Ferill 155. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 161 — 155. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007 (launavísitala).
Frá félags- og húsnæðismálaráðherra.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var samið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu, nú félags- og húsnæðismálaráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 4/2025, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti. Sú tillaga að breytingu á lögum um almannatryggingar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir var áður lögð fram sem hluti af frumvarpi til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga (aldursviðbót, launavísitala og tölfræðiupplýsingar) á 156. löggjafarþingi (þskj. 291, 259. mál), en Alþingi lauk ekki afgreiðslu þess á því þingi. Tillagan er endurflutt óbreytt, nú í sérstöku frumvarpi.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins frá 21. desember 2024 segir m.a. að ríkisstjórnin muni hækka örorku- og ellilífeyri á hverju ári til samræmis við hækkun launavísitölu en þó aldrei minna en verðlag. Frumvarpið sem hér er lagt fram er í samræmi við framangreint.
Markmið frumvarpsins er að styrkja stöðu þeirra sem fá greiðslur úr almannatryggingum með því að tryggja að lífeyrisgreiðslur fylgi þróun launavísitölu í stað þess að taka mið af launaþróun, líkt og gildandi lög gera ráð fyrir, sem í einhverjum tilvikum kann að hafa leitt til lakari kjara fyrir þessa hópa en ef miðað hefði verið við launavísitölu. Þannig þykir dregið úr hættu á að greiðslur almannatrygginga dragist aftur úr í samanburði við almenna þróun lífskjara.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samkvæmt gildandi lögum skulu fjárhæðir almannatrygginga breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni þar sem taka skal mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur mat á launaþróun og byggist matið m.a. á kjarasamningsbundnum launabreytingum á vinnumarkaði. Launavísitala endurspeglar hins vegar tímakaup reglulegra launa og tekur því til fleiri þátta en gert er í mati fjármála- og efnahagsráðuneytis á launaþróun, svo sem launaskriðs og breytinga á vinnutíma. Með því að kveða í lögum á um að greiðslur almannatrygginga skuli taka mið af launavísitölu samkvæmt lögum um launavísitölu sem Hagstofa Íslands reiknar og birtir mánaðarlega er stefnt að því að lífeyrisgreiðslur fylgi betur en áður almennri kjaraþróun á vinnumarkaði þannig að þeir sem fá greiðslur úr almannatryggingum dragist ekki aftur úr öðrum þegar kemur að kaupmætti.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpi þessu er lagt til að ákvörðun um árlegar breytingar á greiðslum almannatrygginga skuli taka mið af þróun launavísitölu, sbr. lög um launavísitölu, í stað launaþróunar líkt og kveðið er á um í gildandi lögum. Áfram er þó miðað við að greiðslurnar hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs líkt og kveðið er á um í gildandi lögum.
Breytingar á greiðslum almannatrygginga eru gerðar með fjárlögum hvers árs. Byggjast breytingarnar annars vegar á væntum breytingum hvað varðar efnahagsþróun næsta árs samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands. Hins vegar byggjast breytingar á greiðslum almannatrygginga á uppfærðri þjóðhagsspá yfirstandandi árs í samanburði við síðustu fjárlög. Þannig er hækkun á greiðslum almannatrygginga 1. janúar samkvæmt fjárlögum hvers árs samsett úr þróun fyrra árs og spá um efnahagsþróun næsta fjárlagaárs. Með öðrum orðum þýðir þetta að hækkun í fjárlögum hvers árs ræðst af spá um efnahagsþróun þess árs sem og leiðréttingu ef mismunur er á verðlagsþróun yfirstandandi árs og þeirri spá sem fjárlögin byggðust á.
Ef litið er til prósentuhækkana á greiðslum almannatrygginga vegna launa- og verðlagsbóta og ársmeðaltals launavísitölu frá árinu 2014 til ársins 2024 hefur mestur munur innan árs verið 0,7% þegar almannatryggingar hækkuðu meira árið 2017 og 4,7% þegar launavísitala hækkaði meira árið 2021. Ef litið er til meðaltals á sama tímabili er hækkun launavísitölu um 1,7% umfram hækkun almannatrygginga en þegar horft er til þess að hækkun verði aldrei minni en verðlag er meðaltalshækkun launavísitölu umfram greiðslur almannatrygginga 1,8%. Miðað við þessar forsendur er reiknað með að breyting sú sem lögð er til með frumvarpi þessu gagnist öllum sem fá greiðslur úr almannatryggingum.
Til þess ber þó að líta að í tilteknum tilvikum getur orðið frávik á milli lífeyrisþega og tiltekinna launahópa þegar litið er til launaþróunar, hvort sem hún er mæld með kjarasamningsbundnum hækkunum eða launavísitölu. Þannig getur krónutöluhækkun lægstu launa leitt til meiri hækkunar lægstu launa en prósentuhækkun launavísitölu myndi leiða til varðandi greiðslur almannatrygginga. Hinn svokallaði tvöfaldi lás, sem miðar við launavísitölu að því gefnu að greiðslur hækki aldrei minna en sem nemur vísitölu neysluverðs, getur þá leitt til tvöfaldrar hækkunar vegna verðbólguskots, fyrst vegna hækkunar á vísitölu neysluverðs og svo vegna hækkunar launa sem ætlað er að mæta framangreindri hækkun verðlags. Í slíku tilviki gætu greiðslur almannatrygginga hækkað meira en laun launþega á vinnumarkaði, sérstaklega láglaunahópa. Til þess að koma í veg fyrir það er í frumvarpinu lagt til að miðað sé við upphafspunkt í júní 2025 þannig að leiðrétting miðist við mældar vísitölur launa og neysluverðs sem Hagstofa Íslands birtir til júnímánaðar yfirstandandi árs. Þannig mun uppsöfnuð hækkun greiðslna almannatrygginga aldrei verða minni en hækkun framangreindra vísitalna frá júní 2025. Grunngildi launavísitölu í júní 2025 er 1.088 og grunngildi vísitölu neysluverðs á grunni 1988 er 656,5.
Launavísitala er útgefin af Hagstofu Íslands og er opinber mæling á breytingum heildarlauna í samræmi við lög um launavísitölu, nr. 89/1989, sem er aðgengileg öllum. Með því að tengja breytinguna sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir á lögum um almannatryggingar við launavísitölu, en ekki reiknuð viðmið eins og nú er gert, er komið til móts við ábendingar um að það sé skýrt hverjir séu helstu drifkraftar varðandi breytingar á greiðslum almannatrygginga. Ætla má að þessi breyting og það að miða við tiltekinn viðmiðunarpunkt, þ.e. launavísitölu í júní 2025, við mat á þróun launavísitölu auki gagnsæi frá því sem verið hefur.
Áfram verður miðað við spá um þróun efnahagsstærða til að meta launa- og verðlagsþróun við ákvörðun um hækkun greiðslna almannatrygginga með fjárlögum hvers árs svo að samfella sé tryggð varðandi hækkanir á greiðslunum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarp þetta þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalla á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Áform um þá breytingu á lögum um almannatryggingar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá og með 4. febrúar 2025 og var veittur frestur til og með 18. febrúar sama ár til að veita umsögn um breytinguna (mál nr. S-17/2025). Alls bárust fimm umsagnir sem lutu að umræddri breytingu þar sem almennt kom fram stuðningur við áformin.
Drög að þeirri breytingu á lögum um almannatryggingar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda frá og með 24. febrúar 2025 og var veittur frestur til og með 10. mars sama ár til að veita umsögn um drögin (mál nr. S-47/2025). Við lokavinnslu frumvarpsins var horft til þeirra sjónarmiða sem fram komu í þeim umsögnum sem bárust að svo miklu leyti sem unnt þótti, m.a. í ljósi stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarflokkanna frá 21. desember 2024.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að það muni hafa jákvæð fjárhagsleg áhrif á þau sem fá greiðslur úr almannatryggingum.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á verklagi við útreikning á launa- og verðlagsbótum almannatrygginga þannig að miðað verði við þróun launavísitölu í stað þess að miða við launaþróun. Þessi breyting kann að fela í sér hækkun þess hluta fjárlaga sem hækkar árlega óháð stöðu ríkissjóðs hverju sinni, enda um að ræða um 15% af fjárlögum ríkisins. Hingað til hefur kaupmáttur greiðslna almannatrygginga verið tryggður með tengingu við vísitölu neysluverðs en í frumvarpi þessu er forsendum við ákvörðun á fjárhæðum breytt þannig að einnig verði tenging við launavísitölu.
Mynd 1.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á mynd 1 má sjá þróun vísitölu neysluverðs og launavísitölu sem og breytingar á greiðslum almannatrygginga. Gerður hefur verið samanburður á launa- og verðlagsbótum almannatrygginga síðasta áratug og hækkun launavísitölu og hefur sá munur verið um 1,7% á ári að meðaltali. Ef eingöngu er litið til munar þar sem launavísitala er hærri en hækkun bóta og áhrifin metin núll þegar hækkun bóta er meiri er munurinn 1,8%. Á mynd 2 má sjá árlega breytingu vísitölu neysluverðs, launavísitölu, launa- og verðlagsbætur almannatrygginga og til samanburðar hækkun hæstu greiðslu til örorkulífeyrisþega. Muninn á launavísitölu og launa- og verðlagsbótum almannatrygginga má sjá á rauðu og grænu súlunum.
Mynd 2.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Útgjöld ríkissjóðs til almannatrygginga og tengdra greiðslna verða um 230 milljarðar kr. á yfirstandandi ári og er 1% hækkun því um 2,3 milljarðar kr. Munurinn nemur um 4 milljörðum kr. á ári að meðaltali en getur verið mun meiri eða enginn og kann að sveiflast mikið milli ára. Breytt verklag getur einnig haft áhrif á önnur útgjöld ríkissjóðs. Þannig hafa atvinnuleysisbætur oftast tekið sömu hækkunum og fjárhæðir greiðslna almannatrygginga. Miðað við spá Vinnumálastofnunar um 3,8% skráð atvinnuleysi að meðaltali á árinu 2025 myndi 1% hækkun greiðslna skv. 62. gr. laga um almannatryggingar auka útgjöld innan atvinnuleysistryggingakerfisins um 330 millj. kr. Tenging við launavísitölu gæti leitt til 0,4–0,5 milljarða kr. kostnaðarauka vegna atvinnuleysistrygginga.
Hvað áhrif á húsnæðisbætur varðar hefur hækkun tekjumarka og fylgni þeirra við fjárhæðir almannatrygginga og/eða lágmarkslauna óveruleg áhrif á heildarútgjöld ríkisins vegna húsnæðisbóta. Barnalífeyrir og fjárhæð meðlags taka sömu breytingum og greiðslur almannatrygginga en í barnalögum er kveðið á um að fjárhæð meðlags megi ekki vera lægri en barnalífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar.
Miðað við framangreint má gera ráð fyrir að útgjaldaaukning ríkissjóðs, miðað við síðustu ár, gæti orðið allt að 4–5 milljarðar kr. á ári. Útgjaldaaukningin verður í formi skattskyldra tekna einstaklinga sem nú þegar fullnýta persónuafslátt og því ættu skatttekjur af fjárhæðinni að skila sér til ríkis og sveitarfélaga. Af hverjum milljarði kr. sem varið er í greiðslur til lífeyrisþega sem nú þegar fullnýta sinn persónuafslátt er 37,99% skattur í staðgreiðslu á öðru þrepi, þar af 23,05% tekjuskattur. Gera má ráð fyrir að það skattþrep eigi við um flesta sem fá greiðslur úr almannatryggingum og því má gera ráð fyrir að um 230 millj. kr. skili sér til baka í ríkissjóð og 150 millj. kr. til sveitarfélaga af hverjum milljarði kr. sem fer til hækkunar á lífeyrisgreiðslum almannatrygginga, enda verði ekki samsvarandi lækkun á greiðslum samkvæmt öðrum kerfum eins og úr lífeyrissjóðum (víxlverkun) eða frá félagsþjónustu sveitarfélaga. Ef fyrsta skattþrep á við um 30% lífeyrisþega má reikna með að tekjuskattur verði um 211 millj. kr. af hverjum milljarði kr. þar sem hlutfall staðgreiðslu er 31,49% og er tekjuskattur í því þrepi 16,55%.
Konur eru fjölmennari en karlar í hópi þeirra sem fá greiðslur úr almannatryggingum og eru enn að jafnaði með lægri ævitekjur en karlar. Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun fengu 22.369 konur greiddan ellilífeyri úr almannatryggingum í mars 2025 en 18.577 karlar. Í sama mánuði fengu 11.726 konur greiddan örorkulífeyri en 7.472 karlar og konur voru einnig hátt í tvöfalt fleiri en karlar í hópi þeirra sem fengu greiddan endurhæfingarlífeyri í umræddum mánuði eða 3.312 á móti 1.899 körlum. Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum mun það því hafa áhrif á fleiri konur en karla.
