Ferill 577. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1347  —  577. mál.
Síðari umræða.


Nefndarálit með frávísunartillögu


um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031.

Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.


    Annar minni hluti fjárlaganefndar telur að fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031 feli ekki í sér trúverðugan grundvöll fyrir stefnumörkun opinberra fjármála til næstu fimm ára. Markmið um jákvæðan heildarjöfnuð og þar með afgang af rekstri ríkissjóðs sem nemi um 1,1 ma.kr. er brostið. Nefndarálit meiri hluta fjárlaganefndar staðfestir að svo sé.
    Frá framlagningu fjármálaáætlunar hafa forsendur hennar veikst verulega. Þessar breytingar eru að mörgu leyti í samræmi við þróun efnahagsmála undanfarna mánuði, áhrif af ákvörðunum ríkisstjórnarinnar og óvissu í alþjóðlegu tilliti. Þannig hafa tekjur ríkissjóðs gefið eftir, þrýstingur á gjaldahlið aukist og svigrúmið sem fjármálaáætlun hvílir á er horfið. Áætlaður afgangur ársins 2027 er aðeins 1,1 ma.kr. og í ríkisrekstri þar sem heildargjöld nema 1.683,5 ma.kr. og vaxtagjöld ein 143,5 ma.kr. er afgangur sem nemur um 0,065% í raun eins og sandkorn á breiðri strönd.
    Þessi afgangur, ef afgang má kalla, jafngildir því að heimili með 800.000 kr. útgjöld á mánuði stefni á að eiga 523 krónur í afgang í lok mánaðar. Til samanburðar eru vaxtagjöld ríkissjóðs ein og sér um 143,5 ma.kr. árið 2027, eða rúmlega 130 sinnum hærri en afgangurinn sjálfur. Einn dagur í rekstri ríkissjóðs, sem reikna má með að nemi um 4,6 ma.kr., er meira en fjórfaldur afgangurinn.

Viðurkenning meiri hluta fjárlaganefndar.
    Frá því að lög um opinber fjármál tóku gildi fyrir meira en 10 árum hefur það vart eða ekki gerst fyrr en nú að meiri hluti fjárlaganefndar viðurkenni og raunar staðfesti breyttar forsendur fjármálaáætlunar en telji ekki tilefni til að uppfæra afkomumarkmið. Meiri hlutinn staðfestir þannig breytta þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands og breyttar forsendur um kostnað vegna atvinnuleysistrygginga og meira atvinnuleysis en gert var ráð fyrir í áætluninni. Þannig kemur fram að breytingar á frumvarpi um atvinnuleysistryggingar leiði til þess að gjöld ríkissjóðs lækki ekki jafn mikið og gert var ráð fyrir. Þar munar um 1,2 ma.kr. árið 2027 og um 3,7 ma.kr. árlega til loka áætlunartímabilsins.
    Meiri hlutinn bendir einnig á að Seðlabankinn spáir nú um 0,7 prósentustigum meira atvinnuleysi en forsendur áætlunarinnar miðuðust við og að hvert prósentustig atvinnuleysis geti vegið á milli 9 og 10 ma.kr. í útgjöldum ríkissjóðs. Tekjur ríkisins verði enn fremur umtalsvert minni en ráð var fyrir gert vegna minni efnahagsumsvifa.
    Þrátt fyrir þetta leggur meiri hlutinn til að fjármálaáætlun verði samþykkt óbreytt. Annar minni hluti telur þá niðurstöðu ranga. Verði áætlunin samþykkt óbreytt, án uppfærðs afkomumats, fær sú afgreiðsla vart samrýmst þeim kröfum sem lög um opinber fjármál gera til stefnumörkunar í opinberum fjármálum. Skortur á heildstæðu mati er ekki rök fyrir því að samþykkja áætlunina óbreytta. Ófullnægjandi gögn kalla á uppfært afkomumat með uppfærðum útreikningum og skýringum áður en Alþingi tekur afstöðu til markmiða áætlunarinnar.

Tafla 1. Samantekt á áhrifum tölusettra forsendubreytinga á afkomu 2027 og 2028.
2027 2028 Staða
Afgangur A1-hluta ríkissjóðs samkvæmt fjármálaáætlun +1,1 ma.kr. +6,9 ma.kr. Markmið fjármálaáætlunar.
Viðurkennd frávik (upptalningin er ekki tæmandi).
Minni sparnaður vegna atvinnuleysistrygginga –1,2 ma.kr. –3,7 ma.kr. Viðurkennt í áliti meiri hluta.
Meira atvinnuleysi og aukin útgjöld –6 til –7 ma.kr. Ekki metið hér Meiri hluti vísar til 0,7 prósentustiga fráviks og 9 til 10 ma.kr. á hvert prósentustig.
Minni hagvöxtur og minni skatttekjur –5 til –7 ma.kr. Ekki metið hér Breytt hagvaxtarforsenda; fjárhæð er mat 2. minni hluta út frá tekjugrunni áætlunarinnar.
Áætluð afkoma án verðbólgu- og vaxtaáhrifa –11 til –14 ma.kr. +3,2 ma.kr. – verulega brothætt Mat 2. minni hluta: halli árið 2027. 2028 stendur á veikum grunni.
Til viðbótar: meiri verðbólga og hærri vextir –5 til –8 ma.kr. Til lækkunar Verðbólga 3,6% í stað 2,7%. Verðbætur einar eru áætlaðar 23,7 ma.kr. 2027; 0,9 prósentustiga frávik gæti samsvarað um 8 ma.kr. hærri verðbótum (einfalt hlutfall lagt til grundvallar, áður en tekið er tillit til annarra vaxtaáhrifa). Mat 2. minni hluta, varfærið. Vaxtakostnaður bætist við.
Áætluð afkoma að verðbólgu- og vaxtaáhrifum meðtöldum –16 til –22 ma.kr. +3,2 ma.kr. eða lægra Verðbólguáhrif eru nær núlli 2028 (spá 2,5% óbreytt).
Niðurstaða: Þegar aðeins þessi fáu og þegar tölusettu frávik eru tekin með er afkoma ársins 2027 ekki 1,1 ma.kr. í afgang heldur á bilinu 11 til 14 ma.kr. í halla og um 16 til 22 ma.kr. að verðbólgu- og vaxtaáhrifum meðtöldum.

    Rétt er að árétta að samantektin sýnir næmni afkomunnar fyrir þeim frávikum sem þegar liggja fyrir en ekki endanlega spá. Breytist forsendur til batnaðar, t.d. ef verðbólga hjaðnar og vextir lækka hraðar en nú er spáð, gengur afkoman að sama skapi í hagstæðari átt. Kjarni málsins stendur þó óhaggaður: Afkomumarkmið ársins 2027 er ekki lengur raunsætt og Alþingi verður að fá uppfært mat áður en það tekur endanlega afstöðu.

Tafla 2. Nánar um grunnforsendur (2027) sem hafa breyst.
Forsendur Fjármálaáætlun Ný staða Þýðing fyrir afkomu
Hagvöxtur 2027 2,2% 1,8% (Seðlabanki maí 2026) Veikari tekjugrunnur ríkissjóðs.
Hagvöxtur 2028 2,4% 2,2% (Seðlabanki maí 2026) Minna svigrúm einnig árið 2028.
Atvinnuleysi 2027 4,3% 5,0% (Seðlabanki maí 2026) Meiri bein og óbein útgjöld vegna atvinnuleysis.
Verðbólga 2027 2,7% 3,6% (Seðlabanki maí 2026) Hætta á hærri vaxtakostnaði og þrálátari verðbólgu.
Samanlögð áhrif þessara forsendubreytinga á afkomu ríkissjóðs koma fram í töflu 1.

Lagalegar kröfur til fjármálaáætlunar.
    Annar minni hluti telur að umfjöllun um breyttar forsendur fjármálaáætlunarinnar snúist ekki aðeins um pólitískt mat á stöðu ríkisfjármála, hún varðar einnig þær efnislegu kröfur sem lög um opinber fjármál gera til fjármálaáætlunar, undirbúnings hennar og framsetningar.
    Samkvæmt 6. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, skal stefnumörkun í opinberum fjármálum byggð á fimm grunngildum: sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Varfærni miðar samkvæmt ákvæðinu að hæfilegu jafnvægi á milli tekna og gjalda og að ekki séu teknar ákvarðanir eða aðstæður skapaðar sem geta haft ófyrirséðar og neikvæðar afleiðingar. Gagnsæi felst í því að sett séu auðsæ og mælanleg markmið um þróun opinberra fjármála.
    Af 5. gr. laganna leiðir jafnframt að fjármálaáætlun skal byggð á fjármálastefnu og traustu mati á efnahagshorfum. Þegar frávik verða frá forsendum sem máli skipta ber að greina þau og meta áhrif þeirra á stefnumörkun, afkomu og framkvæmd. Fjármálaáætlun er ekki aðeins formleg áætlun um fjárhæðir heldur stjórntæki sem á að gefa Alþingi raunhæfa mynd af stöðu ríkisfjármála hverju sinni.
    Afdráttarlausasta krafan kemur þó fram í 8. gr. laganna, um hagrænar forsendur stefnumörkunar. Þar segir að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám þar sem tekið er mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Þá skal gera grein fyrir þeim forsendum sem stefnumörkunin byggist á. Hér er ekki um leiðbeinandi grunngildi að ræða heldur fortakslausa skyldu.
    Að mati 2. minni hluta er það kjarni málsins. Fyrir liggur ný þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands sem víkur verulega frá þeim forsendum sem fjármálaáætlun byggist á. Meiri hlutinn staðfestir það sjálfur. Þegar fjármálaáætlun er eigi að síður lögð fyrir Alþingi til samþykktar án þess að forsendur hennar séu uppfærðar í samræmi við nýjustu opinberu þjóðhagsspá, og án þess að lögð sé fram greining sem sýnir hvernig breyttar forsendur hafa áhrif á afkomu og helstu stærðir, verður vandséð hvernig samþykkt hennar fær samrýmst þeirri skyldu sem mælt er fyrir um í 8. gr. Áætlunin byggist þá ekki lengur á þeim traustu og uppfærðu gögnum sem áskilið er í ákvæðinu.
    Annar minni hluti telur að sú staða sem nú er uppi sé verulega varhugaverð í þessu ljósi. Meiri hlutinn viðurkennir að forsendur efnahagsmála hafi breyst og að heildstætt mat á áhrifum þeirra liggi ekki fyrir en leggur þrátt fyrir það til að áætlunin verði samþykkt óbreytt. Það eru vinnubrögð sem ekki er hægt að sætta sig við.
    Samanlagt hníga að því sterk rök að með skorti á uppfærðum gögnum og óraunsæjum markmiðum fjármálaáætlunar séu lög um opinber fjármál í besta falli hunsuð ef ekki brotin. Að samþykkja áætlunina óbreytta, þegar fyrir liggur að forsendur hennar hafa veikst og hvorki uppfærð gögn né greining á áhrifum breytinganna liggja fyrir, samræmist hvorki fortakslausri skyldu 8. gr. um traust og uppfærð gögn né grunngildum 6. gr. um varfærni og gagnsæi. Að lágmarki leikur verulegur vafi á því að áætlunin uppfylli þær kröfur sem lögin gera og þeim vafa ber að eyða áður en greidd verða atkvæði um hana á Alþingi en ekki eftir á.
    Hafa ber sérstaklega í huga að hallalaus fjárlög árið 2027 eru eitt lykilmarkmiða efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar. Uppfærðar forsendur benda þó til þess að afgangurinn sé þegar horfinn. Því verður Alþingi áður en áætlunin er samþykkt að fá uppfært afkomumat og greiningu á því hvernig núverandi aðstæður þrátt fyrir allt breyta ekki niðurstöðu um hallalausan rekstur ríkisins árið 2027.
    Síðast en ekki síst er rétt að taka fram að þrálát verðbólga er eitt af lykilverkefnum núverandi ríkisstjórnar og gríðarlegir þjóðhagslegir hagsmunir af því að ná henni niður. Öguð ríkisfjármál eru þar grundvallaratriði og þar með raunsæ og ábyrg afkomumarkmið.

Markmið og áherslur málefnasviða.
    Annar minni hluti telur jafnframt að skortur á skýrum markmiðum, aðgerðum, ábyrgð og mælikvörðum á málefnasviðum dragi úr gildi fjármálaáætlunar sem stjórntækis. Í fjármálaáætluninni eru áherslur og markmið margra málefnasviða almennt orðuð, matskennd og oft án nægilega skýrra tengsla við fjárheimildir, tímasetningar eða mælanlegan árangur. Í ljósi skýrra krafna laga um opinber fjármál um tengsl fjárheimilda og þess árangurs sem stefnt er að á hverju málefnasviði verður að álíta að núverandi framsetning fjármálaáætlunar standist vart ákvæði laganna. Með því er Alþingi gert ókleift að staðreyna til að mynda raunsæi og tilgang aukningar fjárheimilda milli ára.
    Rétt er að taka fram að fjármála- og efnahagsráðuneyti hefur unnið að gerð mælaborðs um markmið og mælikvarða fjármálaáætlunar og fjárlaga. Sú vinna er af hinu góða og ekki skal dregið úr mikilvægi hennar á neinn hátt. Það breytir því ekki að þingleg meðferð og samþykkt fjármálaáætlunar kallar á önnur og gegnsærri vinnubrögð en það að fjármálaáætlun innihaldi óljós og oft og tíðum þversagnakennd markmið og áherslur, en leita megi að nánari útskýringum á vef Stjórnarráðsins varðandi markmið og aðgerðir.
    Mælaborð á vef Stjórnarráðsins getur aldrei komið í stað þingskjala með skýrum markmiðum og áherslum, ekki frekar en að eðlilegt teljist að setja efni um forsendur lagafrumvarpa sem þingið hefur til umfjöllunar einungis á vef Stjórnarráðsins.
    Jafnframt skal tekið fram að verulega skortir á að gerð sé grein fyrir efni og markmiðum mikilvægra áætlana sem tengjast markmiðum fjármálaáætlunar. Hér vísast m.a. til áætlana á borð við samgönguáætlun og aðgerða á borð við stofnun innviðafélags. Alþingi á að geta séð með skýrum hætti hvernig fjárheimildir, markmið og aðgerðir tengjast slíkum áætlunum og áformum. Annar minni hluti fjárlaganefndar brýnir fyrir stjórnvöldum að bæta úr þessu.
    Í þessu samhengi vekur einnig athygli að ekki er fjallað sérstaklega um hagræðingaraðgerðir sem ríkisstjórnin hefur boðað. Sundurliðun og mat á árangri er í því ljósi hverfandi. Þannig er erfitt að meta stöðu hagræðingaraðgerða, hvaða þjónusta verður fyrir áhrifum eða hvernig árangur af hagræðingu verður mældur.

Mat á fimm lykilviðmiðum fjármálaáætlunar.
    Annar minni hluti telur gagnlegt að meta fjármálaáætlun út frá fimm einföldum viðmiðum sem leiðir af kröfum um traustar forsendur, gagnsæi, varfærni og skýra framkvæmd.

Tafla 3. Staða lykilviðmiða fjármálaáætlunar.
Viðmið Spurning Staða
Afkoma Er markmið um hallalausan rekstur ríkisins 2027 marktækt eftir breyttar forsendur? Nei. Afgangurinn hverfur miðað við magngreind frávik.
Forsendur Hefur verið lagt fram uppfært afkomumat eftir nýja spá Seðlabanka Íslands? Nei. Meiri hlutinn viðurkennir að heildstætt mat liggi ekki fyrir.
Álagsþol Liggur fyrir næmnigreining vegna vaxta, verðbólgu, atvinnuleysis og hagvaxtar? Ekki með fullnægjandi hætti.
Almennur varasjóður Er raunverulegt áfallasvigrúm til staðar? Óljóst og takmarkað. Almennur varasjóður er nálægt lágmarki og býr ekki til neyðarsvigrúm. Jafnframt kemur hann ekki í stað uppfærðs afkomumats.
Framkvæmd Tengjast markmið, fjárheimildir, ábyrgð, tímasetningar og mælikvarðar með skýrum hætti? Of óljóst á mörgum málefnasviðum. Uppfært mælaborð Stjórnarráðsins er jákvætt skref en ófullnægjandi.

    Að mati 2. minni hluta uppfyllir fjármálaáætlun ekki þessi viðmið eins og hún liggur fyrir. Vandinn er ekki aðeins sá að einstakar tölur hafi breyst. Vandinn er að Alþingi er beðið um að samþykkja áætlun sem byggist á markmiði um hallalausa afkomu án þess að sýnt sé með gagnsæjum hætti hvernig því markmiði verður náð miðað við breyttar forsendur.

Vaxtabyrði, verðbólga og brothætt afkomumarkmið.
    Annar minni hluti telur sérstaklega mikilvægt að horft sé til þess að afkoma ríkissjóðs er mjög viðkvæm fyrir þróun vaxta og verðbólgu. Fjármálaáætlun sýnir að vaxtagjöld A1-hluta ríkissjóðs eru áætluð 143,5 ma.kr. árið 2027 og 151,8 ma.kr. árið 2028. Til samanburðar er áætlaður afgangur aðeins 1,1 ma.kr. árið 2027 og 6,9 ma.kr. árið 2028. Þetta þýðir að lítið frávik í vaxtakostnaði eitt og sér getur haft veruleg áhrif á niðurstöðu ársins.
    Fjármálaáætlun sýnir jafnframt að verðbætur eru áætlaðar 23,7 ma.kr. árið 2027 og 23,3 ma.kr. árið 2028. Í því ljósi skal haft í huga að verðbólguhorfur eru mun verri nú en áður, m.a. að mati Seðlabankans. Slíkir liðir skipta máli þegar afkomumarkmið hvílir á aðeins 1,1 ma.kr. afgangi. Annar minni hluti telur nauðsynlegt að leggja fram næmnigreiningu á áhrifum vaxta og verðbólgu á afkomu ríkissjóðs áður en áætlunin er samþykkt.

Tafla 4. Afkoma ríkissjóðs og vaxtabyrði.
2027 2028
Frumjöfnuður 90,7 ma.kr. 107,5 ma.kr.
Vaxtatekjur 53,8 ma.kr. 51,1 ma.kr.
Vaxtagjöld 143,5 ma.kr. 151,8 ma.kr.
Þar af verðbætur 23,7 ma.kr. 23,3 ma.kr.
Vaxtajöfnuður –89,7 ma.kr. –100,7 ma.kr.
Heildarjöfnuður +1,1 ma.kr. +6,9 ma.kr.

    Í töflunni sést að þótt frumjöfnuður ríkissjóðs sé jákvæður vegur vaxtabyrði þungt á móti. Árið 2027 er frumjöfnuður 90,7 ma.kr. en vaxtajöfnuður neikvæður um 89,7 ma.kr. Heildarjöfnuður verður því aðeins 1,1 ma.kr. Ríkissjóður skilar því rétt um 90 ma.kr. í afgang af rekstri en borgar nánast nákvæmlega sömu fjárhæð í vexti. Hallalausa markmiðið stendur og fellur með því að spá um vaxtagreiðslur gangi eftir nánast fullkomlega, sem er afar ósennilegt.

Skuldir, sjóðstreymi og lánsþörf.
    Annar minni hluti telur að ekki sé nægjanlegt að horfa aðeins til heildarafkomu ársins. Alþingi þarf einnig að fá skýra mynd af sjóðstreymi, lánsfjárþörf, verðbótum og skuldaþróun. Fjármálaáætlun sýnir að á árinu 2027 eru skuldir, hreyfingar, áætlaðar 107,8 ma.kr. og lántökur 158,1 ma.kr. Árið 2028 eru skuldir, hreyfingar, áætlaðar 2,7 ma.kr. og lántökur 47,7 ma.kr.
    Þetta skiptir máli vegna þess að á sama tíma og fjármálaáætlun sýnir 1,1 ma.kr. afgang árið 2027 hefur ríkissjóður áfram verulega fjármögnunarþörf. Hreinn lánsfjárjöfnuður ársins 2027 er neikvæður um 79,8 ma.kr. Hallalaus rekstur er ekki það sama og engin fjármögnunarþörf.
    Þá sýnir fjármálaáætlun að skuldir ríkissjóðs hækka úr 1.944,1 ma.kr. í 2.361,0 ma.kr. árið 2031, eða um 416,9 ma.kr. á tímabilinu. Það er 21% hækkun. Ef forsendur veikjast frekar getur lánsþörf aukist, vaxtabyrði þyngst og skuldaþróun orðið óhagstæðari en gert er ráð fyrir í áætluninni.
    Rétt er að taka fram að aukning skulda tengist vitanlega að miklu leyti verðbótum.

Tafla 5. Afkoma, skuldir og lántökur A1.
2027 2028
Heildarafkoma A1 +1,1 ma.kr. +6,9 ma.kr.
Peningalegar eignir, hreyfingar     108,9 ma.kr.     9,6 ma.kr.
Handbært fé, nettó     78,3 ma.kr. –24,7 ma.kr.
Skuldir, hreyfingar     107,8 ma.kr.     2,7 ma.kr.
Lántökur 158,1 ma.kr. 47,7 ma.kr.

    Þessi framsetning undirstrikar mikilvægi þess að gerð verði sérstök afkomu- og fjármögnunargreining frá fjármálaáætlun til fjárlagafrumvarps. Afkoma, skuldir, lántökur, vaxtabyrði og sjóðstreymi verða að vera metin saman.

Stöðugleikaregla kemur ekki í stað uppfærðrar afkomugreiningar.
    Annar minni hluti telur að lítið hald sé í að vísa til þess að aukning útgjalda sé í samræmi við eða rúmist innan stöðugleikareglu. Stöðugleikaregla hefur vissulega hlutverk við að hemja raunvöxt útgjalda en hún kemur ekki í stað uppfærðs mats á tekjum, gjöldum, vaxtakostnaði, skuldahreyfingum og fjárhagslegu svigrúmi þegar efnahagsforsendur hafa breyst.
    Ef hagvöxtur verður minni, atvinnuleysi meira, verðbólga þrálátari og vaxtakostnaður hærri en gert var ráð fyrir getur fjármálaáætlun verið innan tiltekinnar útgjaldareglu en samt byggst á afkomumarkmiði sem er ekki lengur raunhæft. Annar minni hluti telur því nauðsynlegt að stöðugleikareglu fylgi skýr afkomugreining/brú og næmnigreining þegar forsendur breytast með þeim hætti sem hér hefur gerst.

Almennur varasjóður.
    Annar minni hluti telur mikilvægt að greina skýrt á milli almenns útgjaldasvigrúms og almenns varasjóðs samkvæmt lögum um opinber fjármál. Almennur varasjóður er ekki almennur pottur til að jafna út veikleika í forsendum fjármálaáætlunar eða fjármagna fyrirsjáanleg útgjöld. Þetta skiptir máli því að ef almennur varasjóður væri á bilinu 2–3% af landsframleiðslu væri meira borð fyrir báru.
    Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál skal í frumvarpi til fjárlaga gera ráð fyrir óskiptum almennum varasjóði til að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg, óhjákvæmileg og ekki er unnt að bregðast við með öðrum hætti samkvæmt lögunum. Varasjóður skal nema að lágmarki 1% af fjárheimildum fjárlaga. Í greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að lögunum kemur fram að þessi skilyrði beri að túlka þröngt. Staðreyndin er þó sú að mörg undanfarin ár hefur almennur varasjóður verið allt of lítill og engan veginn dugað fyrir þeim áföllum sem dunið hafa yfir samfélagið, m.a. í ljósi náttúruhamfara.
    Það blasir við að hinn almenni varasjóður getur aldrei komið í staðinn fyrir traustar forsendur fjármálaáætlunar. Ef þegar liggur fyrir að hagvöxtur verður minni eða atvinnuleysi meira en gert var ráð fyrir eru þetta ekki lengur ófyrirsjáanleg frávik í þeim skilningi sem varasjóðsákvæðið byggist á. Slík frávik kalla á uppfært afkomumat, skýra forgangsröðun eða breyttar fjárhagslegar ráðstafanir.
    Þá skiptir máli að í fjármálaáætlun virðist ekki gert ráð fyrir sérstökum varasjóðum einstakra málaflokka í komandi fjárlagafrumvarpi sem sjálfstæðu áfallasvigrúmi. Varasjóðir málaflokka geta að hámarki verið 2% af fjárheimild en það munar um slíkt svigrúm þótt lítið sé þegar stefnt er að hallalausum fjárlögum.
    Óvænt og ófyrirsjáanleg útgjöld vegna heilbrigðismála, atvinnuleysis, almannavarna, náttúruhamfara, innviða eða þjónustu við íbúa þurfa því annaðhvort að rúmast innan almenns varasjóðs, með tilfærslu innan fjárheimilda eða með sérstakri fjárheimild. Allt bendir því til þess að ríkisstjórnin sæki frekari fjárheimildir fyrir rekstur ársins 2027 með fjáraukalögum. Slíkt er ekki til eftirbreytni.
    Niðurstaðan er sú að í ljósi þess hversu rýr almennur varasjóður er samkvæmt fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031, og sé litið til notkunar hans undanfarin ár, er ljóst að enn meiri áherslu verður að leggja á raunsæi afkomumarkmiða fjármálaáætlunar en ella.

Tafla 6. Málefnasvið 34 – almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir.
Málefnasvið 34 2027 2028 Mat 2. minni hluta
Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir 25.945 m.kr. 25.194 m.kr. Heildarfjárhæð er ekki öll óbundinn varasjóður.
Þar af rekstur og tilfærslur 25.768 m.kr. 25.017 m.kr. Meginhluti fjárheimildar er rekstrar- og tilfærslutengdur.
Þar af fjárfesting 177 m.kr. 177 m.kr. Mjög lítið svigrúm gagnvart fjárfestingum, innviðum og náttúruvá.
Upphafleg afkoma A1 +1,1 ma.kr. +6,9 ma.kr. Afkomusvigrúm er minna en óvissa.
Afkoma eftir magngreind frávik –11 til –14 ma.kr. +3,2 ma.kr. Varasjóður kemur ekki í stað uppfærðra forsendna.

Eldsumbrot, náttúruvá og óvænt áföll.
    Annar minni hluti telur sérstaklega mikilvægt að horft sé til áframhaldandi óvissu vegna eldsumbrota á Reykjanesskaga. Reynsla undanfarinna ára sýnir að náttúruhamfarir geta kallað á veruleg útgjöld með skömmum fyrirvara, m.a. vegna almannavarna, innviða, húsnæðis, atvinnulífs, sveitarfélaga og þjónustu við íbúa.
    Slík útgjöld geta eftir atvikum fallið undir skilyrði almenns varasjóðs. Það breytir þó ekki hinu: Varasjóðurinn leysir ekki stjórnvöld undan því að leggja fram traustar og uppfærðar forsendur um afkomu ríkissjóðs. Þegar afgangur A1-hluta ríkissjóðs árið 2027 er aðeins 1,1 ma.kr. og magngreindar forsendubreytingar benda þegar til halla er ekki raunhæft að líta á varasjóð sem nægjanlegt mótvægi við áhættuna.
    Annar minni hluti telur að áður en Alþingi samþykkir fjármálaáætlun þurfi skýrari svör að liggja fyrir um þau atriði sem mestu skipta fyrir raunhæft mat á afkomu ríkissjóðs. Mikilvægt er að hafa í huga að ekki er verið að óska eftir minni háttar viðbótarupplýsingum sem þægilegt væri að hafa síðar heldur er um að ræða grunnupplýsingar sem skipta máli fyrir sjálfa afstöðu Alþingis til fjármálaáætlunar.

Tafla 7. Upplýsingar sem þurfa að liggja fyrir.
Atriði Tilgangur
Uppfærð afkomugreining/brú Að sýna hvort hallalaust markmið 2027 standist breyttar forsendur.
Næmnigreining Að meta áhrif vaxta, verðbólgu, atvinnuleysis og hagvaxtar.
Fjármögnunargreining/brú Að sýna áhrif á skuldir, lántökur, sjóðstreymi og vaxtabyrði.
Varasjóðsgreining Að sýna raunverulegt áfallasvigrúm ríkissjóðs.
Innviðayfirlit Að tengja fjármálaáætlun, samgönguáætlun og fyrirhugað innviðafélag.
Málefnasviðayfirlit Að tengja markmið, fjárheimildir, ábyrgð og mælikvarða.

Tekjuhliðin og óvissa um tekjuöflun.
    Annar minni hluti telur jafnframt að greina þurfi betur hvort og að hvaða marki tekjuáætlanir fjármálaáætlunar byggist á óútfærðum eða óvissum tekjuöflunaraðgerðum. Ef hagvöxtur reynist minni en gert var ráð fyrir veikist tekjugrunnur ríkissjóðs. Ef tekjuáætlanir byggjast jafnframt á aðgerðum sem ekki liggja fullmótaðar fyrir eykst óvissa um afkomumarkmið áætlunarinnar enn frekar.
    Þetta skiptir máli í ljósi þess að hallalaust markmið ársins 2027 byggist á aðeins 1,1 ma.kr. afgangi. Við slíkar aðstæður þarf að gera skýra grein fyrir því hvaða tekjur eru tryggar, hvaða tekjur byggjast á nýjum aðgerðum og hvaða áhætta fylgir breytingum á efnahagsforsendum.

Atvinnustefna og áhrif hennar eru órekjanleg í fjármálaáætlun.
    Alþingi samþykkti nýverið atvinnustefnu stjórnvalda. Að sögn ríkisstjórnarinnar er hún hryggjarstykkið í uppbyggingu hagkerfisins, aukinni verðmætasköpun og framleiðni næstu ár. Í ljósi þess vekur sérstaka athygli hve tilfinnanlega lítið (nánast ekkert) er fjallað um atvinnustefnuna í fjármálaáætlun.
    Aðgerðir atvinnustefnunnar, samtals um 2,6 ma.kr. (samtala helstu kostnaðarmetinna aðgerða), eru nánast órekjanlegar í málaflokkum fjármálaáætlunar. Ekki er unnt að sjá með skýrum hætti hvar einstakar aðgerðir birtast í fjárheimildum, hver ber ábyrgð á framkvæmd þeirra eða hvernig árangur verður mældur. Þegar stefna sem á að bera uppi verðmætasköpun og framleiðni hagkerfisins er ekki rekjanleg í sjálfu fjármálastjórntæki ríkisins er erfitt að taka markmið hennar alvarlega.
    Annar minni hluti telur að hver aðgerð atvinnustefnunnar eigi að vera rakin í málaflokkum með tilvísun til fjárheimilda og ábyrgðaraðila. Það er forsenda þess að Alþingi geti fylgt framkvæmdinni eftir og metið árangur af annars ágætum áformum um mótun og framkvæmd atvinnustefnu.

Forgangsröðun fjárheimilda.
    Þegar fjárheimildir málefnasviða eru bornar saman milli ára kemur forgangsröðun áætlunarinnar skýrt í ljós. Heilbrigðismál og öldrun fá mestu hækkunina sem er skiljanlegt í ljósi lýðfræðilegrar þróunar. En á sama tíma lækka fjárheimildir til málefnasviða sem eiga að bera uppi framtíðartekjur ríkissjóðs: nýsköpunar, menntunar og samgangna.

Tafla 8. Forgangsröðun fjárheimilda málefnasviða.
Málefnasvið Breyting Tímabil Athugasemd
Hækkar
Heilbrigðismál +68 ma.kr. 2026–2031 Skiljanlegt vegna lýðfræðilegrar þróunar.
Öldrun (málefnasvið 28) +23,9 ma.kr. 2026–2031 Skiljanlegt vegna lýðfræðilegrar þróunar.
Lækkar eða stendur eftir
Menntun –5 ma.kr. 2026–2031 Framhaldsskólar lækka um 1.507 m.kr. 2026– 2028. Óskiljanlegt.
Nýsköpun (málefnasvið 07) –146 m.kr. 2026–2027 Gengur gegn markmiðum um framleiðni. Óskiljanlegt.
Samgöngur (málefnasvið 11) –786 m.kr. 2026–2028 Framkvæmdarammi lækkar auk þess um 2 ma.kr. á ári. Óútskýrt.
Atvinnustefna 2,6 ma.kr. Aðgerðir nánast órekjanlegar í málaflokkum.

    Annar minni hluti dregur ekki í efa þörfina á auknum framlögum til heilbrigðismála og öldrunar. En forgangsröðun sem dregur úr fjárfestingu í nýsköpun, menntun og innviðum á sama tíma og hagvaxtarforsendur veikjast gengur gegn yfirlýstum markmiðum um aukna framleiðni og verðmætasköpun. Þetta er forgangsröðun án samtals milli málaflokka.

Framleiðni, atvinnulíf og samgönguinnviðir.
    Annar minni hluti leggur áherslu á að ábyrg fjármálastjórn felist ekki aðeins í því að stilla upp hallalausu markmiði á pappír. Hún felst einnig í því að byggja undir verðmætasköpun, framleiðni og framtíðartekjur ríkissjóðs. Fjármálaáætlun verður að sýna hvernig opinber fjármál styðja við atvinnulíf, samkeppnishæfni, byggðaþróun og nauðsynlega innviði.
    Í því samhengi skiptir málefnasvið 11, Samgöngu- og fjarskiptamál, verulegu máli. Samgönguinnviðir eru ekki aðeins útgjaldaliður. Þeir eru forsenda atvinnusóknar, öryggis, byggðafestu, framleiðni og skilvirkni í hagkerfinu. Þegar fjármálaáætlun byggist á því að hagvöxtur og framleiðni skili ríkissjóði auknum tekjum þarf að sjást skýrar hvernig stefna stjórnvalda í innviðamálum styður við það markmið.
    Tölurnar sýna hins vegar öfuga þróun. Framkvæmdarammi málefnasviðs 11 lækkar um nálega 2 ma.kr. á ári 2027–2030 milli áætlana eða um 8 ma.kr. uppsafnað. Samgönguáætlun gerir ráð fyrir 361,5 ma.kr. fjárheimildum 2026–2030 en verkefni fyrir um 87 ma.kr. hafa verið færð aftur á tímabilið 2031–2040. Þar af eru verkefni fyrir um 50 ma.kr. ófjármögnuð. Mat bendir jafnframt til þess að 10–20 ma.kr. vanti á ári til viðbótar til að vinna niður uppsafnaða innviðaskuld.
    Annar minni hluti telur að skort hafi á að tengja fjármálaáætlun nægilega við atvinnustefnu, samgönguáætlun og fyrirhugað innviðafélag. Ekki er nægilega skýrt hvernig helstu áform stjórnvalda birtast í fjárheimildum, tímasetningum, ábyrgðaraðilum og mælanlegum árangri. Með þessu er ekki verið að draga úr mikilvægi samgönguáætlunar eða stofnunar innviðafélags. Þvert á móti þarf að auka umfjöllun um þessi mikilvægu áform.

Afstaða 2. minni hluta.
    Annar minni hluti getur ekki fallist á að rétt viðbragð við breyttum forsendum sé að samþykkja fjármálaáætlun óbreytta og vísa mati á áhrifum til haustsins og þar með bíða framlagningar fjárlagafrumvarps. Slík afgreiðsla samræmist ekki þeim kröfum sem gera verður til varfærni, gagnsæis og traustra hagrænna forsendna samkvæmt lögum um opinber fjármál.
    Trúverðugleiki opinberra fjármála byggist ekki á því að halda óbreyttu markmiði þegar forsendur breytast. Hann byggist á því að sýna hvernig markmiðinu verður náð við breyttar aðstæður.
    Meiri hlutinn viðurkennir að forsendur áætlunarinnar hafa breyst. Það sem vantar er því afkomugreining frá þeim forsendum sem fjármálaáætlun byggðist á við framlagningu til þeirra aðstæðna sem nú liggja fyrir. Án slíkrar greiningar er Alþingi í raun beðið um að samþykkja hallalaust markmið án þess að sýnt sé hvernig því verður náð.
    Að mati 2. minni hluta liggja eftirfarandi gögn ekki fyrir sem eru þó forsenda þess að unnt sé að taka efnislega afstöðu til markmiða fjármálaáætlunar:
     1.      uppfært afkomumat fyrir árin 2027 og 2028, byggt á fyrirliggjandi þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands frá því í maí árið 2026, þar sem sýnt er hvernig breyttar efnahagsforsendur hafa áhrif á afkomu, skuldaþróun, lánsfjárþörf og fjárhagslegt svigrúm ríkissjóðs,
     2.      næmnigreining vegna helstu áhættuþátta, svo sem hagvaxtar, verðbólgu, vaxta og atvinnuleysis, að lágmarki miðað við frávik um eitt prósentustig í hvora átt,
     3.      mat á áhrifum breyttra forsendna á tekjur ríkissjóðs, útgjöld vegna atvinnuleysis, vaxtakostnað, verðbætur, varasjóði og helstu útgjaldaliði,
     4.      greining á stöðu almenns varasjóðs og sértækra fjárráðstafana, þar á meðal hvaða hluti þeirra sé raunverulega óbundinn og tiltækur til að mæta tímabundnum, ófyrirsjáanlegum og óhjákvæmilegum útgjöldum,
     5.      mat á því hvernig óvænt útgjöld innan einstakra málefnasviða verði fjármögnuð, þar sem ekki er gert ráð fyrir sérstökum varasjóðum einstakra málaflokka,
     6.      skýring á tengslum fjármálaáætlunar við atvinnustefnu, samgönguáætlun og fyrirhugað innviðafélag, þar á meðal hvernig hver aðgerð atvinnustefnunnar er rakin í málaflokk, fjárhæð og ábyrgðaraðila.
    Á meðan þessi gögn liggja ekki fyrir er það afstaða 2. minni hluta að ekki sé unnt að taka efnislega afstöðu til þess hvort markmið fjármálaáætlunar séu raunhæf, fjármögnuð og í samræmi við kröfur laga um opinber fjármál. Áætlun sem byggð er á forsendum sem þegar er vitað að hafa breyst verður ekki samþykkt á þeim grunni einum að uppfært mat kunni að berast síðar.
    Annar minni hluti telur að fjármálaáætlun verði ekki afgreidd fyrr en fram hafa komið þau gögn sem talin eru upp að framan, þannig að Alþingi geti tekið afstöðu til hennar á uppfærðum og traustum forsendum.
    Með vísan til alls framangreinds leggur 2. minni hluti til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 10. júní 2026.

Stefán Vagn Stefánsson.