Ferill 237. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 663 — 237. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 24/152.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Suðvesturlands, Eldvötnum – samtökum um náttúruvernd í Skaftárhreppi, Náttúruverndarstofnun, Minjastofnun Íslands, Náttúrufræðistofnun, Landsvirkjun, Samorku, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Skaftárhreppi, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Veiðifélagi Þjórsár og Jón Árna Vignisson.
Nefndinni barst 21 umsögn auk minnisblaða frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með tillögunni eru lagðar til breytingar á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 24/152, sem samþykkt var á Alþingi 15. júní 2022 og fól í sér 3. áfanga áætlunarinnar. Við afgreiðslu þingsályktunarinnar voru gerðar breytingar á þeirri tillögu sem lögð var fram af hálfu umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem lutu að flokkun tiltekinna virkjunarkosta og með það fyrir augum að fram færi endurmat á tilteknum þáttum í mati á þeim. Verkefnisstjórn 5. áfanga rammaáætlunar sá um endurskoðun matsins og skilaði af sér tillögum að flokkun virkjunarkostanna til fyrrverandi umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra 5. apríl 2024. Ráðherra nýrrar ríkisstjórnar lagði svo tillöguna fram á 156. löggjafarþingi.
Umfjöllun nefndarinnar.
Umfjöllun á 156. löggjafarþingi og breytt tillaga ráðherra.
Þingsályktunartillagan var lögð fram á 156. löggjafarþingi og afgreidd frá umhverfis- og samgöngunefnd með áliti meiri hluta nefndarinnar til síðari umræðu hinn 13. júní sl. (þskj. 724, 101. mál) þar sem lagðar voru til breytingar á tillögunni. Líkt og fram kemur í greinargerð með tillögunni er hún nú lögð fram að nýju með breytingum sem eru í takt við hluta áðurnefndra breytingartillagna meiri hlutans. Þannig er ekki lagt til með þingsályktunartillögu þeirri sem hér er til umfjöllunar að Kjalölduveita verði færð í verndarflokk heldur verði áfram í biðflokki. Er í kafla 3.1. og 3.2. í greinargerð með tillögunni vísað til rökstuðnings meiri hluta nefndarinnar sem og rökstuðnings ráðherra fyrir óbreyttri flokkun virkjunarkostsins.
Líkt og rakið er í 3. kafla greinargerðar með tillögunni lagði ráðherra til breytingar á tillögu verkefnisstjórnar fyrir framlagningu tillögunnar á yfirstandandi þingi þess efnis að Kjalölduveita og virkjunarkostir í Héraðsvötnum myndu áfram flokkast í biðflokk áætlunarinnar en ekki færðir í verndarflokk. Rökstuðning ráðherra fyrir óbreyttri flokkun er að finna í kafla 3.1. greinargerðarinnar. Er þar m.a. vísað til þess að meiri líkur en minni séu á raforkuskorti á næstu árum að mati Landsnets þar sem grípa þurfi til skömmtunar til heimila og fyrirtækja. Miklar tafir hafi orðið á stórum og hagkvæmum verkefnum og það ríki óvissa um marga virkjunarkosti vegna jarðhræringa. Einnig er vísað til frumvarps ráðherra um breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og frumvarps um breytingu á raforkulögum um að stjórnvöld skuli leggja fram stefnu um aukna raforkuframleiðslu sem horft verði til við vinnslu rammaáætlunar hverju sinni. Þessi tvö mál voru sameinuð í eitt frumvarp sem umhverfis- og samgöngunefnd hefur nú til umfjöllunar ( 229. mál). Auk þessa er framundan vinna við að afmarka og friðlýsa með lögmætum hætti alla þá kosti sem Alþingi hafi nú þegar samþykkt í verndarflokk rammaáætlunar með vísan til niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 36/2003. Leggi því ráðherra til að Kjalölduveita og virkjunarkostirnir í Héraðsvötnum verði áfram í biðflokki á meðan framangreind stefnumótunar- og löggjafarvinna stendur yfir.
Um rammaáætlun.
Meiri hlutinn vill minna á fyrri umfjöllun sína og nefndarálit varðandi tillögu þessa þar sem fjallað var um rammaáætlun með almennum hætti. Tilkoma rammaáætlunar var gríðarlegt framfaraspor og ómetanlegt fyrir þjóð sem rík er af orku og óviðjafnanlegri náttúru til að leggja faglegan og vandaðan grunn að heildarsýn á nýtingu og verndun kosta á grunni bestu fáanlegra upplýsinga. Við umfjöllun nefndarinnar var rætt um tilgang rammaáætlunar og þau sjónarmið einnig reifuð að ferlið hefði reynst umfangsmikið og tímafrekt. Það markmið að skapa sátt um orkuframkvæmdir, nýtingu og vernd landsvæða hefði ekki fyllilega náðst. Fyrir hendi væri aukin orkuþörf, þótt skiptar skoðanir væru á því hversu mikil hún væri. Einnig væru rík rök til friðunar fjölda landsvæða. Umtalsvert svigrúm væri til bættra vinnubragða, m.a. varðandi aðkomu Alþingis sem oft hafi reynst tafsamasti þáttur ferilsins. Meiri hlutinn hefur væntingar um að árlegar tillögur rati framvegis til þingsins um þá kosti sem hverju sinni hafa hlotið fullnægjandi umfjöllun.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að rammaáætlun er einungis fyrsta skrefið þegar kemur að orkunýtingu eða vernd landsvæða. Þegar flokkun virkjunarkosts liggur fyrir í nýtingarflokk er ítarlegt ferli eftir sem lýtur að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar, skipulagsmálum og leyfisveitingum, bæði á vettvangi sveitarfélaga og viðkomandi stofnana sem fara með þau mál. Þá er ekki sjálfgefið að ráðist verði í virkjunarkost þótt hann sé flokkaður í nýtingarflokk. Hagkvæmni er þar lykilþáttur og liggur fyrir að kostir sem hafa verið skilgreindir í nýtingarflokk hafa ekki leitt til framkvæmda. Meiri hlutinn tekur undir að ferlið hafi reynst tímafrekt og fagnar því þeim endurbótum sem unnið er að og eru til meðferðar á Alþingi og í nefndinni. Að mati meiri hlutans er rammaáætlun afar mikilvægt stjórntæki þar sem litið er á þörf á orkunýtingu annars vegar og hins vegar náttúruvernd á landsvísu. Það er því til mikils að vinna að bæta og einfalda ferli rammaáætlunar þannig að hægt sé að ná áðurnefndu markmiði um að skapa sátt um orkunýtingu annars vegar og vernd landsvæða hins vegar eftir því sem frekast er unnt. Varðandi síðastnefnda þáttinn er að mati meiri hlutans brýnt að farið verði yfir málsmeðferð friðlýsinga, ekki síður en orkunýtingar, með það fyrir augum að einfalda og skýra ferlið og koma í veg fyrir óþarfa tafir og flækjur og tryggja framgang þeirra friðlýsinga sem stefnt er að.
Héraðsvötn.
Ólíkt því sem var í þingsályktunartillögunni sem lögð var fram á 156. löggjafarþingi felur tillagan ekki í sér breytingu á flokkun virkjunarkosta í Héraðsvötnum, þ.e. tillagan gengur út á að flokkun kostanna í gildandi rammaáætlun í biðflokk verði óbreytt. Um er að ræða virkjunarkostina: Skatastaðavirkjun C, Skatastaðavirkjun D, Villinganesvirkjun og Blanda, Vestari-Jökulsá.
Líkt og við umfjöllun nefndarinnar á síðasta löggjafarþingi bárust nefndinni umsagnir þar sem fram koma ólík sjónarmið um flokkun kostanna. Annars vegar er áframhaldandi flokkun í biðflokk fagnað eða bent á að rétt sé að fylgja tillögu verkefnisstjórnar og setja kostina í verndarflokk. Líkt og meiri hluti nefndarinnar benti á í áliti sínu á síðasta löggjafarþingi hefur svæðið mjög hátt verðmætamat vegna náttúrufars, landslags og menningarminja og er það svæði sem var með hæsta verðmætamat allra þeirra fjölmörgu landsvæða sem fjallað var um í 3. áfanga áætlunarinnar. Auk þess var áhrifamat virkjunarframkvæmda á viðkomandi svæði mjög hátt. Meiri hlutinn er enn á þeirri skoðun að ólíklegt sé að verðmætamat svæðisins, sem tillaga um flokkun í verndarflokk byggist á, breytist í framtíðinni auk þess sem ljóst sé að ef farið yrði í orkunýtingu á svæðinu yrðu neikvæðu áhrifin á þau verðmæti mjög mikil. Þrátt fyrir það getur meiri hlutinn fallist á þá tillögu ráðherra að virkjunarkostirnir verði áfram í biðflokki, en hvetur til þess að verkefnisstjórn rammaáætlunar svari því hvort líklegt sé að viðbótarrök komi fram sem breyti flokkun þessara virkjanahugmynda.
Þá bendir meiri hlutinn sérstaklega á ákvæði 5. gr. áðurnefnds frumvarps til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun ( 229. mál) þar sem lagðar eru til breytingar á 5. gr. laganna um biðflokkinn á þann veg að í biðflokk falli virkjunarhugmyndir sem ekki hefur verið ákveðið hvort falla skuli í orkunýtingarflokk eða verndarflokk, svo sem þegar talið er að frekari upplýsinga eða greininga sé þörf. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpinu um 5. gr. kemur fram að breytingarnar miði að því að færa lýsingu á biðflokknum til samræmis við þá framkvæmd og þann skilning sem mótast hafi frá setningu laganna. Orðalag gildandi ákvæðis leggi megináherslu á að skortur á upplýsingum og gögnum sé forsenda fyrir flokkun í biðflokk en í reynd hafi biðflokkurinn gegnt víðtækara og mikilvægara hlutverki sem úrræði þegar ekki náist samfélagsleg eða pólitísk sátt um hvort virkjunarkostur skuli færður í annaðhvort orkunýtingarflokk eða verndarflokk. Þau sjónarmið sem liggi að baki flokkun geti m.a. byggst á ólíku mati á samfélagslegum, efnahagslegum eða umhverfislegum áhrifum jafnvel þótt fullnægjandi tæknileg gögn liggi fyrir. Þá er í athugasemdunum vísað til nefndarálits þáverandi iðnaðarnefndar við meðferð frumvarps sem varð að lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun þar sem nefndin áréttaði að ráðherra og Alþingi skyldu við mat sitt á grundvelli 5. gr. frumvarpsins einnig líta til almannahagsmuna ef rétt þætti að fresta ákvörðun um virkjunarsvæði um sinn. Tekur meiri hlutinn undir það sem fram kemur í minnisblaði umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 17. desember 2025, að af lögskýringargögnum megi því sjá að ávallt hafi verið gert ráð fyrir því að bæði ráðherra og Alþingi geti þurft að líta til annarra sjónarmiða sem koma ekki til skoðunar hjá verkefnisstjórn og faghópum við endanlega flokkun virkjunarkosta í verndarflokk, biðflokk eða nýtingarflokk. Ofangreint breytir því þó ekki að það er að mati meiri hlutans löngu orðið tímabært að klára umfjöllun um marga kosti sem falla undir rammaáætlun, ýmist til verndunar eða nýtingar, byggt á fullnægjandi og vandaðri vinnu verkefnisstjórnar rammaáætlunar og láta af þeim plagsið að fresta ákvörðunum þegar öll gögn liggja fyrir.
Biðflokkur verndar- og orkunýtingaráætlunar.
Í greinargerð með tillögunni er fjallað um ólík réttaráhrif mismunandi flokkunar virkjunarkosta í rammaáætlun. Flokkun í orkunýtingarflokk feli ekki í sér heimild fyrir því að virkjun verði að veruleika heldur opni einungis á þann möguleika að virkjunaráform fari gegnum formlegt leyfisferli. Þegar virkjunarkostur sé flokkaður í verndarflokk skapist hins vegar jákvæð skylda stjórnvalda til að hefja undirbúning friðlýsingar gegn orkuvinnslu. Þá segir að biðflokkur sé aftur á móti hlutlaus flokkur og réttaráhrifin af slíkri flokkun í reynd þau sömu og ef aldrei hefðu komið fram hugmyndir um virkjun á viðkomandi svæði.
Fyrir nefndinni var bent á að flokkun virkjunarkosta í biðflokk hafi vissulega áhrif þar sem verndar- og orkunýtingaráætlun sé bindandi við gerð skipulagsáætlana skv. 1. mgr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun. Samkvæmt sömu grein sé sveitarfélögum skylt að samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar en heimild til frestunar er að finna í 2. mgr. sömu greinar. Þannig verði sveitarfélag að taka mið af biðflokki rammaáætlunar við sína áætlanagerð til jafns við nýtingarflokkinn og verndarflokkinn. Biðflokkurinn feli í sér ákveðna óvissu og geti komið í veg fyrir framkvæmdir, verðmætasköpun og uppbyggingu í sveitarfélaginu, t.d. í ferðaþjónustu. Meiri hlutinn telur ljóst að flokkun virkjunarkosta í biðflokk hafi ákveðin réttaráhrif þótt þau séu ólík þeim sem fylgja flokkun í verndar- eða nýtingarflokk. Bendir meiri hlutinn m.a. á að við þinglega meðferð rammaáætlunar á 152. löggjafarþingi voru felldir brott 28 virkjunarkostir, sem Orkustofnun hafði lagt fram að eigin frumkvæði til mats, úr biðflokki áætlunarinnar. Var í nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar ( þskj. 1210, 332. mál) tekið fram að á meðan virkjunarkostur flokkast í biðflokk séu takmörk lögð á aðra landnýtingu á svæðinu. Dæmi séu um að ekki sé hægt að friðlýsa virkjunarkosti í verndarflokki gegn orkuvinnslu þar sem virkjunarkostur innan sama svæðis sé í biðflokki. Með vísan til þessa er að mati meiri hlutans mikilvægt að þessi takmarkandi áhrif flokkunar í biðflokk á aðra landnýtingu og þar með athafnir viðkomandi sveitarfélags séu höfð til hliðsjónar við ákvörðun um flokkun virkjunarkosta í biðflokk. Það sé því ekki skynsamlegt að líta á flokkun í biðflokk sem eðlilega ráðstöfun til lengri tíma.
Afmörkun verndarsvæða.
Með tillögunni er lagt til að við gildandi rammaáætlun bætist nýr liður um kort af sex fyrirhuguðum verndarsvæðum vegna virkjunarkosta í verndarflokki áætlunarinnar en það er nauðsynlegt í kjölfar dóms Hæstaréttar nr. 36/2023 þar sem friðlýsing verndarsvæðis Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar var felld úr gildi. Líkt og fram kemur í kafla greinargerðar með tillögunni sem lýtur að afmörkun verndarsvæða má leiða af dómnum að grundvallaratriði sé að kort af fyrirhuguðum verndarsvæðum virkjunarkosta í verndarflokki komi fyrir í ályktunartextanum sjálfum, ekki sé nóg að þau séu í fylgiskjali með þingsályktunartillögunni enda séu fylgiskjöl ekki hluti af lokaútgáfu þingsályktunarinnar. Þá er tekið fram í greinargerðinni að verndarsvæði vegna nokkurra virkjunarkosta í verndarflokki gildandi áætlunar er ekki að finna í tillögunni þar sem upp hafi komið álitaefni um afmörkun svæðanna. Um er að ræða verndarsvæði fyrir Djúpárvirkjun, Norðlingaölduveitu, Bitru og Grændal. Hvetur meiri hlutinn til að úr þeim verði leyst sem fyrst og kort með tillögu að verndun viðkomandi svæða lögð fyrir Alþingi til staðfestingar svo fljótt sem auðið er þannig að ganga megi frá friðlýsingu svæðanna.
Ávinningur nærsamfélaga af raforkuvinnslu.
Meiri hlutinn ítrekar þau orð sín í áliti meiri hlutans á síðasta löggjafarþingi að nauðsynlegt sé að mótuð verði skýr stefna um hvernig skipta eigi arði af orkuauðlindinni og hvernig og í hvaða mæli orkuvinnsla eigi að nýtast nærsamfélögum og nærumhverfi, þ.m.t. fjárhagslega. Heildstæð stefna í þessu efni og sú heildarmynd sem rammaáætlun gefur af vernd tiltekinna landsvæða og nýtingu annarra getur að mati meiri hlutans stuðlað enn frekar að því að áðurnefndri sátt sé náð um svo mikilvægan málaflokk. Jafnframt er nauðsynlegt að stjórnvöld setji fram skýra sýn á í hvað orka frá viðbótarorkuvinnslu eigi að nýtast og hvernig hægt sé að tryggja eftirfylgni með slíkri stefnu. Á þingmálaskrá innviðaráðherra er að finna boðað frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga en markmið þeirra breytinga sé að tryggja nærsamfélagi sem fyrst sanngjarnari hlutdeild í ávinningi af raforkuframleiðslu. Er þar gert ráð fyrir að frumvarpið verði lagt fram í febrúar. Í umsögnum til nefndarinnar var af hálfu ákveðinna sveitarfélaga tekið fram að ekki sé hægt að halda áfram uppbyggingu frekari orkuvinnslu í núverandi skattaumhverfi en boðaðar breytingar séu til þess fallnar að skapa sátt við nærumhverfi orkuvinnslu til framtíðar. Með vísan til þess hvetur meiri hlutinn innviðaráðherra til að leggja framangreint frumvarp fram sem allra fyrst.
Breytingartillaga.
Urriðafossvirkjun.
Líkt og í þingsályktunartillögunni sem lögð var fram á síðasta löggjafarþingi er í fyrirliggjandi tillögu lagt til að virkjunarkosturinn Urriðafossvirkjun verði færður úr biðflokki í nýtingarflokk á grundvelli tillögu verkefnisstjórnar þar um. Meiri hlutinn telur þetta ekki tímabært og vísar til umfjöllunar og rökstuðnings sem fram kom í nefndaráliti meiri hlutans á síðasta löggjafarþingi ( þskj. 724, 101. mál) sem er eftirfarandi:
„Við afgreiðslu verndar- og orkunýtingaráætlunar vorið 2022 var það niðurstaða Alþingis að endurmeta þyrfti samfélagsleg áhrif og hagkvæmni og arðsemi bæði Holtavirkjunar og Urriðafossvirkjunar á grundvelli nýrrar nálgunar í aðferðafræði faghópa 3 og 4. Það mat hefur nú farið fram og er niðurstaðan að áfram er lagt til að virkjunarkosturinn flokkist í nýtingarflokk. Að mati meiri hlutans hefur virkjunarkosturinn fengið fullnægjandi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 48/2011 en meiri hlutinn lýsir þó yfir efasemdum um að tímabært sé að flokka hann endanlega í nýtingarflokk. Meiri hlutinn bendir í því efni sérstaklega á að villti laxastofninn í Þjórsá og möguleg áhrif fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda á hann hafa verið bitbein þeirra aðila sem eru á öndverðum meiði um hvort ráðast eigi í að virkja enn frekar neðri hluta Þjórsár. Óumdeilt er að sá laxastofn er sá stærsti á Íslandi og einstakur á heimsvísu. Fyrir nefndinni kom fram að hrygningarslóðir fisksins væru fyrir ofan fyrirhugaða Urriðafossvirkjun en með því að stífla þvert á farveg Þjórsár við Heiðartanga væri búið að hindra aðgang að 88% búsvæða laxfiska í ánni. Á þessu stigi er óvíst hvort seiðafleytur og aðrar mótvægisaðgerðir virki á þessu svæði.
Fyrir liggur að tvær aðrar virkjunarframkvæmdir eru fyrirhugaðar áður en komið verður að framkvæmdum vegna Urriðafossvirkjunar. Þannig eru áætlanir Landsvirkjunar á þann veg að gert er ráð fyrir að reisa bæði Hvammsvirkjun og Holtavirkjun áður en farið er í framkvæmdir við Urriðafossvirkjun. Að mati meiri hlutans er því ekkert sem kallar á að Urriðafossvirkjun verði strax flokkuð í nýtingarflokk. Þvert á móti gefst einstakt tækifæri til að bíða og sjá hversu vel mótvægisaðgerðir vegna villta laxastofnsins virka við Hvammsvirkjun og Holtavirkjun og gera nauðsynlegar viðbótarrannsóknir áður en ákveðið verður hvort Urriðafossvirkjun verði endanlega flokkuð í nýtingarflokk. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að útbúnar séu öflugar vöktunaráætlanir þannig að mögulegt sé að grípa til aðgerða ef þörf er á til verndunar laxastofnsins á svæðinu vegna áhrifa virkjunarframkvæmda á hann. Þá verði litið til reynslu af mótvægisaðgerðum við Hvammsvirkjun og Holtavirkjun þegar endanleg flokkun á Urriðafossvirkjun fer fram. Með það í huga leggur meiri hlutinn til þá breytingu að virkjunarkosturinn verði áfram flokkaður í biðflokk.“
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
B-liður 2. tölul. tillögugreinar falli brott.
Alþingi, 22. janúar 2026.
| María Rut Kristinsdóttir, form. |
Dagur B. Eggertsson, frsm. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Sigurður Helgi Pálmason. | Þóra Gunnlaug Briem. | ||
