Ferill 229. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 720 — 229. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og raforkulögum (orkuöflunarstefna, aukin skilvirkni o.fl.).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, Landvernd, Eldvötnum – samtökum um náttúruvernd í Skaftárhreppi, Náttúruverndarsamtökum Suðvesturlands, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samorku, Landsvirkjun, Orkuveitunni, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum orkusveitarfélaga og Samtökum sveitarfélaga á köldum svæðum.
Nefndinni barst 21 umsögn auk minnisblaða frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, sem ætlað er að bæta og skýra verkferla og gera ferlið við gerð verndar- og orkunýtingaráætlunar (rammaáætlunar) skilvirkara. Þar má t.d. nefna skýrari kröfur í upphafi ferlis til gagna og upplýsinga, breytingar á samráðsferli, skýra tímafresti við vinnslu rammaáætlunar og breytingar á skilgreiningum hugtaka. Frumvarpið byggist að hluta á skýrslu starfshóps um endurskoðun á lögum um rammaáætlun sem birt var í desember 2024. Þá er lagt til að lögfest verði að ráðherra skuli leggja fram stefnu um öflun raforku á fjögurra ára fresti til næstu tíu ára sem horft verði til við gerð rammaáætlunar hverju sinni.
Umfjöllun nefndarinnar.
Umfjöllun á 156. löggjafarþingi.
Frumvarpið var áður lagt fram á 156. löggjafarþingi ( 268. mál) og var það afgreitt frá umhverfis- og samgöngunefnd með áliti meiri hluta nefndarinnar til 2. umræðu hinn 16. júní 2025 ( þskj. 733, 268. mál) þar sem lagðar voru til breytingar á frumvarpinu. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er það nú lagt fram með þeim breytingum auk nýrra ákvæða sem fjalla um stefnu stjórnvalda um öflun raforku og samband þeirrar stefnumörkunar við rammaáætlun. Meiri hlutinn vísar í umfjöllun og áherslur sínar sem fram komu í framangreindu nefndaráliti en hefur eftir vinnslu málsins á núverandi löggjafarþingi viðbótarathugasemdir og áherslur sem reifaðar verða í áliti þessu.
Matsskyldar rannsóknir vegna virkjunarkosta í biðflokki.
Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun er heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum og stunda orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar vegna virkjunarkosta í biðflokki enda séu framkvæmdir vegna þeirra ekki matsskyldar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eða háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar eða, þegar við á, úrskurði ráðherra. Í ákvæðinu felst að séu orkurannsóknir þess eðlis að nauðsynlegt sé að meta umhverfisáhrif þeirra eru slíkar rannsóknir óheimilar og er ekki í lögunum að finna neina undanþágu til að heimila slíkar rannsóknir. Í e-lið 5. gr. frumvarpsins er lögð til undanþáguheimild, þ.e. að þegar matsskyldar orkurannsóknir teljist nauðsynlegar til að hægt sé að flokka virkjunarhugmynd samkvæmt lögunum sé ráðherra heimilt, að fenginni umsögn frá verkefnisstjórn, að veita undanþágu frá banni greinarinnar við slíkum rannsóknum að fengnu mati á umhverfisáhrifum þeirra.
Fyrir nefndinni komu fram ólík sjónarmið varðandi undanþáguheimildina, annars vegar var henni fagnað með vísan til þess að hún muni gera þróunaraðilum kleift að stunda rannsóknir á virkjunarkostum í jarðhita og afla nauðsynlegra gagna til að hægt sé að flokka kostina í nýtingu eða vernd og hins vegar lagst alfarið gegn henni og m.a. vísað til þess að biðflokkur eigi að fela í sér vernd þar til annað komi í ljós. Þá var bent á að eðlilegra væri að það væri í höndum Umhverfis- og orkustofnunar að veita undanþáguna en ekki ráðherra. Í minnisblöðum ráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 2. og 16. desember 2025, kemur fram að um sé að ræða frávik frá meginreglu laganna um meðferð kosta í biðflokki. Þar sem ákvörðunin hafi stefnumarkandi áhrif á framvindu málsins innan rammaáætlunarferlisins og feli í sér undantekningu frá lögboðnu banni sé það mat ráðuneytisins að ráðherra taki ákvörðunina um undanþágu. Þá séu sambærilegar undanþáguheimildir í lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana á hendi ráðherra. Meiri hlutinn tekur undir það mat ráðuneytisins. Þá telur meiri hlutinn undanþáguheimildina mikilvæga svo hægt sé að ljúka flokkun virkjunarkosta í orkunýtingarflokk eða verndarflokk, þ.e. kostir séu ekki fastir í biðflokki vegna skorts á gögnum sem óheimilt sé að afla að óbreyttu. Líkt og fram kemur í áðurnefndu minnisblaði ráðuneytisins, dags. 16. desember, eru þeir virkjunarkostir sem fallið geta undir heimildina nær eingöngu í jarðhita og tekur meiri hlutinn undir það. Breytingin felur ekki í sér að matsskyldar rannsóknir verði almennt leyfðar á meðan virkjunarhugmyndir eru í biðflokki heldur í undantekningartilvikum þegar slíkar rannsóknir eru nauðsynlegar svo hægt sé að flokka virkjunarhugmynd. Slíkar aðstæður eru einkum fyrir hendi þegar ætlunin er að kanna hvort jarðhitakostir teljist raunhæfir á tilteknum svæðum.
Friðlýsingar.
Með frumvarpinu eru lagðir til ákveðnir tímafrestir á málsmeðferð rammaáætlunar fram að framlagningu hennar á Alþingi. Líkt og fram kemur í greinargerð frumvarpsins miða tímafrestirnir við að niðurstöður um einstakar virkjunarhugmyndir og virkjunarkosti sem koma til meðferðar hjá verkefnisstjórn rammaáætlunar skuli almennt liggja fyrir innan um það bil 24 mánaða ef gögn eru fullnægjandi og þær hafi þá borist Alþingi til meðferðar innan þess tíma. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ekki sé að finna tímafresti varðandi friðlýsingu kosta í verndarflokki í frumvarpinu, þ.e. að friðlýsingu skuli vera lokið innan tiltekins tíma. Á stjórnvöldum hvílir sú skylda skv. 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun að hefja undirbúning friðlýsingar þegar Alþingi hefur samþykkt áætlunina. Samkvæmt ákvæðinu er um að ræða friðlýsingu gegn orkuvinnslu en um friðlýsingu vegna náttúruverndar fer samkvæmt lögum um náttúruvernd og um friðlýsingu vegna menningarsögulegra minja samkvæmt lögum um menningarminjar.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að friðlýsingar landsvæða nái fram að ganga þegar samþykkt hefur verið að svæði sé í verndarflokki rammaáætlunar. Í minnisblaði sínu til nefndarinnar, dags. 16. desember 2025, vísaði ráðuneytið til yfirstandandi vinnu við frumvarp til laga um breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun sem lúta m.a. að breytingum á ákvæðum um friðlýsingu. Drög að því frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 19. desember, sjá mál S-255/2025, með umsagnarfresti til 19. janúar sl. Í frumvarpsdrögunum er m.a. lögð til breyting á 4. mgr. 6. gr. laganna þess efnis að landsvæði sem flokkuð eru í verndarflokk áætlunarinnar skuli sæta þeirri almennu vernd sem mælt er fyrir um í VIII. kafla laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, en ekki friðlýst einungis gegn orkuvinnslu. Þá er að finna ákvæði um tímamörk friðlýsingar, þ.e. hafi ekki náðst samkomulag við landeiganda og viðkomandi sveitarfélag um friðlýsingu svæðisins á grundvelli 45.–52. gr. náttúruverndarlaga innan fimm ára frá samþykkt svæðisins í verndarflokk rammaáætlunar skal ráðherra friðlýsa svæðið á grundvelli 53. gr. laganna, þ.e. gegn orkuvinnslu. Ráðherra getur framlengt þann frest um tvö ár telji hann það nauðsynlegt til að ná samkomulagi um almenna friðlýsingu. Að mati meiri hlutans er um að ræða jákvæðar tillögur að breytingum og telur mikilvægt að frumvarp um efnið verði lagt fram á Alþingi sem fyrst.
Breytingartillögur.
Markmið laga um verndar- og orkunýtingaráætlun.
Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á markmiðsákvæði laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, annars vegar að í stað orðsins virkjunarkostir komi virkjunarhugmyndir og hins vegar að bæta við vísun til stefnu stjórnvalda um öflun raforku. Líkt og rakið er í athugasemdum greinargerðar er þannig lagt til að verkefnisstjórn taki auk þeirra þátta sem tilteknir eru í 1. gr. laganna einnig tillit til stefnu stjórnvalda um öflun raforku við gerð tillagna sinna. Í því felist að stefnan verði einn af þeim þáttum sem teknir verði til skoðunar á grundvelli langtímasjónarmiða og heildstæðs hagsmunamats sem varðar þjóðarhag.
Líkt og áður hefur komið fram byggist frumvarpið að hluta á skýrslu starfshóps um endurskoðun á lögum um rammaáætlun sem birt var í desember 2024 en í viðauka 1 með skýrslunni er að finna drög að frumvarpi til breytinga á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun. Þar er að finna tillögu starfshópsins að breytingu á markmiðsákvæði laganna þar sem orðalagi ákvæðisins verði breytt á þann hátt að ekki sé einungis vísað til nýtingar landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti heldur að markmið laganna sé einnig að afmarka og vernda þau svæði sem undanskilja á orkuvinnslu. Þá verði einnig vísað með skýrari hætti í áherslur stjórnvalda í umhverfis- og orkumálum, t.d. áherslu á orkuskipti og líffræðilega fjölbreytni. Meiri hlutinn telur mikilvægt að markmiðsákvæði laganna endurspegli hlutverk rammaáætlunar sem áætlunar annars vegar fyrir orkunýtingu og hins vegar til verndar og leggur með hliðsjón af framangreindu til breytingu á 1. gr. frumvarpsins.
Greining á landsvæðum með tilliti til verndar fyrir raforkuframleiðslu.
Við meðferð málsins og 237. máls um breytingu á þingsályktun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 24/152 nú og á síðasta löggjafarþingi fjallaði nefndin almennt um rammaáætlun, tilurð hennar og fyrirmynd frá Noregi. Þar fór fram sjálfstæð skoðun á verðmætustu vatnasviðum Noregs í sérstakri verndaráætlun áður en byrjað var að flokka önnur svæði í rammaáætlun út frá hagkvæmni og öðrum þáttum með tilliti til vatnsaflsvirkjana. Í íslensku rammaáætluninni var þessu tvennu slegið saman í eina verndar- og orkunýtingaráætlun. Líkt og fram kemur í skýrslu áðurnefnds starfshóps hefur áætlunin hér á landi verið að langmestu leyti drifin áfram af virkjunar- eða framkvæmdaraðilum. Í skýrslu starfshópsins segir orðrétt: „Áætlunin hefur móttekið beiðnir frá þessum aðilum um virkjun á tilteknum svæðum landsins en í raun hefur ekki átt sér stað kerfisbundið mat á þessum auðlindum landsins sérstaklega út frá verndargildi og verndarþörf svæðanna út frá náttúruverndarsjónarmiðum.“ Þá segir að það sé mat starfshópsins að mikilvægt sé að kastljósinu verði einnig varpað á þessi svæði og að stjórnvöld hafi þá forgöngu um að greina og meta slík svæði landsins með tilliti til verndar þeirra gegn raforkuframleiðslu. Rétt sé að farið verði í þessa vinnu þrátt fyrir að ekki liggi fyrir tilteknar fastmótaðar hugmyndir á þessum tíma um nýtingu þeirra til raforkuframleiðslu. Mikilvægt sé hins vegar að slík vinna skarist ekki á við þá vinnu verkefnisstjórnar sem þegar hafi átt sér stað í tengslum við rammaáætlun þannig að eðlilegt sé að hún taki einungis til þeirra svæða sem ekki hafa komið til kasta rammaáætlunar og séu ekki flokkuð í annaðhvort nýtingarflokk, biðflokk eða verndarflokk í gildandi rammaáætlun. Meiri hlutinn tekur undir mat starfshópsins á mikilvægi þess að ráðist verði í að greina landsvæði með tilliti til verndar fyrir raforkuframleiðslu og leggur því til að við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða sem byggt er að hluta á tillögu starfshópsins.
Í greinargerð frumvarpsins er að finna mat á áhrifum þess og segir þar um mat á fjárhagslegum áhrifum að þær breytingar sem lagðar séu til í frumvarpinu séu ekki taldar hafa í för með sér sérstakan eða umtalsverðan varanlegan kostnað. Þar sem gera má ráð fyrir kostnaði vegna þess bráðabirgðaákvæðis sem lagt er til að verði bætt við frumvarpið hafði nefndin samráð við ráðuneytið um mat á áhrifum breytingartillögunnar, sbr. 2. mgr. 29. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis og 2. mgr. 30. gr. þingskapa. Gert er ráð fyrir að bráðabirgðaákvæðið hafi í för með sér tímabundna aukningu á einu stöðugildi hjá Náttúrufræðistofnun. Í ákvæðinu er tekið fram að samantektin skuli byggjast á gögnum sem þegar liggja fyrir um svæðin og ætti því almennt ekki að vera þörf á sérstökum rannsóknum eða greiningum. Enn er þó eftir að móta verklag við gerð samantektarinnar í samráði ráðuneytis og stofnunarinnar. Gera má ráð fyrir að árlegur kostnaður geti numið allt að 30 millj. kr. Á móti kemur þó að vinnan kann hugsanlega að draga úr kostnaði við rannsóknir á öðrum vettvangi, t.d. við undirbúning friðlýsinga, hjá verkefnisstjórn rammaáætlunar og virkjunar- og framkvæmdaraðilum.
Stefna stjórnvalda um orkuöflun.
Með frumvarpinu er lögð til sú breyting á raforkulögum að ráðherra skuli leggja á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um öflun raforku til næstu 10 ára. Í skýringum í greinargerð kemur fram að stefnunni sé ætlað að auka fyrirsjáanleika um framboð raforku með skýrum og mælanlegum markmiðum sem séu sett með hliðsjón af annarri stefnumörkun stjórnvalda, svo sem er varði atvinnuuppbyggingu, byggðaþróun og orkuskipti. Þá sé gert ráð fyrir að horft verði til orkuspáa Umhverfis- og orkustofnunar og Landsnets við smíði stefnunnar.
Í umsögnum um málið komu fram sjónarmið um að rétt væri að stefnan tæki til orkuöflunar almennt og þannig einnig til varmaorku og bent á að jarðhiti sé hvergi mikilvægari í orkubúskapnum á heimsvísu en á Íslandi. Jarðvarmi sé um 65% allrar orku sem notuð sé hér á landi til húshitunar, baða, ylræktar og framleiðslu rafmagns. Þá var bent á að horfa þurfi til orkuþarfar til lengri tíma og því betra að stefnan feli í sér langtímamat á orkuþörf samfélagsins til a.m.k. næstu 25 ára. Var í því samhengi m.a. vísað til þess að undirbúningstími virkjana er langur. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi langtímahugsunar í málaflokknum og leggur til þá breytingu að stefnan verði gerð til 25 ára. Með stefnunni verði mótuð framtíðarsýn en hún feli jafnframt í sér ítarlegri stefnu með áherslu á verkefni næstu tíu ára. Að mati meiri hlutans er jafnframt nauðsynlegt að stefnan taki til allrar orkuöflunar og nái þar með einnig til jarðhita enda er eins og áður sagði jarðvarmi um tveir þriðju af orkunotkun hér á landi og er jarðhitinn í raun grunnafl fyrir raforkukerfið. Þótt jarðvarmi sé annars vegar til hitaveitu og hins vegar til orkuöflunar tengist þetta tvennt t.d. með beinum hætti í jarðvarmavirkjunum. Mikilvægt er að huga að þörf fyrir jarðvarma vegna fólksfjölgunar og byggðaþróunar. Einnig tengist jarðvarmi uppbyggingu atvinnulífs beint og má þar m.a. benda á fiskeldi á landi sem kallar mjög á aukinn jarðvarma. Almannavarnasjónarmið geta einnig kallað á að við öflun og miðlun raforku og heits vatns þurfi að tryggja afhendingaröryggi og áfallaþol með tilliti til náttúruvár og annarra atburða. Reykjanesskagi og höfuðborgarsvæðið eru dæmi um það. Þá bendir meiri hlutinn á að Orkuspá Íslands sem er samstarfsverkefni Landsnets, Raforkueftirlitsins og Umhverfis- og orkustofnunar felur í sér hvort tveggja raforkuspá og jarðvarmaspá til 25 ára auk orkuskiptaspár. Telur meiri hlutinn rétt að við gerð orkuöflunarstefnu sé eðlilegt að horft sé til grunnspár orkuspárinnar varðandi markmið stjórnvalda þótt eðlilegt geti verið að fjalla um aðrar sviðsmyndir auk þess að taka mið af áhrifum og markmiðum um bætta orkunýtingu, hagkvæmni og minna tap við flutning og miðlun orku við áætlanagerðina. Með vísan til alls ofangreinds leggur meiri hlutinn til þá breytingu að stefnan taki til allrar orkuöflunar en ekki einungis til raforkuöflunar.
Í frumvarpinu er farin sú leið að leggja til einfalda breytingu á raforkulögum til að lögfesta skyldu ráðherra til að leggja fram orkuöflunarstefnu til samþykktar á Alþingi. Meiri hlutinn gerir ekki athugasemd við þetta en kallar eftir því að áform og drög að áætluninni verði kynnt viðkomandi þingnefndum á undirbúningsstigi. Með breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun er tryggt að verkefnisstjórn rammaáætlunar horfi til stefnunnar í vinnu sinni. Meiri hlutinn vill þó vekja athygli á að ekki er síður brýnt að Umhverfis- og orkustofnun taki mið af stefnunni við áætlana- og tillögugerð á grunni 39. gr. raforkulaga þar sem fram kemur að stofnunin vinni áætlun til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda og annarra jarðrænna auðlinda landsins, sbr. einnig lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 1. gr.
a. Við bætist nýr stafliður, sem verði a-liður, svohljóðandi: Á eftir orðunum „Markmið laga þessara er að“ kemur: afmarka og vernda þau svæði landsins sem undanskilja á orkuframleiðslu og.
b. B-liður orðist svo: Á undan orðinu „hagkvæmni“ kemur: markmiða og skuldbindinga stjórnvalda um líffræðilega fjölbreytni, orkuöryggi almennings og orkuskipti, stefnu stjórnvalda um orkuöflun.
2. Á eftir 9. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
Náttúrufræðistofnun skal innan þriggja ára frá gildistöku ákvæðis þessa vinna samantekt á jarðhitasvæðum, ám, vatnsföllum eða vatnasviðum landsins sem hafa hátt verndargildi með tilliti til laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, en geta borið virkjun umfram 10 MW að uppsettu rafafli eða uppsettu varmaafli 50 MW eða meira og ekki hafa verið flokkuð í nýtingarflokk eða biðflokk gildandi verndar- og orkunýtingaráætlunar. Samantektin skal ekki taka til þeirra svæða sem berast verkefnisstjórn til meðferðar eftir gildistöku ákvæðis þessa. Samantektin skal byggjast á gögnum sem þegar liggja fyrir um svæðin. Að fenginni samantekt Náttúrufræðistofnunar getur ráðherra lagt til að umrædd svæði eða ákveðinn hluti þeirra falli í verndarflokk áætlunarinnar. Leggi ráðherra til að umrædd svæði falli í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt þessu ákvæði skulu tillögurnar kynntar almenningi í samræmi við 3. mgr. 10. gr.
3. Í stað orðanna „öflun raforku“ í 10. gr. komi: orkuöflun.
4. Við 11. gr.
a. Í stað orðanna „öflun raforku“ í efnisgrein og fyrirsögn komi: orkuöflun.
b. Í stað orðsins „tíu“ komi: tuttugu og fimm.
Jens Garðar Helgason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 5. febrúar 2026.
| María Rut Kristinsdóttir, form. |
Dagur B. Eggertsson, frsm. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Sigurður Helgi Pálmason. | Þóra Gunnlaug Briem. | ||
