Ferill 80. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Prentað upp.
Þingskjal 985 — 80. mál.
Leiðrétting.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til sóttvarnalaga.
Frá 1. minni hluta velferðarnefndar.
Inngangur.
Þótt mikilvægt sé að tryggja stjórnvöldum heimildir til að grípa til viðeigandi aðgerða í faraldri er það mat 1. minni hluta að frumvarpið gæti ekki nægilegs jafnvægis á milli þessarar nauðsynjar annars vegar og réttinda borgaranna til að lifa lífi sínu án inngripa stjórnvalda hins vegar. Verst er þó að frumvarpið felur í sér of mikið framsal valds til stjórnvalda án fullnægjandi takmarkana og skilyrða af hálfu löggjafans og með verulegum takmörkunum á því að borgararnir geti borið lögmæti hugsanlegra aðgerða stjórnvalda undir dómsvaldið. Frumvarpið raskar því nauðsynlegu jafnvægi sem þrískiptingu ríkisvaldsins er ætlað að tryggja. Jafnframt er gagnrýnt að frumvarpið sé ekki í ætt við útfærslur nágrannalanda sem lýsa ráðstöfunum og tækjum stjórnvalda með mun nákvæmari hætti.
Reynslan af síðasta faraldri sýndi að reglugerðum var breytt ört, þær voru oft stuttar og almennar eða veittu undanþágur. Þetta leiddi til mikils framsals á valdi og skapaði „aðhaldsgat“ þar sem valddreifingarskipting var ekki nægilega tryggð. Jafnframt var sjónarmiðum um fyrirsjáanleika og jafnræði ekki gefinn nægjanlegur gaumur. Sérstaklega hefur verið bent á að dómstólaleiðin hafi reynst torsótt vegna skamms fyrirvara ákvarðana og málsmeðferðarreglna, sem gerði það nánast útilokað að láta reyna á ákvarðanir fyrir dómstólum í tæka tíð.
Þrískipting ríkisvaldsins og framsal valds.
Í frumvarpinu felst mikið framsal valds frá löggjafanum til framkvæmdarvaldsins með opnum reglugerðarheimildum sem geyma ekki nægileg viðmið sem rammað gætu inn heimildir framkvæmdarvaldsins.
Í því sambandi vísar 1. minni hluti t.d. til dóms Hæstaréttar í máli nr. 15/2000 (Stjörnugrís hf.), en þar var lagaákvæði, sem veitti ráðherra mikið vald til að grípa inn í stjórnarskrárvarin réttindi, talið fela í sér ólögmætt framsal löggjafarvalds. Hæstiréttur fjallaði þar um ákvæði stjórnarskrárinnar sem tryggja mannréttindi, svo sem eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæði hennar, sem ekki má skerða nema með lagaboði að því tilskildu að almenningsþörf krefji. Svo segir: „Þessi fyrirmæli stjórnarskrárinnar verða ekki túlkuð öðruvísi en svo, að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela framkvæmdarvaldshöfum óhefta ákvörðun um þessi efni. Löggjöfin verður að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar, sem talin er nauðsynleg.“
Þessi skilyrði eiga ekki síður við þetta frumvarp til sóttvarnarlaga, enda felur það í sér inngrip í helgustu réttindi borgaranna, sjálfsákvörðunarrétt þeirra og persónufrelsi, til viðbótar við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, fundafrelsi og eignarrétt.
Í þessu sambandi má fyrst nefna að skv. 4. gr. frumvarpsins mun gildissvið laganna ráðast af reglugerð ráðherra, þ.e. ráðherrann mun sjálfur ákveða hvaða smitsjúkdómar falla undir lögin án þess að því valdi séu nokkur takmörk sett. Hvergi má í frumvarpinu finna nokkur viðmið eða ramma um þetta atriði, svo sem um alvarleika veikindanna eða smitstuðul. Þannig veitir frumvarpið ráðherra fræðilega heimild til að ákveða að venjulegar umgangspestir eins og kvef falli undir gildissvið laganna, teljist tilkynningarskyldur sjúkdómur til sóttvarnalæknis og virki valdbeitingarheimildir stjórnvalda. Í krafti sömu reglugerðarheimildar gæti annar ráðherra ákveðið að smitsjúkdómur sem teldist mjög alvarlegur að mati einhverra félli ekki undir gildissvið laganna.
Þá hefur verið bent á að 16. gr. frumvarpsins, sem fjallar um sjónarmið sem ætti að horfa til, sé mjög almenn og matskennd og setji ekki eiginlegan ramma umfram það sem leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar og ákvæða stjórnarskrár.
Að mati 1. minni hluta hefði verið nærtækara að líta til dönsku farsóttarlaganna (epidemiloven), sem lýsa ráðstöfunum og tækjum stjórnvalda með mun nákvæmari hætti. Dönsku lögin skilgreina t.d. smitsjúkdóma og almennt hættulega sjúkdóma á mun skýrari hátt, sem veitir þar með skýrari ramma fyrir aðgerðir stjórnvalda. Í þessu skyni vísar 1. minni hluti einnig til dóma Hæstaréttar Noregs í málum HR-2022-718-A (Hyttekarantene) og HR-2022-2171-A, sem sýna fram á mikilvægi þess að takmarkanir á réttindum einstaklinga hafi skýra lagaheimild og standist meðalhófsreglu.
Breytingartillögur.
Ríkari upplýsingaskylda til almennings og krafa um rökstuðning í 18. gr.
Í 18. gr. frumvarpsins er fjallað um upplýsingagjöf sóttvarnayfirvalda til almennings þegar settar eru reglur skv. 28. gr. og 30. gr. Þá skuli ráðherra kynna velferðarnefnd Alþingis án tafar ákvörðun sína, forsendur hennar og röksemdir.
Fyrsti minni hluti telur nauðsynlegt að stjórnvöld rökstyðji opinberlega reglugerðir um sóttvarnaráðstafanir með því að útskýra ítarlega og skriflega rökstuðninginn fyrir hverri takmörkun og telur nærtækast að vísa til meginreglu stjórnsýsluréttar um kröfur til rökstuðnings, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þannig ætti að rökstyðja hvernig takmarkanirnar uppfylla kröfur lögmætis, jafnræðis, meðalhófs og málefnalegra sjónarmiða. Þetta myndi auðvelda stjórnvöldum að fara yfir meginreglur áður en reglur eru settar, auðvelda almenningi að meta þær, auðvelda eftirlitsstofnunum starf sitt, styrkja endurskoðunarvald dómstóla, auðvelda Alþingi að veita framkvæmdarvaldinu aðhald og styrkja pólitíska ábyrgð.
Að endingu telur 1. minni hluti að sömu reglur eigi að ná til sóttvarnaráðstafana vegna alvarlegra sjúkdóma, sbr. 27. gr., og sóttvarnaráðstafana á landamærum Íslands, sbr. 29. gr.
Leggur 1. minni hluti því til að í 18. gr. verði ráðherra gert skylt að rökstyðja ákvörðun sína með ítarlegum hætti, sérstaklega með hliðsjón af mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar og skráðum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, svo sem lögmætisreglunni, meðalhófsreglunni og jafnræðisreglunni.
Skipan farsóttanefndar.
Aðgerðir stjórnvalda í COVID-19-faraldrinum voru gagnrýndar fyrir að taka að mjög takmörkuðu leyti tillit til efnahagslegra eða félagslegra sjónarmiða við ákvörðun um sóttvarnaaðgerðir. Lagt er til að nefndarmönnum í farsóttarnefnd verði fjölgað um tvo, annars vegar skal einn nefndarmaður búa yfir þekkingu á efnahagsmálum og skal hann skipaður eftir tilnefningu fjármála- og efnahagsráðherra. Hinn skal skipa eftir tilnefningu mennta- og barnamálaráðherra og skal hann búa yfir þekkingu á málefnum barna.
Sóttvarnaráðstafanir verði tæmandi taldar í 27. og 28. gr.
Í 27. og 28. gr. frumvarpsins eru ráðherra veittar heimildir til að setja reglugerðir þar sem kveðið er á um opinberar sóttvarnaráðstafanir þegar um er að ræða alvarlega sjúkdóma eða samfélagslega hættulegan sjúkdóm. Sóttvarnaráðstafanirnar eru svo nefndar í dæmaskyni, sem veitir ráðherra heimild til að ákveða með reglugerð aðrar sóttvarnaráðstafanir en þær sem löggjafinn hefur sérstaklega heimilað, svo sem útgöngubann.
Fyrsti minni hluti telur eðlilegt að löggjöfin setji skýrari viðmið um skilyrði hverrar sóttvarnaráðstöfunar enda eru þær í eðli sínu misíþyngjandi. Í því sambandi er í dæmaskyni vísað til dönsku farsóttarlaganna, sem lýsa inntaki hverrar sóttvarnaráðstöfunar í lögunum sjálfum. Að lágmarki ætti að telja upp heimilar sóttvarnaaðgerðir með tæmandi hætti í lögum, enda er það hlutverk löggjafans en ekki framkvæmdarvaldsins að taka ákvörðun um hvort heimilt sé til að mynda að setja á almennt útgöngubann í íslensku samfélagi eða ekki.
Lagt er því til að sóttvarnaráðstafanir séu tæmandi taldar í lögum.
Aðgangur að dómstólum.
Í 24. gr. er kveðið á um rétt til að bera ákvörðun um frelsissviptingu undir héraðsdóm og í 26. gr. er fjallað um bætur vegna frelsissviptingar. Þrátt fyrir þessi ákvæði hefur verið bent á að aðgangur að dómstólum sé torsóttur vegna skamms tíma og málsmeðferðarreglna, sérstaklega í tilvikum frelsissviptingar sem er tímabundin og stutt, sem gerir dómstólaleiðina óraunhæfa vegna almennrar kröfu réttarfarslöggjafarinnar um lögvarða hagsmuni. Meginreglan um lögvarða hagsmuni er grundvallarskilyrði fyrir málshöfðun og meðferð mála fyrir dómstólum og stjórnvöldum. Hún felur í sér að aðili verður að hafa beina og verulega hagsmuni af úrlausn máls til að það verði tekið til efnismeðferðar. Ef slíkir hagsmunir eru ekki fyrir hendi eða falla niður á meðan mál er rekið getur það leitt til frávísunar málsins. Í því sambandi er vísað til úrskurðar Landsréttar í máli nr. 805/2021, þar sem kærður var úrskurður héraðsdóms sem staðfesti ákvörðun sóttvarnalæknis um sóttkví. Landsréttur vísaði málinu frá án kröfu þar sem sóttkví varnaraðila var lokið áður en Landsréttur leysti úr kröfu hennar. Þar með skorti varnaraðila lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um málið.
Af þeim sökum leggur 1. minni hluti til að við 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins bætist: „Þrátt fyrir að frelsissviptingu varnaraðila sé lokið skal máli þó ekki vísað frá ef úrslit máls hafa verulegt almennt gildi eða varða sérstaklega mikilvæga hagsmuni varnaraðila.“ Þá er lagt til að dómstólar beiti efnislega sambærilegu mati við ákvörðun um veitingu kæru- eða áfrýjunarleyfa og samkvæmt einkamálalögum.
Aðkoma Alþingis.
Í heimsfaraldrinum sem geisaði hér á landi á árunum 2020–2022 gripu stjórnvöld til umfangsmikilla sóttvarnaráðstafana sem höfðu gríðarleg efnahags- og samfélagsleg áhrif. Í gildandi sóttvarnalögum er aðkoma Alþingis að sóttvarnaráðstöfunum engin. Á síðastliðnu kjörtímabili var ríkur vilji ríkisstjórnarinnar til að tryggja Alþingi raunverulega aðkomu að sóttvarnaráðstöfunum og í frumvarpi þáverandi heilbrigðisráðherra að sóttvarnalögum ( 231. mál. á 155. löggjafarþingi) var kveðið sérstaklega á um aðkomu Alþingis. Það frumvarp sem nú er lagt fram er að nær öllu leyti samhljóða frumvarpinu frá 155. löggjafarþingi, nema að því leyti að aðkoma Alþingis að sóttvarnaráðstöfunum hefur verið felld brott. Í greinargerð með frumvarpinu er hvergi að finna útskýringar eða rökstuðning fyrir þeim breytingum frá því að frumvarpið var síðast lagt fram.
Í frumvarpinu er eins og áður segir ekki mælt fyrir um aðkomu Alþingis að sóttvarnaráðstöfunum heldur einungis upplýsingaskyldu ráðherra sem kemur til eftir að sóttvarnaráðstöfunum hefur verið komið á. Vitaskuld verður ráðherra að geta brugðist hratt við þegar heimsfaraldur geisar og aðkoma Alþingis að sóttvarnaráðstöfunum í upphafi faraldurs er yfirleitt ómöguleg án þess að heilsu landsmanna sé stofnað í hættu. Þegar sóttvarnaaðgerðir gilda yfir langan tíma, með tilheyrandi skerðingum á mannréttindum borgaranna, er ekkert því til fyrirstöðu, og í reynd sjálfsagt, að Alþingi komi með einhverjum hætti að sóttvarnaráðstöfunum. Að mati 1. minni hluta er óbreytt ástand, þar sem einn embættismaður getur í reynd lokað landinu og lamað samfélagið ótímabundið án þess að löggjafinn hafi nokkuð um það að segja, með öllu ótækt. Nauðsynlegt er að tempra vald ráðherra í þessum efnum, þó án þess að víkja frá þeirri meginreglu að ákvörðun um einstakar sóttvarnaráðstafanir sé á hendi ráðherra og þær settar á grundvelli faglegra sjónarmiða og ráðgjafar sérfræðinga í sóttvörnum.
Leggur 1. minni hluti því til að binda heimild ráðherra til setningar reglugerða um sóttvarnaráðstafanir vegna samfélagslega hættulegs sjúkdóms ákveðnu tímamarki sem verður ekki framlengt nema ráðherra leggi fram frumvarp um tímabundna heimild til framlengingar sóttvarnaráðstafana. Verði slíkt frumvarp samþykkt yrði ráðherra heimilt að framlengja reglugerð um sóttvarnaráðstafanir fram að því tímamarki sem tilgreint er í lögum. Með slíkri breytingu yrði Alþingi loks veitt raunveruleg aðkoma að sóttvarnaráðstöfunum. Löggjafanum yrði engu að síður ekki falið að taka ákvörðun um hverjar sóttvarnaráðstafanirnar eiga að vera heldur felur breytingin í sér að Alþingi verði, með afgreiðslu frumvarps og atkvæðagreiðslu á Alþingi, að veita ráðherra áframhaldandi heimild til að grípa til þeirra ráðstafana sem hann hefur beitt á fyrstu átta vikum sem faraldur geisar hverju sinni. Með samþykkt slíks frumvarps hefur Alþingi með skýrum hætti veitt sóttvarnaráðstöfunum ráðherra samþykki sitt og lýst yfir að ráðherrann njóti traust þingsins til áframhaldandi aðgerða.
Aðkoma Alþingis gerir setningu sóttvarnaráðstafana til lengri tíma óneitanlega eilítið þyngri í vöfum. Því er einnig lagt til að sóttvarnaráðstafanir skv. 28. gr. geti gilt að hámarki í átta vikur í senn í stað fjögurra vikna.
Breytingartillagan er samhljóða 3.–5. mgr. 28. gr. í frumvarpi þáverandi heilbrigðisráðherra í 231. máli á 155. löggjafarþingi.
Skipan nefndar um áhrif sóttvarnaaðgerða í COVID-19-faraldrinum.
Í ljósi þeirra víðtæku skerðinga sem urðu á réttindum borgaranna í COVID-19-heimsfaraldrinum telur 1. minni hluti brýnt að skipuð verði nefnd þriggja óháðra sérfræðinga á sviði lögfræði sem fái það hlutverk að greina sóttvarnaaðgerðir stjórnvalda í heimsfaraldri kórónuveirunnar í stjórnskipulegu tilliti. Lagalegar hliðar sóttvarnaaðgerða voru ekki til skoðunar í skýrslu nefndar um áfallastjórnun stjórnvalda í COVID-19 sem skilað var til forsætisráðherra í októbermánuði 2022. Í þeirri skýrslu er þó talið athyglisvert að ekki hafi í ríkari mæli verið leitað formlegra heimilda Alþingis vegna opinberra sóttvarnatakmarkana. „Alþingi hefði jafnframt sjálft getað látið þessi mál til sín taka, en valdi þó almennt að gera það ekki“ (bls. 503). Brýnt er að þetta verði greint nánar áður en næsti heimsfaraldur ríður yfir, enda situr ríkisstjórn Íslands í umboði Alþingis, en ekki öfugt, sbr. 1. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944. Mikilvægt er að dreginn verði lærdómur af heimsfaraldri kórónuveirunnar á öllum sviðum, ekki síst hvað varðar þær aðgerðir sem gripið var til og voru til þess fallnar að skerða frelsi og ferðir almennings.
Lagt er til að skýrsla nefndarinnar liggi fyrir eigi síðar en haustið 2027 og hún þá kynnt Alþingi eins fljótt og kostur er. Í skipunarbréfi nefndarinnar verði meginverkefni hennar skýrt sem greining á lögmæti sóttvarnaaðgerða í ljósi mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar. Þannig verði nefndinni m.a. falið að greina hvort sóttvarnaaðgerðir byggðar á 12. gr. sóttvarnalaga hafi staðist kröfur stjórnarskrárinnar um lögmæti slíkra aðgerða, hvort þartilbærir aðilar hafi í reynd farið með ákvörðunarvald um sóttvarnaaðgerðir í faraldrinum og togstreita milli sóttvarnaaðgerða og stjórnarskrárvarinna mannréttinda greind nánar.
Sóttvarnaaðgerðum á grundvelli 12. gr. sóttvarnalaga í heimsfaraldri kórónuveirunnar var beitt til verndar lífi og heilsu almennings. Brýnt er að fá greiningu á þeim afleiðingum sem sóttvarnaaðgerðir í kórónuveirufaraldrinum höfðu á önnur mannréttindi íbúa landsins, þ.m.t. ferða-, funda- og tjáningarfrelsi. Mikilvægt er að stjórnvöld gangi ekki lengra en nauðsyn krefur þegar skerða þarf frelsi almennings í þágu almannahagsmuna. Til að tryggja að draga megi lærdóm af faraldrinum er rétt að greining verði gerð á stjórnskipulegu gildi sóttvarnaaðgerða, líkt og gert var á áfallastjórnun stjórnvalda vegna faraldursins af völdum COVID-19. Þá er rétt að skoðað verði hvaða kröfur stjórnarskráin gerir um aðkomu Alþingis að setningu íþyngjandi reglna eða aðgerða.
Að framangreindu virtu leggur 1. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
2. 1. og 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. orðist svo: Ráðherra skipar níu manna farsóttanefnd til fjögurra ára í senn. Í nefndinni skulu sitja sóttvarnalæknir og landlæknir en auk þeirra skal skipa einn eftir tilnefningu ríkislögreglustjóra, sem skal hafa þekkingu á almannavörnum, einn eftir tilnefningu Landspítala, sem skal hafa þekkingu á smitsjúkdómum, einn eftir tilnefningu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, einn eftir tilnefningu Sjúkrahússins á Akureyri, einn eftir tilnefningu opinberra heilbrigðisstofnana á landsbyggðinni, einn eftir tilnefningu fjármála- og efnahagsráðherra, sem skal hafa þekkingu á íslensku efnahagslífi og einn eftir tilnefningu mennta- og barnamálaráðherra, sem skal hafa þekkingu á málefnum barna.
3. Við 18. gr.
a. Í stað orðanna „28. og 30. gr.“ í 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. komi: 27.–30. gr.
b. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. komi nýr málsliður, svohljóðandi: Ber ráðherra að rökstyðja ákvörðun sína ítarlega, m.a. hvernig umræddar sóttvarnaaðgerðir samræmast grunnreglum stjórnsýsluréttarins og mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar.
4. Við 4. mgr. 24. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þrátt fyrir að frelsissviptingu varnaraðila sé lokið skal máli þó ekki vísað frá ef úrslit máls hafa verulegt almennt gildi eða varða sérstaklega mikilvæga hagsmuni varnaraðila.
5. 27. gr. orðist svo:
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð að fenginni tillögu sóttvarnarlæknis þar sem kveðið er á um opinberar sóttvarnaráðstafanir þegar um er að ræða alvarlegan sjúkdóm.
Þær sóttvarnaraðgerðir sem heimilt er að grípa til skv.1. mgr. eru:
1. sóttkví,
2. heilbrigðisskoðun,
3. skimanir,
4. einangrun smitaðra,
5. sótthreinsun.
6. Við 28. gr.
a. 1. mgr. orðist svo:
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð, að fengnum tillögum farsóttanefndar, þar sem kveðið er á um opinberar sóttvarnaráðstafanir þegar um er að ræða samfélagslega hættulegan sjúkdóm.
b. Í stað orðsins „fjórar“ í 1. málsl. 2. mgr. komi: átta.
c. Við bætist fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Telji ráðherra þörf á framlengingu gildistíma reglugerðar skv. 1. mgr. umfram það tímamark sem tilgreint er í 2. mgr. skal hann leggja fyrir Alþingi frumvarp til laga um tímabundna heimild til þess. Ef slík lög verða samþykkt á Alþingi er ráðherra heimilt að framlengja reglugerð skv. 1. mgr., fram að því tímamarki sem tilgreint er í lögunum.
Ráðherra er heimilt að framlengja reglugerð skv. 1. mgr. um allt að tvær vikur, hafi hann lagt fram frumvarp til laga um lengri gildistíma reglugerðar skv. 3. mgr.
Komi óviðráðanlegar ytri aðstæður í veg fyrir að Alþingi geti komið saman er ráðherra heimilt að framlengja reglugerð um sóttvarnarráðstafanir vegna samfélagslega hættulegs sjúkdóms eins og þurfa þykir þar til Alþingi getur komið saman að nýju.
Þær sóttvarnaaðgerðir sem heimilt er að grípa til skv. 1. mgr. eru:
1. sóttkví,
2. heilbrigðisskoðun,
3. skimanir,
4. einangrun smitaðra,
5. sótthreinsun,
6. ónæmisaðgerð,
7. afkvíun afmarkaðra svæða, sveitarfélaga, landshluta eða landsins alls,
8. lokun skóla,
9. notkun hlífðarbúnaðar,
10. stöðvun atvinnurekstrar,
11. samkomubann.
7. Við bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
Ráðherra skal við samþykkt laga þessara skipa nefnd þriggja óháðra sérfræðinga til að greina sóttvarnaaðgerðir stjórnvalda í heimsfaraldri COVID-19 í ljósi mannréttindakafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1994, einkum 67., 71. og 75. gr. Skipan nefndarinnar fari eftir tilnefningu Lagastofnunar Háskóla Íslands, Lögmannafélags Íslands og dómstólasýslunnar sem tilnefni formann. Skýrslan verði kynnt Alþingi eigi síðar en á haustþingi 2027.
Alþingi, 24. mars 2026.
| Sigurður Örn Hilmarsson, frsm. |
Rósa Guðbjartsdóttir. |
