Íslands á sviði þróunarsamvinnu eru Malaví, Síerra Leóne og Úganda og var starf á vettvangi í öndvegi á árinu 2025 sem fyrr. Meginmarkmið þess er að bæta lífskjör hinna fátækustu og stuðla að aukinni velferð í samræmi við þróunaráætlanir ríkjanna þriggja. Í fjölþjóðlegri þróunarsamvinnu eru áherslustofnanir Íslands fjórar: Alþjóðabankinn, Barnahjálp SÞ (UNICEF), Mannfjöldasjóður SÞ (UNFPA) og Stofnun SÞ um kynjajafnrétti og valdeflingu kvenna (UN Women). Virku aðhaldi og eftirfylgni með framlögum Íslands er sinnt með samráði og reglulegri skýrslugjöf um einstök verkefni, úttektum og vettvangsferðum ásamt virkri þátttöku í framkvæmdastjórnum áherslustofnana.
Alls útskrifaðist 91 sérfræðingur frá 37 þróunarlöndum úr fimm til sex mánaða þjálfun á vegum GRÓ – þekkingarmiðstöðvar þróunarsamvinnu árið 2025 og var rúmur helmingur þeirra konur. Öll starfa þau hjá samstarfsstofnunum skólanna í heimalöndum sínum. Við árslok höfðu 1.858 sérfræðingar útskrifast úr GRÓ-skólunum fjórum, Jafnréttisskólanum, Jarðhitaskólanum, Landgræðsluskólanum og Sjávarútvegsskólanum. GRÓ starfar undir merkjum UNESCO, Mennta-, vísinda- og menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna, og miðar að því að koma íslenskri sérþekkingu, sem stuðlar að framgangi heimsmarkmiðanna, á framfæri við þróunarríkin.
Nýr veruleiki í alþjóðaviðskiptum.
Eitt af meginhlutverkum utanríkisþjónustunnar er að gæta hagsmuna Íslands á sviði alþjóðaviðskipta. Þessir hagsmunir hvíla að stórum hluta á þeim leikreglum sem settar hafa verið í gegnum samninga Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, á grundvelli EES-samningsins og með þéttriðnu neti fríverslunarsamninga, sem flestir hafa verið gerðir á grundvelli þátttöku í Fríverslunarsamtökum Evrópu (EFTA). Líkt og aðrar þjóðir stendur Ísland frammi fyrir breyttum veruleika á þessu sviði. Ríki heims leggja ekki sama kapp og áður á að auka hagkvæmni í gegnum fríverslun og opna markaði. Utanríkisviðskipti eru orðin samtengdari öryggis- og varnarmálum og sjónir beinast í auknum mæli að efnahagslegu öryggi – að ríki eða ríkjahópar séu í stakk búin að mæta hvers kyns áföllum eða aðsteðjandi ógn í viðsjárverðum heimi. Þannig einkennast alþjóðaviðskipti meira af verndarhyggju, ekki síst hvað varðar aðgang að mikilvægum hráefnum, hátæknibúnaði og hátækniþekkingu. Verndarráðstöfunum er beitt til að verja iðnað sem metinn er þjóðhagslega mikilvægur út frá öryggi og viðnámsþoli samfélaga.
Hagsmunagæsla vegna verndartolla ESB á járnblendi setti sterkan svip á árið 2025. Hún snerist í grunninn um að tryggja stöðu Íslands á innri markaði EES á tímum þar sem ESB hefur í auknum mæli gripið til aðgerða til að verja efnahagslegt öryggi sitt og lykiliðnað. Aldrei hefur áður verið ráðist í eins víðtæka hagsmunagæslu með samstilltu átaki íslenskra stjórnvalda og atvinnulífs. Utanríkisráðherra mótmælti aðgerðunum, m.a. á fundi EES-ráðsins hinn 20. nóvember 2025. Þrátt fyrir að Ísland hafi að lokum ekki fengið undanþágu frá aðgerðunum leitaðist sambandið við að útfæra þær á þann hátt sem minnst áhrif hefði á íslenskan útflutning. Það mun hins vegar ráðast af markaðsaðstæðum hvort sú verður raunin. Ísland var í formennsku EES-samstarfsins seinni hluta árs og stóð meðal annars fyrir viðburði um öryggisvídd EES-samningsins.
Umfang borgaraþjónustumála vanmetið.
Borgaraþjónusta er ein af grunnstoðum utanríkisþjónustunnar og felst í því að aðstoða íslenska ríkisborgara í neyð erlendis. Á árinu var tekinn í notkun nýr skráningargrunnur borgaraþjónustu sem nefnist Borg og við það kom í ljós að umfang borgaraþjónustumála hafði verið verulega vanmetið. Á síðustu sex mánuðum ársins voru um 6.500 mál skráð. Þá var ný stefna á sviði borgaraþjónustu fyrir árin 2026–2030 birt í lok ársins. Annasamt var í áritanamálum á árinu en umsóknum um vegabréfsáritanir fjölgaði um 91% á milli ára og voru um 68.000 talsins árið 2025, fleiri en nokkru sinni áður.
Niðurlag.
Á ólgutímum reynir á grundvallargildi. Rími sagan rímar ábyrgð ríkja líka. Fyrir smáríki eins og Ísland er traust alþjóðakerfi ekki aðeins stefnumál heldur forsenda fullveldis, öryggis og velferðar. Því er brýnt að standa vörð um alþjóðalög og lýðræðisleg gildi og sjá til þess að þau þagni ekki í brotsjónum sem nú dynur á alþjóðakerfinu, heldur styrkist við álagið.
Fylgiskjal.
Skýrsla utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál 2025.
