Ferill 238. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 310 — 238. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um brottfall laga um Heyrnar- og talmeinastöð, nr. 42/2007.
Frá heilbrigðisráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
1. Lög um Samskiptamiðstöð heyrnarlausra og heyrnarskertra, nr. 129/1990:
a. Orðin „Heyrnar- og talmeinastöð“ í 1. málsl. 3. mgr. 2. gr. laganna falla brott.
b. Orðin „Heyrnar- og talmeinastöð Íslands“ í 2. mgr. 2. gr. a laganna falla brott.
2. Lög um Sjónstöðina, nr. 160/2008: Í stað orðanna „Tryggingastofnunar eða Heyrnar- og talmeinastöðvar“ í c-lið 2. mgr. 4. gr. laganna kemur: sjúkratryggingastofnunarinnar.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
1. Inngangur.
Frumvarpið er samið í heilbrigðisráðuneytinu. Starfsemi Heyrnar- og talmeinastöðvar hefur reglulega verið til skoðunar í því skyni að tryggja þróun og gæði þjónustunnar í samræmi við alþjóðleg viðmið og gæðastaðla en þrír starfshópar á vegum ráðuneytisins hafa skilað niðurstöðum sínum til ráðherra frá árinu 2017, síðast í febrúar 2025. Hópurinn árið 2017 skilaði skýrslu, en árið 2019 skilaði hópurinn tillögum sínum í minnisblaði til ráðherra. Í samræmi við niðurstöður fyrstu tveggja starfshópanna hefur hluti af starfsemi Heyrnar- og talmeinastöðvar verið fluttur til Landspítala og heyrnarfræðingar hafa fengið löggildingu sem heilbrigðisstétt. Samhliða hefur verið stefnt að brottfalli laga um Heyrnar- og talmeinastöð, nr. 42/2007, og niðurlagningu stofnunarinnar í núverandi mynd.
Ríkisendurskoðun framkvæmdi stjórnsýsluendurskoðun á starfsemi stofnunarinnar árið 1994 og lagði til sameiningu hennar við háls-, nef- og eyrnadeild (HNE-deild) Borgarspítalans, sem einnig var tillaga starfshóps frá árinu 2017, til að tryggja markvissari samvinnu og samnýtingu fagþekkingar. Árið 2019 skilaði annar starfshópur minnisblaði til heilbrigðisráðherra þar sem meiri hlutinn lagði til að lög um Heyrnar- og talmeinastöð yrðu felld úr gildi og að þjónusta stofnunarinnar yrði sameinuð göngudeildarstarfsemi HNE-deildar Landspítala.
Í júlí 2024 skipaði heilbrigðisráðherra starfshóp um stefnumótun í heyrnarþjónustu sem skilaði skýrslu með tillögum í febrúar 2025 um framtíðar heyrnarþjónustu. Megintillaga hópsins var að sett yrði á fót landsdekkandi þverfagleg þjónustueining innan Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins í stað Heyrnar- og talmeinastöðvar. Lagði hópurinn til að hin nýja þjónustueining taki að mestu leyti við núverandi verkefnum stofnunarinnar sem verði lögð niður samhliða brottfalli laga um Heyrnar- og talmeinastöð. Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins sinni grunnþjónustu og fræðslu en sérfræðiþjónusta fari að mestu fram á öðru stigi heilbrigðisþjónustu, þ.e. hjá sjálfstætt starfandi heyrnarfræðingum og framangreindri þjónustueiningu. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á þriðja stigs þjónustu sem veitt er á Landspítala sem áfram sinni nýburaskimunum, ígræðsluaðgerðum og öðrum heyrnarbætandi aðgerðum. Þá voru lagðar til breytingar á umsóknarferli styrkja vegna heyrnartækja og annarra nauðsynlegra hjálpartækja fyrir heyrnarskerta og heyrnarlausa. Lagt er til að með breytingu á reglugerð um styrki vegna hjálpartækja, nr. 760/2021, muni sjúkratryggingastofnunin sjá um að útvega og veita styrki vegna annarra hjálpartækja fyrir heyrnarskerta og heyrnarlausa, til að jafna stöðu hópsins varðandi aðgengi að nauðsynlegum hjálpartækjum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samkvæmt 1. gr. laga um Heyrnar- og talmeinastöð, nr. 42/2007, skal starfrækja Heyrnar- og talmeinastöð undir yfirstjórn ráðherra. Í 2. gr. laganna er kveðið á um inntak þjónustu stofnunarinnar við heyrnarlausa, heyrnarskerta og einstaklinga með heyrnar- og talmein. Til að svigrúm sé til þess að þróa þjónustuna og tryggja þverfaglega þjónustu er nauðsynlegt að fella brott gildandi lög. Samkvæmt gildandi lögum er Heyrnar- og talmeinastöð ætlað að sinna öllum þeim sem eru með heyrnar- og talmein. Undanfarin ár hafa sífellt fleiri þurft á þjónustunni að halda og það hefur reynst of viðamikið verkefni fyrir eina stofnun að sinna allri þjónustu við hópinn. Þjónustan hefur færst til sjálfstætt starfandi aðila, aðallega heyrnarfræðinga og talmeinafræðinga, sem sinna einfaldari tilfellum á meðan Heyrnar- og talmeinastöð sinnir þeim sem hafa flóknari sjúkdómsmynd og þurfa þjónustu ólíkra fagstétta sem starfa þverfaglega. Til viðbótar mun þeim hafa heyrnarskerðingu fjölga með öldrun þjóðarinnar og hefur tíðni heyrnarskerðingar til að mynda tvöfaldast á síðustu 45 árum. Rannsóknir sýna að einstaklingar bíða að meðaltali í tíu ár áður en þeir leita sér þjónustu vegna heyrnarskerðingar sem getur leitt til samskiptaörðugleika, félagslegrar einangrunar og aukið líkur á heilabilun. Því er nauðsynlegt að þjónustan sé aðgengileg og að hún geti þróast með aukinni tíðni heyrnarskerðingar í samfélaginu, en stöðugildum í opinberri heyrnarþjónustu hefur lítið fjölgað frá stofnun Heyrnar- og talmeinastöðvar. Tilkoma sjálfstætt starfandi heyrnarfræðinga hefur aukið aðgengi að þjónustunni og aukið úrval heyrnartækja sem eru í boði og sjálfstætt starfandi talmeinafræðingar hafa tekið við nánast allri þjálfun einstaklinga með talmein.
Markmið með brottfalli gildandi laga er að tryggja stjórnvöldum svigrúm til að skýra heildarskipulag heyrnar- og talmeinaþjónustu. Jafnframt að tryggja heyrnarlausum, heyrnarskertum, og einstaklingum með heyrnar- og talmein þjónustu á réttu þjónustustigi af viðeigandi sérfræðingum, tryggja góða og samfellda þjónustu, efla samvinnu fagfólks, stuðla að framþróun þjónustunnar og ná fram samlegðaráhrifum og hagkvæmni. Þessum markmiðum verður ekki náð með því að gera breytingar á gildandi lögum og þarf því að fella lögin brott í heild sinni.
Þegar þjónustan verður ekki lengur bundin með lögum við eina stofnun og sömu reglur gilda um þjónustuna eins og um veitingu annarrar heilbrigðisþjónustu, þá opnast m.a. fyrir þann möguleika að nýta heilsugæslustöðvar um allt land til að veita hluta þjónustunnar. Það opnast fyrir teymisvinnu með t.d. sálfræðingum heilsugæslustöðvanna, sem geta komið að stuðningi sem oft er þörf á þegar einstaklingar eru að missa heyrn eða stuðningur til foreldra ef barn þeirra greinist með heyrnarskerðingu.
Heilbrigðisþjónustan verður veitt á grundvelli laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, og um greiðsluþátttöku og styrki til hjálpartækja munu gilda lög um sjúkratryggingar, nr. 112/2008.
3. Meginefni frumvarpsins.
Heyrnar- og talmeinastöð tók formlega til starfa árið 1978 og voru fyrri sérlög um stofnunina sett á Alþingi sama ár. Þau lög voru felld brott árið 2001 og ákvæði um starfsemi stofnunarinnar sett í þágildandi lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990. Við gildistöku laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, var ákveðið að hverfa til fyrra fyrirkomulags og taka aftur upp sérlög um starfsemi stofnunarinnar. Rökin fyrir því að taka aftur upp sérlög voru þau að ekki þótti fara vel á því að hafa ítarleg ákvæði um eina heilbrigðisstofnun í löggjöf sem er ætlað að vera rammalöggjöf um skipulag heilbrigðisþjónustu. Gildandi lög takmarka framþróun og veitingu viðeigandi þjónustu þar sem gert er ráð fyrir því að ein stofnun sinni öllum sem hafa heyrnar- og talmein, sem hefur gert það að verkum að hún nær ekki að uppfylla lagalegt hlutverk sitt vegna sístækkandi markhóps, tækniþróunar og framþróunar í veitingu heilbrigðisþjónustu. Því er með frumvarpinu lagt til að lögin falli brott og þess í stað verði þjónustan veitt á grundvelli laga um heilbrigðisþjónustu, með það að leiðarljósi að tryggja áfram þá þjónustu sem Heyrnar- og talmeinastöð hefur veitt um land allt.
Samhliða breytingum á lagalegum grundvelli stofnunarinnar undanfarin 50 ár hafa verið gerðar fjölmargar tilraunir síðastliðna fjóra áratugi til að móta stefnu stjórnvalda í málefnum heyrnarskertra og heyrnarlausra. Margt hefur áunnist en skort hefur á heildstæða stefnumótun, sérstaklega með tilkomu sjálfstætt starfandi heyrnarfræðinga, aukinni þjónustuþörf vegna hækkandi meðalaldurs landsmanna og alþjóðlegum skuldbindingum um þjónustu við fatlað fólk.
Starfsemi Heyrnar- og talmeinastöðvar og fjöldi stöðugilda við stofnunina hefur ekki þróast í takt við aukna eftirspurn eftir heyrnarmælingum og þjónustu vegna heyrnartækja og hefur starfsemi sjálfstætt starfandi söluaðila heyrnartækja og heyrnarfræðinga aukið úrval þeirrar þjónustu sem nú stendur heyrnarskertum til boða. Gildandi lög gera hins vegar ráð fyrir því að stofnunin sé meginþjónustuaðilinn við heyrnarskerta og heyrnarlausa sem er ekki lengur raunin. Áætlað er að 14,3% landsmanna séu með væga til mjög alvarlega heyrnarskerðingu, þar af um tólf þúsund manns með miðlungs til alvarlega heyrnarskerðingu sem krefst aðkomu sérfræðinga. Auk þess eru skýr tengsl milli hækkandi aldurs og heyrnarskerðingar og því má gera ráð fyrir að hérlendis muni um 35 þúsund manns þurfa á einhvers konar heyrnarþjónustu að halda árið 2030.
Starfsmenn stofnunarinnar eru að jafnaði 25 og er því um að ræða eina minnstu stofnun heilbrigðisráðuneytisins. Samkvæmt gildandi lögum skal ráðherra skipa bæði forstjóra og fimm manna fagráð við stofnunina, þar af tvo fulltrúa notenda, sem skal vera forstjóra til ráðuneytis um fagleg málefni og stefnumótun. Slíkt fagráð hefur ekki verið við stofnunina í fjölda ára, m.a. vegna aukinnar fagmenntunar starfsfólks.
Verði frumvarpið að lögum munu störf allra starfsmanna Heyrnar- og talmeinastöðvar, nema forstjóra, ekki verða lögð niður heldur flutt til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sem yfirtekur gildandi ráðningarsamninga. Ein af megintillögum starfshóps heilbrigðisráðherra frá febrúar 2025 er að sérlög um Heyrnar- og talmeinastöð verði felld brott og samhliða stofnsett sérhæfð og þverfagleg þjónustueining við Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sem taki við þeirri annars stigs heilbrigðisþjónustu sem nú er veitt hjá stofnuninni. Samhliða lagði starfshópurinn fram tillögu um þrepaskiptingu í þjónustu þar sem hópum er skipt milli þriggja stiga heilbrigðisþjónustunnar þar sem heilsugæsla sinnir fyrsta stigi, annars stigs þjónusta skiptist milli sjálfstætt starfandi aðila og opinberrar einingar, og Landspítali sjái áfram um þriðja stigs heilbrigðisþjónustu. Þannig er lögð áhersla á að tryggja aðkomu hins opinbera að þjónustu við einstaklinga með flóknari sjúkdómsmynd og alvarlegri heyrnarskerðingu, ásamt þjónustu við þá einstaklinga sem þurfa á ígræðslu eða öðrum heyrnarbætandi aðgerðum að halda.
Heyrnartæki eru algengustu hjálpartæki heyrnarskertra og leggja Evrópusamtök heyrnarskertra áherslu á mikilvægi þess að heyrnarskertir hafi tryggt aðgengi að heyrnartækjum á viðráðanlegu verði og einstaklingsmiðaðri þjónustu við heyrnartækjanotendur. Heyrnarlausir og fólk með mikla heyrnarskerðingu getur einnig þurft á margvíslegum samskipta- og öryggisbúnaði að halda. Samkvæmt gildandi lögum ber Heyrnar- og talmeinastöð að útvega hjálpartæki, önnur en heyrnartæki, fyrir heyrnarskerta, heyrnarlausa og þá sem eru með heyrnar- og talmein og veita fræðslu og þjálfun í notkun þeirra. Stofnuninni er einnig gert að sjá um viðhald og uppsetningu hjálpartækjanna. Samkvæmt gildandi lögum hefur stofnunin ekki heimild til gjaldtöku vegna þessa verkefnis og hefur því stofnunin ekki geta sinnt þessu sem skyldi, innan sinna fjárheimilda, fyrir þann aukna fjölda fólks sem þarfnast slíkra tækja.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið er ekki talið fela í sér álitaefni sem kallar á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Með frumvarpinu er ætlunin að tryggja stjórnvöldum svigrúm til að skýra heildarskipulag heyrnar- og talmeinaþjónustu.
Samráð um tillögurnar fór fram í starfshópi ráðherra sem skipaður var árið 2024 sem skilaði skýrslu í febrúar 2025. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúar Heyrnar- og talmeinastöðvar, heyrnarfræðinga, sjúkratryggingastofnunarinnar, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Þróunarmiðstöðvar íslenskrar heilsugæslu, Landspítala og notenda þjónustunnar. Samráð hefur verið haft við félags- og húsnæðismálaráðuneyti vegna Sjónstöðvarinnar sem ber ábyrgð á veitingu þjónustu þeirra sem eru með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu, um fyrirhugað fyrirkomulag á veitingu þjónustunnar í kjölfar þeirra breytinga sem verða, verði frumvarpið að lögum. Við gerð bráðabirgðaákvæðis var einnig haft samráð við skrifstofu kjara- og mannauðsmála hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Áform um lagasetninguna voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 27. maí 2025, mál nr. S-93/2025. Frestur til að senda inn umsagnir var veittur til 10. júní 2025. Sextán umsagnir bárust.
Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 10. september 2025, mál nr. S-164/2025. Frestur til að senda inn umsagnir var veittur til 26. september 2025. Átján umsagnir bárust um drögin.
Umsagnir sem bárust um áform og frumvarpsdrög voru að mestu frá sömu aðilum, þ.e. frá Félagi talmeinafræðinga á Íslandi, starfsfólki Heyrnar- og talmeinastöðvar, heyrnarfræðingum, talmeinafræðingi sem er aðjúnkt við Háskóla Íslands, ÖBÍ réttindasamtökum, Landssamtökunum Þroskahjálp, Heyrnarhjálp, Barnaheillum, Mannréttindastofnun Íslands, Fjólu – félagi fólks með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu, Sjónstöðinni, Landspítala og Hlíðaskóla.
Umsagnirnar lúta fyrst og fremst að umfjöllun í greinargerð og áhyggjum aðila af því að ekki verði tryggð samfella í þjónustu. Í einni umsögn var sérstaklega tilgreint að tímabært sé að fella brott lög um Heyrnar- og talmeinastöð þar sem lögin séu hamlandi fyrir þróun þjónustunnar. Samfelld þjónusta sé mikilvæg og sérstaklega sé mikilvægt að heilbrigðisþjónusta fyrir einstaklinga með heyrnarskerðingu, heyrnarleysi og alvarleg tal- og málmein sé samfelld, gagnreynd, fagleg og í stöðugri þróun. Í mörgum umsögnum var því fagnað að verið væri að fjalla um og skoða þjónustu til þeirra sem búa við skerta heyrn og talmein en í sömu andrá bent á að bæta þyrfti verulega þjónustu við hópana.
Að mati margra hefur þjónustan ekki verið nægjanleg og kominn tími til að skoða hvernig gera megi betur. Komið var á framfæri áhyggjum af rannsóknum og útgáfu matstækja og meðferðargagna sem tengjast tal- og málmeinum þar sem Heyrnar- og talmeinastöð hefur gegnt mikilvægu hlutverki. Mikilvægt sé í svo litlu málumhverfi eins og við búum við hérlendis að tekin sé ábyrgð á útgáfu og þróun matstækja sem ætluð eru til greiningar og meðferðar barna og fullorðinna.
Nefnt var mikilvægi þess að tryggt sé fjármagn fyrir sérhæfðri kennsluráðgjöf til kennara barna með heyrnarskerðingu um allt land og að sú sérhæfða ráðgjöf þurfi að vera í nánu samstarfi við heyrnarfræðinga og annað starfsfólk sem kemur að þjónustu við börn með heyrnarskerðingu.
Enn fremur var komið á framfæri mikilvægi þess að tryggja enn frekari greiðsluþátttöku ríkisins í heyrnartækjum og öðrum hjálpartækjum fyrir heyrnarskerta.
Umsagnir sem bárust um áform og frumvarpsdrög gáfu ekki tilefni til breytinga á ákvæðum frumvarpsins. Enda er markmiðið með brottfalli laga um Heyrnar- og talmeinastöð að tryggja heyrnarlausum, heyrnarskertum, og einstaklingum með heyrnar- og talmein þjónustu á réttu þjónustustigi af viðeigandi sérfræðingum, tryggja góða og samfellda þjónustu, efla samvinnu fagfólks, stuðla að framþróun þjónustunnar og ná fram samlegðaráhrifum og hagkvæmni.
6. Mat á áhrifum.
Við mat á áhrifum þess að frumvarpið verði að lögum er gert ráð fyrir einskiptiskostnaði vegna flutnings verkefna til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sem er talinn verða 30 millj. kr. Verði frumvarpið að lögum mun það fela í sér tækifæri til innheimtu sértekna þar sem gjaldtökuheimildir gildandi laga eru mjög afmarkaðar en verði frumvarpið samþykkt munu gilda gjaldtökuheimildir sem fram koma í lögum um sjúkratryggingar, nr. 112/2008. Auk þess mun með breytingunni stofnunum ríkisins fækka um eina sem gefur frekari tækifæri til hagræðingar og samlegðaráhrifa fyrir þau sem nota þjónustuna.
Við mat á jafnréttisáhrifum þykir rétt að draga fram að á grundvelli rannsókna er heyrnarskerðing eða heyrnarleysi almennt algengara hjá körlum en konum. Heyrnar- og talmeinastöð veitti 10.206 einstaklingum þjónustu árið 2024 en 53% þeirra voru karlar. Konur nýta þjónustu sérgreinalækna almennt í meiri mæli en karlar. Konur voru 67% þeirra sem nýttu sér þjónustu sérgreinalækna með samning við Sjúkratryggingar Íslands árið 2024, á móti 43% karla, sem er í samræmi við komur á heilsugæslustöðvar. Um er að ræða 21 sérgrein og nýta konur sér þjónustu sérgreinalækna í meiri mæli en karlar í meiri hluta flokka. Þegar horft er til þjónustu háls-, nef- og eyrnalækna er þó hlutfall kvenna og karla sem nýta sér þá þjónustu nokkuð jafnt.
Í ljósi framangreinds má því ætla að þær skipulagsbreytingar sem stefnt er að með brottfalli laga um Heyrnar- og talmeinastöð hafi áhrif á fleiri karla en konur sé gert ráð fyrir að áfram þarfnist fleiri karlar þjónustu vegna heyrnar- og talmeina.
