[prenta uppsett í dálka] 138. fundur
Frsm. sérn. (Sturla Böðvarsson):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti og brtt. frá sérnefnd sem kjörin var til þess að fjalla um frv. til laga um fjárreiður ríkisins, 297. mál á þskj. 536. Sérnefndin var kosin, eins og kom fram hjá hæstv. forseta, til þess að fjalla um frv. sem hæstv. fjmrh. mælti fyrir.
,,Nefndin hefur farið ítarlega yfir frv. og fengið á fund sinn fulltrúa úr ríkisreikningsnefnd, þá Sigurð Þórðarson ríkisendurskoðanda, Magnús Pétursson, ráðuneytisstjóra í fjmrn., Gunnar H. Hall ríkisbókara, Markús Möller, deildarstjóra í Seðlabanka Íslands, Eyjólf Sverrisson, forstöðumann hjá Þjóðhagsstofnun, og Hallgrím Snorrason hagstofustjóra. Einnig mætti á fund nefndarinnar Lárus Ögmundsson, lögfræðingur Ríkisendurskoðunar, og Þórhallur Arason, skrifstofustjóri í fjmrn. Þá fékk nefndin sendar umsagnir um málið frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bandalagi háskólamanna, Félagi löggiltra endurskoðenda, Ríkisendurskoðun og Verslunarráði Íslands en auk þess fékk nefndin erindi frá forseta Alþingis.
Nefndin leggur til að frv. verði samþykkt með breytingartillögum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali og mun ég gera nánari grein fyrir þeim brtt. á eftir.
Á fundum nefndarinnar kom fram vilji til þess að gera nánari grein fyrir nokkrum atriðum.
Í fyrsta lagi ber að nefna 15. gr. frv. Samkvæmt þeirri grein skulu ríkisstofnanir í A-hluta halda og uppfæra árlega sérstaka eignaskrá þar sem færðar verða inn allar eigur ríkisins sem ekki eru taldar upp í efnahagsreikningi. Nefndin leggur áherslu á að slík skrá liggi fyrir þegar á þessu ári.
Í öðru lagi komu fram hugmyndir í nefndinni varðandi færslu vaxta og verðbóta í reikningsskilum, þ.e. um að færa alla vexti til gjalda án leiðréttingar vegna verðþátta. Í skýrslu ríkisreikningsnefndar um málið kemur fram að nefndin hafi velt fyrir sér hvort rétt væri að huga að því að beita sömu reglum í reikningsskilum ríkissjóðs og almennt tíðkast erlendis. Niðurstaðan hafi orðið sú að ríkið ætti ekki að gera tillögur um breytingar á þessu stigi. Ekki eru hér lagðar til breytingar hvað þetta varðar, en þó er full ástæða til fyrir ríkisreikningsnefnd að fylgjast náið með þróun mála í þessu efni á næstu missirum.
Loks var mikið rætt um hina svokölluðu heimildargrein fjárlaga, þ.e. núverandi 6. gr. fjárlaga, þar sem veittar eru ýmsar heimildir, m.a. til eftirgjafar gjalda, ráðstöfunar og fasteignakaupa. Nefndin leggur áherslu á að um slíkar heimildir eigi það sama við og um önnur ákvæði fjárlagafrumvarps, þ.e. að þær gildi aðeins út fjárlagaárið. Brýnt er að í reglugerð, sem í 51. gr. er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra setji um nánari framkvæmd laganna, sé skýrt kveðið á um hvaða efnisþættir komi til álita í slíkum heimildargreinum og um meðferð þeirra.
Undir þetta nefndarálit skrifa auk mín Jón Kristjánsson, Ágúst Einarsson, Sighvatur Björgvinsson, Kristinn H. Gunnarsson, Pétur H. Blöndal, Kristín Ástgeirsdóttir, Árni M. Mathiesen, Vilhjálmur Egilsson, Ísólfur Gylfi Pálmason og Gunnlaugur M. Sigmundsson.
Frá því að gildandi lög um gerð fjárlaga og ríkisreiknings voru sett fyrir hartnær 30 árum hafa kröfur til færslu ríkisreiknings og uppsetningu fjárlaga breyst mikið. Þetta stafar einkum af breyttum kröfum til fjármálastjórnunar hins opinbera, tæknibreytingum og eftirspurn alþjóðastofnana eftir samræmdum talnagögnum um búskap hins opinbera. Meiri kröfur en áður eru gerðar til þess að reikningshald hins opinbera lýsi samhengi efnahagsmála og áhrifum opinberrar fjármálastjórnar, t.d. á peningamál. Þá hafa afskipti Alþingis af fjárlögum og ríkissjóðsuppgjöri breyst í tímans rás.
Markmið þess frv. sem hv. sérnefnd hefur haft til umfjöllunar er að fjárlög og ríkisreikningur verði þannig úr garði gerð að þau þjóni sem best þörfum fjárveitingavalds og fjármálastjórnar almennrar stjórnsýslu og hagstjórnar, þjóðhagsreikninga --- og hagsýslugerð yfirleitt. Jafnframt er stefnt að því í frv. að reikningskerfið verði svo einfalt og aðgengilegt sem unnt er miðað við þann tilgang sem því er settur. Markmiði frv. er reynt að ná með því að kveða skýrar á en gert er í núgildandi lögum um það svið sem fjárlög og ríkisreikningur ná yfir, um form þeirra og sundurliðun og um ýmis reikningsleg hugtök. Jafnframt er stefnt að því að meiri festa skapist en verið hefur í skráningu á fjárreiðum ríkisins og meira samræmi verði á milli reikninga ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja innbyrðis sem er geysilega mikilvægt.
Ríkisreikningsnefnd hefur unnið frá árinu 1990 eins og glöggt kom fram í framsöguræðu hæstv. fjmrh., að heildarendurskoðun á reglum um bókhald, reikningsskilum og gerð ríkisreiknings. Um starf ríkisreikningsnefndar er kveðið á í XIV. kafla laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Þar segir að ríkisreikningsnefnd sé fjmrn. til ráðuneytis um atriði er varða uppsetningu fjárlaga og ríkisreiknings og önnur atriði er hafa meginþýðingu fyrir það reikningslega kerfi er lögunum er ætlað að tryggja.
Ríkisreikningsnefnd gerði veigamiklar tillögur um breytingar og telur að heildarsamræmi í endurskoðun reikningsskila ríkissjóðs verði best tryggt með nýrri löggjöf. Sú löggjöf verður byggð á því frv. sem hér hefur verið til umfjöllunar og byggir á mjög ítarlegri og vandaðri vinnu ríkisreikningsnefndar sem kemur fram í skýrslu sem liggur frammi og sérnefnd hafði meðal annarra gagna til umfjöllunar. Öll bókhaldsákvæði verða þó seint skrifuð í lög, enda ekki skynsamlegt því lögum er ætlað að gilda um langan tíma en þarfir og óskir stjórnvalda um upplýsingar um ríkisfjármál eru breytilegar frá einum tíma til annars. Ríkisreikningsnefnd telur og það kemur fram í skýrslu hennar, að marka eigi meginreglur í löggjöf en beita heimildum til setningar reglugerða og fyrirmæla í bókhaldsmálum ríkisins í frekari mæli en nú er.
Helstu áhrif og markmið frv. sem hér er til umfjöllunar eru eftirfarandi:
Reikningshald ríkisins verður eftir því sem unnt er fellt að alþjóðlegum stöðlum um skilgreiningar, flokkanir, aðferðir og framsetningu. Höfð verði hliðsjón af þeim aðferðum sem gilda um reikningsskil fyrirtækja þar sem það á við, ekki síst til að auðveldara verði að meta árangur af rekstri og fjárnotkun ríkisstofnana sem er mjög mikilvægt með vaxandi umsvifum hins opinbera.
Vikið er frá reikningsskilum fyrirtækja með því að fjárfesting verði áfram færð að fullu til gjalda hjá ríkissjóði á því ári sem til hennar er stofnað og eru engar athugasemdir gerðar við þá megingrundvallarstefnu sem fram kemur í frv. af hálfu sérnefndarinnar.
Ríkisreikningur og fjárlög verði færð á rekstrargrunni með tilteknu fráviki, en jafnframt verði greiðsluhreyfingar sýndar eins og verið hefur. Tekjur, gjöld og skuldbindingar verði bókfærðar um leið og þær myndast en ekki einungis þegar til greiðslu kemur.
Ríkisaðilar verði skilgreindir í samræmi við alþjóðastaðla þannig að átt sé við þá sem hafa með höndum starfsemi sem fellur undir ákvörðunarvald stjórnvalda vegna eignarhalds ríkisins á starfseminni og lögþvingunar eða vegna þess að ríkið kostar starfsemina að miklu eða öllu leyti.
Ríkisaðilum verði skipt í fimm hluta eins og fram kemur í frv.:
A-hluti, ríkissjóður og ríkisstofnanir.
B-hluti, ríkisfyrirtæki.
C-hluti, lánastofnanir ríkisins.
D-hluti, fjármálastofnanir ríkisins.
E-hluti, sameignar- og hlutafélög í meirihlutaeign ríkisins.
Ríkistekjur verði skilgreindar að fyrirmynd alþjóðastaðla sem miðast við að þær séu tæmandi taldar og flokkaðar á samræmdan hátt. Ríkistekjur teljast allir skattar og gjöld sem ríkið leggur á og innheimtir á grundvelli laga og allar aukatekjur, rekstrartekjur og þjónustutekjur A-hluta.
Skýrar reglur gilda um meðferð afsláttar og frádráttarliða í tekjuhlið sem skiptir mjög miklu. Þeir liðir sem ekki verða greiddir út, t.d. persónuafsláttur, komi til lækkunar tekna, en liðir sem greiða má út eða eru óháðir eiginlegri skattkröfu, t.d. barnabætur og vaxtabætur, verði færðar sem gjöld. Gjöld ríkissjóðs verði sundurliðuð eftir ráðuneytum og tegundum eins og verið hefur en vextir verði aðgreindir sérstaklega. Jafnframt verði tekin upp sama sundurliðun á gjalddaga málaflokka og tíðkast við alþjóðlega skýrslugerð um fjármál hins opinbera.
Samkvæmt frv. er aukin áhersla lögð á efanhagsreikning ríkissjóðs til viðbótar þeim liðum sem nú eru færðir í efnahagsreikningi A-hluta og sýnd verði fjárframlög til aðila utan A-hlutans sem mynda eign þar. Gert er ráð fyrir að með slík framlög verði farið á svipaðan hátt og í reikningsskilum fyrirtækja á almennum markaði. Jafnframt er lagt til að núverandi eignarhlutar í fyrirtækjum verði endurmetnir.
Reikningsskil ríkisfyrirtækja og stofnana verði með sama hætti og tíðkast hjá fyrirtækjum á þeim markaði þar sem þessir aðilar starfa. Ríkisreikningur geymir m.a. eftirtalin efnisatriði:
Reikningurinn taki til allra efnisatriða fjárlaga og fjáraukalaga og sé gerður upp á sama hátt og þau. Hann sýni endanlegt uppgjör tekna og gjalda í samanburði við tekju\-áætlun og fjárheimildir.
Efnahagsreikningur A-hluta nái til peningalegra eigna og skulda, eignarhluta ríkissjóðs í fyrirtækjum og stofnunum. Birt verði yfirlit um gjaldfærðan stofnkostnað úr eignaskrá ríkissjóðs. Sérstök yfirlit verði um lántökur, skuldbindandi samninga og ábyrgðir utan efnahagsreiknings ríkissjóðs. Þessi þáttur er mikilvægur til þess að sýna betri og gleggri mynd af þeim skuldbindingum sem ríkissjóður hefur hverju sinni gengist í.
Sýndar verði lykiltölur af ársreikningum stofnana og fyrirtækja í D- og E-hluta. Um það fjallaði nefndin sérstaklega og gerir breytingartillögur eins og ég mun mæla fyrir og skýra á eftir.
Birtir verði ársreikningar sjálfseignarstofnana sem reknar eru að miklu leyti fyrir ríkisfé.
Uppbygging og framsetning fjárlaga verði breytt í veigamiklum atriðum. Fjárlög verði á rekstrargrunni sem er grundvallarbreyting en sýni jafnframt greiðsluhreyfingar og með fjárlögum verði teknar ákvarðanir um lántökur ríkisins og ábyrgðir. Í þessu felst að lánsfjárlög verði felld inn í fjárlög og falli niður í núverandi mynd. Efni sjálfra fjárlaganna taki til A-, B- og C-hluta. Það verði mun samþjappaðra og styttra en nú er en meiri áhersla lögð á sundurliðun í séryfirlitum sem verði hluti laganna.
Fjárreiður einstakra ráðuneyta og stofnana verði sýndar í séryfirlitum sundurliðaðar eftir viðfangsefnum en flokkun eftir tegundum útgjalda komi fram í fylgiriti.
Stöðugt verði fylgst með framvindu ríkisfjármála á grundvelli mánaðaruppgjörs greiðsluhreyfinga.
Fjárheimildir verði einvörðingu veittar með fjárlögum og fjáraukalögum. Í fjáraukalögum verði kveðið á um breytingar á heimildum fjárlaga og flutning fjárheimilda milli ára. Þegar uppgjöri hvers árs er lokið við gerð ríkisreiknings verði lagt fram á Alþingi frv. til fjáraukalaga sem feli í sér samþykkt hans. Með því sé leitað staðfestingar á mismun fjárheimilda og ríkisreiknings, þ.e. leitað heimilda til umframútgjalda og flutnings eða niðurfellingar óhafinna fjárveitinga. Með þessu verði reikningsárinu lokað með efnislegri umræðu um ríkisreikninginn.
Nefndin leggur til að frv. verði samþykkt með breytingartillögum sem lagðar eru til á þskj. 928. Er þar bæði um orðalags- og efnisbreytingar að ræða. Ég vil ítreka það að nefndin komst að sameiginlegri niðurstöðu um þær breytingar sem lagðar eru til. Hinar efnislegu breytingar eru eftirfarandi:
1. Lagðar eru til breytingar á 2. gr. Fyrri breytingin snýr að því að æðsta stjórn ríkisins verði sérstaklega tiltekin í ákvæðinu. Þykir það nauðsynlegt vegna sérstöðu þeirra aðila sem teljast til hennar. Breyta þarf nokkrum öðrum ákvæðum frv. til samræmis. Með síðari breytingunni er lögð til sú leiðrétting á frv. að til ríkisaðila teljist einnig þeir aðilar sem ríkið á að helmingshluta í. Er þetta til samræmis við ákvæði 3. gr. Þess ber að geta að sú breyting sem hér er lögð til á 2. gr. er m.a. í samræmi við þær athugasemdir sem fram komu frá hæstv. forseta Alþingis.
2. Lögð er til breyting á 8. gr., um A-hluta ríkisreiknings, svo ekki leiki vafi á að yfirlit yfir samninga vegna rekstrar og framkvæmda sé birt í skýringum með ríkisreikningi. Nefndin telur orðalagið ,,Samningar sem fela í sér fjárskuldbindingar`` ekki nægilega skýrt í þessu sambandi. Þess vegna er þessi breytingartillaga flutt.
3. Lagt er til að hægt sé að gera kröfu til ítarlegri upplýsinga í D- og E-hluta ríkisreiknings en 17. gr. gerir ráð fyrir. Er það til samræmis við þær kröfur sem gerðar eru í 16. gr. til B- og C-hluta ríkisreiknings.
4. Í 20. gr. er gert ráð fyrir að stofnanir sem falla undir A-hluta ríkisreiknings skuli senda ársreikning og eignaskrá til ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar. Alþingi og stofnanir þess hafa að mati nefndarinnar sérstöðu í þessu sambandi og er því lagt til að þeim sé nægilegt að senda ársreikning og eignaskrá til ríkisbókhalds, en að sjálfsögðu að undangenginni endurskoðun af hálfu Ríkisendurskoðunar.
5. Lagt er til að til viðbótar þeim upplýsingum sem fjmrh. er samkvæmt 28. gr. gert að birta samhliða framlagningu fjárlagafrv. komi upplýsingar um greiðslubyrði lána. Það skiptir mjög miklu máli þegar horft er til lengri tíma og þegar fjárlög fyrir hvert ár eru afgreidd að Alþingi geri sér grein fyrir þeirri greiðslubyrði sem hvílir á ríkissjóði þannig að ákvarðanir sem tengjast fjárlögum hverju sinni séu teknar eftir að fyrir liggja greinargóðar upplýsingar um greiðslubyrði lána á vegum ríkisins.
6. Lagt er til að gerðar séu auknar kröfur til ráðherra um samráð áður en mikilvægar ákvarðanir eru teknar. Þannig er í fyrsta lagi lögð til sú breyting á 30. gr. að hlutaðeigandi ráðherrum verði, auk kröfu um samþykki fjmrh., skylt að hafa samráð við fjárln. Alþingis áður en gerðir eru verksamningar eða samningar um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs. Í öðru lagi er lagt til að fjmrh. verði skylt að hafa samráð við hlutaðeigandi ráðherra og fjárln. Alþingis áður en hann innir af hendi greiðslu úr ríkissjóði samkvæmt 33. gr. vegna ófyrirséðra atvika, án heimildar í fjárlögum. Loks er gerð sú krafa til forstöðumanna ríkisstofnana sem falla undir A-hluta ríkisreiknings að þeir leiti samþykkis þess ráðherra sem þeir heyra undir sem og fjmrh. áður en tekin er ákvörðun um að geyma ónotaðar fjárveitingar í lok reikningsárs eða draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins, samanber 32. gr.
7. Lögð er til sú breyting á 46. gr. að með ríkisreikningi fylgi jafnframt skýringar á frávikum milli fjárlaga og ríkisreiknings í einstökum atriðum. Það er mjög mikilvægt gert sé ráð fyrir því að glöggar skýringar komi fram um frávik þannig að þeir sem um fjalla geti áttað sig á því hvers vegna frávikin eru.
8. Loks er auk nokkurra orðalagsbreytinga lagt til að frv. öðlist gildi 1. janúar 1997 en láðst hafði að setja gildistökuákvæði inn í frumvarpstextann.
Á fundum nefndarinnar kom fram vilji til að gera nánari grein fyrir nokkrum atriðum eins og fram kemur í nefndarálitinu. Í fyrsta lagi ber að nefna 15. gr. frv. Samkvæmt þeirri grein skulu ríkisstofnanir í A-hluta halda og uppfæra árlega sérstaka eignaskrá, eins og fram kom og ég las upp áður í nefndarálitinu, þar sem færðar verði inn allar eigur ríkisins sem ekki eru taldar upp í efnahagsreikningi. Í athugasemdum með þessum ákvæðum frv. kemur fram að undirbúningur að slíkri skrá sé þegar hafinn og leggur nefndin og vil ég undirstrika það sérstaklega, áherslu á að eignaskráin liggi fyrir þegar á þessu ári, sé þess nokkur kostur.
Í öðru lagi komu fram sjónarmið í nefndinni varðandi færslu vaxta og verðbóta í reikningsskilum. Í skýrslu ríkisreikningsnefndar um málið kemur fram að nefndin hafi velt fyrir sér hvort rétt væri að huga að því að beita skuli sömu reglum í reikningsskilum ríkissjóðs og almennt tíðkast erlendis. Niðurstaðan hafi orðið sú að ríkið ætti að sitja hjá í bili eins og þar segir og láta almenna markaðinn hafa forustu um slíkar breytingar. Ekki eru hér lagðar til breytingar hvað þetta varðar en þó er full ástæða fyrir ríkisreikningsnefnd að mati sérnefndarinnar, að fylgjast náið með þróun mála í þessu efni á næstu missirum þannig að hægt verði að taka afstöðu til þess hvort þarna þurfi fljótlega að gera á breytingar í ljósi þess stöðugleika sem hér ríkir sem betur fer.
Í þriðja lagi töldu sumir nefndarmanna hugtakið ,,rekstrarhagsmunir`` í 45. gr. ekki nægilega skýrt, en þar segir að ríkisaðilar í B- og C-hluta geti að fengnu samþykki fjmrn. og þess ráðuneytis er þeir heyra undir stofnað til umframskuldbindinga ef það sé gert til að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins. Nefndin telur ljóst að með þessu sé t.d. átt við ef verið er að tryggja að hagnaður af starfsemi fyrirtækisins verði í samræmi við það sem fjárlög stefna að. Um fyrirtæki í eigu ríkisins sem ætlað er að standa straum af starfsemi sinni með tekjum af sölu á vöru og þjónustu gilda í meginatriðum sömu lögmál og hjá einkaaðilum. Því verður að ætla slíkum fyrirtækum nokkurt svigrúm til athafna ef þau eiga að standa sig í samkeppni við einkaaðila.
Loks var nokkuð rætt um hina svokölluðu heimildargrein fjárlaga, þ.e. núverandi 6. gr. fjárlaga sem verður skv. frv. 7. gr. þar sem veittar eru ýmsar heimildir, m.a. til eftirgjafar gjalda, ráðstöfunar og fasteignakaupa. Nefndin leggur áherslu á og það vil ég undirstrika að um slíkar heimildir eigi það sama við og um önnur ákvæði fjárlagafrv., þ.e. að þær gildi aðeins út fjárlagaárið. Það er nauðsynlegt að það sé skýrt. Brýnt er að í reglugerð, sem gert er ráð fyrir í 51. gr., að fjmrh. setji ákvæði um nánari framkvæmd laganna þar sem skýrt sé kveðið á um meðferð slíkra heimilda.
Virðulegi forseti. Ég hef gert grein fyrir nefndaráliti og brtt. sérnefndarinnar. Að lokum þakka ég meðnefndarmönnum mínum fyrir mjög ánægjulegt samstarf. Það var nokkuð stórt og mikið verkefni sem við fengum í hendur. Nefndin fjallaði á nokkuð mörgum fundum um frv. og þar tókst samstaða um þær breytingartillögur sem hér hefur verið mælt fyrir og liggja fyrir. Ég vænti þess að okkur takist að ljúka afgreiðslu þessa mikilvæga frv. áður en þing er úti á þessu vori þannig að hægt verði taka til höndum í fjmrn. og ráðuneytunum við það að koma fjárlögum í það horf sem frv. gerir ráð fyrir og ríkisreikningi og það sem er ekki síður mikilvægt að fjárreiðum ríkisins megi stýra sem best. Það tel ég að megi gera enn betur en hefur verið gert á grundvelli þess frv. sem hér er til afgreiðslu.
