Ferill 313. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 439 — 313. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (öryggisráðstafanir).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
Verði maður sýknaður samkvæmt ákvæðum 15. gr. eða niðurstaða dóms verður sú samkvæmt ákvæðum 16. gr. að refsing sé árangurslaus má ákveða í dómi að gerðar skuli öryggisráðstafanir til að varna því að hætta verði af manninum. Þess skal gætt að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur en þörf krefur.
Til öryggisráðstafana teljast öryggisgæsla og vægari öryggisráðstafanir, sbr. lög um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn.
Öryggisgæslu skal aðeins beitt ef vægari öryggisráðstafanir teljast ekki fullnægjandi og að jafnaði aðeins í þeim tilvikum þegar ætla má að lífi, heilsu eða frelsi annarra sé hætta búin og að slík ráðstöfun teljist nauðsynleg til að fyrirbyggja þá hættu. Í dómi skal tekin ákvörðun um hvort og þá hvaða öryggisráðstöfunum skuli beitt, þar á meðal hvort öryggisgæsla fari fram á viðeigandi heilbrigðisstofnun eða öðrum öryggisgæslustað, sbr. lög um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn.
Við mat á því hvort og hvaða öryggisráðstafanir séu nauðsynlegar, hvort þær skulu framlengdar, endurskoðaðar eða felldar niður, skal líta til hættu á því að maður fremji afbrot að nýju. Við mat á hættu skal m.a. líta til sakaferils manns og eðlis afbrota sem hann hefur framið, hátterni hans og ástands að öðru leyti. Nýlegt og óháð sérfræðimat skal liggja fyrir um um framangreind atriði, ásamt mati á hvort og hvaða öryggisráðstöfun sé nauðsynleg. Heimilt er að beita fleiri en einni vægari öryggisráðstöfun í einu.
Sé manni gert að sæta öryggisgæslu skipar dómari honum tilsjónarmann sem gætir þess að öryggisgæsla sé ekki meira íþyngjandi eða vari lengur en nauðsyn ber til. Sé manni gert að sæta vægari öryggisráðstöfunum skal dómari skipa honum tilsjónarmann sé talin þörf á því vegna stöðu hans.
Öryggisráðstafanir skulu ekki ákveðnar til lengri tíma en fimm ára en ríkissaksóknara er þó heimilt að leita úrskurðar dómara um að öryggisráðstafanir séu framlengdar í allt að fimm ár í senn.
Að kröfu ríkissaksóknara, þess sem sætir öryggisráðstöfunum eða tilsjónarmanns hans úrskurðar dómari hvort endurskoða skuli öryggisráðstafanir eða fella niður. Sá sem sætir öryggisráðstöfunum eða tilsjónarmaður hans geta ekki krafist úrskurðar fyrr en að liðnu einu ári frá dómsuppsögu eða síðasta dómsúrskurði.
Úrskurðir dómara skv. 6. og 7. mgr. sæta kæru til Landsréttar. Aðrir úrskurðir Landsréttar en mælt er fyrir um í 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, verða ekki kærðir til Hæstaréttar. Málskostnaður vegna mála skv. 6. og 7. mgr. greiðist úr ríkissjóði en að öðru leyti fer um meðferð þeirra eftir lögum um meðferð sakamála eftir því sem við á.
2. gr.
Hafi orðið svo ástatt um mann til langframa sem í 15. eða 16. gr. segir, eftir að hann hefur framið refsiverðan verknað en áður en endanlegur dómur gengur í máli hans, má ákveða í dómi hvort refsing skuli dæmd eða hún falli niður. Séu skilyrði skv. 62. gr. fyrir hendi má ákveða að ráðstöfunum samkvæmt þeirri grein skuli beitt í stað refsingar eða þangað til unnt þykir að fullnusta refsinguna.
Ákvæði 62. gr. gilda um mál skv. 1. mgr. eftir því sem við getur átt.
Verði maður dæmdur til refsingar en fluttur í öryggisgæslu á grundvelli dóms skv. 1. mgr. skal vistun þar koma til frádráttar refsingu.
3. gr.
4. gr.
Ef taldar eru líkur á að fangelsisrefsing um tiltekinn tíma nægi ekki til þess að vernda líf, heilsu eða frelsi annarra, má kveða á um í dómi þegar refsing er ákveðin að fyrir lok afplánunar megi úrskurða um að maður sæti öryggisráðstöfunum skv. 62. gr. eða vistist áfram í fangelsi enda verði vistun þar ekki talin andstæð hagsmunum hans. Þó má úrskurða mann til að sæta öryggisráðstöfun án þess að hennar hafi verið getið í refsidómi ef hún byggist á andlegri vanheilsu hans í skilningi e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttamála Evrópu eða á öðrum ástæðum sem þar greinir. Þess skal gætt að áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir vari aldrei lengur en þörf krefur.
Dómari úrskurðar um hvort maður sæti áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum, og þá hvaða öryggisráðstöfunum, í sérstöku máli sem að jafnaði er borið undir dómara að tilhlutan ríkissaksóknara eigi síðar en sex mánuðum fyrir lok afplánunar. Fallist dómari á kröfu ríkissaksóknara um áframhaldi vistun í fangelsi eða að maður sæti öryggisgæslu skipar dómari honum tilsjónarmann sem gætir þess að vistun í fangelsi eða öryggisgæsla sé ekki meira íþyngjandi eða vari lengur en nauðsyn ber til. Sé manni gert að sæta vægari öryggisráðstöfunum skal dómari skipa honum tilsjónarmann sé talin þörf á því vegna stöðu hans.
Áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir skal ekki ákveða lengur en í fimm ár en ríkissaksóknara er þó heimilt að leita úrskurðar dómara um framlengingu vistunar í fangelsi eða öryggisráðstafana í allt að fimm ár í senn.
Að kröfu ríkissaksóknara, þess sem sætir áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum, eða tilsjónarmanns hans, úrskurðar dómari hvort endurskoða skuli áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir eða fella niður. Sá sem sætir áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum og tilsjónarmaður hans geta ekki krafist úrskurðar fyrr en að liðnu einu ári frá dómsuppsögu eða síðasta dómsúrskurði.
Einungis má úrskurða um áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir ef maður hefur verið dæmdur fyrir manndráp, brennu, stórfellda líkamsárás eða annað gróft ofbeldis- eða kynferðisbrot, eða brot sem ógnar alvarlega lífi, heilsu eða frelsi annars manns eða ef um tilraun til slíks brots er að ræða. Við mat á grófleika brots skal líta til þess hvort þolandi hafi beðið stórfellt líkams- eða heilsutjón eða bani hlotist af, jafnframt ber að líta til þess hvort brot hafi verið framið á sérstaklega sársaukafullan eða meiðandi hátt og til umfangs brotsins.
Við mat á því hvort maður verði úrskurðaður í áframhaldandi vistun í fangelsi eða til að sæta öryggisráðstöfunum, eða öryggisráðstafanir endurskoðaðar eða felldar niður, skal líta til hættu á því að maður fremji afbrot að nýju. Við mat á hættu skal m.a. líta til sakaferils manns og eðlis afbrota sem hann hefur framið, hátterni hans og ástands að öðru leyti. Áður en úrskurður um áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfun er kveðinn upp skal liggja fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat um framangreind atriði ásamt því að lagt sé mat á hvort, og þá hvaða öryggisráðstöfun, eða áframhaldandi vistun í fangelsi sé nauðsynleg.
Úrskurðir dómara samkvæmt þessari grein sæta kæru til Landsréttar. Aðrir úrskurðir Landsréttar en mælt er fyrir um í 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, verða ekki kærðir til Hæstaréttar. Málskostnaður vegna mála skv. 2. og 4. mgr. greiðist úr ríkissjóði en að öðru leyti fer um meðferð þeirra eftir lögum um meðferð sakamála eftir því sem við á.
5. gr.
Greinargerð.
Með frumvarpi þessu, sem samið er í dómsmálaráðuneytinu, eru lagðar til breytingar á þeim ákvæðum VII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem fjalla um öryggisráðstafanir. Frumvarpið tengist náið frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn, sem lagt er fram samhliða.
Málið á sér þónokkra forsögu. Í þeim efnum má geta frumvarps sem þáverandi innanríkisráðherra lagði fram á 141. löggjafarþingi ( þskj. 527, 420. mál) þar sem lagðar voru til breytingar á VII. kafla almennra hegningarlaga. Það frumvarp hlaut ekki afgreiðslu úr allsherjar og menntamálanefnd Alþingis. Þá var frá árinu 2015 á vegum ráðuneytis félagsmála unnið að mótun stefnu um öryggisþjónustu og að lagafrumvarpi þess efnis, þar á meðal með starfshópum ráðuneyta félags-, heilbrigðis- og dómsmála, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, réttar- og öryggisgeðdeildar Landspítala og hagsmunasamtaka. Það frumvarp var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 15. júní – 16. ágúst 2022 (mál nr. S-100/2022) en ekki lagt fram á Alþingi.
Frá árslokum 2024 hefur starfshópur sjö ráðuneyta unnið að samhæfingu úrbóta á úrræðum og þjónustu fyrir einstaklinga sem nauðsynlegt þykir að sæti sérstökum öryggisráðstöfunum. Í hópnum eiga sæti fulltrúar frá forsætisráðuneyti, félags- og húsnæðismálaráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, innviðaráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og mennta- og barnamálaráðuneyti. Frumvarp þetta tekur m.a. mið af þeirri vinnu og tillögum starfshópsins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í 62. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er að finna heimild til að ákveða með dómi að gerðar verði ráðstafanir í þágu réttaröryggis til að ekki stafi háski af manni sem hefur verið sýknaður á grundvelli þess að hann telst ósakhæfur eða þegar talið er að refsing beri ekki árangur. Verði ekki séð að vægari ráðstafanir, svo sem trygging, bann við dvöl á ákveðnum stöðum eða svipting lögræðis, komi að notum má ákveða að honum sé komið fyrir á viðeigandi hæli. Til að hægt sé að beita þessu ákvæði þarf viðkomandi að teljast ósakhæfur skv. 15. gr. sömu laga eða að svo sé ástatt um hann að talið sé að refsing beri ekki árangur, sbr. 16. gr. laganna. Í flestum tilvikum hefur þá viðkomandi verið vistaður á réttargeðdeild eða á vegum sveitarfélags. Í 67. gr. almennra hegningarlaga er að finna heimild til að ákveða í refsimáli eða í sérstöku máli að einstaklingur sem hefur verið dæmdur í fangelsi skuli sæta tilteknum öryggisráðstöfunum að afplánun lokinni. Er það bundið því skilyrði að sennilegt verði að telja, af því hvernig glæp hans og andlegu ástandi var háttað sem og af undanfarandi breytni hans, að miklar líkur séu á ítrekun brots og að hann sé hættulegur umhverfi sínu.
Framangreind lagaákvæði hafa að meginstefnu staðið óbreytt frá gildistöku almennra hegningarlaga, eða í um 85 ár, og valdið nokkrum vandkvæðum í framkvæmd. Hvað varðar 62. gr. almennra hegningarlaga þá hefur skort á samræmi í dómsúrlausnum þar sem kveðið er á um öryggisráðstafanir samkvæmt ákvæðinu. Hljóðar dómsorð stundum á þá leið að ákærði skuli sæta öryggisgæslu á viðeigandi stofnun, í einhverjum tilvikum er kveðið á um tiltekna meðferð sem ákærði skuli sæta eða að ákærði skuli fá þjónustu í tilteknu búsetuúrræði. Þannig hefur það verið lagt í mat stjórnvalda hvernig bregðast eigi við dómsúrlausn t.d. um val á viðeigandi stað eða stofnun þar sem ákærði skuli sæta öryggisgæslu. Ekki er heldur nægilega skýrt hver beri ábyrgð á fullnustu dómsins, hver vistunarstaðurinn fyrir hinn dæmda er eða hvort vistunarstaður sé til staðar. Afleiðingarnar hafa m.a. verið að vegna þess að vistunarstaður sem hentar viðkomandi einstaklingi hefur ekki verið til, hefur hann ekki fengið þá þjónustu, þ.e. ráðgjöf, stuðning, þjálfun og meðferð, sem hann hefur þurft á að halda. Því er ljóst að ekki hefur verið unnt að tryggja að þeir sem sæta öryggisráðstöfunum njóti að fullu þeirra réttinda sem þeim ber. Hvað snertir 67. gr. almennra hegningarlaga þá hefur þeirri grein sjaldan verið beitt og lítið eða ekkert hin síðari ár.
Með frumvarpi þessu, sem og frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra sem lagt er fram samhliða, er ætlunin að mæta framangreindum áskorunum. Nauðsynlegt er að tryggja að ekki leiki vafi á því hvort umrædd lagaákvæði séu í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, mannréttindasáttmála Evrópu (hér eftir mannréttindasáttmálinn), sbr. lög nr. 62/1994, og aðrar mannréttindaskuldbindingar íslenska ríkisins. Ekki er síður mikilvægt að tryggja að þeir einstaklingar sem í hlut eiga sæti öryggisráðstöfunum við hæfi sem tekur mið af þörfum þeirra og ástandi, sem og að skýrt sé á hverju ákvörðun þess efnis skuli grundvallast. Að sama skapi er brýnt að hafðar séu að leiðarljósi skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks frá 2006, en samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu árið 2016 og samþykktur sem lög á Alþingi 12. nóvember 2025. Þar er ekki síst litið til 14. gr. samningsins (frelsi og öryggi einstaklingsins), sem mælir fyrir um að aðildarríkin skuli tryggja að fatlað fólk, til jafns við aðra, njóti réttar til frelsis og persónulegs öryggis, sem og að fatlað fólk sé ekki svipt frelsi sínu með ólögmætum hætti eða geðþóttaákvörðunum og að frelsissvipting í hvaða mynd sem er sé lögum samkvæmt og að fötlun skuli ekki undir neinum kringumstæðum réttlæta frelsissviptingu. Í greininni kemur einnig fram að sé fatlað fólk svipt frelsi sínu á einhvern hátt skuli aðildarríkin tryggja að því séu tryggð mannréttindi til jafns við aðra í samræmi við alþjóðleg mannréttindalög og að meðferð þess samræmist markmiðum og meginreglum samningsins, m.a. með því að tryggja því viðeigandi aðlögun. Rétt er einnig að geta þess að viðeigandi aðlögun er nánar skilgreind í 2. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, sem nauðsynlegar og viðeigandi breytingar og lagfæringar, sem eru ekki umfram það sem eðlilegt má teljast eða of íþyngjandi, þar sem þeirra er þörf í sérstöku tilviki, til þess að tryggt sé að fatlað fólk fái notið eða geti nýtt sér, til jafns við aðra, öll mannréttindi og mannfrelsi. Sérstaklega hefur verið gætt að þessum sjónarmiðum við samningu frumvarpsins.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Um 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og a- og e-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í þessum kafla verður vikið að helstu efnisatriðum frumvarpsins. Áður þykir þó rétt, samhengisins vegna, að gera grein fyrir þeim grundvallarmannréttindasjónarmiðum sem frumvarpið snertir og höfð hafa verið að leiðarljósi við undirbúning þess. Sérstaklega verður hér fjallað um 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og 5. gr. mannréttindasáttmálans, en um nánari umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar vísast til kafla 4.
Í 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar er að finna skýr fyrirmæli um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum. Í því felst að meginstefnu til krafa um sett lög frá Alþingi, að sú lagaheimild sem frelsissvipting hvílir á sé ekki einungis að formi til, heldur nægilega skýr, fyrirsjáanleg og virk, sem og að meðalhófs sé gætt við beitingu hennar. Sem endranær þarf einnig að gæta þess að sá sem í hlut á njóti réttlátrar málsmeðferðar, sbr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Ákvæði 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar tengist 5. gr. mannréttindasáttmálans nánum böndum en skv. 1. mgr. þeirrar greinar eiga allir menn rétt til frelsis og mannhelgi. Engan mann skal svipta frelsi nema í þeim tilvikum sem þar greinir og þá í samræmi við þá málsmeðferð sem segir í lögum. Tilvikin eru eftirfarandi:
a. lögleg gæsla manns sem dæmdur hefur verið sekur af þar til bærum dómstóli;
b. lögleg handtaka eða gæsla manns fyrir að óhlýðnast lögmætri skipun dómstóls eða til að tryggja efndir lögmæltrar skyldu;
c. lögleg handtaka eða gæsla manns sem efnt er til í því skyni að færa hann fyrir réttan handhafa opinbers valds, enda hvíli á honum rökstuddur grunur um afbrot eða með rökum sé talið nauðsynlegt að koma í veg fyrir að hann fremji afbrot eða komist undan að svo búnu;
d. gæsla ósjálfráða manns samkvæmt löglegum úrskurði vegna eftirlits með uppeldi hans eða lögmætrar gæslu í því skyni að færa hann fyrir réttan handhafa opinbers valds;
e. lögleg gæsla manns til að koma í veg fyrir að smitandi sjúkdómur breiðist út eða manns sem er andlega vanheill, áfengissjúklingur, eiturlyfjasjúklingur eða umrenningur;
f. lögleg handtaka eða gæsla manns til að koma í veg fyrir að hann komist ólöglega inn í land eða gæsla manns sem vísa á úr landi eða framselja.
Þau tilvik sem hafa sýnu mesta þýðingu fyrir þetta frumvarp eru a-liður 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans þar sem fjallað er um löglega gæslu manns sem dæmdur hefur verið sekur (e. detention of a person after a conviction) og e-liður 1. mgr. 5. gr. sem m.a. heimilar löglega gæslu manns sem er andlega vanheill (e. of unsound mind). Rétt er að taka fram að bæði 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans innihalda lagaáskilnaðarreglu sem krefst þess að sú lagaheimild sem frelsissvipting byggist á sé nægilega skýr, afmörkuð og fyrirsjáanleg þannig að sá einstaklingur sem í hlut á, hinn frelsissvipti, geti séð fyrir afleiðingar gjörða sinna, eftir atvikum með utanaðkomandi aðstoð, sjá til að mynda dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M gegn Þýskalandi frá 17. desember 2009. Þá hefur verið lagt til grundvallar að upptalning heimilda til frelsissviptingar í 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans sé tæmandi.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur margsinnis tekið fram að svo að frelsissvipting á grundvelli a-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans komi til álita þurfi hún að vera ákveðin af dómstól í refsimáli þar sem ekki er einungis kveðið á um sakfellingu heldur einnig mælt fyrir um viðurlög. Fyrirbyggjandi frelsissvipting (e. preventive detention), svo sem öryggisráðstafanir, sem og framlenging fyrirbyggjandi frelsissviptingar, getur verið þar á meðal svo sem slegið hefur verið föstu í dómaframkvæmd, m.a. í dómum í málum Van Broogenbroeck gegn Belgíu frá 24. júní 1982, Weeks gegn Stóra-Bretlandi frá 2. mars 1987, fyrrnefndu máli M gegn Þýskalandi og dómi yfirdeildar í máli Ilnseher gegn Þýskalandi frá 4. desember 2018, svo dæmi séu nefnd. Til að svo megi vera þarf frelsissvipting aftur á móti að vera í nægilegum orsakatengslum (e. causal link) við sakfellingu í upphaflegum refsidómi.
Með orsakatengslum í þessu samhengi felst í fyrsta lagi að fyrirsjáanlegt hafi verið í upphafi, þ.e. við sakfellingu og refsiákvörðun, að frelsissvipting yrði eða kynni að verða framlengd við ákveðnar aðstæður sem mælt væri fyrir um í lögum. Það er ekki nægjanlegt að heimild til framlengingar hafi síðar verið tekin upp í lög – fyrirsjáanleikinn þarf að hafa verið raunhæfur, hlutlægt séð, þegar dómur var kveðinn upp. Í öðru lagi þarf fyrirbyggjandi frelsissvipting að standa í nægilegum efnislegum tengslum við sakfellinguna og þjóna sama markmiði og upphaflegi refsidómurinn, svo sem að vernda líf, heilsu eða frelsi annarra gegn áframhaldandi hættu af hálfu hins sakfellda. Því lengri tími sem líður á milli upphaflegs refsidóms og fyrirbyggjandi frelsissviptingar þeim mun meiri líkur má telja á að orsakatengsl hafi rofnað eða minnkað.
Til nánari skýringar má benda aftur á dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M gegn Þýskalandi, en þar háttaði svo til að manni var með upphaflegum refsidómi gert að sæta tíu ára fyrirbyggjandi frelsissviptingu sem var hámarkslengd á þeim tíma samkvæmt þýskum lögum. Síðar var þýskum lögum breytt og frelsissviptingin framlengd og komst mannréttindadómstóllinn að þeirri niðurstöðu að sú framlenging hefði verið í andstöðu við 5. gr. mannréttindasáttmálans, enda hefðu orsakatengslin við upphaflega refsidóminn rofnað. Talið var vafamál hvort viðkomandi hefði mátt sjá fyrir umrædda lagabreytingu og þar með að frelsissvipting hans gæti orðið lengri en tíu ár. Til viðbótar var talið að þýska ríkið hefði gerst brotlegt við 7. gr. mannréttindasáttmálans um bann afturvirkni refsilaga. Svipað var uppi á teningnum í máli B gegn Þýskalandi frá 19. apríl 2012, en þar var ákveðið að maður skyldi sæta fyrirbyggjandi frelsissviptingu eftir að hafa afplánað fangelsisrefsingu að fullu. Þar sem ekki hafði verið gert ráð fyrir möguleika á slíku í þýskum lögum eða í upphaflega refsidómnum taldi mannréttindadómstóllinn að ekki væru nægileg orsakatengsl á milli refsidómsins og síðari fyrirbyggjandi frelsissviptingar. Í máli H.W. gegn Þýskalandi frá 19. september 2013 var aftur á móti lögð áhersla á að fyrirbyggjandi frelsissvipting að lokinni afplánun hefði verið ákveðin samhliða sakfellingu og refsingu, staðið í efnislegum tengslum við refsidóminn og þjónað sama markmiði, enda hefði mátt ætla að enn stæði sama hætta af viðkomandi. Þýska ríkið taldist þó hafa gerst brotlegt við 5. gr. mannréttindasáttmálans af öðrum ástæðum.
Ef fyrirbyggjandi frelsissvipting stendur á hinn bóginn ekki í efnislegum tengslum við sakfellingu í upphaflegum refsidómi eða hefur annað markmið, myndu orsakatengsl teljast hafa rofnað og verður frelsissvipting þá ekki lengur reist á a-lið 1. mgr. 5. mgr. Geta þá aðrir stafliðir komið til álita, svo sem e-liður 1. mgr. 5. gr., t.d. ef um andlega vanheilsu (e. of unsound mind) er að tefla. Þær aðstæður voru fyrir hendi í Bergmann gegn Þýskalandi frá 7. janúar 2016 og í grundvallardómi yfirdeildar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Ilnseher gegn Þýskalandi frá 4. desember 2018. Í síðarnefnda málinu háttaði svo til að manni var gert að sæta fyrirbyggjandi frelsissviptingu vegna andlegrar vanheilsu á sérstöku meðferðarheimili fyrir kynferðisafbrotamenn, eftir að hafa afplánað tíu ára fangelsisrefsingu. Í dómnum er tekið fram að þar sem fyrirbyggjandi frelsissvipting byggðist ekki lengur á sakfellingunni hefðu orsakatengsl rofnað og hún gæti því ekki grundvallast á a-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans. Aftur á móti byggði þýska ríkið á því að frelsissviptingin ætti sér stoð í e-lið 1. mgr. 5. gr. sökum andlegrar vanheilsu mannsins og féllst mannréttindadómstóllinn á það. Hér háttar því svo til að fyrirbyggjandi frelsissvipting hefur sjálfstætt markmið sem tengist ekki tilteknu refsimáli með beinum hætti í skilningi laga.
Í máli Ilnseher gegn Þýskalandi er jafnframt fjallað ítarlega um önnur skilyrði sem fullnægja þarf svo fyrirbyggjandi frelsissvipting á grundvelli e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans teljist lögmæt. Í því sambandi þarf í fyrsta lagi að staðreyna andlega vanheilsu með hlutlægu læknisfræðilegu mati, og verður andleg vanheilsa í öðru lagi að vera þess eðlis og á nægilega alvarlegu stigi til að fyrirbyggjandi frelsissvipting teljist nauðsynleg til að varna því að viðkomandi skaði sjálfan sig eða aðra. Andleg vanheilsa þarf þó ekki að vera þess eðlis eða á því stigi að jafni til ósakhæfis á verknaðarstundu afbrots heldur nægir að hún sé raunveruleg, staðfest með nýlegu og óháðu sérfræðimati og að hún valdi áframhaldandi hættu sem réttlætir vistun eða frelsissviptingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins er lögð áhersla á að hugtakið andleg vanheilsa verði ekki skilgreint í eitt skipti fyrir öll, heldur sé það lagalegt hugtak sem meta þurfi sjálfstætt (e. autonomous) á grundvelli læknisfræðilegra gagna, í ljósi atvika hverju sinni og þeirra markmiða sem að er stefnt í skilningi e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans. Skilgreiningar í landsrétti ráða hér ekki úrslitum. Í þriðja lagi þarf andleg vanheilsa að vera fyrir hendi þegar frelsissvipting er ákveðin og vara þann tíma sem viðkomandi er frelsissviptur. Í fjórða lagi þarf að vera tryggt að vistunarstaður samrýmist þeirri forsendu sem frelsissviptingin styðst við, til að mynda að viðkomandi njóti tilhlýðilegrar læknismeðferðar eða einstaklingsmiðaðra úrræða. Því skal þó haldið til haga að, líkt og fjallað var um dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N gegn Rúmeníu frá 28. nóvember 2017, getur fyrirbyggjandi frelsissvipting í undantekningartilvikum talist lögmæt á grundvelli e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, jafnvel þótt engin læknismeðferð sé fyrirhuguð eða veitt, en frelsissvipting verður þó ætíð að teljast nauðsynleg til að tryggja að maðurinn valdi ekki sjálfum sér eða öðrum skaða. Nánar um sjónarmið og lagaskilyrði fyrir beitingu e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans má vísa til grundvallardóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Winterwerp gegn Hollandi frá 24. október 1979 þar sem þau voru fyrst mótuð og annarra dóma sem vitnað hefur verið til. Af öðrum nýlegum málum þar sem fjallað er um frelsissviptingu á grundvelli e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans má benda á dóm yfirdeildar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Denis og Irvine gegn Belgíu frá 1. júní 2021 og dóma í máli W.A. gegn Sviss frá 2. nóvember 2021 og í máli T.A. gegn Armeníu frá 6. febrúar 2024.
Hvað snertir sérfræðimat sem frelsissvipting styðst við, hvort heldur í tengslum við a- eða e-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, þá er til að mynda fjallað um nauðsyn þess að slíkt mat sé bæði nýlegt og óháð í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu í máli H.W. gegn Þýskalandi frá 19. september 2013 og Tim Henrik Bruun Hansen gegn Danmörku frá 9. júlí 2019. Í báðum málunum var talið að hlutlaus og réttlát málsmeðferð væri ekki tryggð nema að fyrir lægi nýlegt og óháð sérfræðimat um nauðsyn vistunar. Í síðarnefnda málinu var þannig ekki talið fullnægjandi að byggja áframhaldandi vistun á mati sérfræðinga sem störfuðu á þeirri stofnun sem hinn frelsissvipti dvaldi á.
Þá þarf sem endranær að gæta að því að frelsissvipting, óháð því á hvaða grundvelli hún er ákveðin, vari ekki lengur en þörf krefur og sæti virkri endurskoðun og eftirliti dómstóla, sbr. til hliðsjónar 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, þar sem segir að hverjum þeim sem handtekinn er eða settur í gæslu skuli rétt að bera lögmæti frelsisskerðingarinnar undir dómstól er úrskurði um hana með skjótum hætti og fyrirskipi að hann skuli látinn laus ef ólögmæt reynist. Hvað þetta varðar þá er lagt til að öryggisráðstafanir geti aldrei varað lengur en í fimm ár í senn, hvort sem ráðstafanirnar hvíli á 62. gr. eða 67. gr., og að úrskurð dómara þurfi til framlengingar ráðstöfunar. Lögð er áhersla á að í báðum tilvikum er lagt til að kveðið verði á um að öryggisráðstafanir eða eftir atvikum áframhaldandi vistun í fangelsi vari aldrei lengur en þörf krefur. Með því eru lagðar nokkrar skyldur á Miðstöð um öryggisráðstafanir og ríkissaksóknara til að leggja fram kröfu um endurskoðun eða afléttingu sé úrræðanna ekki lengur þörf. Þá geti hinn frelsissvipti, sem og tilsjónarmaður hans, lagt fram slíka kröfu á eins árs fresti. Með þessu fyrirkomulagi þykir gætt að sjónarmiðum um lagaáskilnað og fyrirsjáanleika, meðalhóf og virkt eftirlit dómstóla.
3.2. Um 62. gr. almennra hegningarlaga (1. gr. frumvarpsins).
Samkvæmt 62. gr. almennra hegningarlaga má í þeim tilvikum er maður er sýknaður skv. 15. gr. laganna (ósakhæfi) eða talið er að refsing muni ekki bera árangur, sbr. 16. gr. laganna, ákveða í dómi, ef nauðsynlegt þykir vegna réttaröryggis, að gerðar verði ráðstafanir til að varna því að háski verði af manninum. Þær breytingar sem lagðar eru til á ákvæðinu víkja ekki frá þeirri grunnhugsun sem það byggist á en hafa að augnamiði að skýra frekar þau skilyrði sem fullnægja þarf til að beiting öryggisráðstafana komi til greina sem og hvað í þeim felst.
Í tillögu að breyttri 62. gr. almennra hegningarlaga segir m.a. að til öryggisráðstafana teljist öryggisgæsla og vægari öryggisráðstafanir samkvæmt lögum um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn en frumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra þess efnis er lagt fram samhliða frumvarpi þessu. Í því frumvarpi er gerð grein fyrir því að öryggisgæsla geti farið fram annaðhvort á viðeigandi heilbrigðisstofnun þar sem veitt er réttar- og öryggisgeðþjónusta eða öðrum öryggisgæslustað á vegum sérstakrar miðstöðvar um öryggisráðstafanir eða annarra sem sú miðstöð gerir samninga við. Börn sæta öryggisgæslu á vegum Barna- og fjölskyldustofu. Þá er einnig tiltekið hvað teljist til vægari öryggisráðstafana en þær eru m.a. eftirlit, þar á meðal rafrænt eftirlit, fyrirskipuð meðferð, ákvörðun dvalarstaðar, vinnu og umgengni við ákveðna einstaklinga og bann við notkun áfengis og vímuefna og lyfja. Ekki er um tæmandi talningu að ræða þar sem þarfir einstaklinga geta verið fjölbreyttar og ráðstafanir sem henta hverjum og einum misjafnar. Jafnframt er mögulegt að tækniframfarir eða önnur þróun geti leitt til þess að aðrar öryggisráðstafanir sem ekki er hægt að sjá fyrir við setningu laganna geti gagnast og því er þessi leið farin. Með þessu er leitast við að skilgreina eins nákvæmlega og unnt er hvað felst í öryggisráðstöfunum sem grundvallast á 62. gr. almennra hegningarlaga.
Í tillögu að breyttri 62. gr. laganna er einnig innbyggð meðalhófsregla, þar sem annars vegar er kveðið á um að öryggisráðstafanir skuli aldrei vara lengur en þörf krefur og hins vegar að öryggisgæslu skuli aðeins beitt ef vægari öryggisráðstafanir teljast ekki fullnægjandi – og að jafnaði aðeins í þeim tilvikum þegar ætla má að lífi, heilsu eða frelsi annarra sé hætta búin og að slík ráðstöfun teljist nauðsynleg til að fyrirbyggja þá hættu. Grundvallaratriði er að þær öryggisráðstafanir sem ákveðnar eru hæfi þeim manni sem í hlut á og taki mið af þörfum hans og ástandi.
Ráðgert er að ákveðið verði með dómi hvort og þá hvaða öryggisráðstöfunum skuli beita, en við mat á því skal m.a. að líta til brotaferils manns og eðlis afbrota sem hann hefur framið, hættu á að hann fremji afbrot að nýju og ástands hans að öðru leyti. Áður skal liggja fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat á þessum atriðum sem og á viðeigandi öryggisráðstöfunum.
Þá er það nýmæli lagt til að öryggisráðstafanir skv. 62. gr. verði ávallt tímabundnar og aldrei ákveðnar lengur en í fimm ár, en engin tímamörk er að þessu leyti að finna í gildandi lögum. Þó verði ríkissaksóknara heimilt að leita úrskurðar dómara um að öryggisráðstafanir verði framlengdar í allt að fimm ár í senn. Ríkissaksóknari geti að sama skapi á hvaða tímapunkti sem er gert kröfu um úrskurð dómara um hvort endurskoða skuli öryggisráðstafanir eða fella þær niður. Í framkvæmd er fyrirhugað að ríkissaksóknari og Miðstöð um öryggisráðstafanir hafi með sér náið samstarf hvað öryggisráðstafanir varðar að þessu leyti, enda mun miðstöðin hafa mun betri yfirsýn yfir hagi viðkomandi. Þessi heimild verður jafnframt að skoðast í ljósi fyrirmæla ákvæðisins um að öryggisráðstafanir skuli aldrei vara lengur en þörf krefur og hvíla því nokkrar frumkvæðisskyldur á þessum stofnunum hvað þetta snertir. Rétt er að taka fram í því sambandi að í frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra er bæði kveðið á um skyldu Miðstöðvar um öryggisráðstafanir til að gæta þeirrar meginreglu að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur eða séu umfangsmeiri en nauðsyn krefur, sem og skyldu til að aðstoða ríkissaksóknara og veita allar upplýsingar og gögn sem þörf er á til að reka mál sem varðar endurskoðun öryggisráðstöfunar.
Þá skal þess getið að mælt er fyrir um að þeim manni sem sætir öryggisgæslu verði skipaður tilsjónarmaður sem gæti þess að gæslan sé ekki meira íþyngjandi eða vari lengur en nauðsyn ber til. Ef manni er gert að sæta vægari öryggisráðstöfunum skuli dómari skipa honum tilsjónarmann sé talin þörf á því vegna stöðu hans. Nánari ákvæði um val tilsjónarmanns og hlutverk er að finna í fyrrgreindu frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra. Tilsjónarmaður sem og sá sem sætir öryggisráðstöfunum getur, líkt og ríkissaksóknari, krafist þess að dómari úrskurði um hvort endurskoða skuli öryggisráðstafanir eða fella niður, en þó ekki fyrr en að liðnu einu ári frá dómsuppsögu eða síðasta dómsúrskurði.
Að endingu er lagt til að úrskurðir héraðsdóms um framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu öryggisráðstafana skv. 62. gr. almennra hegningarlaga sæti kæru til Landsréttar og málskostnaður greiðist úr ríkissjóði, sem og að um meðferð þeirra mála gildi lög um meðferð sakamála eftir því sem við á. Að öðru leyti vísast til skýringa við 1. gr. frumvarpsins.
3.3. Um 63., 65. og 66. gr. almennra hegningarlaga (2. og 3. gr. frumvarpsins).
Í 63. gr. almennra hegningarlaga kemur fram að hafi orðið svo ástatt um mann til langframa, sem í 15. eða 16. gr. segir, eftir að hann hefur drýgt refsiverðan verknað en áður en fullnaðardómur gengur í máli hans, ákveði dómur hvort refsing skuli dæmd eða hún eigi að falla niður. Ákveða má í dóminum, ef skilyrði skv. 62. gr. þykja vera fyrir hendi, að ráðstöfunum samkvæmt þeirri grein skuli beitt í stað refsingar eða þangað til að unnt þykir að framkvæma refsingu. Að frátaldri einfaldri orðalagsbreytingu er ekki lögð til breyting á þessu. Aftur á móti er lagt til í þágu skýrleika að tekið verði fram að 62. gr. laganna gildi um málsmeðferð skv. 63. gr. sem og að skýrt verði tekið fram að ef maður sem dæmdur hefur verið til refsingar er fluttur í öryggisgæslu komi vistun þar til frádráttar refsingu. Þess má að geta að þótt fátítt sé að 63. gr. almennra hegningarlaga hafið komið til athugunar í framkvæmd finnast þess þó dæmi, sjá t.d. dóm Hæstaréttar Íslands frá 20. desember 2011 í máli nr. 292/2011.
Í 65. gr. almennra hegningarlaga er kveðið á um að dæma megi mann sem ekki getur „haft hemil á drykkjufýsn sinni“ til lækningar á viðeigandi hæli. Dvölin geti verið allt að 18 mánuðum eða þremur árum ef ítrekun á sér stað. Ákvæði þetta er komið til ára sinna og hefur sjaldan verið beitt og aldrei nýlega svo vitað sé til. Ákvæðið þykir vart samræmast nútímalagasjónarmiðum og er því lagt til að það falli brott.
Í 66. gr. almennra hegningarlaga er mælt fyrir um tilteknar öryggisráðstafanir gagnvart þeim sem hótar öðrum manni eða nánum vandamanni hans bana, brennu, líkamsmeiðingum eða öðrum óförum og refsingu verður annaðhvort ekki við komið eða hún þykir ekki veita næga tryggingu. Er þá heimilt með dómsúrskurði að ákveða hvort gera skuli ráðstafanir til varnar því að hótunin sé framkvæmd, þar á meðal hvort heitingamaður skuli setja tryggingu eða hvort setja skuli hann í gæslu. Lagt er til með frumvarpinu að heimild 66. gr. falli brott enda hefur sjaldan reynt á ákvæðið í framkvæmd, sjá þó til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 15. apríl 1975 í máli nr. 36/1975 þar sem kröfu ákæruvaldsins um að því yrði beitt var hafnað. Ganga verður út frá því að við aðstæður á borð við þær sem lýst er í ákvæðinu yrði að jafnaði beitt þvingunarráðstöfunum í þágu rannsóknar sakamáls, svo sem gæsluvarðhaldi. Í því sambandi er einnig vert að hafa í huga að skv. 1. mgr. 100. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, getur dómari ef skilyrði gæsluvarðhalds eru fyrir hendi í stað þess að úrskurða sakborning í gæsluvarðhald mælt fyrir um vistun hans á sjúkrahúsi eða viðeigandi stofnun, bannað honum brottför af landinu ellegar lagt fyrir hann að halda sig á ákveðnum stað eða innan ákveðins svæðis. Sé þess krafist getur dómari sett það skilyrði fyrir ráðstöfun að sakborningur hafi á sér búnað svo að unnt sé að fylgjast með ferðum hans. Að framangreindu virtu er ekki talin ástæða til að viðhalda heimild á borð við gildandi 66. gr. almennra hegningarlaga.
3.4. Um 67. gr. almennra hegningarlaga (4. gr. frumvarpsins).
Í 67. gr. almennra hegningarlaga kemur fram að sé maður dæmdur í fangelsi og mjög sennilegt megi telja af því hvernig glæp hans var háttað og andlegu ástandi hans sé varið, svo og af undanfarandi breytni hans, að hann muni drýgja afbrot af vana eða í atvinnuskyni og sé því hættulegur umhverfi sínu, megi ákveða í refsidómi, eða síðar í sérstöku máli, sem höfðað er að tilhlutan ákæruvaldsins, að beitt skuli öryggisráðstöfunum skv. 66. gr. að refsingu lokinni. Létta má slíkum ráðstöfunum af aftur eftir sömu reglum og um getur í 66. gr. Þær ráðstafanir sem nefndar eru í 66. gr. almennra hegningarlaga eins og hún hljóðar nú eru annars vegar trygging og hins vegar gæsla. Þær breytingar sem lagðar eru til á 67. gr. með frumvarpinu þjóna hinu sama markmiði og gildandi ákvæði, það er að segja að ákveða megi fyrir lok afplánunar að maður sem dæmdur hefur verið til fangelsisvistar sæti öryggisráðstöfunum til verndar lífi, heilsu og frelsi annarra. Aftur á móti er með frumvarpinu leitast við að skýra til muna þau skilyrði sem fullnægja þarf svo beiting öryggisráðstafana, eða eftir atvikum áframhaldandi vistun í fangelsi, komi til álita.
Með tillögu að breyttri 67. gr. almennra hegningarlaga er m.a. lagt upp með að gera greinarmun á þeim tilvikum þar sem öryggisráðstöfunum er beitt gagnvart dómfellda undir lok afplánunar þótt markmiðið sé hið sama, þ.e. að vernda líf, heilsu eða frelsi annarra. Þannig megi annars vegar kveða á um það í upphaflegum refsidómi, ef talið er að fangelsisrefsing um tiltekinn tíma nægi ekki til að gæta framangreindra verndarhagsmuna, að fyrir lok afplánunar megi úrskurða um að viðkomandi sæti öryggisráðstöfunum skv. 62. gr., eða vistist áfram í fangelsi, enda verði vistun þar ekki talin andstæð hagsmunum hans. Áframhaldandi vistun í fangelsi eða beiting öryggisráðstafana grundvallast hér á sakfellingu í upphaflegum refsidómi og leitast er við að gæta að skilyrðum a-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans um fyrirsjáanleika og orsakatengsl, sbr. umfjöllun í kafla 3.1. Hins vegar megi þó úrskurða mann til að sæta öryggisráðstöfunum án þess að þeirra hafi verið getið í upphaflegum refsidómi, ef þær byggjast á andlegri vanheilsu hans (e. of unsound mind) í skilningi e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, eða af öðrum ástæðum sem þar greinir. Með þessu er hugað að þeim hópi manna sem nú afplánar refsivist í fangelsi og gætu af einhverjum orsökum talist andlega vanheilir í framangreindum skilningi undir lok afplánunar, sem og þá sem sæta fangelsisvist og búa við hrörnandi andlega heilsu þótt þeir hafi verið heilbrigðir við uppkvaðningu refsidóms. Markmiðið er að þeir sem svo er ástatt um komist í viðeigandi úrræði þegar afplánun lýkur og koma í veg fyrir að öryggi annarra verði stofnað í hættu. Rétt er að taka skýrt fram að aldrei gæti komið til þess að maður sem fellur í þann hóp vistaðist áfram í fangelsi og ávallt skuli gæta þess að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur en þörf krefur, sem og að veitt sé fullnægjandi heilbrigðisþjónusta og meðferð í samræmi við þarfir þess sem öryggisráðstöfunum sætir. Nauðsynlegt þykir að gera grein fyrir tengslum tillögu um breytta 67. gr. annars vegar og a- og e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans hins vegar, enda geta þau tengsl haft áhrif á það hvernig mál er lagt upp og niðurstöðu dómara.
Þær öryggisráðstafanir sem til greina getur komið að beita á grundvelli 67. gr. eru þær sömu og á grundvelli 62. gr. og taldar voru upp í kafla 3.2., þ.e. öryggisgæsla annaðhvort á viðeigandi heilbrigðisstofnun þar sem veitt er réttar- og öryggisgeðþjónusta eða öðrum öryggisgæslustað á vegum sérstakrar miðstöðvar um öryggisráðstafanir eða annarra sem sú miðstöð gerir samninga við. Þá er til að dreifa vægari öryggisráðstöfunum en þær eru m.a. eftirlit, þar á meðal rafrænt eftirlit, fyrirskipuð meðferð, ákvörðun dvalarstaðar, vinnu og umgengni við ákveðna einstaklinga og bann við notkun áfengis og vímuefna og lyfja. Ekki er um tæmandi talningu að ræða þar sem þarfir einstaklinga geta verið fjölbreyttar og ráðstafanir sem henta hverjum og einum misjafnar. Grundvallaratriði er að þær öryggisráðstafanir sem ákveðnar eru, eða eftir atvikum áframhaldandi vistun í fangelsi, hæfi þeim manni sem í hlut á og taki mið af þörfum hans og ástandi.
Ráðgert er að dómari úrskurði í sérstöku máli sem borið er undir hann að tilhlutan ríkissaksóknara hvort maður sæti að afplánun lokinni áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum, og þá hvaða. Þá er einnig lagt til að þetta komi einungis til greina í þeim tilvikum sem maður hefur verið dæmdur fyrir manndráp, brennu, stórfellda líkamsárás eða annað gróft ofbeldis- eða kynferðisbrot, eða brot sem ógnar alvarlega lífi, heilsu eða frelsi annars manns eða ef um tilraun til slíks brots er að ræða. Við mat á því hvort maður verði úrskurðaður í áframhaldandi vistun í fangelsi eða til að sæta öryggisráðstöfunum, eða öryggisráðstafanir endurskoðaðar eða felldar niður, skal m.a. líta til sakaferils hans og eðlis afbrota sem hann hefur framið, hvort hætta sé á því að hann fremji afbrot að nýju, og ástands hans að öðru leyti. Áður en úrskurður um vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfun er kveðinn upp skal liggja fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat um framangreind atriði þar sem jafnframt er lagt mat á hvort öryggisráðstafanir, og þá hvaða, eða áframhaldandi vistun í fangelsi sé nauðsynleg til verndar þeim hagsmunum sem ákvæðið tiltekur. Mikilvægt er að málarekstur af þessu tagi hefjist með nægilegum fyrirvara og því er gert ráð fyrir að ríkissaksóknari beri málið að jafnaði undir dómara eigi síðar en sex mánuðum fyrir lok afplánunar.
Þá er lagt til að áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir verði ávallt tímabundnar og aldrei ákveðnar lengur en í fimm ár, en engin tímamörk er að þessu leyti að finna í gildandi lögum. Þó verði ríkissaksóknara heimilt að leita úrskurðar dómara um að öryggisráðstafanir verði framlengdar í allt að fimm ár í senn. Ríkissaksóknari geti að sama skapi á hvaða tímapunkti sem er gert kröfu um úrskurð dómara um hvort endurskoða skuli áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir eða fella niður. Í framkvæmd er fyrirhugað að ríkissaksóknari og Miðstöð um öryggisráðstafanir hafi með sér náið samstarf hvað öryggisráðstafanir varðar að þessu leyti, enda mun miðstöðin hafa mun bestu yfirsýnina yfir hagi viðkomandi. Þá kann ríkissaksóknara að vera nauðsynlegt að leita upplýsinga hjá Fangelsismálastofnun ef um vistun í fangelsi er að ræða. Þessi heimild verður að skoðast í ljósi fyrirmæla ákvæðisins um að öryggisráðstafanir skuli aldrei vara lengur en þörf krefur og hvíla því nokkrar frumkvæðisskyldur á þessum stofnunum hvað þetta snertir. Rétt er að taka fram í því sambandi að í frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra er kveðið á um skyldu Miðstöðvar um öryggisráðstafanir til að gæta þeirrar meginreglu að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur eða séu umfangsmeiri en nauðsyn krefur, sem og skyldu til að aðstoða ríkissaksóknara og veita allar upplýsingar og gögn sem þörf er á til að reka mál sem varðar endurskoðun öryggisráðstöfunar.
Þá er mælt fyrir um að í tilvikum þar sem dómari fellst á kröfu um áframhaldandi vistun í fangelsi eða að maður sæti öryggisgæslu skuli dómari ávallt skipa honum tilsjónarmann sem gætir þess að vistun í fangelsi eða öryggisgæsla sé ekki meira íþyngjandi eða vari lengur en nauðsyn ber til. Ef manni er gert að sæta vægari öryggisráðstöfunum þykir aftur á móti nægilegt að metið sé hverju sinni hvort tilsjónarmaður verði skipaður. Nánari ákvæði um val tilsjónarmanns og hlutverk er að finna í fyrrgreindu frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra. Þá er lagt til að tilsjónarmaður sem og sá sem sætir áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum geti, líkt og ríkissaksóknari, krafist þess að dómari úrskurði um hvort endurskoða skuli áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstafanir, eða fella niður, en þó ekki fyrr en að liðnu einu ári frá dómsuppsögu eða síðasta dómsúrskurði.
Að endingu er lagt til að úrskurðir héraðsdóms um áframhaldandi vistun í fangelsi, beitingu öryggisráðstafana, framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu skv. 67. gr. almennra hegningarlaga sæti kæru til Landsréttar, málskostnaður greiðist úr ríkissjóði, sem og að um meðferð þeirra mála gildi lög um meðferð sakamála eftir því sem við á. Að öðru leyti vísast til skýringa við 4. gr. frumvarpsins.
3.5. Norræn löggjöf.
Við samningu frumvarpsins hefur verið höfð hliðsjón af löggjöf annars staðar á Norðurlöndum, einkum dönskum og norskum rétti.
Í Danmörku hefur verið tvíþætt kerfi, annars vegar sérstakar öryggisráðstafanir gagnvart ósakhæfum mönnum og hins vegar gagnvart sakhæfum brotamönnum sem taldir eru hættulegir. Öryggisráðstafanir geta verið ótímabundnar í alvarlegustu málunum en sæta reglulegri endurskoðun dómstóla. Ávallt skal gæta þess að vistun vari ekki lengur en nauðsyn krefur og að beiting öryggisráðstafana sé nauðsynleg til að verndar samfélaginu og koma í veg fyrir áframhaldandi hættu.
Í Noregi teljast öryggisráðstafanir til viðurlaga og geta þær verðar ákveðnar af dómstól í alvarlegustu málunum þegar talin er veruleg hætta á að viðkomandi brjóti af sér að nýju. Þótt öryggisráðstafanir séu í Noregi skilgreindar sem ein tegund viðurlaga er markmið þeirra fyrst og fremst að vera fyrirbyggjandi. Bæði lágmarks- og hámarkstími öryggisráðstafana er ákveðinn en heimild er til framlengingar ef hætta er enn talin stafa af viðkomandi. Norsk löggjöf er ein sú ítarlegasta í norrænum rétti hvaða öryggisráðstafanir varðar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið varðar ýmis mannréttindi sem varin eru af ákvæðum stjórnarskrár, mannréttindasáttmála Evrópu og öðrum samningum sem Ísland er aðili að, svo sem samningi Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 1984, samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989, sbr. lög nr. 19/2013, samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks frá 2006 sem samþykktur var sem lög á Alþingi 12. nóvember 2025, og samningi Evrópuráðsins um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 1987. Einnig hefur verið höfð hliðsjón af samningi Evrópuráðsins um mannréttindi og líflæknisfræði frá 1997, skýrslu sérstaks erindreka Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks frá 2022 og almennrar athugasemdar nr. 1 (2014) frá nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Í kafla 3.1 er fjallað allítarlega um 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum sem og 5. gr. mannréttindasáttmálans um rétt til frelsis og mannhelgi. Vísast nánar til þess kafla hvað þessi ákvæði varðar. Af öðrum réttindum sem frumvarpið snertir má nefna bann við pyndingum, sbr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmálans; bann við refsingu án laga, sbr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 7. gr. mannréttindasáttmálans; rétt til réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómi, sbr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmálans; rétt til friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmálans; og rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku o.fl., sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.
Rétt er að taka fram að frumvarpinu er ætlað leggja lagagrundvöll undir sérstakar fyrirbyggjandi öryggisráðstafanir sem til álita getur komið að ákveða ef talið er að 15. gr. eða 16. gr. almennra hegningarlaga eigi við um einstakling, eða þegar hyllir undir lok afplánunar. Lögð er áhersla á að tilgangur fyrirbyggjandi öryggisráðstafana er ekki að refsa heldur að draga úr líkindum þess að viðkomandi brjóti aftur af sér eða valdi öðrum skaða enda séu taldar líkur á því og svo er ástatt um hann sem lýst er í 1. og 4. gr. frumvarpsins. Í þessum efnum hefur verið horft til viðmiða sem Mannréttindadómstóll Evrópu setti fram í máli Engel o.fl. gegn Hollandi frá 8. júní 1976 og þróast hafa áfram í dómaframkvæmd dómstólsins við mat á því hvort um refsingu sé að ræða í skilningi 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmálans. Svo sem m.a. er dregið saman í dómi Hæstaréttar Íslands frá 27. mars 2024 í máli nr. 1/2024 hefur mannréttindadómstóllinn í meginatriðum lagt þrjú atriði til grundvallar skýringu 1. mgr. 6. gr. sáttmálans að þessu leyti. Í fyrsta lagi er litið til þess hvort umrædd háttsemi er skilgreind sem refsiverð samkvæmt landslögum eða hvort um ræðir til dæmis viðurlög innan stjórnsýslunnar. Það eitt ræður þó ekki úrslitum enda gæti víðtækt svigrúm aðildarríkja í því tilliti leitt til niðurstaðna sem samrýmast ekki tilgangi og markmiði sáttmálans. Í öðru lagi, og það sem getur vegið þyngra, er eðli brotsins metið með hliðsjón af gildissviði þeirra reglna sem brotið er gegn. Hvort þær binda til dæmis aðeins afmarkaðan hóp fólks, svo sem gæti átt við um agabrot ákveðinna starfsstétta, eða hafa almennt gildi með svipuðum áhrifum og refsireglur. Loks er í þriðja lagi litið til þess, sem úrslitum getur ráðið, hvert er eðli, markmið og umfang þeirra viðurlaga sem liggja við brotinu.
Sem fyrr segir er tilgangur fyrirbyggjandi öryggisráðstafana ekki að refsa og ekki eru lagðar til breytingar á 31. gr. almennra hegningarlaga þar sem hegningar samkvæmt þeim lögum eru tæmandi taldar sem fangelsi og fésektir. Þá geta öryggisráðstafanir einungis komið til greina í afmörkuðum tilvikum gagnvart einstaklingi sem hefur brotið af sér og telst hættulegur, að uppfylltum þröngum skilyrðum. Ekki verður því litið svo á að reglur um öryggisráðstafanir hafi almennt gildi líkt og refsireglur. Loks er með frumvarpinu lögð áhersla á að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur en nauðsyn krefur og kveðið á um að þær verði aldrei ákveðnar lengur en til fimm ára í senn. Þá er leitast við að tryggja með frumvarpinu að öryggisráðstafanir sæti reglubundnu eftirliti dómstóla og lagðar nokkrar skyldur á ríkisvaldið í því sambandi. Frumvarpið gerir ráð fyrir að í undantekningartilvikum megi úrskurða að einstaklingur sæti áframhaldandi vistun í fangelsi, verði það talið henta þörfum hans best, en í langflestum tilvikum yrði um öryggisráðstafanir að ræða á vegum sérstakrar stofnunar, Miðstöðvar um öryggisráðstafanir.
Gætt hefur verið að öllum framangreindum mannréttindaskuldbindingum við samningu frumvarpsins, dómaframkvæmdar og annarra ábendinga frá eftirlitsaðilum samninganna, svo sem heimsóknarskýrslna OPCAT-eftirlits og CPT-nefndar. Er talið að frumvarpið samræmist að öllu leyti stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá einstaklinga sem gert er að sæta öryggisráðstöfunum samkvæmt dómsúrlausn og þau kerfi sem sinna þjónustu við þá, svo sem réttarvörslu- og fullnustukerfi, heilbrigðiskerfi og félagsþjónustu. Í lok árs 2024 var settur á laggirnar starfshópur forsætisráðuneytis, félags- og húsnæðismálaráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, innviðaráðuneytis, fjármála- og efnahagsráðuneytis og mennta- og barnamálaráðuneytis um úrbætur á úrræðum og þjónustu vegna einstaklinga sem nauðsynlegt þykir að sæti öryggisráðstöfunum. Starfshópurinn lagði m.a. til að dómsmálaráðherra ynni að frumvarpi til breytinga á VII. kafla almennra hegningarlaga.
Áform um frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum (öryggisráðstafanir) var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 7. – 21. ágúst 2025 (mál nr. S-141/2025) og bárust um það sex umsagnir; frá Afstöðu – réttindafélagi, embætti landlæknis, Landssamtökunum Þroskahjálp og frá þremur einstaklingum. Drög að frumvarpi því sem hér um ræðir, og byggist á framangreindum áformum, voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 26. september – 12. október 2025 (mál S-184/2025) og bárust um það fjórar umsagnir, frá Reykjavíkurborg, Landssamtökunum Þroskahjálp, ÖBÍ réttindasamtökum og embætti landlæknis.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er m.a. bent á mikilvægi þess að afmarkað sé með skýrum hætti hvers konar úrræði öryggisráðstafanir geti verið, þá einkum með tilliti til þess að einstaklingum verði ekki gert að búa í tilteknu húsnæði á vegum borgarinnar. Að þessu hefur verið gætt við samningu frumvarpsins sem og frumvarpi félags og húsnæðismálaráðherra. Fyrst og fremst verður um að ræða úrræði á vegum Miðstöðvar um öryggisráðstafanir, eftir atvikum samkvæmt samningum þeirrar stofnunar við aðra.
Landssamtökin Þroskahjálp og ÖBÍ réttindasamtök leggja bæði mikla áherslu á að gætt sé að skyldum íslenska ríkisins samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Að þessu hefur sérstaklega verið hugað við samningu frumvarpsins, ekki síst 14. gr. samningsins sem vikið er að í kafla 2.
Embætti landlæknis fagnar markmiðum frumvarpsins um skýrari lagagrundvöll og öryggi þeirra sem sæta öryggisráðstöfunum. Embætti áréttar þó að óásættanlegt sé að ákvörðun um innlögn sjúklings á heilbrigðisstofnun verði tekin af öðrum en lækni og eingöngu með því móti sé tryggt að hagsmunir sjúklinga séu virtir. Hvað þetta varðar er gert ráð fyrir að ákvörðun um beitingu öryggisráðstafana verði í öllum tilvikum í höndum dómara en áður liggi fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat. Eðli málsins samkvæmt má ætla að það mat muni hafa mikla þýðingu um hvort, og þá hvaða, öryggisráðstöfunum verði beitt. Þá leggur embætti landlæknis m.a. áherslu á mikilvægi þess að þeim sætir öryggisráðstöfunum verði skipaður tilsjónarmaður og að tryggt verði að öryggisráðstafanir megi endurskoða reglulega. Tekið er undir þessi sjónarmið og hefur verið hugað að þeim við samningu frumvarpsins. Talið er að meginsjónarmið embættis landlæknis séu í samræmi við tilgang og markmið frumvarpsins.
Þá aflaði dómsmálaráðuneytið sérstaklega umsagnar refsiréttarnefndar um frumvarpið. Í þeirri umsögn er m.a. fjallað um þær kröfur sem leiðir af 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans og komið á framfæri nokkrum ábendingum og athugasemdum. Tekið hefur verið mið af sjónarmiðum refsiréttarnefndar við samningu frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Þeir sem helst verða fyrir áhrifum af lagasetningunni eru einstaklingar sem dæmdir eru til að sæta öryggisráðstöfunum, aðstandendur þeirra og aðilar sem koma að þjónustu við þá, þ.e. bæði ríki og sveitarfélög. Helstu aðilar ríkisins eru félags- og húsnæðismálaráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti, mennta- og barnamálaráðuneyti og dómsmálaráðuneyti, ný stofnun, Miðstöð um öryggisráðstafanir, sem á að sjá um framkvæmd öryggisráðstafana og mun heyra undir félags- og húsnæðismálaráðuneytið, Landspítali, ríkissaksóknari og dómstólar landsins. Á vegum sveitarfélaga er aðallega um að ræða félagsþjónustu.
Frá árinu 1989 hafa 78 dómar fallið á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga. Í 91% tilvika voru þeir dæmdu karlar. Er það í takt við tölfræðilegar upplýsingar um sambærileg úrræði í Noregi, þar sem 89% skjólstæðinga eru karlar. Frumvarpið hefur því frekar bein áhrif á karla en konur, þar sem þeir eru líklegri til að hljóta dóma fyrir alvarleg brot.
Mikilvægt er að gæta þess að konur geti, þrátt fyrir að vera hlutfallslega lítill hópur, notið sértækra úrræða og sömu tækifæra til jafns við karla sem gert er að sæta öryggisráðstöfunum. Þá benda erlendar rannsóknir til þess að hjá konum sem sæta öryggisráðstöfunum sé tíðni alvarlegra geðraskana og sjálfsskaða hærri en hjá körlum. Huga verður að þeim þáttum við veitingu heilbrigðisþjónustu. Einnig eru konur líklegri til að vera með flókna áfallasögu sem mikilvægt er að mæta með sérfræðiþjónustu og þjálfuðu starfsfólki.
Hluti þeirra sem dæmdir eru til að sæta öryggisráðstöfunum er fatlaðir einstaklingar, aðrir með alvarlegar geðrænar áskoranir. Því er ljóst að um viðkvæman hóp er að ræða og geta fleiri mismununarbreytur átt við en kynjasjónarmið.
Með frumvarpinu, sem og frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra sem lagt er fram samhliða, er lagt til að skýrðar séu lagareglur og verklag þegar einstaklingur er dæmdur til að sæta öryggisráðstöfunum skv. VII. kafla almennra hegningarlaga, og þannig tryggð réttindi og réttaröryggi þeirra einstaklinga sem sæta umræddum ráðstöfunum.
Frumvarp þetta hefur ekki bein áhrif á ríkissjóð en aftur móti hlýst nokkur kostnaður af því að koma á fót öryggisráðstöfunum, en um það er fjallað í frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra um öryggisráðstafanir samkvæmt dómsúrlausn. Það frumvarp er að fullu fjármagnað svo sem nánari grein er gerð fyrir í greinargerð með því frumvarpi.
Frumvarpið hefur margvísleg jákvæð áhrif á réttindi og réttaröryggi þeirra sem sæta öryggisráðstöfunum og stuðlar að því að íslensk stjórnvöld uppfylli í auknum mæli skyldur sínar samkvæmt stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum sem ríkið hefur undirgengist.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að í 2. mgr. verði kveðið á um að öryggisráðstafanir séu annars vegar öryggisgæsla og hins vegar vægari öryggisráðstafanir samkvæmt lögum um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn. Frumvarp til þeirra laga er lagt fram samhliða frumvarpi þessu og þar er gerð grein fyrir því að öryggisgæsla geti farið fram annaðhvort á viðeigandi heilbrigðisstofnun þar sem veitt er réttar- og öryggisgeðþjónusta eða öðrum öryggisgæslustað á vegum sérstakrar miðstöðvar um öryggisráðstafanir eða annarra sem sú miðstöð gerir samninga við. Börn sæta öryggisgæslu á vegum Barna- og fjölskyldustofu. Þá er einnig tiltekið hvað teljist til vægari öryggisráðstafana en þær eru m.a. eftirlit, þar á meðal rafrænt eftirlit, fyrirskipuð meðferð, ákvörðun dvalarstaðar, vinnu og umgengni við ákveðna einstaklinga og bann við notkun áfengis og vímuefna og lyfja. Ekki er um tæmandi talningu að ræða þar sem þarfir einstaklinga geta verið fjölbreyttar og ráðstafanir sem henta hverjum og einum misjafnar. Í einhverjum tilvikum kynni t.d. teljast nægilegt til að varna hættu af manni að öryggisráðstafanir felist í því að honum sé óheimilt að neyta áfengis og fíkniefna eða umgangast tiltekinn hóp fólks.
Í 3. mgr. er að finna meðalhófsreglu um beitingu öryggisgæslu sem öryggisráðstöfunar, en fyrirhugað er að það úrræði verði mest íþyngjandi öryggisráðstafana. Í þeim efnum er annars vegar kveðið á um að öryggisgæslu verði ekki beitt nema því aðeins að vægari öryggisráðstafanir teljist ekki fullnægjandi og þegar ætla má að lífi, heilsu eða frelsi annarra sé hætta búin og hins vegar þarf öryggisgæsla að teljast nauðsynleg til að fyrirbyggja slíka hættu. Í öllum tilvikum er áskilið að með dómi verði ákveðið hvort, og þá hvaða, öryggisráðstöfunum verði beitt, þar á meðal hvort öryggisgæsla, teljist hún nauðsynleg, fari fram á viðeigandi heilbrigðisstofnun eða öðrum öryggisgæslustað. Rétt er að taka fram að eftir almennum reglum laga um meðferð sakamála kæmi í hlut ákæruvaldsins að gera viðeigandi kröfu í þessu sambandi. Grundvallaratriði er að þær öryggisráðstafanir sem ákveðnar eru hæfi þeim manni sem í hlut á og taki mið af þörfum hans og ástandi.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um sjónarmið sem líta ber til við ákvörðun þess hvort, og þá hvaða öryggisráðstöfunum skuli beitt. Talið er rétt að helstu sjónarmið sem máli skipta í þessu tilliti séu tilgreind í ákvæðinu sjálfu en rétt er að taka fram að ekki er um tæmandi talningu að ræða. Þannig beri dómara m.a. að líta til sakaferils, hátternis og eðlis þeirra brota sem viðkomandi hefur framið, hættu á að hann fremji afbrot að nýju og ástands hans að öðru leyti. Ráðgert er að áður en úrskurður um öryggisráðstöfun er kveðinn upp liggi fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat um þessi atriði þar sem jafnframt er lagt mat á hvaða öryggisráðstöfun, ef við á, þykir nauðsynlegt að beita. Sérfræðimats er jafnan aflað þegar álitamál þykir hvort maður sé sakhæfur, sbr. 15. gr. almennra hegningarlaga, eða hvort refsing beri árangur, sbr. 16. sömu laga. Ef til greina kæmi að beita öryggisráðstöfun væri nærtækast að í sama mati yrði lagt mat á þau atriði sem 4. mgr. gerir kröfu um. Ef ekki gefst ráðrúm til þess kann að vera nauðsynlegt að afla viðbótarmats um þau atriði sem 4. mgr. tiltekur. Hvort sem um er að ræða ákvörðun sem tekin er í upphafi eða síðar, í máli þar sem krafist er endurskoðunar eða framlengingar öryggisráðstafana, er fyrirhugað að matið sé bæði nýlegt og óháð en með því síðara er einkum átt við að matið sé framkvæmt af öðrum en þeim sem annast hafa vistun viðkomandi ef það á við. Það hvort sérfræðimat sé talið nýlegt verður að velta á atvikum hverjum sinni. Ef fyrir liggur nýlegt mat, t.d. ársgamalt, er ekki víst að þess sé þörf. Ætla má að í mörgum tilvikum þar sem krafist er framlengingar á öryggisráðstöfunum þurfi að afla nýs mats en það verður að lúta ákvörðun dómara. Að endingu er tekið fram í 4. mgr. að heimilt sé að bæta fleiri en einni vægari öryggisráðstöfun í einu.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um skyldu dómara til að skipa þeim sem gert er að sæta öryggisgæslu tilsjónarmann sem gætir þess að öryggisgæsla sé ekki meira íþyngjandi eða vari lengur en nauðsyn ber til. Sé manni á hinn bóginn gert að sæta vægari öryggisráðstöfunum metur dómari hvort þörf sé á að skipa honum tilsjónarmann. Ekki er alltaf talin þörf á því þegar um vægari öryggisráðstafanir er að ræða en þó verður ávallt að vega og meta hvert tilvik fyrir sig með hagsmuni viðkomandi í fyrirrúmi. Hér má m.a. horfa til þess hversu íþyngjandi öryggisráðstafanir teljast. Til að rækja hlutverk sitt hefur tilsjónarmaður til að mynda heimild skv. 7. mgr. breyttrar 62. gr. til að krefjast þess dómari úrskurði um hvort endurskoða skuli öryggisráðstafanir eða fella niður. Um hlutverk tilsjónarmanns, val hans og lok skipunar er að öðru leyti fjallað ítarlega í frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu.
Í tillögu að 6. mgr. er m.a. vikið að tímalengd öryggisráðstafana og mælt fyrir um að þær megi í upphafi ekki ákveða til lengri tíma en fimm ára í senn. Þar sem um íþyngjandi úrræði er að ræða þykir æskilegra að kveða á um tímalengd fremur en að öryggisráðstafanir séu ákveðnar ótímabundið auk þess sem reglubundið eftirlit dómstóla er með því tryggt. Áhersla er þó lögð á að varfærni sé gætt í þessum efnum og öryggisráðstafanir ekki ákveðnar lengur en nauðsyn krefur; þótt hámark sé fimm ár er þannig ekkert sem stendur því í vegi að öryggisráðstafanir séu ákveðnar til styttri tíma ef atvikum er þannig háttað. Ef talið er nauðsynlegt að öryggisráðstafanir vari lengur en í þann tíma sem ákveðinn var í upphafi er ríkissaksóknara heimilt samkvæmt ákvæðinu að leita úrskurðar dómara um hvort þær skuli framlengdar. Í framkvæmd er gert ráð fyrir að Miðstöð um öryggisráðstafanir hafi alla jafna frumkvæði að því að óska eftir því að ríkissaksóknari leiti úrskurðar dómara um framlengingu öryggisráðstafana, eða eftir atvikum endurskoðunar eða niðurfellingar, sbr. 7. mgr. Ákvörðun um það hvort leita skuli úrskurðar dómara um framlengingu öryggisráðstafana liggur þó formlega hjá ríkissaksóknara. Eðli málsins samkvæmt yrði embætti ríkissaksóknara nauðsynlegt í þeim efnum að líta til gagna og upplýsinga frá Miðstöð um öryggisráðstafanir. Fyrirkomulagið felur því í sér að samstarf verði á milli Miðstöðvar um öryggisráðstafanir og ríkissaksóknara um þörf á framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu öryggisráðstafana enda mun miðstöðin búa yfir gögnum og upplýsingum um mörg þeirra atriða sem koma til skoðunar við mat á framangreindu, svo sem upplýsingum um háttsemi þess sem sætt hefur öryggisráðstöfunum, hvort hann hafi virt þær ráðstafanir sem hann hefur sætt og önnur atriði sem talin eru skipta máli hverju sinni. Að sama skapi er gert ráð fyrir sambærilegu samstarfi milli vistunaraðila og Miðstöðvar um öryggisráðstafanir ef aðili er vistaður annars staðar, svo sem á geðdeild, og miðstöðin komi nauðsynlegum upplýsingum þaðan áfram til ríkissaksóknara. Rétt er að taka fram að við athugun þess hvort framlenging öryggisráðstafana, endurskoðun eða niðurfelling, sbr. 7. mgr., sé nauðsynleg, væri rétt að líta til sömu atriða og þegar ákvörðun um öryggisráðstafanir er tekin í upphafi.
Ákvæði 7. mgr. tengist 6. mgr. náið, en þar er vikið að heimild ríkissaksóknara til að krefjast þess að öryggisráðstafanir verði endurskoðaðar eða felldar niður. Í þessu tilliti gæti til að mynda komið til álita að maður sæti öðrum öryggisráðstöfunum en áður, eftir atvikum meira eða minna íþyngjandi, eða að öryggisráðstafanir falli alfarið niður. Mikilvægt er að ítreka að öryggisráðstafanir skulu aldrei vara lengur en þörf krefur og ekki vera meira íþyngjandi en nauðsyn krefur. Er því mikilvægt að Miðstöð um öryggisráðstafanir og ríkissaksóknari hugi vel að hlutverki sínu í þessu tilliti. Þá er í 7. mgr. einnig fjallað um heimild þess sem sætir öryggisráðstöfunum sem og tilsjónarmanns hans til að leita úrskurðar dómara um að öryggisráðstafanir verði endurskoðaðar eða felldar niður. Rétt er að taka fram að hér er um sjálfstæða heimild hvors um sig til að bera fram slíka kröfu enda ekki víst að vilji þess sem öryggisráðstöfunum sætir og mat tilsjónarmanns á því hvað honum sé fyrir bestu fari ávallt saman. Lagt er til að sá sem öryggisráðstöfunum sætir og tilsjónarmaður geti þó ekki borið fram slíka kröfu oftar en einu sinni á ári, þ.e. fyrr en að liðnu einu ári frá upphaflegum dómi, eða eftir atvikum frá síðasta dómsúrskurði um framlengingu eða endurskoðun öryggisráðstafana.
Í 8. gr. mgr. er að endingu að finna nokkur réttarfarslegs atriði. Þar er m.a. tekið fram að úrskurðir dómara um framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu öryggisráðstafana, sbr. 6. og 7. mgr., sæti kæru til Landsréttar og að aðrir úrskurðir Landsréttar en um tiltekin réttarfarsatriði, sbr. 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála, sæti ekki kæru til Hæstaréttar. Rétt er að halda því til haga að dómur um beitingu öryggisráðstafana í upphafi myndi sæta áfrýjun eftir almennum reglum laga um meðferð sakamála. Þá er með ákvæðinu tekinn af allur vafi um að málskostnaður vegna mála um framlengingu öryggisráðstafana, endurskoðun eða niðurfellingu, sbr. 6. og 7. mgr., greiðist úr ríkissjóði. Við meðferð upphaflegs dómsmáls um beitingu öryggisráðstafana myndi sakarkostnaður ákveðinn eftir almennum reglum laga um meðferð sakamála. Að öðru leyti gildi lög um meðferð sakamála um mál sem rekin eftir ákvæðum 6. og 7. mgr. eftir því sem við á.
Um skýringu ákvæðisins og sjónarmið að baki því vísast að öðru leyti til kafla 3.1 og 3.2. Áréttað er mikilvægi þess að við beitingu ákvæðisins sé hugað að dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu sem þar er lýst.
Um 2. gr.
Sé ákveðið að einstaklingur sæti öryggisráðstöfunum er lagt til að ákvæði 62. gr. gildi um málið eftir því sem við á, til að mynda um skipun tilsjónarmanns, framkvæmd öryggisráðstafana og endurskoðun þeirra o.s.frv.
Í 3. mgr. er áréttað að hafi maður verið dæmdur til refsingar en verið fluttur í öryggisgæslu á grundvelli dóms skv. 1. mgr. skuli vistun þar koma til frádráttar refsingu.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 2. málsl. 1. mgr. er á hinn bóginn að finna heimild til að úrskurða mann til að sæta öryggisráðstöfunum án þess að þeirra sé getið í upphaflegum refsidómi ef þær byggjast á andlegri vanheilsu hans (e. of unsound mind) í skilningi e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans eða af öðrum ástæðum sem þar greinir. Sérstaklega er vísað í e-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans og notast við hugtakið andleg vanheilsa til að undirstrika að horfa skuli til mannréttindasáttmálans, eftir atvikum frumtexta hans á ensku og frönsku, sem og dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins við beitingu heimildarinnar. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins um frelsissviptingu á grundvelli e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans hefur komið fram að ekki sé tækt að takmarka frelsi manna nema að fjórum lágmarksskilyrðum uppfylltum. Í fyrsta lagi þarf að staðreyna andlega vanheilsu með hlutlægu læknisfræðilegu mati og verður andleg vanheilsa í öðru lagi að vera þess eðlis og á nægilega alvarlegu stigi að fyrirbyggjandi frelsissvipting teljist nauðsynleg til að varna því að viðkomandi skaði sjálfan sig eða aðra. Andleg vanheilsa þarf þó ekki að vera þess eðlis eða á því stigi að jafni til ósakhæfis á verknaðarstundu afbrots heldur nægir að hún sé raunveruleg, staðfest með nýlegu og óháðu sérfræðimati og að hún valdi áframhaldandi hættu sem réttlætir vistun eða frelsissviptingu. Í þriðja lagi þarf andleg vanheilsa að vera fyrir hendi þegar frelsissvipting er ákveðin og vara þann tíma sem viðkomandi er frelsissviptur. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins er lögð áhersla á að hugtakið andlega vanheilsa verði ekki skilgreint í eitt skipti fyrir öll heldur sé um lagalegt hugtak sem meta þurfi sjálfstætt (e. autonomous) á grundvelli læknisfræðilegra gagna, í ljósi atvika hverju sinni og þeirra markmiða sem að er stefnt í skilningi e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans. Skilgreiningar í landsrétti ráða hér ekki úrslitum. Í fjórða lagi þarf að vera tryggt að vistunarstaður samrýmist þeirri forsendu sem frelsissviptingin styðst við, til að mynda að viðkomandi njóti tilhlýðilegrar læknismeðferðar eða einstaklingsmiðaðra úrræða. Kemur því áframhaldandi vist í fangelsi ekki til greina sé maður frelsissviptur á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. frumvarpsins. Nánar er fjallað um er um heimild 2. málsl. 1. mgr. og tengsl hennar við mannréttindasáttmála Evrópu í kafla 3.4 og 3.1 og vísast til þeirrar umfjöllunar.
Í 2. mgr. er kveðið á um að mál um vistun í fangelsi eða beitingu öryggisráðstafana skuli borið undir dómara að jafnaði eigi síðar en sex mánuðum áður en afplánun upphaflegs dóms viðkomandi í fangelsi lýkur. Mikilvægt er að málarekstur af þessu tagi hefjist með nægilegum fyrirvara og því gert ráð fyrir að ríkissaksóknari beri málið að jafnaði undir dómara eigi síðar en sex mánuðum fyrir lok afplánunar. Gert er ráð fyrir því að sex mánuðir ættu að nægja til fá úrskurð dómara en framangreint er þó ítrekað þar sem þessi mál kunna að vera umfangsmikil. Fyrirhugað er að fyrir liggi bæði nýlegt og óháð sérfræðimat, en með því síðara er einkum átt við að matið sé framkvæmt af öðrum en þeim sem annast hafa vistun viðkomandi. Það hvort sérfræðimat sé talið nýlegt veltur á atvikum hverjum sinni. Ef fyrir liggur nýlegt mat, t.d. ársgamalt, er ekki víst að þörf sé að afla nýs mats. Slíkt mat yrði að líkindum unnið af geðlækni eða öðrum sérfræðingi. Að afla slíks mats getur krafist tíma og því mikilvægt að hugað sé að því með nægilegum fyrirvara. Þá gæti komið til þess samkvæmt almennum reglum um meðferð sakamála að dómari ákvæði að kveðja til sérfróðan meðdómsmann til setu í dómi, þótt um úrskurðarmál sé að ræða.
Í 3. mgr. er m.a. vikið að tímalengd öryggisráðstafana og áframhaldandi vistunar í fangelsi og mælt er fyrir um að í upphafi megi ekki ákveða öryggisráðstafanir eða áframhaldandi vistun í fangelsi til lengri tíma en fimm ára í senn. Þar sem um íþyngjandi úrræði er að ræða þykir æskilegra að kveða á um tímalengd fremur heldur að öryggisráðstafanir eða áframhaldandi vistun í fangelsi sé ákveðin ótímabundið auk þess sem reglubundið eftirlit dómstóla sé tryggt með þessu fyrirkomulagi. Áhersla er þó lögð á að varfærni sé gætt í þessum efnum og tímabil öryggisráðstafana eða áframhaldandi vistun í fangelsi sé ekki ákveðið lengra en nauðsyn krefur; þótt hámark sé fimm ár er þannig ekkert sem stendur því í vegi að tímabil öryggisráðstafana eða áframhaldandi vistun í fangelsi sé ákveðin til styttri tíma. Ef talið er nauðsynlegt að öryggisráðstafanir eða áframhaldandi vistun í fangelsi vari lengur en í þann tíma sem ákveðinn var í upphafi er ríkissaksóknara heimilt samkvæmt ákvæðinu að leita úrskurðar dómara um hvort þær skuli framlengdar. Í framkvæmd er gert ráð fyrir að þegar um maður sætir öryggisráðstöfunum hafi Miðstöð um öryggisráðstafanir alla jafna frumkvæði að því að óska eftir því að ríkissaksóknari leiti úrskurðar dómara um framlengingu öryggisráðstafana, eða eftir atvikum endurskoðunar eða niðurfellingar, sbr. 4. mgr. Ákvörðun um það hvort leita skuli úrskurðar dómara um framlengingu öryggisráðstafana liggur þó formlega hjá ríkissaksóknara. Eðli málsins samkvæmt yrði embættinu nauðsynlegt að líta til gagna og upplýsinga frá Miðstöð um öryggisráðstafanir. Fyrirkomulagið felur því í sér að samstarf verði á milli Miðstöðvar um öryggisráðstafanir og ríkissaksóknara um þörf á framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu öryggisráðstafana enda mun miðstöðin búa yfir gögnum og upplýsingum um mörg þeirra atriða sem koma til skoðunar þegar lagt er mat á þörf á framangreindu, svo sem upplýsingum um háttsemi þess sem sætt hefur öryggisráðstöfunum, hvort hann hafi virt þær ráðstafanir sem hann hefur sætt og önnur atriði sem talin eru skipta máli hverju sinni. Að sama skapi er gert ráð fyrir sambærilegu samstarfi milli vistunaraðila og Miðstöðvar um öryggisráðstafanir ef aðili er vistaður annars staðar, svo sem á geðdeild. Sæti maður áframhaldandi vistun í fangelsi er gert ráð fyrir sambærilegu samstarfi milli ríkissaksóknara og Fangelsismálastofnunar og hér að framan er rakið, eftir því sem við á. Rétt er að taka fram að við athugun þess hvort framlenging öryggisráðstafana, endurskoðun eða niðurfelling, sbr. 7. mgr., sé nauðsynleg væri rétt að líta til sömu atriða og þegar ákvörðun um öryggisráðstafanir er tekin í upphafi.
Í 5. mgr. er leitast við að þrengja gildissvið ákvæðisins frá því sem nú er og ákveðin alvarleg brot talin upp. Við mat á því hvað telst gróft ofbeldis- eða kynferðisbrot hefur verið litið til 2. mgr. 218. gr. b og 1. mgr. 210. gr. a almennra hegningarlaga og sömu sjónarmið lögð til grundvallar, eftir því sem við á.
Í 6. mgr. er því lýst til hvers skuli horfa við mat á því hvort maður verði úrskurðaður til að sæta áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum. Skal í því tilliti horfa til þess hvort líkur séu á því að viðkomandi fremji alvarlegt brot á ný, sakaferils viðkomandi, hátternis og ástands að öðru leyti.
Í 7. gr. mgr. er að endingu að finna nokkur réttarfarsleg atriði. Þar er m.a. tekið fram að úrskurðir dómara um framlengingu, endurskoðun eða niðurfellingu áframhaldandi vistunar í fangelsi eða öryggisráðstafana, sbr. 2. og 4. mgr., sæti kæru til Landsréttar og að aðrir úrskurðir Landsréttar en um tiltekin réttarfarsatriði, sbr. 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála, sæti ekki kæru til Hæstaréttar. Rétt er að halda því til haga að refsidómur í upphafi myndi sæta áfrýjun eftir almennum reglum laga um meðferð sakamála. Þá er með ákvæðinu tekinn af allur vafi um að málskostnaður vegna mála um framlengingu vistunar í fangelsi eða öryggisráðstafana, endurskoðun eða niðurfellingu, sbr. 2. og 4. mgr., greiðist úr ríkissjóði. Við meðferð upphaflegs sakamáls um beitingu öryggisráðstafana myndi sakarkostnaður ákveðinn eftir almennum reglum laga um meðferð sakamála. Að öðru leyti gildi lög um meðferð sakamála um mál sem rekin eftir ákvæðum 2 og 4. mgr. gr. eftir því sem við á.
Um skýringu ákvæðisins og sjónarmið að baki því vísast að öðru leyti til kafla 3.1 og 3.4. Áréttað er mikilvægi þess að við beitingu ákvæðisins sé hugað að dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu sem þar er lýst.
Um 5. gr.
