Ferill 155. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 937 — 155. mál.
3. umræða.
Nefndarálit með frávísunartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007 (launavísitala).
Frá 1. minni hluta velferðarnefndar.
Á milli 2. og 3. umræðu bárust nokkrar nýjar umsagnir og minnisblöð, m.a. frá Seðlabanka Íslands, Læknafélagi, Íslands og félags- og húsnæðismálaráðuneytinu sem vörpuðu nánara ljósi á áhrif frumvarpsins.
Umsögn Seðlabanka Íslands.
Í umsögn Seðlabanka Íslands (SÍ) kemur fram að ljóst sé „að launavísitala hækkar alla jafna meira en kjarasamningsbundnar hækkanir, m.a. vegna launaskriðs“. SÍ varar sérstaklega við því að frumvarpið geti „aukið verðbólguþrýsting“ og leitt til ósættis á vinnumarkaði. Þá er í umsögninni áréttað að tenging bóta við launavísitölu muni „hækka greiðslur almannatrygginga umfram raunverulega útborguð laun“. Enn fremur bendir SÍ á að „takmörkuð greining“ fylgi með frumvarpinu um meinta kjaragliðnun á milli greiðslna almannatrygginga og lægstu launa og að „óvíst sé að sú fullyrðing standist skoðun“. Sjálfur grundvöllur frumvarpsins sé þannig byggður á veikum grunni, en engin gögn hafa verið lögð fram sem renna stoðum undir þá fullyrðingu að kjaragliðnun hafi átt sér stað á milli tekna bótaþega og launafólks.
Einnig finnur SÍ að því að í frumvarpinu skorti alla umfjöllun um hvað teljist æskileg viðmið eða hverjir séu eðlilegir viðmiðunarhópar fyrir bótagreiðslur. Rímar það við athugasemdir fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að ekki liggi fyrir „fullnægjandi greiningar á áhrifum“ frumvarpsins.
Í umsögn SÍ er að auki varað sérstaklega við því að hækki bætur umfram launaþróun, líkt og frumvarpið hefur í för með sér, dragi það „óhjákvæmilega úr hvata til atvinnuþátttöku, einkum hjá einstaklingum með skerta starfsgetu“. Það geti svo leitt af sér að sá hópur festist utan vinnumarkaðar. Þá gerir SÍ athugasemd við það hversu almenn breytingin sem felst í frumvarpinu er og veltir því upp hvort hægt væri að ná sama eða betri árangri með annarri og skilvirkari útfærslu sem beinist sérstaklega að þeim sem lakast standa og að frumvarpið geti veikt afkomu ríkissjóðs og dregið úr aðhaldi ríkisfjármála.
Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur fram afdráttarlaus gagnrýni á frumvarpið og fyrirsjáanleg áhrif þess á verðbólgu og ríkisfjármálin. Að mati 1. minni hluta er óráðlegt og óábyrgt að samþykkja frumvarpið óbreytt, sérstaklega þegar atvinnuleysi er mikið og verðbólga þrálát líkt og raunin er nú.
Umsögn Læknafélags Íslands.
Nefndinni barst einnig umsögn frá Læknafélagi Íslands (LÍ) sem varar við samþykkt frumvarpsins. Í umsögninni er bent á að nýlegar rannsóknir sýna fram á mikla fjölgun einstaklinga á örorku- og endurhæfingarlífeyri, en hlutfall þeirra hækkaði um 50% á árunum 2020–2024, úr 6,3% í 9,4%. Þá er jafnframt bent á að hlutfall Íslendinga á endurhæfingar- og örorkulífeyri er komið í 12%. LÍ lýsir yfir áhyggjum sínum af því að frumvarpið leiði af sér að bætur almannatrygginga muni hækka meira en nemur almennum launahækkunum og að ráðstöfunartekjur einstaklinga á örorku geti orðið hærri en tekjur einstaklinga í fullri vinnu. Að lokum kemur fram að frumvarpið stuðli að því að einstaklingar festist varanlega utan vinnumarkaðar, með neikvæðum afleiðingum fyrir heilsu manna og starfshæfni sem og sjálfbærni velferðarkerfisins sjálfs til lengri tíma.
Minnisblað félags- og húsnæðismálaráðuneytisins.
Nefndinni barst minnisblað frá félags- og húsnæðismálaráðuneytinu með svörum við spurningum sem nefndin lagði fyrir ráðuneytið um hversu margir af þeim sem fá örorkulífeyri fái eingöngu grunnlífeyri og hafi enga aðra framfærslu og hvert hlutfall þess hóps sé af heildarfjölda öryrkja. Í svörum ráðuneytisins kemur m.a. fram að eingöngu 1,8% öryrkja hafi engar aðrar tekjur en úr almannatryggingum og að um helmingur örorkulífeyrisþega sé með heildartekjur yfir 600.000 kr. á mánuði.
Forsendur frumvarpsins eru að kjaragliðnun hafi átt sér stað á milli þeirra sem hafa lægst laun og þeirra sem þiggja bætur samkvæmt almannatryggingum. Eins og kemur fram í umsögn SÍ verður ekki séð að fullyrðingar um meinta kjaragliðnun byggist á einhverjum gögnum eða greiningu og að „óvíst sé að sú fullyrðing standist skoðun“. Minnisblað ráðuneytisins rennir einmitt stoðum undir orð SÍ þar sem ljóst er að nánast allir bótaþegar hafa hærri tekjur en grunnlífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þegar allar þær tekjur eru lagðar saman er vandséð að einhver kjaragliðnun hafi átt sér stað síðustu ár eins og haldið hefur verið fram.
Hækkun bóta skv. 62. gr. laga nr. 100/2007.
Í 62. gr. laga um almannatryggingar er mælt fyrir um að hækkun bóta skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að bætur hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Hugtakið „launaþróun“ í skilningi ákvæðisins hefur verið túlkað á þann veg að ekki sé um nákvæma eða fastmótaða tölu að ræða, heldur sé svigrúmið til að meta hvað felist í launaþróun umtalsvert, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2018, en þar lagði ÖBÍ fram kvörtun sem laut að ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um hvernig launaþróun er metin við gerð tillögu til fjárlaga um breytingar á fjárhæðum bóta, en gerðu samtökin m.a. athugasemdir við að almennt hafi svokallað launaskrið verið dregið frá launavísitölu við útreikning og forsendur hlutfallshækkunar bóta almannatrygginga. Í álitinu kemur fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi það lögbundna stjórnsýsluverkefni að semja og leggja fram í fjárlagafrumvarpi tillögu um fjárhæð bóta í samræmi við 69. gr., nú 62. gr., laga 100/2007.
Í álitinu reifar umboðsmaður forsögu 2. málsl. 69. gr. laganna, en um seinni hluta hans, um að bætur skuli ekki hækka minna en vísitala neysluverðs, segir umboðsmaður eftirfarandi:
„Að virtum texta lagaákvæðisins tel ég að skilja verði ákvæðið svo að síðari hluti 2. málsl., þ.e. að bætur hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs, feli í sér skilyrði sem sé að mestu leyti hlutlægt. Þannig vísi það til tiltekinnar vísitölu sem gefin er opinberlega út auk þess sem lagðar eru fram opinberar spár um framtíðarþróun hennar. Með nokkurri vissu er því unnt að staðfesta hvort tillaga í fjárlögum um hækkun bóta brjóti í bága við þetta skilyrði 69. gr. laga nr. 100/2007. Enn fremur er ljóst af orðalagi ákvæðisins að þetta skilyrði er nokkurs konar gólf og felur í sér þann vilja löggjafans að bætur hækki ekki minna en þessi vísitala.“
Um fyrri hluta 2. málsl. segir umboðsmaður aftur á móti: „Hins vegar skuli bætur einnig taka mið af öðrum þætti, svo fremi sem hann leiði til meiri hækkana en sá fyrrnefndi. Þau fyrirmæli 69. gr. eru aftur á móti mun matskenndari en þar segir að hækkun bóta skuli „taka mið af launaþróun“. Eins og ráðuneytið hefur bent á í skýringum sínum vísar orðalag ákvæðisins að þessu leyti ekki til tiltekinnar vísitölu, líkt og launavísitölu, og af forsögu ákvæðisins má ráða að ekki hafi verið ætlun löggjafans, þegar því var breytt í núverandi horf, að festa hækkanir við slíkan mælikvarða.“
Umboðsmaður kemst að lokum að þeirri niðurstöðu að orðalag 69. gr. um að hækkun bóta skuli miða við launaþróun veiti tiltekið svigrúm til mats til að taka mið af ólíkum aðstæðum þegar launaþróun er metin og ráðherra sé heimilt að draga launaskrið frá hækkun á launavísitölu í frumvarpi til fjárlaga. Aftur á móti tekur umboðsmaður sérstaklega fram að lagaákvæðið veiti ráðherra svigrúm til að taka mið af launaþróun samkvæmt launavísitölu, hugnist honum svo.
Af framangreindu má ráða að orðalag gildandi laga um hækkun bóta veitir ráðherra svigrúm til að meta þróun launa og má þannig taka tillit til aðstæðna hverju sinni, svo sem þegar launavísitala hækkar án þess að laun hækki í reynd, svo sem við styttingu vinnutíma. Séu bætur hækkaðar í samræmi við launavísitölu geta bótaþegar fengið meiri hækkun en launafólk sem dregur úr hvata til atvinnuþátttöku. Verði frumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra að lögum er ekki lengur heimild til handa fjármála- og efnahagsráðherra að framkvæma slíkt mat, heldur verður hann bundinn af fyrirmælum 62. gr. um tengingu hækkana bóta við launavísitölu, sem veitir lítið sem ekkert svigrúm, við gerð frumvarps til fjárlaga.
Réttaráhrif frumvarpsins og væntingar bótaþega.
Verði frumvarpið samþykkt er brýnt að fyrir liggi hver réttaráhrif þess verða í reynd, þ.e. hvort bótaþegar eigi lögbundinn rétt á árlegri hækkun greiðslna frá almannatryggingum sem nema að lágmarki hækkun vísitölu neysluverðs frá júní 2025, eða hvort löggjafinn hafi algjörlega frjálsar hendur við ákvörðun hækkunar bóta.
Af dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 223/2016 má draga þá ályktun að löggjafinn geti ekki ákvarðað fjárhæð bóta í berhögg við 62. gr. laga nr. 100/2007 án þess að til bótaábyrgðar stofnist gagnvart bótaþegum. Jafnframt hefur löggjafinn hingað til litið svo á að lög nr. 100/2007 bindi hendur sínar að þessu leyti við fjárlagagerð, sbr. lög nr. 120/2009 þar sem lögfest var bráðabirgðaákvæði í lögum um almannatryggingar sem kvað á um að þrátt fyrir 69. gr. laganna skyldu bætur almannatrygginga „ekki breytast á árinu 2010“. Taldi löggjafinn sér greinilega ekki vera heimilt að mæla fyrir um minni hækkun bóta í fjárlögum en samkvæmt fyrirmælum 69. gr., nema að undangenginni lagabreytingu.
Með vísan til framangreinds geta fyrirmæli 62. gr. laga nr. 100/2007 bundið hendur löggjafans við ákvörðun bóta, þ.e. að því marki að sé þeim fyrirmælum ekki fylgt við fjárlagagerð geti það bakað ríkinu bótaábyrgð.
Frumvarpið sem hér um ræðir felur í sér að í stað þess að hækkun bóta verði miðuð við launaþróun, með því svigrúmi til mats sem því fylgir, verði skylt að miða hækkanir bóta við þróun launavísitölu. Hagstofa Íslands reiknar og birtir opinberlega launavísitöluna mánaðarlega og er því um hlutlægan mælikvarða að ræða og því auðvelt að staðfesta hvort tillaga um hækkun bóta í fjárlögum hækki í samræmi við launavísitölu, ólíkt því sem við á um launaþróun.
Í greinargerð frumvarps þessa segir að markmið þess sé að „tryggja að lífeyrisgreiðslur fylgi þróun launavísitölu í stað þess að taka mið af launaþróun, líkt og gildandi lög gera ráð fyrir“. Þá segir þar jafnframt að hingað til hafi kaupmáttur greiðslna almannatrygginga „verið tryggður með tengingu við vísitölu neysluverðs“ en að í frumvarpinu sé „forsendum við ákvörðun á fjárhæðum breytt þannig að einnig verði tenging við launavísitölu“.
Af framangreindu verður tæpast annað ráðið en að frumvarpið leiði til þess að bótaþegar öðlist réttmætar væntingar til þess að bætur hækki að lágmarki í samræmi við þróun launavísitölu, óheimilt sé að hækka bætur um lægri fjárhæð en nemur þróun launavísitölu hverju sinni.
Ólíkur skilningur innan ríkisstjórnarinnar.
Í opinberri umræðu hefur ekki verið samhljómur á milli ráðherra um hvað felst í frumvarpinu. Í framsöguræðu sinni við 1. umræðu málsins 14. október 2025 sagði þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra og núverandi mennta- og barnamálaráðherra að í frumvarpinu fælist að greiðslur almannatrygginga myndu „framvegis fylgja raunverulegri þróun launavísitölu sem Hagstofa Íslands reiknar út og birtir, í stað þess að taka mið af spá um launaþróun“. Þá fullyrti ráðherrann í sömu ræðu að frumvarpið feli í sér að fest verði í lög að greiðslur almannatrygginga „skuli hækka í samræmi við þróun launavísitölu“. Þáverandi ráðherra málaflokksins og flutningsmaður frumvarpsins hefur því verið mjög afgerandi í afstöðu sinni um réttaráhrif frumvarpsins. Núverandi félags- og húsnæðismálaráðherra hefur tekið í svipaðan streng í sínum málflutningi og lýst því yfir að hann telji að „væntingar örorku- og ellilífeyrisþega séu og geti með réttu verið þær að þau fái launavísitöluuppbætur á sín kjör“. Þá hefur fjármála- og efnahagsráðherra gengist við því að frumvarpið geti leitt til „sjálfvirkrar aukningar ríkisútgjalda, óháð stöðu ríkisfjármálanna“, líkt og kemur fram í minnisblaði ráðuneytisins frá 2. júní 2025.
Annar skilningur á frumvarpinu hefur hins vegar birst í orðum forsætisráðherra, sem heldur því fram að frumvarpið feli ekki í sér sjálfvirkar hækkanir bóta, á þeim grundvelli að fjárveitingarvaldið sé í höndum Alþingis, sbr. ummæli ráðherrans í atkvæðaskýringu við 2. umræðu málsins. „Það er aldrei neitt á sjálfstýringu og á ekki að vera á sjálfstýringu ef þú ert með þing og ert með ríkisstjórn sem tekur ábyrgð á hlutum því á hverju einasta ári eru fjárlög samþykkt hér inni.“ Verða orð forsætisráðherra ekki skilin á annan veg en að fjárveitingarvaldinu, þ.e. Alþingi, sé í sjálfsvald sett hvort og þá hver hækkun bóta verði í fjárlögum hvers árs og ákvæði 62. gr. laga nr. 100/2007 setja þinginu engar skorður í þeim efnum.
Fyrsti minni hluti getur ekki tekið undir sjónarmið forsætisráðherra um að útgjöld ríkisins geti ekki verið á sjálfstýringu. Þrátt fyrir að fjárveitingarvaldið sé vissulega í höndum Alþingis ber þinginu að starfa í samræmi við ákvæði laga og getur ekki ákvarðað að hækkun bóta sé lægri en skýr ákvæði laga kveða á um án þess að til skaðabótaábyrgðar komi gagnvart bótaþegum. 1. minni hluti geldur varhuga við því að allt að 20% heildarútgjalda ríkissjóðs séu gerð sjálfvirk sem dregur úr möguleikum stjórnvalda til að bregðast við efnahagssveiflum, eykur hættu á halla og skuldasöfnun og stangast á við markmið um sjálfbærni ríkissjóðs, líkt og reifað er í minnisblaði fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 2. júní 2025.
Það er áhyggjuefni að ráðherra ríkisstjórnarinnar greini á um réttaráhrif stjórnarfrumvarpa, sérstaklega í eins mikilvægum og fjárfrekum málaflokki og almannatryggingakerfinu.
Þrátt fyrir að 1. minni hluti styðji markmið frumvarpsins um að lyfta greiðslum til tekjulægstu hópanna er sú leið sem lögð er til í frumvarpinu ekki vel til þess fallin að ná því markmiði, enda tekur hún til um 60.000 einstaklinga. Réttara væri að ráðast í sértækari aðgerðir, með hliðsjón af efnahagsaðstæðum hverju sinni, í þeim tilgangi að lyfta þeim allra tekjulægstu í stað allra þeirra sem njóta greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Mörg dæmi eru um slíkar sértækar ákvarðanir og getur meiri hluti þingsins hvenær sem er kveðið á um aukin framlög til almannatrygginga í fjárlögum.
Í ljósi varnaðarorða hagaðila og sérfræðinga sem hafa tjáð sig um stóraukna sjálfvirkni ríkisútgjalda sem frumvarpið felur í sér og ófullnægjandi greininga á áhrifum þess, auk misvísandi yfirlýsinga ráðherra í ríkisstjórn Íslands um efni og áhrif frumvarpsins, er það mat 1. minni hluta að ótækt sé að frumvarpið verði að lögum óbreytt.
Að framangreindu virtu leggur 1. minni hluti til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 17. mars 2026.
| Sigurður Örn Hilmarsson, frsm. |
Rósa Guðbjartsdóttir. |
