Ferill 179. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 828 — 179. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004 (EES-reglur, móttaka úrgangs í höfnum).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Hafnasambandi Íslands, Landhelgisgæslunni, Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu og Eimskip.
Nefndinni bárust sjö umsagnir auk minnisblaðs frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, og afleiddar breytingar á hafnalögum, nr. 61/2003, vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/883 frá 17. apríl 2019, um móttökuaðstöðu í höfnum til afhendingar úrgangs frá skipum, um breytingu á tilskipun 2010/65/ESB, og um niðurfellingu tilskipunar 2000/59/EB. Lagðar eru til breytingar á lögunum hvað varðar skilgreiningar á hugtökum, skyldu hafnarstjórna til að gera áætlun um móttöku úrgangs og farmleifa og breytingu á gildissviði laganna varðandi tiltekin skip.
Umfjöllun nefndarinnar.
Umfjöllun nefndarinnar á 156. löggjafarþingi.
Málið er endurflutt en það var til umfjöllunar hjá umhverfis- og samgöngunefnd á 156. löggjafarþingi. Frumvarpið var afgreitt til 2. umræðu þann 6. júní 2025 með áliti auk breytingartillögu frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar ( þskj. 684, 266. mál) en hlaut ekki lokaafgreiðslu fyrir þinglok. Líkt og fram kemur í greinargerð er frumvarpið nú lagt fram að nýju og hefur breytingartillögum meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar verið bætt við ásamt tæknilegum lagfæringum á málinu. Nefndin hefur haft til hliðsjónar þær umsagnir sem hafa borist um málið auk þeirra umsagna sem liggja fyrir frá 156. löggjafarþingi og eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis. Til viðbótar við þá umfjöllun sem málið hefur nú fengið og þeirra sjónarmiða sem gerð er grein fyrir í áliti þessu vísar meiri hlutinn til fyrri umfjöllunar og þeirra áherslna sem fram koma í áðurnefndu áliti frá 156. þingi, einkum hvað varðar umfjöllun um undanþáguheimild frá greiðslu gjalda fyrir fiskiskip og skemmtibáta, um eftirlit Umhverfis- og orkustofnunar auk umfjöllunar um skyldu til veitingar undanþágu frá greiðslu úrgangsgjalds.
Um bann við losun fljótandi efna frá skipum.
Í umsögnum kom fram að ósamræmi væri fyrir hendi í íslenskum lögum sem og gagnvart alþjóðlegum skuldbindingum Íslands samkvæmt MARPOL-samningnum og EES-rétti. Ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda feli í sér fortakslaust bann sem byggist á hlutlægri ábyrgð, þar sem hvorki sé gerð krafa um saknæmi, þ.e. ásetning eða gáleysi, né að efni sem losað er sé mengandi. Að þessu leyti sé bannið í andstöðu við 6. mgr. 8. gr. sömu laga sem fjallar sérstaklega um efni sem falla undir I. og II. viðauka MARPOL-samningsins. Sú málsgrein endurspegli það skilyrta kerfi sem MARPOL-samningurinn byggist á, þar sem losun er heimil undir ströngum og nákvæmlega skilgreindum kringumstæðum. Hið fortakslausa bann 3. mgr. 8. gr. gangi að mati umsagnaraðila einnig lengra en ákvæði MARPOL-samningsins sjálfs, en Ísland hefur innleitt hann með reglugerð nr. 586/2017, með síðari breytingum, sbr. reglugerð nr. 341/2021. Ósamræmið í lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda sé óheppilegt vegna þess að fjölmörg erlend skip eigi reglulega viðkomu í íslenskum höfnum og gangi áhafnir þeirra út frá því að ákvæði MARPOL-samningsins gildi hér á landi.
Í minnisblaði umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis kemur fram að MARPOL-samningurinn sé alþjóðasamningur sem setji almennar og samræmdar reglur er snúi að því að lágmarka mengun sjávar af völdum skipa. Þær almennu reglur nái til allra aðildarríkja sem staðfest og innleitt hafa samninginn en fullveldisréttur ríkja heimilar þeim að innleiða strangari reglur svo framarlega sem þær brjóti ekki gegn öðrum þjóðréttarlegum skuldbindingum. Þar er fyrst og fremst vísað til þeirra takmarkana sem leiðir af hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna (UNCLOS) og reglum um siglingafrelsi. Fram kemur einnig að ákvæði 3. mgr. 8. gr. hafi fyrst verið lögfest með frumvarpi því sem varð að lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, en ákvæði 6. mgr. sömu greinar var lögfest með lögum um breytingu á þeim lögum, nr. 60/2014. Að mati ráðuneytisins var ætlunin með þeirri lagabreytingu að viðhalda víðara gildissviði íslensku laganna, umfram lágmarkskröfur MARPOL-samningsins, en um leið að innleiða sérstaklega reglur sem leiðir af samningnum.
Meiri hlutinn tekur fram að þessar athugasemdir í umsögnum og minnisblaði ráðuneytisins lúta ekki efnislega að því frumvarpi sem hér er til meðferðar. Allt að einu er það skoðun meiri hlutans að það sé hagsmunamál fyrir siglingar til og frá landinu að ráðuneytið rýni þær reglur sem gilda um bann við losun í hafið í 8. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda. Við þá skoðun verði kannað hvernig megi koma til móts við ábendingar um mögulegt ósamræmi í lögunum og hvort samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands hafi ekki verið gætt.
Skylda til lækkunar á úrgangsgjaldi og heimildir til gjaldtöku.
Í umsögn Hafnasambands Íslands kemur fram að sú breyting í b-lið 4. gr. frumvarpsins, um að höfnum verði ekki lengur heimilt heldur skylt að lækka úrgangsgjald skipa sem hafa umhverfisvæna umhverfisstjórnun á úrgangsmálum um borð, sé mjög matskennd. Óska samtökin eftir nánari leiðbeiningum eða reglugerðarheimild frá ráðuneytinu til þess að Umhverfis- og orkustofnun geti sett almenna mælikvarða um þessa lækkun. Jafnframt er þar bent á að skilgreining á farmleifum í a-lið 1. gr., sem nú geta verið á fljótandi formi, og ný skilgreining á úrgangi fönguðum af tilviljun, sbr. b- og c-lið 1. gr., muni kalla á nýjan og kostnaðarsaman búnað í höfnum. Óskað er eftir skýrari heimildum fyrir hafnir til að innheimta kostnað vegna þessa í gegnum gjaldskrár hafna.
Meiri hlutinn bendir á að í 4. mgr. 11. gr. c laganna er að finna heimild til að setja nánari ákvæði um útfærslu og uppbyggingu úrgangsgjaldsins. Í minnisblaði umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis kemur fram að innleiðing á skyldu til að lækka úrgangsgjald skipa eigi ekki að hafa í för með sér breytingu á núverandi framkvæmd við mat á því hvort lækka megi úrgangsgjaldið fyrir skip. Þar kemur einnig fram að Umhverfisstofnun hafi að beiðni Faxaflóahafna veitt leiðbeiningar um hvernig meta mætti hvort skilyrði væru fyrir hendi til að lækka gjaldið. Ráðuneytið leggur til í minnisblaði sínu að ákvæði um gerð leiðbeininga til hafna verði settar í reglugerð og þannig verði tryggð samræmd aðferð um mat á lækkun úrgangsgjalds. Vegna athugasemda um nýjar skilgreiningar á farmleifum og úrgangi fönguðum af tilviljun tekur ráðuneytið undir að þær geti kallað á breytt verklag við móttöku úrgangs frá skipum, aukið eftirlit og gagnaöflun, auk þess sem gera má ráð fyrir að breyta verði móttökuaðstöðu í höfnum. Að mati ráðuneytisins eru ákvæði í lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda,og hafnalögum, nr. 71/2016, skýr um heimildir til innheimtu gjalds fyrir farmleifar og úrgang sem fangaður er af tilviljun. Telur ráðuneytið eftir sem áður rétt að útfæra fyrirkomulagið nánar í reglugerð.
Meiri hlutinn áréttar það sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins að því er ekki ætlað að umbylta núverandi framkvæmd varðandi úrgangsstjórnun fiskiskipa heldur einungis að gæta að samræmi ákvæða laga um varnir gegn mengun hafs og stranda við áðurnefnda tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins. Meiri hlutinn leggur jafnframt áherslu á að áhrif frumvarpsins nái fram að ganga án þess að lagðar séu óþarfa byrðar á stjórnsýslu rekstraraðila minni hafna og sveitarstjórna. Því vill meiri hlutinn brýna fyrir ráðuneytinu, verði frumvarpið að lögum, að ráðist verði í gerð leiðbeininga til rekstraraðila hafna um mat á umhverfisstjórnun á úrgangsmálum um borð í skipum. Jafnframt verði fyrirkomulag gjaldtöku endurskoðað og útfært nánar í reglugerð.
Áætlanir til móttöku úrgangs.
Í umsögn Samtaka sveitarfélaga á Norðurlandi vestra er vakin athygli á óskýru samspili milli nýrrar skyldu hafna til að gera áætlanir um móttöku úrgangs í 2. gr. frumvarpsins og þeirrar skyldu sem sveitarfélög hafa nú þegar samkvæmt lögum um meðhöndlun úrgangs til að gera svæðisáætlanir.
Í minnisblaði umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis er bent á að skylda til að gera áætlun um móttöku og meðhöndlun úrgangs hvílir nú þegar á hafnaryfirvöldum en í 6. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, og 5. gr. reglugerðar um sama efni nr. 803/2023, sé kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að gera svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs. Hvort tveggja séu sjálfstæðar áætlanir sem eigi að geta staðið einar og sér. Þótt ekki sé beinlínis kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að fjalla um úrgang frá skipum í svæðisáætlunum samkvæmt lögum um meðhöndlun úrgangs, myndi það falla ágætlega að efni slíkra áætlana. Jafnframt bendir ráðuneytið á að nú þegar sé kveðið á um skyldu hafnarstjóra til að gera áætlun um móttöku og meðhöndlun úrgangs og farmleifa með 6. gr. reglugerðar um móttöku á úrgangi og farmleifum frá skipum, nr. 1200/2014. Með frumvarpinu er nú lagt til að sú skylda verði færð í lög. Frumvarpið feli því ekki í sér auknar kvaðir á hafnarstjóra. Verði frumvarpið að lögum hefur ráðuneytið í hyggju að gera þá breytingu á reglugerðinni að skila þurfi slíkum áætlunum sjaldnar til Umhverfis- og orkustofnunar, þ.e. á fimm ára fresti í stað þriggja ára frests sem nú er. Að auki er fyrirhugað að litlar hafnir geti verið undanskildar kröfunni um gerð áætlana að því tilskildu að móttaka úrgangs í höfnum sé tryggð í gegnum svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs hjá viðkomandi sveitarfélagi. Þá muni Umhverfis- og orkustofnun hafa það hlutverk að skilgreina hvaða hafnir teljast litlar hafnir í þessu samhengi.
Meiri hlutinn tekur undir þessar áherslur ráðuneytisins og áform um breytingar á reglugerð í þessa veru. Sérstaklega vill meiri hlutinn brýna fyrir ráðuneytinu að sjá til þess að sveitarstjórnir séu meðvitaðar um samspil svæðisáætlana við áætlanir um móttöku úrgangs frá skipum og að tryggt verði samráð við sveitarstjórnir og aðra hagaðila við endurskoðun reglugerða verði frumvarpið að lögum.
Breytingartillögur.
Frestun gildistöku.
Í umsögnum og fyrir nefndinni hefur komið fram að innleiðing þeirra breytinga sem frumvarpið felur í sér muni taka umtalsverðan tíma og undirbúning. Hafnir þurfi til að mynda að breyta gjaldskrám og eftirliti auk þess sem skip þurfa að innleiða nýja ferla og hugsanlega rafræn kerfi. Í ljósi þess að gjaldskrár fyrir árið 2026 eru nú þegar í gildi er óskað eftir að gildistöku frumvarpsins verði frestað til 1. janúar 2027.
Að mati meiri hlutans er rétt að fresta gildistöku frumvarpsins í samræmi við þessar tillögur til að tryggja forsvaranlegan undirbúning þeirra breytinga sem kveðið er á um.
Að lokum leggur meiri hlutann til minni háttar og tæknilegar breytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 1. gr.
a. B-liður orðist svo: Á eftir 25. tölul. kemur nýr töluliður, 26. tölul., svohljóðandi: Úrgangur fangaður af tilviljun: Úrgangur sem safnast í net við fiskveiðar.
b. C-liður orðist svo: 26. tölul., sem verður 27. tölul., orðast svo: Úrgangur frá skipum: Allur úrgangur, þ.m.t. farmleifar, sem fellur til við starfrækslu skips eða við lestun, losun og hreinsun og fellur undir gildissvið I., II., IV., V. og VI. viðauka við MARPOL-samninginn, auk úrgangs sem er fangaður af tilviljun.
2. Í stað orðanna „1. júlí 2026“ í 7. gr. komi: 1. janúar 2027.
Halla Hrund Logadóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 19. febrúar 2026.
| María Rut Kristinsdóttir, form. |
Þóra Gunnlaug Briem, frsm. | Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Dagur B. Eggertsson. | Sigurður Helgi Pálmason. | ||
