Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 39. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 39 — 39. mál.
um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, með síðari breytingum (fórnarlambavernd).
Þuríður Backman og Ögmundur Jónasson.
Með mansali er í lögum þessum átt við að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni, svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi fé eða tekið við því eða öðrum gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einn einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til
a. hvers konar kynferðislegrar hagnýtingar, svo sem vændis, nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu,
b. þrælahalds eða athæfis sem svipar til þrælahalds,
c. ánauðar eða
d. brottnáms líffæra.
Tilkvaðning, flutningur, framsal, hýsing eða viðtaka á barni í hagnýtingarskyni telst vera mansal, jafnvel þótt ekki sé beitt neinum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan. Orðið „barn“ merkir einstakling undir átján ára aldri.
Hverjum þeim sem gerist sekur um mansal skal refsa fyrir það með allt að 8 ára fangelsi.
Sömu refsingu skal sá sæta sem tekur við greiðslu eða öðrum ávinningi af mansali.
a. (11. gr. a)
Þó að stjórnandi rannsóknar treysti fórnarlambi mansals ekki til að vitna eða telur að það geti ekki vitnað gegn hinum brotlegu, t.d. vegna andlegs eða líkamlegs ástands, skerðir það ekki réttinn til þeirrar aðstoðar sem lögin gera ráð fyrir.
Dvalar- og atvinnuleyfi skv. 1. mgr. er veitt til átján mánaða. Það er hægt að framlengja um jafnlangan tíma.
Heimilt er að afturkalla dvalar- og atvinnuleyfi samkvæmt þessari grein ef einstaklingur sem nýtur verndar sem fórnarlamb hefur á virkan hátt, viljugur og að eigin frumkvæði tekið aftur upp samband við þann sem grunaður er um mansal.
Þeir sem þiggja fórnarlambavernd eiga rétt á félagslegum stuðningi, samkvæmt áætlun þar um sem unnin er í hverju tilfelli, þar sem m.a. er tilgreindur sá stuðningur sem veita skal og hversu lengi hann skuli vara. Þeim skal jafnframt standa til boða félagsleg, sálræn og lögfræðileg aðstoð, læknishjálp og þjónusta túlka, sem og starfsþjálfun og aðstoð við atvinnuleit. Þá skal þeim standa til boða aðstoð við að sækja um búsetuleyfi skv. 15. og 15. gr. a þegar fórnarlambaverndinni lýkur.
Fórnarlamb mansals, sem gefinn er kostur á fórnarlambavernd, hefur 30 daga umþóttunartíma til að þiggja verndina. Á umþóttunartímanum skal fórnarlamb njóta aðstoðar skv. 5. mgr. og hafa bráðabirgðadvalarleyfi hér á landi.
Dómsmálaráðherra setur reglugerð um áætlun um félagslegan stuðning og önnur úrræði skv. 5. mgr.
b. (11. gr. b)
Nefndin skal hafa eftirtalin verkefni:
a. að kanna hvort grunur um mansal er á rökum reistur,
b. að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis skv. 1. mgr. 11. gr. a til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltu skilyrði a-liðar,
c. að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis skv. 3. mgr. 11. gr. a.
Nefndin skal hafa aðgang að gögnum lögreglu sem eru henni nauðsynleg til þess að sinna verkefnum sínum.
Nefndarmenn og starfsmaður eru bundnir þagnarskyldu í störfum sínum og einnig eftir að störfum lýkur.
Ákvarðanir nefndarinnar eru kæranlegar til ráðherra.
Ráðherra kveður í reglugerð nánar á um starfssvið og starfshætti nefndarinnar.
Útlendingastofnun gefur út dvalarleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndarinnar og Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi, svo sem kveðið er á um í lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002.
Ef þeir sem hafa þegið fórnarlambavernd sækja um búsetuleyfi skal samvinna þeirra við yfirvöld metin þeim til tekna við úrlausn þess hvort ný leyfi fást veitt. Við slíka leyfisveitingu skal taka tillit til kringumstæðna þegar sakaferill er metinn. Þá skal félagsleg aðstoð sem einstaklingar þiggja vegna fórnarlambaverndar ekki hafa áhrif á rétt þeirra til búsetuleyfis.
Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd, sbr. lög um útlendinga.
Frumvarp sama efnis var flutt á 130. og 131. löggjafarþingi en varð eigi útrætt. Það er nú endurflutt nokkuð breytt, m.a. vegna athugasemda sem komu fram í umsögnum sem bárust um málið. Breytingarnar eru annars vegar lagatæknilegar og hins vegar efnislegar. Að þessu sinni er lagt til að þrennum lögum sé breytt en áður var lagt fram frumvarp til sérlaga. Ekki er fjallað um vitnavernd í frumvarpinu nú heldur einungis um fórnarlambavernd. Ákvæði um vitnavernd eru í lögum um meðferð opinberra mála og munu þeir sem njóta fórnarlambaverndar einnig geta notið vitnaverndar samkvæmt þeim lögum.
Frumvarpinu er ætlað að festa í lög vernd til handa fórnarlömbum mansals, enda er slíkt í samræmi við skuldbindingar aðildarríkja samnings Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi. Sá samningur var undirritaður fyrir Íslands hönd 13. desember 2000 en bíður fullgildingar. Við samning þennan voru gerðir tveir viðaukar. Öðrum þeirra er ætlað að taka sérstaklega á mansali, ekki síst sölu kvenna og barna, og sporna við slíkri glæpastarfsemi auk þess sem honum er ætlað að tryggja þolendum slíkra glæpa vernd og aðstoð. Í honum eru afgerandi ákvæði um skyldu stjórnvalda til að tryggja fórnarlömbum mansals aðstoð og ráðgjöf í samræmi við meginreglur samningsins. Þessi viðauki, og raunar samningurinn allur, er kenndur við Palermó á Sikiley, en þar var hann undirritaður.
Alþjóðlegt vandamál.
Samkvæmt upplýsingum úr skýrslum Sameinuðu þjóðanna um mansal (e. „trafficking in persons“) má gera ráð fyrir að hundruð þúsunda karla, kvenna og barna séu árlega seld milli landa vítt og breitt um heiminn. Til skamms tíma töldu menn að þetta fólk væri viljugir þátttakendur í hinu ólöglega athæfi, fólk sem sjálfviljugt flýði fátækt og eymd í heimalöndum sínum í von um að eitthvað skárra væri í boði á hinum ríku Vesturlöndum. En hin síðari ár hafa nýjar hliðar á þessari ólöglegu starfsemi orðið meira áberandi, það er sú starfsemi sem tengist hinum svokallaða „kynlífsmarkaði“ Vesturlanda. Í slíkum tilfellum er oft um nauðung að ræða og er ofbeldi og hótunum beitt til að beygja fórnarlömbin undir vilja þeirra sem stunda mansal. Oft hefst för fórnarlambanna með samþykki og skipuleggjendurnir lofa þeim gulli og grænum skógum þegar á áfangastað verði komið. Fólk greiðir gjarnan háar upphæðir fyrir flutninginn sem oft á sér stað við óviðunandi aðstæður. Fólkið endar svo oftar en ekki í nauðungarvinnu, vændi eða sem þátttakendur í öðru ólöglegu athæfi í móttökulandinu. Talið er að í Bandaríkjunum einum stundi 100.000 ólöglegir innflytjendur vændi og í skýrslu Sameinuðu þjóðanna Global Report on Crime and Justice er talið að 40.000–50.000 tælenskar konur, ólöglegir innflytjendur, stundi vændi í Japan. Það ríkir mikil óvissa um hversu margir ólöglegir innflytjendur starfa við vændi í Evrópulöndunum, en í skýrslum Sameinuðu þjóðanna er þó talað um að þeir skipti hundruðum þúsunda. Tveir þriðju hlutar munu koma frá Austur-Evrópu og einn þriðji frá þróunarlöndum í Afríku, Asíu og Suður-Ameríku. Af þessu sést að vandamálið er alþjóðlegt og það vex hratt.
Nauðsyn verndar.
Konur sem seldar eru sem kynlífsþrælar lenda oft í grófu ofbeldi og er jafnvel nauðgað hvað eftir annað áður en sala frá einum aðila til annars á sér stað. Ótal dæmi eru um hroðalega meðferð þeirra og ekki er óalgengt að þær séu látnar þjóna vændiskúnnum upp í 18 tíma á dag, alla daga vikunnar. Þær eru í flestum tilfellum algerlega háðar kúgurum sínum, oft eigendum vændishúsanna. Þær eru oftast án vegabréfs í landi sem þær vita ef til vill ekki hvað heitir og eru neyddar til að láta af hendi stærstan hluta þeirra peninga sem kúnnarnir greiða fyrir vændið, enda eru þær sagðar þurfa að endurgreiða háar fúlgur fyrir fargjald, húsaleigu og fæði. Konunum er haldið innilokuðum á vændishúsunum eða þeim er ekið milli kúnna af „eigendum“ sínum. Venjulega eru þær fluttar ört á milli landa og staða til að tryggja að þær geti ekki myndað nein tengsl við vændiskúnnana, slíkt gæti orðið til þess að einhverjir tækju það upp hjá sér að vilja bjarga þeim. Þær eru varaðar við að leita til lögreglu, heilbrigðisyfirvalda eða samtaka sem aðstoða fólk sem orðið hefur fyrir ofbeldi. Reyni þær slíkt kallar það á grófar líkamlegar refsingar, barsmíðar og nauðganir, eða hótanir um að eitthvað komi fyrir fjölskyldur þeirra í heimalöndunum. Allt gerir þetta yfirvöldum erfitt fyrir að ná til fórnarlamba mansals.
Upp á síðkastið hefur í fjölmiðlum borið á frásögnum af tilraunum lögreglu í nágrannalöndum okkar til að takast á við þetta vandamál. Í september 2005 gerði breska lögreglan áhlaup á nuddstofu í Birmingham. Þar voru 19 konur frelsaðar sem sagðar voru hafa verið neyddar til að stunda vændi á nuddstofunni. Þær voru frá Lettlandi, Japan, Hong Kong, Ítalíu, Grikklandi, Tyrklandi og Póllandi og sagði lögreglan að vegabréf þeirra hefðu verið tekin af þeim og þær læstar inni á nuddstofunni á nóttunni og haldið föngnum í húsi í borginni að degi til. Voru fjórir handteknir vegna málsins.
Þá handtók spænska lögreglan í nóvember 2005 15 liðsmenn glæpahrings sem hafði hneppt allt að 600 stúlkur frá Austur-Evrópu og Mið- og Suður-Ameríku í kynlífsþrælkun á Spáni. Glæpahringurinn lokkaði stúlkur frá heimalöndum þeirra með gylliboðum um vel launaða vinnu og hélt þeim í stofufangelsi. Þær fengu einungis að fara út til þess að vinna sem vændiskonur á þremur næturklúbbum glæpahringsins á ferðamannastaðnum Alicante. Frelsaði lögreglan 16 stúlkur í aðgerðum sínum sem voru frá Rússlandi, Rúmeníu, Kolumbíu, Paraguay og Brasilíu.
Refsinæmi mansals og skilgreining.
Skilgreiningin á mansali skv. 3. gr. Palermó-viðaukans er eftirfarandi (óopinber þýðing): „„Mansal“ merkir að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni, svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi eða tekið við fé eða öðrum gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til hagnýtingar á vændi annarra eða annarrar kynferðislegrar hagnýtingar, nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu, þrælahalds eða athæfis sem svipar til þrælahalds, ánauðar eða líffæranáms. Samþykki þess sem er fórnarlamb mansals við hagnýtingu af þeim toga sem lýst er hér að ofan skiptir engu máli í tilvikum þar sem einhverjum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan hefur verið beitt. Tilkvaðning, flutningur, framsal, hýsing eða viðtaka á barni í hagnýtingarskyni telst vera „mansal“, jafnvel þótt ekki sé beitt neinum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan. „Barn“ merkir einstakling undir átján ára aldri.“
Í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, er í 227. gr. a að finna svohljóðandi ákvæði sem gerir mansal refsivert með allt að 8 ára fangelsi:
„Hverjum þeim sem gerist sekur um eftirfarandi verknað í þeim tilgangi að notfæra sér mann kynferðislega eða til nauðungarvinnu eða til að nema á brott líffæri hans skal refsa fyrir mansal með allt að 8 ára fangelsi:
1. Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einhverjum sem beittur er eða hefur verið beittur ólögmætri nauðung skv. 225. gr., eða frelsissviptingu skv. 226. gr., eða hótun skv. 233. gr., eða ólögmætum blekkingum með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér villu viðkomandi um aðstæður eða annarri ótilhlýðilegri aðferð.
2. Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einstaklingi yngri en 18 ára eða láta af hendi greiðslu eða annan ávinning til að afla samþykkis frá þeim sem hefur umsjón með barni.
Sömu refsingu skal sá sæta sem tekur við greiðslu eða öðrum ávinningi skv. 2. tölul. 1. mgr.“
Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/2003 og breyttu almennum hegningarlögum kemur fram að 227. gr. a beri að skýra í samræmi við Palermó-viðaukann.
Skilgreining mansals samkvæmt Palermó-viðaukanum er víðtækari en 227. gr. a almennra hegningarlaga og telja flutningsmenn nauðsynlegt að leggja til breytingar á greininni til þess að skilgreiningin sé í samræmi við vikaukann (samninginn).
Lagasetning í samræmi við samning og tilskipanir Evrópuráðsins.
Enn fremur er það mat flutningsmanna þessa frumvarps að samhliða lögfestingu ákvæðisins í 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, þar sem mansal er gert að sérstöku refsilagabroti, hefði átt að lögfesta ákvæði um fórnarlambavernd, enda er slíkt í samræmi við ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi og viðauka hans.
Það er einnig í samræmi við tilskipun Evrópuráðsins 2004/81/EB frá 29. apríl 2004 um skammtímadvalarleyfi til handa fórnarlömbum mansals sem aðstoða yfirvöld við að koma upp um þá sem grunaðir eru um að standa að eða stuðla að mansali.
Loks er lagasetning af þessu tagi í samræmi við samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali (ETS 197), sem undirritaður var 16. maí 2005. Sá samningur fjallar ekki síst um verndun fórnarlamba mansals og ráðstafanir til að standa vörð um mannréttindi þeirra. Honum er einnig ætlað að koma í veg fyrir mansal, með því að í honum eru ákvæði er varða eftirspurnina, og loks er honum ætlað að sjá til þess að gerendur verði sóttir til saka. Þessi samningur er til skoðunar í dómsmálaráðuneytinu í því augnamiði að meta hvaða lagabreytinga sé þörf svo fullgilda megi hann hér á landi.
Aðgerðir í Evrópu.
Þau lönd í Evrópu sem þegar hafa skilgreint mansal sem sérstakt refsilagabrot hafa jafnhliða tryggt vernd fórnarlambanna á ýmsan hátt. Má þar t.d. nefna Svíþjóð, Danmörku, Noreg, Finnland, Belgíu og Ítalíu. Ítalska fórnarlambaverndin er útfærð í 18. gr. laga nr. 286, dags. 25. júlí 1998, og 27. gr. forsetatilskipunar nr. 394, dags. 31. ágúst 1999, en þessar greinar gera ráð fyrir vegabréfsáritun vegna verndar erlendra borgara. Þar er lögð áhersla á að yfirvöld greini aðstæður einstaklinga sem grunur leikur á að hafi verið seldir mansali til Ítalíu og setji af stað áætlun um að aðstoða viðkomandi með hvaðeina sem þarf til að losa þá undan valdi þeirra sem hafa gerst brotlegir við lög og alþjóðasamninga með því að stunda mansal. Í frumvarpinu er þetta atriði ítalska ákvæðisins haft til hliðsjónar.
Lögregluyfirvöld í Evrópulöndum hafa á síðustu árum reynt að kortleggja hegðunarmynstur þeirra glæpasamtaka sem stunda mansal milli landa og hefur orðið nokkuð ágengt þótt enn sé langt í land. Samtök lögregluyfirvalda í Evrópu leggja áherslu á að samstarf milli landa verði aukið og að fræðsla til lögreglunnar innan hvers lands sé aukin. Samstarf og fræðsla eru lykilatriði í baráttunni gegn þessari ólöglegu starfsemi.
Vitnisburður ekki skilyrði verndar.
Rökin fyrir fórnarlamba- og vitnavernd í tengslum við mansal eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi eru mannúðarsjónarmið. Mannréttindi þess fólks sem lendir í klóm nútímaþrælasala hafa verið brotin, það hefur verið niðurlægt og oft hefur það verið beitt grófu ofbeldi. Til að það geti endurheimt mannlega reisn og orðið virkir borgarar í samfélaginu þarf það stuðning. Í öðru lagi eru þau rök að með því að fá fórnarlömbin til samvinnu við yfirvöld megi auka líkurnar á að lögreglu takist að koma upp um þá glæpamenn sem stunda ólöglegan innflutning eða sölu á fólki. Í því frumvarpi sem hér er flutt er samvinna fórnarlambsins við viðkomandi yfirvöld, um að vitna gegn hinum brotlegu, ekki gerð að skilyrði fyrir dvalarleyfi eða þeirri aðstoð sem skylt yrði að veita fórnarlömbunum samkvæmt frumvarpinu, heldur er lögð áhersla á að líkur aukist á því að fórnarlambið vitni gegn hinum brotlegu fái það dvalarleyfið og félagslega og réttarfarslega aðstoð.
Ef ekki er í lögum heimild til sérstaks dvalarleyfis fyrir fórnarlömbin er yfirvöldum nauðugur einn kostur að senda þau úr landi. Það hlýtur að ganga gegn mannúðarsjónarmiðum þar sem það leiðir óhjákvæmilega til þess að þau lenda aftur í klóm glæpamannanna og hörmungarnar halda áfram. Samstarf yfirvalda og fórnarlambs getur verið með því móti að fórnarlambið gefi upplýsingar um grunaða einstaklinga, leggi fram ákæru eða beri vitni fyrir dómi, en gera verður ráð fyrir því að fórnarlömbin geti verið svo hart leikin af kúgurum sínum að slíkt sé óhugsandi. Því er það ekki gert að skilyrði í þessu frumvarpi eins og áður segir.
Í umsögn sem barst á 131. löggjafarþingi um málið kom fram að það sé mat lögreglu víða um heim að þeir brotaþolar sem hér um ræðir reynist oft ekki góð vitni þegar á hólminn er komið. Eru ýmsar ástæður nefndar fyrir því, t.d. að sjaldan búi þeir yfir vitneskju um málin sem komi að notum við að upplýsa brotastarfsemina. Þykir mikilvægt að fá brotaþolana til samstarfs við lögreglu og ná trausti þeirra en þó er í auknum mæli reynt að draga úr mikilvægi þeirra við að upplýsa þessi mál, enda hafi þeir mátt þola margt og ástæða sé til að hlífa þeim við því að verða höfuðvitni lögreglu og ákæruvalds gegn misgjörðamönnum sínum. Í staðinn er lögð áhersla á hvers konar upplýsinga- og gagnaöflun um athæfi brotamanna. Er í þessum efnum gerður greinarmunur á „victim-led policing“ og „intelligence-led policing“. (Sjá umsögn lögreglustjóraembættisins í Reykjavík, dags. 24. nóvember 2004, í 13. máli 131. löggjafarþings.)
Mannréttindi og mannúðarsjónarmið.
Í ljósi þess sem áður er sagt um hversu erfitt er fyrir yfirvöld að ná sambandi við fórnarlömb mansals er mikilvægt að þeim sé gert það ljóst að þau eigi rétt á dvalarleyfi og að þau hafi tíma til umþóttunar. Þann tíma er líka mikilvægt að sjá fórnarlömbunum fyrir húsnæði, heilbrigðisþjónustu og annarri nauðsynlegri aðstoð.
Mikilvægt er að yfirvöld geri sér grein fyrir því að fórnarlömbin, oftast konur og börn, hafa að öllum líkindum gengið í gegnum miklar þjáningar, verið í lífshættu og verið beitt líkamlegu ofbeldi. Einnig ber að hafa í huga að staða þeirra sem lenda í þessum aðstæðum er einatt afar veik. Alþjóðlegir glæpahringir notfæra sér neyð og fátækt fólks og eru því sekir um að notfæra sér yfirburðastöðu sína gagnvart fátækum fórnarlömbum. Aðgerðir lögregluyfirvalda verða því einatt að byggjast á virðingu fyrir einstaklingunum sem í hlut eiga og taka mið af sjálfsögðum mannréttindum og mannúðarsjónarmiðum.
Til að auðvelda yfirvöldum að ná til fórnarlambanna er nauðsynlegt að eiga gott samstarf við frjáls félagasamtök sem starfa að mannúðarmálum og samtök sem starfa með innflytjendum eða fórnarlömbum ofbeldis. Ekki er ólíklegt að vitneskja um veru fórnarlamba mansals í landinu berist fyrst til slíkra samtaka. Því er mikilvægt að stjórnvöld efli skipulagt samstarf við slík samtök.
Rökin fyrir því að dvalarleyfið þurfi að vera til átján mánaða eins og lagt er til í frumvarpinu núna, en ekki til skemmri tíma, eru byggð á raunsæju mati á því hversu langan tíma tekur að vinna mál af þessu tagi og einnig er líklegra að fórnarlömbin telji sér borgið ef tíminn er þetta langur. Líklegra er að fórnarlömbin séu tilbúin að ganga til samstarfs við stjórnvöld ef þau eiga tryggt dvalarleyfi í landinu í a.m.k. átján mánuði en ef eingöngu væri um örfáa mánuði að ræða. Þá eru það einnig rök í málinu að tvisvar sinnum átján mánuðir eru þrjú ár, en það er sá tími sem liggur til grundvallar búsetuleyfi skv. lögum um útlendinga nr. 96/2002
Frumvarpið nær til einstaklinga sem hafa verið vistaðir á Íslandi fyrir milligöngu einstaklinga eða samtaka sem komið hafa þeim í ólögleg störf og/eða í þjónustu á sístækkandi klám- og kynlífsmarkaði. Það tekur hins vegar ekki til þeirra einstaklinga sem eingöngu eru viðkomufarþegar (transit) á Íslandi og grunur fellur á við hefðbundið vegabréfaeftirlit slíkra farþega. Ljóst er að Ísland hefur verið áningarland þeirra sem stunda mansal. Hér hefur ítrekað verið dæmt í brotum meintra smyglara og aðstoðarmanna þeirra. Þá hefur lögreglan á Keflavíkurflugvelli rannsakað á annað tug mála, sem talin eru tengjast mansali á síðustu þremur árum. Þá verður ekki litið framhjá vísbendingum um að nektarstaðir á Íslandi kaupi til landsins stúlkur sem tengjast alþjóðlegum samtökum sem útvega stúlkur til starfa á slíkum stöðum. Vegna alls þessa getum við átt von á að það styttist í að fórnarlömb nútímaþrælasölu verði vistuð á Íslandi. Þá er mikilvægt að hafa löggjöf sem getur tekið á slíkum málum með afgerandi hætti.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum, lögum um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga.
Um 11. gr. a.
Með 11. gr. a eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga um að tekin verði upp ákvæði um fórnarlambavernd. Ákvæðunum er sérstaklega ætlað að tryggja réttarstöðu fórnarlamba mansals sem koma til landsins nauðug og eru vistuð ólöglega og aðrir nýta sér í hagnaðarskyni.
Í greininni er skilgreint hvað í fórnarlambavernd felst en það er að einstaklingur sem er fórnarlamb mansals og hefur verið vistaður ólöglega á Íslandi skuli njóta nafnleyndar, leyndar á dvalarstað og annarra nauðsynlegra öryggisráðstafana sem eru nauðsynlegar til að verja viðkomandi gegn ógnun frá þeim aðilum sem standa að mannsalinu. Þá er enn fremur lagt til að viðkomandi aðila verði gefinn kostur á sérstöku tímabundnu dvalar- og atvinnuleyfi hér á landi, gegn því að hann aðstoði yfirvöld eftir því sem kostur er við að hafa uppi á þeim sem mansalið stunda og veiti lögreglu og dómstólum upplýsingar, svo sem með skýrslum og vitnisburði.
Í 2. mgr. er lagt til að það verði ekki gert að skilyrði verndarinnar að fórnarlambið beri vitni fyri dómi eða aðstoði lögreglu á annan hátt við að hafa uppi á þeim sem grunaðir eru um hið refsiverða brot, mansalið. Lagt er til að sá sem stjórnar rannsókn máls taki ákvörðun um það hvort hann treysti fórnarlambinu til að vitna, en slíkt getur verið útilokað t.d. vegna andlegs eða líkamlegs ástands viðkomandi, eða að því stafi hætta af því að vitna. Með þessari tilhögun er komið til móts við það sjónarmið að byggt sé á hlutlægu mati fagaðila en ekki lagt í hendur fórnarlambsins sem óskar verndarinnar að meta hvort það vilji eða treysti sér til að bera vitni.
Þá er í 3. mgr. lagt til að dvalar- og atvinnuleyfi vegna fórnarlambaverndar skuli veitt til átján mánaða. Þá er lagt til að heimilt verði að framlengja leyfin um jafnlangan tíma. Það helgast af því að rannsókn á málum sem þessum getur tekið mjög langan tíma og þykir rétt að hafa tímann frekar rýmri en skemmri. Eftir að hafa notið fórnarlambaverndar og framlengingu á henni hefur viðkomandi dvalið á landinu í þrjú ár og er honum því unnt að sækja um ótakmarkað búsetuleyfi samkvæmt lögunum.
Þá er lagt til að heimilt verði að afturkalla dvalar- og atvinnuleyfi samkvæmt þessari grein ef einstaklingur sem nýtur verndar sem fórnarlamb hefur á virkan hátt, viljugur og að eigin frumkvæði tekið aftur upp samband við þann sem grunaður er um mansal. Fyrirmynd þessa ákvæðis er fengin úr tilskipun Evrópusambandsins sem nefnd er hér að framan.
Þá er lagt til að þeir sem þiggja fórnarlambavernd eigi rétt á félagslegum stuðningi þann tíma sem þeir þiggja verndina og skal gera um það sérstaka áætlun í hverju tilfelli. Þeim skal jafnframt standa til boða félagsleg, sálræn og lögfræðileg aðstoð, læknishjálp og þjónusta túlka, sem og starfsþjálfun og aðstoð við atvinnuleit. En þessi áætlun er nauðsynleg til þess að fórnarlömbin geti fótað sig hér án þess að eiga það á hættu að lenda aftur í klóm þeirra sem stunda mansal og nauðungarvinnu. Þá er kveðið á um það í greininni að þeim skuli standa til boða aðstoð við að sækja um búsetuleyfi skv. 15. og 15. a. gr. laganna, þegar fórnarlambaverndinni lýkur en hún og framlenging hennar nema samanlagt þeim þremur árum sem eru grundvöllur búsetuleyfis.
Lagt er til að þau fórnarlömb mansals, sem gefinn er kostur á fórnarlambavernd, skuli hafa 30 daga umþóttunartíma til að ákveða hvort þau þiggja verndina. Sá tími er nauðsynlegur til að viðkomandi geti jafnað sig eftir áföll og streitu og geti talist í ástandi til að taka um það ákvörðun. En jafnframt er kveðið á um það að á meðan á umþóttunartímanum stendur skuli fórnarlömbin njóta aðstoðar og hafa bráðabirgðadvalarleyfi.
Loks er lagt til að dómsmálaráðherra setji reglugerð um áætlun um félagslegan stuðning og önnur úrræði samkvæmt 5. mgr. þar sem fram komi að sérstök áætlun sé gerð í hverju tilfelli með einstaklingsbundnar þarfi hvers fórnarlambs að leiðarljósi, t.d. er varðar húsnæði, heilbrigðisþjónustu o.fl. er lýtur að persónulegum högum.
Um 11. gr. b.
Í greininni er kveðið á um að dómsmálaráðherra skuli skipa fimm manna nefnd um fórnarlambavernd. Skal einn nefndarmaður tilnefndur af Útlendingastofnun, einn af Vinnumálastofnun og einn af ríkislögreglustjóra. Tveir nefndarmenn skulu skipaðir án tilnefningar en flutningsmenn telja eðlilegt að líta til þess við skipun þeirra að nýta sérfræðiþekkingu á þessu sviði, m.a. hjá frjálsum félagasamtökum sem starfa á þessum vettvangi og gera má ráð fyrir að komi að málefnum fórnarlamba mansals. Ráðherra skipar formann úr hópi nefndarmanna. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt og aðalmenn. Skal starfsmaður dómsmálaráðuneytis vera ritari og starfsmaður nefndarinnar og annast aðstoð við fórnarlömb mansals og þiggjendur fórnarlambaverndar.
Nefndinni er ætlað að vera sjálfstæð, hliðsett nefnd og þverfaglegur vettvangur sérfræðinga frá hinu opinbera og félagasamtökum sem hafa reynslu og þekkingu á málefninu.
Lagt er til að nefndinni verði falin ýmis verkefni. Fyrst ber að kanna hvort grunur um mansal er á rökum reistur, þá að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltum skilyrðum og loks að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis.
Í greininni er lagt til að kveðið verði á um það að nefndin skuli hafa aðgang að gögnum lögreglu sem eru nauðsynleg til þess að hún geti sinnt verkefnum sínum
Þá er í greininni kveðið á um að nefndarmenn og starfsmaður séu í störfum sínum bundnir þagnarskyldu og einnig eftir að störfum lýkur, en það er nauðsynlegt þar sem um mjög viðkvæm mál getur verið að ræða og rannsóknarhagsmuni.
Nauðsynlegt þykir að kveða á um það að ákvarðanir nefndarinnar séu kæranlegar til ráðherra en kærendur eru þeir sem ákvarðanir nefndarinnar varða.
Þá er lagt til að ráðherra setji reglugerð um starfssvið og starfshætti nefndarinnar.
Útlendingastofnun gefur út dvalarleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndarinnar og Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi, svo sem kveðið er á um í lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 39 — 39. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, með síðari breytingum (fórnarlambavernd).
Flm.: Kolbrún Halldórsdóttir, Jón Bjarnason, Steingrímur J. Sigfússon,
Þuríður Backman og Ögmundur Jónasson.
I. KAFLI
Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum.
1. gr.
Með mansali er í lögum þessum átt við að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni, svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi fé eða tekið við því eða öðrum gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einn einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til
a. hvers konar kynferðislegrar hagnýtingar, svo sem vændis, nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu,
b. þrælahalds eða athæfis sem svipar til þrælahalds,
c. ánauðar eða
d. brottnáms líffæra.
Tilkvaðning, flutningur, framsal, hýsing eða viðtaka á barni í hagnýtingarskyni telst vera mansal, jafnvel þótt ekki sé beitt neinum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan. Orðið „barn“ merkir einstakling undir átján ára aldri.
Hverjum þeim sem gerist sekur um mansal skal refsa fyrir það með allt að 8 ára fangelsi.
Sömu refsingu skal sá sæta sem tekur við greiðslu eða öðrum ávinningi af mansali.
II. KAFLI
Breyting á lögum um útlendinga, nr. 96/2002
2. gr.
a. (11. gr. a)
Fórnarlambavernd.
Þó að stjórnandi rannsóknar treysti fórnarlambi mansals ekki til að vitna eða telur að það geti ekki vitnað gegn hinum brotlegu, t.d. vegna andlegs eða líkamlegs ástands, skerðir það ekki réttinn til þeirrar aðstoðar sem lögin gera ráð fyrir.
Dvalar- og atvinnuleyfi skv. 1. mgr. er veitt til átján mánaða. Það er hægt að framlengja um jafnlangan tíma.
Heimilt er að afturkalla dvalar- og atvinnuleyfi samkvæmt þessari grein ef einstaklingur sem nýtur verndar sem fórnarlamb hefur á virkan hátt, viljugur og að eigin frumkvæði tekið aftur upp samband við þann sem grunaður er um mansal.
Þeir sem þiggja fórnarlambavernd eiga rétt á félagslegum stuðningi, samkvæmt áætlun þar um sem unnin er í hverju tilfelli, þar sem m.a. er tilgreindur sá stuðningur sem veita skal og hversu lengi hann skuli vara. Þeim skal jafnframt standa til boða félagsleg, sálræn og lögfræðileg aðstoð, læknishjálp og þjónusta túlka, sem og starfsþjálfun og aðstoð við atvinnuleit. Þá skal þeim standa til boða aðstoð við að sækja um búsetuleyfi skv. 15. og 15. gr. a þegar fórnarlambaverndinni lýkur.
Fórnarlamb mansals, sem gefinn er kostur á fórnarlambavernd, hefur 30 daga umþóttunartíma til að þiggja verndina. Á umþóttunartímanum skal fórnarlamb njóta aðstoðar skv. 5. mgr. og hafa bráðabirgðadvalarleyfi hér á landi.
Dómsmálaráðherra setur reglugerð um áætlun um félagslegan stuðning og önnur úrræði skv. 5. mgr.
b. (11. gr. b)
Nefnd um fórnarlambavernd.
Nefndin skal hafa eftirtalin verkefni:
a. að kanna hvort grunur um mansal er á rökum reistur,
b. að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis skv. 1. mgr. 11. gr. a til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltu skilyrði a-liðar,
c. að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis skv. 3. mgr. 11. gr. a.
Nefndin skal hafa aðgang að gögnum lögreglu sem eru henni nauðsynleg til þess að sinna verkefnum sínum.
Nefndarmenn og starfsmaður eru bundnir þagnarskyldu í störfum sínum og einnig eftir að störfum lýkur.
Ákvarðanir nefndarinnar eru kæranlegar til ráðherra.
Ráðherra kveður í reglugerð nánar á um starfssvið og starfshætti nefndarinnar.
Útlendingastofnun gefur út dvalarleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndarinnar og Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi, svo sem kveðið er á um í lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002.
3. gr.
Ef þeir sem hafa þegið fórnarlambavernd sækja um búsetuleyfi skal samvinna þeirra við yfirvöld metin þeim til tekna við úrlausn þess hvort ný leyfi fást veitt. Við slíka leyfisveitingu skal taka tillit til kringumstæðna þegar sakaferill er metinn. Þá skal félagsleg aðstoð sem einstaklingar þiggja vegna fórnarlambaverndar ekki hafa áhrif á rétt þeirra til búsetuleyfis.
III. KAFLI
Lög um atvinnuréttindi útlendinga nr. 97/2002, með síðari breytingum.
4. gr.
Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd, sbr. lög um útlendinga.
5. gr.
Greinargerð.
Frumvarp sama efnis var flutt á 130. og 131. löggjafarþingi en varð eigi útrætt. Það er nú endurflutt nokkuð breytt, m.a. vegna athugasemda sem komu fram í umsögnum sem bárust um málið. Breytingarnar eru annars vegar lagatæknilegar og hins vegar efnislegar. Að þessu sinni er lagt til að þrennum lögum sé breytt en áður var lagt fram frumvarp til sérlaga. Ekki er fjallað um vitnavernd í frumvarpinu nú heldur einungis um fórnarlambavernd. Ákvæði um vitnavernd eru í lögum um meðferð opinberra mála og munu þeir sem njóta fórnarlambaverndar einnig geta notið vitnaverndar samkvæmt þeim lögum.
Frumvarpinu er ætlað að festa í lög vernd til handa fórnarlömbum mansals, enda er slíkt í samræmi við skuldbindingar aðildarríkja samnings Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi. Sá samningur var undirritaður fyrir Íslands hönd 13. desember 2000 en bíður fullgildingar. Við samning þennan voru gerðir tveir viðaukar. Öðrum þeirra er ætlað að taka sérstaklega á mansali, ekki síst sölu kvenna og barna, og sporna við slíkri glæpastarfsemi auk þess sem honum er ætlað að tryggja þolendum slíkra glæpa vernd og aðstoð. Í honum eru afgerandi ákvæði um skyldu stjórnvalda til að tryggja fórnarlömbum mansals aðstoð og ráðgjöf í samræmi við meginreglur samningsins. Þessi viðauki, og raunar samningurinn allur, er kenndur við Palermó á Sikiley, en þar var hann undirritaður.
Alþjóðlegt vandamál.
Samkvæmt upplýsingum úr skýrslum Sameinuðu þjóðanna um mansal (e. „trafficking in persons“) má gera ráð fyrir að hundruð þúsunda karla, kvenna og barna séu árlega seld milli landa vítt og breitt um heiminn. Til skamms tíma töldu menn að þetta fólk væri viljugir þátttakendur í hinu ólöglega athæfi, fólk sem sjálfviljugt flýði fátækt og eymd í heimalöndum sínum í von um að eitthvað skárra væri í boði á hinum ríku Vesturlöndum. En hin síðari ár hafa nýjar hliðar á þessari ólöglegu starfsemi orðið meira áberandi, það er sú starfsemi sem tengist hinum svokallaða „kynlífsmarkaði“ Vesturlanda. Í slíkum tilfellum er oft um nauðung að ræða og er ofbeldi og hótunum beitt til að beygja fórnarlömbin undir vilja þeirra sem stunda mansal. Oft hefst för fórnarlambanna með samþykki og skipuleggjendurnir lofa þeim gulli og grænum skógum þegar á áfangastað verði komið. Fólk greiðir gjarnan háar upphæðir fyrir flutninginn sem oft á sér stað við óviðunandi aðstæður. Fólkið endar svo oftar en ekki í nauðungarvinnu, vændi eða sem þátttakendur í öðru ólöglegu athæfi í móttökulandinu. Talið er að í Bandaríkjunum einum stundi 100.000 ólöglegir innflytjendur vændi og í skýrslu Sameinuðu þjóðanna Global Report on Crime and Justice er talið að 40.000–50.000 tælenskar konur, ólöglegir innflytjendur, stundi vændi í Japan. Það ríkir mikil óvissa um hversu margir ólöglegir innflytjendur starfa við vændi í Evrópulöndunum, en í skýrslum Sameinuðu þjóðanna er þó talað um að þeir skipti hundruðum þúsunda. Tveir þriðju hlutar munu koma frá Austur-Evrópu og einn þriðji frá þróunarlöndum í Afríku, Asíu og Suður-Ameríku. Af þessu sést að vandamálið er alþjóðlegt og það vex hratt.
Nauðsyn verndar.
Konur sem seldar eru sem kynlífsþrælar lenda oft í grófu ofbeldi og er jafnvel nauðgað hvað eftir annað áður en sala frá einum aðila til annars á sér stað. Ótal dæmi eru um hroðalega meðferð þeirra og ekki er óalgengt að þær séu látnar þjóna vændiskúnnum upp í 18 tíma á dag, alla daga vikunnar. Þær eru í flestum tilfellum algerlega háðar kúgurum sínum, oft eigendum vændishúsanna. Þær eru oftast án vegabréfs í landi sem þær vita ef til vill ekki hvað heitir og eru neyddar til að láta af hendi stærstan hluta þeirra peninga sem kúnnarnir greiða fyrir vændið, enda eru þær sagðar þurfa að endurgreiða háar fúlgur fyrir fargjald, húsaleigu og fæði. Konunum er haldið innilokuðum á vændishúsunum eða þeim er ekið milli kúnna af „eigendum“ sínum. Venjulega eru þær fluttar ört á milli landa og staða til að tryggja að þær geti ekki myndað nein tengsl við vændiskúnnana, slíkt gæti orðið til þess að einhverjir tækju það upp hjá sér að vilja bjarga þeim. Þær eru varaðar við að leita til lögreglu, heilbrigðisyfirvalda eða samtaka sem aðstoða fólk sem orðið hefur fyrir ofbeldi. Reyni þær slíkt kallar það á grófar líkamlegar refsingar, barsmíðar og nauðganir, eða hótanir um að eitthvað komi fyrir fjölskyldur þeirra í heimalöndunum. Allt gerir þetta yfirvöldum erfitt fyrir að ná til fórnarlamba mansals.
Upp á síðkastið hefur í fjölmiðlum borið á frásögnum af tilraunum lögreglu í nágrannalöndum okkar til að takast á við þetta vandamál. Í september 2005 gerði breska lögreglan áhlaup á nuddstofu í Birmingham. Þar voru 19 konur frelsaðar sem sagðar voru hafa verið neyddar til að stunda vændi á nuddstofunni. Þær voru frá Lettlandi, Japan, Hong Kong, Ítalíu, Grikklandi, Tyrklandi og Póllandi og sagði lögreglan að vegabréf þeirra hefðu verið tekin af þeim og þær læstar inni á nuddstofunni á nóttunni og haldið föngnum í húsi í borginni að degi til. Voru fjórir handteknir vegna málsins.
Þá handtók spænska lögreglan í nóvember 2005 15 liðsmenn glæpahrings sem hafði hneppt allt að 600 stúlkur frá Austur-Evrópu og Mið- og Suður-Ameríku í kynlífsþrælkun á Spáni. Glæpahringurinn lokkaði stúlkur frá heimalöndum þeirra með gylliboðum um vel launaða vinnu og hélt þeim í stofufangelsi. Þær fengu einungis að fara út til þess að vinna sem vændiskonur á þremur næturklúbbum glæpahringsins á ferðamannastaðnum Alicante. Frelsaði lögreglan 16 stúlkur í aðgerðum sínum sem voru frá Rússlandi, Rúmeníu, Kolumbíu, Paraguay og Brasilíu.
Refsinæmi mansals og skilgreining.
Skilgreiningin á mansali skv. 3. gr. Palermó-viðaukans er eftirfarandi (óopinber þýðing): „„Mansal“ merkir að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni, svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi eða tekið við fé eða öðrum gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til hagnýtingar á vændi annarra eða annarrar kynferðislegrar hagnýtingar, nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu, þrælahalds eða athæfis sem svipar til þrælahalds, ánauðar eða líffæranáms. Samþykki þess sem er fórnarlamb mansals við hagnýtingu af þeim toga sem lýst er hér að ofan skiptir engu máli í tilvikum þar sem einhverjum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan hefur verið beitt. Tilkvaðning, flutningur, framsal, hýsing eða viðtaka á barni í hagnýtingarskyni telst vera „mansal“, jafnvel þótt ekki sé beitt neinum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan. „Barn“ merkir einstakling undir átján ára aldri.“
Í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, er í 227. gr. a að finna svohljóðandi ákvæði sem gerir mansal refsivert með allt að 8 ára fangelsi:
„Hverjum þeim sem gerist sekur um eftirfarandi verknað í þeim tilgangi að notfæra sér mann kynferðislega eða til nauðungarvinnu eða til að nema á brott líffæri hans skal refsa fyrir mansal með allt að 8 ára fangelsi:
1. Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einhverjum sem beittur er eða hefur verið beittur ólögmætri nauðung skv. 225. gr., eða frelsissviptingu skv. 226. gr., eða hótun skv. 233. gr., eða ólögmætum blekkingum með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér villu viðkomandi um aðstæður eða annarri ótilhlýðilegri aðferð.
2. Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einstaklingi yngri en 18 ára eða láta af hendi greiðslu eða annan ávinning til að afla samþykkis frá þeim sem hefur umsjón með barni.
Sömu refsingu skal sá sæta sem tekur við greiðslu eða öðrum ávinningi skv. 2. tölul. 1. mgr.“
Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/2003 og breyttu almennum hegningarlögum kemur fram að 227. gr. a beri að skýra í samræmi við Palermó-viðaukann.
Skilgreining mansals samkvæmt Palermó-viðaukanum er víðtækari en 227. gr. a almennra hegningarlaga og telja flutningsmenn nauðsynlegt að leggja til breytingar á greininni til þess að skilgreiningin sé í samræmi við vikaukann (samninginn).
Lagasetning í samræmi við samning og tilskipanir Evrópuráðsins.
Enn fremur er það mat flutningsmanna þessa frumvarps að samhliða lögfestingu ákvæðisins í 227. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, þar sem mansal er gert að sérstöku refsilagabroti, hefði átt að lögfesta ákvæði um fórnarlambavernd, enda er slíkt í samræmi við ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi og viðauka hans.
Það er einnig í samræmi við tilskipun Evrópuráðsins 2004/81/EB frá 29. apríl 2004 um skammtímadvalarleyfi til handa fórnarlömbum mansals sem aðstoða yfirvöld við að koma upp um þá sem grunaðir eru um að standa að eða stuðla að mansali.
Loks er lagasetning af þessu tagi í samræmi við samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali (ETS 197), sem undirritaður var 16. maí 2005. Sá samningur fjallar ekki síst um verndun fórnarlamba mansals og ráðstafanir til að standa vörð um mannréttindi þeirra. Honum er einnig ætlað að koma í veg fyrir mansal, með því að í honum eru ákvæði er varða eftirspurnina, og loks er honum ætlað að sjá til þess að gerendur verði sóttir til saka. Þessi samningur er til skoðunar í dómsmálaráðuneytinu í því augnamiði að meta hvaða lagabreytinga sé þörf svo fullgilda megi hann hér á landi.
Aðgerðir í Evrópu.
Þau lönd í Evrópu sem þegar hafa skilgreint mansal sem sérstakt refsilagabrot hafa jafnhliða tryggt vernd fórnarlambanna á ýmsan hátt. Má þar t.d. nefna Svíþjóð, Danmörku, Noreg, Finnland, Belgíu og Ítalíu. Ítalska fórnarlambaverndin er útfærð í 18. gr. laga nr. 286, dags. 25. júlí 1998, og 27. gr. forsetatilskipunar nr. 394, dags. 31. ágúst 1999, en þessar greinar gera ráð fyrir vegabréfsáritun vegna verndar erlendra borgara. Þar er lögð áhersla á að yfirvöld greini aðstæður einstaklinga sem grunur leikur á að hafi verið seldir mansali til Ítalíu og setji af stað áætlun um að aðstoða viðkomandi með hvaðeina sem þarf til að losa þá undan valdi þeirra sem hafa gerst brotlegir við lög og alþjóðasamninga með því að stunda mansal. Í frumvarpinu er þetta atriði ítalska ákvæðisins haft til hliðsjónar.
Lögregluyfirvöld í Evrópulöndum hafa á síðustu árum reynt að kortleggja hegðunarmynstur þeirra glæpasamtaka sem stunda mansal milli landa og hefur orðið nokkuð ágengt þótt enn sé langt í land. Samtök lögregluyfirvalda í Evrópu leggja áherslu á að samstarf milli landa verði aukið og að fræðsla til lögreglunnar innan hvers lands sé aukin. Samstarf og fræðsla eru lykilatriði í baráttunni gegn þessari ólöglegu starfsemi.
Vitnisburður ekki skilyrði verndar.
Rökin fyrir fórnarlamba- og vitnavernd í tengslum við mansal eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi eru mannúðarsjónarmið. Mannréttindi þess fólks sem lendir í klóm nútímaþrælasala hafa verið brotin, það hefur verið niðurlægt og oft hefur það verið beitt grófu ofbeldi. Til að það geti endurheimt mannlega reisn og orðið virkir borgarar í samfélaginu þarf það stuðning. Í öðru lagi eru þau rök að með því að fá fórnarlömbin til samvinnu við yfirvöld megi auka líkurnar á að lögreglu takist að koma upp um þá glæpamenn sem stunda ólöglegan innflutning eða sölu á fólki. Í því frumvarpi sem hér er flutt er samvinna fórnarlambsins við viðkomandi yfirvöld, um að vitna gegn hinum brotlegu, ekki gerð að skilyrði fyrir dvalarleyfi eða þeirri aðstoð sem skylt yrði að veita fórnarlömbunum samkvæmt frumvarpinu, heldur er lögð áhersla á að líkur aukist á því að fórnarlambið vitni gegn hinum brotlegu fái það dvalarleyfið og félagslega og réttarfarslega aðstoð.
Ef ekki er í lögum heimild til sérstaks dvalarleyfis fyrir fórnarlömbin er yfirvöldum nauðugur einn kostur að senda þau úr landi. Það hlýtur að ganga gegn mannúðarsjónarmiðum þar sem það leiðir óhjákvæmilega til þess að þau lenda aftur í klóm glæpamannanna og hörmungarnar halda áfram. Samstarf yfirvalda og fórnarlambs getur verið með því móti að fórnarlambið gefi upplýsingar um grunaða einstaklinga, leggi fram ákæru eða beri vitni fyrir dómi, en gera verður ráð fyrir því að fórnarlömbin geti verið svo hart leikin af kúgurum sínum að slíkt sé óhugsandi. Því er það ekki gert að skilyrði í þessu frumvarpi eins og áður segir.
Í umsögn sem barst á 131. löggjafarþingi um málið kom fram að það sé mat lögreglu víða um heim að þeir brotaþolar sem hér um ræðir reynist oft ekki góð vitni þegar á hólminn er komið. Eru ýmsar ástæður nefndar fyrir því, t.d. að sjaldan búi þeir yfir vitneskju um málin sem komi að notum við að upplýsa brotastarfsemina. Þykir mikilvægt að fá brotaþolana til samstarfs við lögreglu og ná trausti þeirra en þó er í auknum mæli reynt að draga úr mikilvægi þeirra við að upplýsa þessi mál, enda hafi þeir mátt þola margt og ástæða sé til að hlífa þeim við því að verða höfuðvitni lögreglu og ákæruvalds gegn misgjörðamönnum sínum. Í staðinn er lögð áhersla á hvers konar upplýsinga- og gagnaöflun um athæfi brotamanna. Er í þessum efnum gerður greinarmunur á „victim-led policing“ og „intelligence-led policing“. (Sjá umsögn lögreglustjóraembættisins í Reykjavík, dags. 24. nóvember 2004, í 13. máli 131. löggjafarþings.)
Mannréttindi og mannúðarsjónarmið.
Í ljósi þess sem áður er sagt um hversu erfitt er fyrir yfirvöld að ná sambandi við fórnarlömb mansals er mikilvægt að þeim sé gert það ljóst að þau eigi rétt á dvalarleyfi og að þau hafi tíma til umþóttunar. Þann tíma er líka mikilvægt að sjá fórnarlömbunum fyrir húsnæði, heilbrigðisþjónustu og annarri nauðsynlegri aðstoð.
Mikilvægt er að yfirvöld geri sér grein fyrir því að fórnarlömbin, oftast konur og börn, hafa að öllum líkindum gengið í gegnum miklar þjáningar, verið í lífshættu og verið beitt líkamlegu ofbeldi. Einnig ber að hafa í huga að staða þeirra sem lenda í þessum aðstæðum er einatt afar veik. Alþjóðlegir glæpahringir notfæra sér neyð og fátækt fólks og eru því sekir um að notfæra sér yfirburðastöðu sína gagnvart fátækum fórnarlömbum. Aðgerðir lögregluyfirvalda verða því einatt að byggjast á virðingu fyrir einstaklingunum sem í hlut eiga og taka mið af sjálfsögðum mannréttindum og mannúðarsjónarmiðum.
Til að auðvelda yfirvöldum að ná til fórnarlambanna er nauðsynlegt að eiga gott samstarf við frjáls félagasamtök sem starfa að mannúðarmálum og samtök sem starfa með innflytjendum eða fórnarlömbum ofbeldis. Ekki er ólíklegt að vitneskja um veru fórnarlamba mansals í landinu berist fyrst til slíkra samtaka. Því er mikilvægt að stjórnvöld efli skipulagt samstarf við slík samtök.
Rökin fyrir því að dvalarleyfið þurfi að vera til átján mánaða eins og lagt er til í frumvarpinu núna, en ekki til skemmri tíma, eru byggð á raunsæju mati á því hversu langan tíma tekur að vinna mál af þessu tagi og einnig er líklegra að fórnarlömbin telji sér borgið ef tíminn er þetta langur. Líklegra er að fórnarlömbin séu tilbúin að ganga til samstarfs við stjórnvöld ef þau eiga tryggt dvalarleyfi í landinu í a.m.k. átján mánuði en ef eingöngu væri um örfáa mánuði að ræða. Þá eru það einnig rök í málinu að tvisvar sinnum átján mánuðir eru þrjú ár, en það er sá tími sem liggur til grundvallar búsetuleyfi skv. lögum um útlendinga nr. 96/2002
Frumvarpið nær til einstaklinga sem hafa verið vistaðir á Íslandi fyrir milligöngu einstaklinga eða samtaka sem komið hafa þeim í ólögleg störf og/eða í þjónustu á sístækkandi klám- og kynlífsmarkaði. Það tekur hins vegar ekki til þeirra einstaklinga sem eingöngu eru viðkomufarþegar (transit) á Íslandi og grunur fellur á við hefðbundið vegabréfaeftirlit slíkra farþega. Ljóst er að Ísland hefur verið áningarland þeirra sem stunda mansal. Hér hefur ítrekað verið dæmt í brotum meintra smyglara og aðstoðarmanna þeirra. Þá hefur lögreglan á Keflavíkurflugvelli rannsakað á annað tug mála, sem talin eru tengjast mansali á síðustu þremur árum. Þá verður ekki litið framhjá vísbendingum um að nektarstaðir á Íslandi kaupi til landsins stúlkur sem tengjast alþjóðlegum samtökum sem útvega stúlkur til starfa á slíkum stöðum. Vegna alls þessa getum við átt von á að það styttist í að fórnarlömb nútímaþrælasölu verði vistuð á Íslandi. Þá er mikilvægt að hafa löggjöf sem getur tekið á slíkum málum með afgerandi hætti.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum, lögum um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Við 1. gr.
Við 2. gr.
Um 11. gr. a.
Með 11. gr. a eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga um að tekin verði upp ákvæði um fórnarlambavernd. Ákvæðunum er sérstaklega ætlað að tryggja réttarstöðu fórnarlamba mansals sem koma til landsins nauðug og eru vistuð ólöglega og aðrir nýta sér í hagnaðarskyni.
Í greininni er skilgreint hvað í fórnarlambavernd felst en það er að einstaklingur sem er fórnarlamb mansals og hefur verið vistaður ólöglega á Íslandi skuli njóta nafnleyndar, leyndar á dvalarstað og annarra nauðsynlegra öryggisráðstafana sem eru nauðsynlegar til að verja viðkomandi gegn ógnun frá þeim aðilum sem standa að mannsalinu. Þá er enn fremur lagt til að viðkomandi aðila verði gefinn kostur á sérstöku tímabundnu dvalar- og atvinnuleyfi hér á landi, gegn því að hann aðstoði yfirvöld eftir því sem kostur er við að hafa uppi á þeim sem mansalið stunda og veiti lögreglu og dómstólum upplýsingar, svo sem með skýrslum og vitnisburði.
Í 2. mgr. er lagt til að það verði ekki gert að skilyrði verndarinnar að fórnarlambið beri vitni fyri dómi eða aðstoði lögreglu á annan hátt við að hafa uppi á þeim sem grunaðir eru um hið refsiverða brot, mansalið. Lagt er til að sá sem stjórnar rannsókn máls taki ákvörðun um það hvort hann treysti fórnarlambinu til að vitna, en slíkt getur verið útilokað t.d. vegna andlegs eða líkamlegs ástands viðkomandi, eða að því stafi hætta af því að vitna. Með þessari tilhögun er komið til móts við það sjónarmið að byggt sé á hlutlægu mati fagaðila en ekki lagt í hendur fórnarlambsins sem óskar verndarinnar að meta hvort það vilji eða treysti sér til að bera vitni.
Þá er í 3. mgr. lagt til að dvalar- og atvinnuleyfi vegna fórnarlambaverndar skuli veitt til átján mánaða. Þá er lagt til að heimilt verði að framlengja leyfin um jafnlangan tíma. Það helgast af því að rannsókn á málum sem þessum getur tekið mjög langan tíma og þykir rétt að hafa tímann frekar rýmri en skemmri. Eftir að hafa notið fórnarlambaverndar og framlengingu á henni hefur viðkomandi dvalið á landinu í þrjú ár og er honum því unnt að sækja um ótakmarkað búsetuleyfi samkvæmt lögunum.
Þá er lagt til að heimilt verði að afturkalla dvalar- og atvinnuleyfi samkvæmt þessari grein ef einstaklingur sem nýtur verndar sem fórnarlamb hefur á virkan hátt, viljugur og að eigin frumkvæði tekið aftur upp samband við þann sem grunaður er um mansal. Fyrirmynd þessa ákvæðis er fengin úr tilskipun Evrópusambandsins sem nefnd er hér að framan.
Þá er lagt til að þeir sem þiggja fórnarlambavernd eigi rétt á félagslegum stuðningi þann tíma sem þeir þiggja verndina og skal gera um það sérstaka áætlun í hverju tilfelli. Þeim skal jafnframt standa til boða félagsleg, sálræn og lögfræðileg aðstoð, læknishjálp og þjónusta túlka, sem og starfsþjálfun og aðstoð við atvinnuleit. En þessi áætlun er nauðsynleg til þess að fórnarlömbin geti fótað sig hér án þess að eiga það á hættu að lenda aftur í klóm þeirra sem stunda mansal og nauðungarvinnu. Þá er kveðið á um það í greininni að þeim skuli standa til boða aðstoð við að sækja um búsetuleyfi skv. 15. og 15. a. gr. laganna, þegar fórnarlambaverndinni lýkur en hún og framlenging hennar nema samanlagt þeim þremur árum sem eru grundvöllur búsetuleyfis.
Lagt er til að þau fórnarlömb mansals, sem gefinn er kostur á fórnarlambavernd, skuli hafa 30 daga umþóttunartíma til að ákveða hvort þau þiggja verndina. Sá tími er nauðsynlegur til að viðkomandi geti jafnað sig eftir áföll og streitu og geti talist í ástandi til að taka um það ákvörðun. En jafnframt er kveðið á um það að á meðan á umþóttunartímanum stendur skuli fórnarlömbin njóta aðstoðar og hafa bráðabirgðadvalarleyfi.
Loks er lagt til að dómsmálaráðherra setji reglugerð um áætlun um félagslegan stuðning og önnur úrræði samkvæmt 5. mgr. þar sem fram komi að sérstök áætlun sé gerð í hverju tilfelli með einstaklingsbundnar þarfi hvers fórnarlambs að leiðarljósi, t.d. er varðar húsnæði, heilbrigðisþjónustu o.fl. er lýtur að persónulegum högum.
Um 11. gr. b.
Í greininni er kveðið á um að dómsmálaráðherra skuli skipa fimm manna nefnd um fórnarlambavernd. Skal einn nefndarmaður tilnefndur af Útlendingastofnun, einn af Vinnumálastofnun og einn af ríkislögreglustjóra. Tveir nefndarmenn skulu skipaðir án tilnefningar en flutningsmenn telja eðlilegt að líta til þess við skipun þeirra að nýta sérfræðiþekkingu á þessu sviði, m.a. hjá frjálsum félagasamtökum sem starfa á þessum vettvangi og gera má ráð fyrir að komi að málefnum fórnarlamba mansals. Ráðherra skipar formann úr hópi nefndarmanna. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt og aðalmenn. Skal starfsmaður dómsmálaráðuneytis vera ritari og starfsmaður nefndarinnar og annast aðstoð við fórnarlömb mansals og þiggjendur fórnarlambaverndar.
Nefndinni er ætlað að vera sjálfstæð, hliðsett nefnd og þverfaglegur vettvangur sérfræðinga frá hinu opinbera og félagasamtökum sem hafa reynslu og þekkingu á málefninu.
Lagt er til að nefndinni verði falin ýmis verkefni. Fyrst ber að kanna hvort grunur um mansal er á rökum reistur, þá að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltum skilyrðum og loks að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis.
Í greininni er lagt til að kveðið verði á um það að nefndin skuli hafa aðgang að gögnum lögreglu sem eru nauðsynleg til þess að hún geti sinnt verkefnum sínum
Þá er í greininni kveðið á um að nefndarmenn og starfsmaður séu í störfum sínum bundnir þagnarskyldu og einnig eftir að störfum lýkur, en það er nauðsynlegt þar sem um mjög viðkvæm mál getur verið að ræða og rannsóknarhagsmuni.
Nauðsynlegt þykir að kveða á um það að ákvarðanir nefndarinnar séu kæranlegar til ráðherra en kærendur eru þeir sem ákvarðanir nefndarinnar varða.
Þá er lagt til að ráðherra setji reglugerð um starfssvið og starfshætti nefndarinnar.
Útlendingastofnun gefur út dvalarleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndarinnar og Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi, svo sem kveðið er á um í lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
