Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 415. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Prentað upp.

Þingskjal 1111  —  415. mál.
Texti felldur brott.

2. umræða.


Framhaldsnefndarálit



um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.


    Nefndin hefur haldið áfram umfjöllun um málið í samræmi við umfjöllun í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar (þingskjal 947). Sú umfjöllun helgaðist m.a. af beiðni formanns nefndarinnar til Feneyjanefndarinnar, nefndar Evrópuráðsins um lýðræði með lögum, um álit á frumvarpinu. Formaður og nefndarritari fóru á fund Feneyjanefndarinnar 14. og 15. desember 2012 þar sem frumvarpið ásamt hluta af greinargerð var afhent nefndinni. Feneyjanefndin hélt tveggja daga fund á Íslandi dagana 17.–18. janúar 2013 og hitti m.a. nefndarmenn, fulltrúa stjórnlaganefndar og stjórnlagaráðs, dómara Hæstaréttar, fulltrúa stjórnmálasamtaka, fulltrúa félagasamtaka og ýmsa sérfræðinga, m.a. á sviði stjórnskipunar- og stjórnmála. Feneyjanefndin skilaði bráðabirgðaáliti sínu 11. febrúar sl. Í álitinu er fjallað sérstaklega um valdajafnvægi og samspil milli þriggja þátta ríkisvaldsins, Alþingis, ríkisstjórnar og forseta, um auknar heimildir til þjóðaratkvæðagreiðslna, kosningakerfið og áhrif á lýðræði, mannréttindi og frelsi, dómstóla, erlend samskipti og stjórnarskrárbreytingar. Feneyjanefndin mun hittast á fundi 8. mars nk. og að öllum líkindum taka álitið til formlegrar afgreiðslu. Engar vísbendingar hafa komið fram um að breytingar verði frá því bráðabirgðaáliti sem þegar hefur verið sent og reyndar er mjög sjaldgæft að breytingar séu gerðar frá útgefnum bráðabirgðaálitum nefndarinnar.
    Nefndin tók bráðabirgðaálitið til umfjöllunar strax og íslensk þýðing þess lá fyrir 15. febrúar sl. auk þess sem hún lét vinna minnisblöð um einstakar ábendingar nefndarinnar og tillögur um viðbrögð við þeim. Nefndin hefur rætt álitsdrögin og minnisblöðin á fundum og tekið tillit til þeirra við vinnu sína. Líta ber til þess að Feneyjanefndin gerði fyrirvara við álit sitt sökum þess stutta tíma sem til stefnu var og þar sem hún hafði einungis hluta af greinargerð frumvarpsins til hliðsjónar. Þá hafði hún ekki undir höndum þær breytingartillögur sem meiri hlutinn lagði til fyrir 2. umræðu og gerð er grein fyrir í nefndaráliti hans. Feneyjanefndin gerði til að mynda miklar athugasemdir við 39. gr. frumvarpsins um alþingiskosningar en meiri hlutinn hafði þegar lagt til verulegar breytingar á því ákvæði. Eiga athugasemdirnar því ekki við eftir þær breytingar. Flestar ábendingar Feneyjanefndarinnar eru í samræmi við ábendingar, umsagnir og sjónarmið sem fram hafa komið og nefndin hefur fjallað um frá upphafi málsmeðferðar sinnar á síðasta þingi. Þó hefur verið bent á að Feneyjanefndin hafi ekki gefið gildandi stjórnskipun, stjórnskipunarsögu Íslendinga og lýðræðishefð nægilegan gaum. Rétt er jafnframt að geta þess að sumar ábendingar Feneyjanefndarinnar falla ekki að vilja þjóðfundar um efni stjórnarskrár sem og þjóðarinnar samkvæmt þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012. Nefndin hefur við yfirferð sína og umfjöllun tekið mið af framangreindum atriðum, lagt mat á ábendingarnar í ljósi þeirra og leggur meiri hlutinn ekki til breytingar til samræmis við allar ábendingar Feneyjanefndarinnar. Nokkrar breytingar eru þó lagðar til og er gerð grein fyrir þeim þar sem við á í áliti þessu. Árétta ber að breytingarnar eru einnig í samræmi við sjónarmið ýmissa innlendra sérfræðinga sem lagt hafa mat á málið.
    Í áliti þessu er eftir því sem við á vísað til nefndarálits meiri hlutans frá 26. janúar sl. í þingskjali 947. Hér er því almennt eingöngu gerð grein fyrir þeim breytingartillögum sem lagðar eru til og skýringum við þær en um almenn atriði vísast til þessa fyrra nefndarálits meiri hlutans. Þar sem meiri hlutinn tók ákvörðun um að fresta umfjöllun þar til álit Feneyjanefndarinnar lægi fyrir er þó að finna nokkra almenna umfjöllun.
    Miklar breytingar eru lagðar til á ákvæðum 5.–36. gr. frumvarpsins. Ekki er um miklar efnislegar breytingar að ræða en ákvæðum er raðað upp á nýtt, þau færð milli greina og II. kafla skipt upp í tvo kafla þar sem nýr III. kafli fjallar um samfélag og náttúru en II. kafli um mannréttindi. Af þessu leiðir að númer greina breytast mikið og til að tryggja skýrleika textans og unnt sé að nálgast skýringar við breytt ákvæði á einum stað miðast skýringar við ákvæði 5.–36. gr. við ákvæðin eins og þau munu standa með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali. Með þessu móti er hægt að sjá með heildstæðum og skýrum hætti allar skýringar við ákvæðin.
    Greinanúmer annarra ákvæða frumvarpsins breytast minna en frá og með 37. gr. hækka greinanúmer um eina tölu, 37. gr. frumvarpsins verður samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans 38. gr., 38. gr. verður 39. gr. o.s.frv. Í kaflann um forseta Íslands bætist ný grein sem hefur þau áhrif að greinarnúmer frá og með 88. gr. frumvarpsins hækka um tvö greinanúmer, 88. gr. verður 90. gr. o.s.frv. Við umfjöllun um einstakar greinar II. kafla og nýs III. kafla kemur greinarnúmer samkvæmt frumvarpi fram í sviga við upphaf umfjöllunar við einstakar greinar og í umfjöllun um ákvæði annarra kafla er í sviganum tilgreint hvert greinarnúmerið verður samkvæmt breytingartillögunum.
    Til að einfalda framsetningu tillagnanna eru allar breytingartillögur sem meiri hlutinn hefur lagt fram til þessa dregnar til baka en flestar lagðar fram að nýju ásamt viðbótartillögum í sérstöku þingskjali. Þá er í fylgiskjali I að finna skjal þar sem í fyrra dálki eru ákvæði frumvarpsins í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til og í síðari dálki ákvæði frumvarpsins sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði fram í nóvember sl., sbr. þingskjal 510. Í fylgiskjali II er svo að finna yfirlit yfir þá gesti sem komið hafa á fundi fastanefnda vegna málsins á yfirstandandi þingi. Í fylgiskjali III er svo að finna yfirlit yfir þá sem sent hafa umsagnir og erindi um málið.

Aðfaraorð.
    Líkt og fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans eru aðfaraorð nýmæli hér á landi en hafa tíðkast um langt skeið í stjórnarskrám margra ríkja og mannréttindasáttmálum. Meiri hlutinn lagði til breytingar á orðalagi ákvæðisins þannig að í stað orðsins „réttarríki“ komi ríki enda lýsir hugtakið réttarríki ákveðnu ástandi (e. rule of law) en hefur ekki skírskotun til ríkis í þjóðréttarlegu samhengi. Þó hefur verið bent á að hugtakið réttarríki hefur sjálfstæða merkingu. Feneyjanefndin fagnaði því að kveðið væri á um að Ísland sé réttarríki með frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi að hornsteinum. Í ljósi þess og til að halda í efnislegt inntak aðfaraorðanna, eins og þau voru í upphaflegu frumvarpi, leggur meiri hlutinn til frekari breytingar á ákvæðinu þess efnis að kveðið verði á um að einn af hornsteinum Íslands sé virðing fyrir lögum.

I. kafli um undirstöður.
4. gr. um ríkisborgararétt.
    Í nefndaráliti meiri hlutans er greint frá því að lagðar eru til breytingar á 2. mgr. sem felast í því að við ákvæði um að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti bætist skilyrði um að viðkomandi hafi fengið ríkisborgararéttinn með löglegum hætti. Þannig er tryggt að unnt sé að svipta menn ríkisborgararétti hafi þeir öðlast hann með ólögmætum hætti, t.d. á grundvelli falsaðra gagna eða rangra upplýsinga.

Mannréttindi, samfélag og náttúra.
    Meiri hlutinn leggur til breytingar á ákvæðum II. kafla um mannréttindi og náttúru, m.a. til að bregðast við ábendingum sérfræðinga og Feneyjanefndarinnar um uppröðun ákvæða og efni þeirra. Lagt er til að kaflanum um mannréttindi og náttúru, sem var II. kafli frumvarpsins, verði skipt upp í tvo kafla. Annars vegar II. kafla sem nefnist „mannréttindi“ og fjallar um réttindi sem einstaklingar geta krafist sér til handa fyrir dómi, en hins vegar III. kafla sem nefnist „samfélag og náttúra“ og veitir ekki slík einstaklingsbundin réttindi. Einnig er lagt til að uppröðun og orðalagi réttinda í II. kafla verði breytt til að auka skýrleika. Réttindum er þá raðað upp á þann hátt að fyrst koma borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, hin svokölluðu fyrstu kynslóðar réttindi, en því næst koma efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, hin svokölluðu annarrar kynslóðar réttindi. Þeir efnisþættir sem í frumvarpinu tengjast ákvæðum um náttúru, en veita samt sem áður einstaklingsbundin réttindi, svo sem réttur til að hafa aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru, réttur á heilnæmu umhverfi, fersku vatni og ómenguðu andrúmslofti og réttur almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi, er að finna í hinum eiginlega mannréttindakafla, en megindrættir 2. mgr. 35. gr. frumvarpsins verða 4. mgr. 17. gr. (sem áður var 15. gr.), 2. mgr. 33. gr. frumvarpsins verður hluti af 1. mgr. 26. gr. (sem áður var 23. gr.) og 4. mgr. 33. gr. frumvarpsins verður 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. (sem áður var 26. gr.). Þá er lagt til að orðalag ákvæðanna verði einfaldað og samræmt þannig að öll fyrstu kynslóðar réttindi eru að meginstefnu til orðuð sem óskilyrtar yfirlýsingar um að allir hafi ákveðin réttindi, en annarrar kynslóðar réttindi eru að meginstefnu til orðuð með þeim skilyrta hætti að viðkomandi réttindi skuli tryggja með lögum. Þriðju kynslóðar réttindi er svo að finna í nýjum III. kafla um samfélag og náttúru sem nánar er gerð grein fyrir í umfjöllun um þann kafla.
    Til að tryggja skýrleika framhaldsnefndarálitsins og lögskýringargagna telur meiri hlutinn rétt að setja í áliti þessu fram heildstæðar skýringar við kaflana og ákvæði þeirra. Almennt er því ekki gerð sérstaklega grein fyrir breytingum sem lagðar eru til en efni ákvæðanna er þess í stað skýrt með heildstæðum hætti. Skýringar við ákvæðin eiga því við lokaútgáfu ákvæða, þ.e. ákvæðin með þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til. Í þeim tilvikum sem breytingar meiri hlutans fela í sér að greinanúmer breytast frá fyrirliggjandi frumvarpi er til skýringa upprunalegt greinanúmer sett í sviga við upphaf umfjöllunar um einstök ákvæði. Breytingartillögurnar er að finna í sérstöku þingskjali.

II. kafli um mannréttindi.
    Í II. kafla er fjallað um mannréttindi. Markmiðin með endurskoðun mannréttindakaflans eru þau að gera ákvæði gildandi mannréttindakafla stjórnarskrárinnar nútímalegri þar sem við á, að efla vernd efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda, að tryggja óbein einkaréttaráhrif mannréttindaákvæða og að færa réttarverndina til samræmis við þá þróun mannréttinda sem átt hefur sér stað á síðari árum. Þar sem réttindi eiga sér efnislega samsvörun í ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu eða þess er getið að þau sæki fyrirmyndir í aðra alþjóðlega sáttmála er einnig að því stefnt að tryggja að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar veiti ekki lakari vernd en þessir alþjóðasamningar gera. Verða viðkomandi ákvæði því túlkuð til samræmis við þá.
    Kaflinn er þannig uppbyggður að fremst er að finna almennt ákvæði um vernd mannréttinda sem leggur þá skyldu á handhafa ríkisvaldsins að virða mannréttindi og tryggja að allir fái notið þeirra réttinda, þeirrar verndar og þess frelsis sem í stjórnarskránni felast. Þar er jafnframt að finna ákvæði þess efnis að með lögum skuli tryggja vernd og viðeigandi réttarúrræði vegna mannréttindabrota einkaaðila.
    Á eftir hinu almenna ákvæði um vernd mannréttinda er að finna ákvæði sem tryggja ákveðin réttindi og er þeim raðað upp á þann hátt að fyrst koma borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi eða fyrstu kynslóðar réttindi og síðan efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eða annarrar kynslóðar réttindi. Í lok kaflans er svo að finna almenna takmörkunarheimild í 29. gr. (áður 2. mgr. 9. gr.). Þar eru takmarkanir mannréttinda heimilaðar séu þær nauðsynlegar á grundvelli almannahagsmuna eða réttinda annarra en slíkum takmörkunum eru jafnframt sett skýr mörk sem felast í lagaáskilnaðarreglu, meðalhófsreglu og reglu um að takmarkanir megi aldrei ganga svo lagt að vega þannig að kjarna viðkomandi réttinda að þau séu í raun að engu gerð.
    Við ritun skýringa við kaflann og einstakar greinar hans hefur verið nýttur texti úr greinargerð með frumvarpinu, umfjöllun og sjónarmið sem fram koma í umsögnum fastanefnda og sérfræðinga á sviði stjórnskipunar auk umfjöllunar stjórnlaganefndar sem fjallaði um mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar í 2. bindi skýrslu sinnar frá árinu 2011. 1
    Oft er vísað til fyrstu kynslóðar réttinda sem frelsisréttinda eða neikvæðra réttinda. Þeirra á meðal má t.d. telja tjáningarfrelsi, trúfrelsi og kosningarrétt, sem og frelsi undan pyndingum. Þessi réttindi eru meðal mikilvægustu réttinda í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá 1948, en þeim er m.a. einnig lýst í mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
    Efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi teljast til annarrar kynslóðar mannréttinda. Með þeim er lögð áhersla á rétt allra til viðunandi lífsskilyrða og réttindi ólíkra hópa til sambærilegrar meðferðar. Þessi réttindi eru stundum kölluð jákvæð réttindi sem vísar til þess að þau leggi athafnaskyldur á ríkið í ríkari mæli en fyrstu kynslóðar réttindi. Til þeirra teljast t.d. rétturinn til atvinnu og mannsæmandi vinnuskilyrða, heilbrigðisþjónustu og menntunar. Þessi réttindi er einnig að finna í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá 1948, en þeim er m.a. einnig lýst í félagsmálasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.
    Skylda stjórnvalda felst jafnt í að virða og tryggja þau réttindi sem í kafla þessum felast. Þessi hugtök um að „virða“ og „tryggja“ réttindi vísa til kenninga um neikvæðar athafnaleysisskyldur og jákvæðar athafnaskyldur á grundvelli mannréttindaákvæða. Skyldan til að virða réttindi vísar til þeirra neikvæðu skyldna opinberra aðila að þeir skerði ekki það frelsi eða brjóti með öðrum virkum hætti gegn þeim réttindum sem veitt eru í stjórnarskránni. Jákvæðar skyldur fela í sér skuldbindingu þeirra til að tryggja að réttindanna sé notið í raun. Nánar er fjallað um þessi atriði í skýringum með 5. gr.
    Í samræmi við íslenska réttarhefð er inntak réttinda í stjórnarskrá dregið saman í almennt orðaðar meginreglur sem settar eru fram á kjarnyrtan hátt án þess að um miklar útfærslur sé að ræða. Ákvæði mannréttindakaflans um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi eru að meginstefnu til orðuð þannig að þau lýsa yfir með óskilyrtum hætti að allir hafi ákveðinn rétt eða frelsi, eða að virða skuli ákveðin réttindi, en ákvæði um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eru að meginstefnu til orðuð þannig að þau skuli tryggja með lögum. Fyrra orðalagið vísar til þess að réttindin verða leidd af sjálfri stjórnarskránni og eru þegar virk í þeim skilningi að þau eru hæf til að vera andlag kröfugerðar fyrir dómi. Síðara orðalagið vísar aftur á móti til þess að af sjálfri stjórnarskránni verður aðeins leiddur ákveðinn lágmarkskjarni réttinda sem eru þegar virk og hæf til að vera andlag kröfugerðar fyrir dómi. Slík réttindi fela að öðru leyti í sér stefnuyfirlýsingar sem gera þá kröfu að almenni löggjafinn setji lög sem útfæri þau nánar. Að því leyti nær réttarvernd einstaklinga ekki lengra en það réttindastig sem almenn lög hafa kveðið á um, en það getur verið háð ýmsum ytri þáttum, svo sem efnahagslegum forsendum hverju sinni. Rétt er að taka fram að þegar virk réttindi geta bæði falið í sér neikvæðar og jákvæðar skyldur og að þann blæbrigðamun lagalegra réttinda og stefnuyfirlýsinga sem mismunandi orðalag gefur til kynna kann einnig að vera að finna innan einstakra ákvæða, sbr. t.d. 26. gr., sem verður 12. gr., og 24. gr., sem verður 27. gr.
    Það er í samræmi við íslenska réttarhefð að nota í stjórnarskrá orðalagið að ákveðin réttindi skuli „tryggja með lögum“ til að gefa sérstaklega til kynna að viðkomandi réttindaákvæði feli einkum í sér stefnuyfirlýsingu en aðeins takmarkaðan lágmarkskjarna þegar virkra lagalegra réttinda sem krafist verður fyrir dómi. Vegna þessara tengsla við réttarhefðina hefur skýrasta orðalag sem völ er á verið valið til að gefa blæbrigðamun mismunandi flokka réttinda til kynna. Það skal tekið fram að sé þetta orðalag ekki notað innan ákvæða um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi gefur það til kynna að viðkomandi efnisþættir eru í ríkari mæli þegar virkir og hæfir til að vera andlag kröfugerðar fyrir dómi.
    Til nánari skýringar á eðli þeirri skyldna sem leiðir af mismunandi mannréttindum þykir einnig rétt að lýsa nánar muninum á þegar virkum skyldum annars vegar og skyldum til að innleiða réttindi í áföngum hins vegar. Skyldur samkvæmt borgaralegum og stjórnmálalegum réttindum eru almennt þegar virkar í þessum skilningi en efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum fylgja hvort tveggja þegar virkar skyldur og skyldur til að innleiða réttindin í áföngum eftir því sem ríkinu er frekast unnt á hverjum tíma. Þessi munur fer saman með þeim blæbrigðamun á lagalegum réttindum og stefnuyfirlýsingum sem lýst er hér að framan.
    Í þeim mannréttindaskuldbindingum sem íslenska ríkið hefur undirgengist og lúta að borgaralegum og stjórnmálalegum réttindum er þess krafist að efnisákvæði viðkomandi samninga komi til framkvæmdar að fullu strax við fullgildingu samnings, sbr. t.d. 2. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 1. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hvað varðar mannréttindaskuldbindingar sem lúta að efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum og íslenska ríkið hefur undirgengist er þess aftur á móti ekki með sama hætti skilyrðislaust krafist að efnisákvæði þeirra komi að fullu til framkvæmda strax við fullgildingu, sbr. t.d. 1. mgr. 2. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Ríkjum er þess í stað veitt svigrúm til að koma réttindunum að fullu í framkvæmd í áföngum, m.a. með setningu almennra laga, að svo miklu leyti sem efnahagsástand og aðrar forsendur frekast leyfa hverju sinni.
    Aðgreining þegar virkra réttinda og réttinda sem innleiða skal í áföngum fylgir þó ekki aðgreiningunni á milli kynslóða réttinda með einhlítum hætti. Þannig felur t.d. rétturinn til menntunar sem er verndaður í 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og þau réttindi stéttarfélaga sem leidd verða af 11. gr. sáttmálans í sér þegar virkar skyldur. Þá fela öll efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eins og fyrr segir í sér ákveðna efnisþætti sem eru þegar virkir, þrátt fyrir hið almenna svigrúm ríkisins til að koma þeim að öðru leyti í framkvæmd í áföngum, en sá skilningur hefur verið staðfestur í dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000. Í fyrsta lagi er skyldan til að veita öll slík réttindi án mismununar þegar virk og henni verður framfylgt fyrir dómi. Ríkinu ber því að tryggja jafnan aðgang allra að þeirri þjónustu og þeim gæðum sem veitt eru á þessu sviði. Í öðru lagi fela öll slík réttindi í sér ákveðinn lágmarkskjarna efnislegs inntaks sem verður framfylgt fyrir dómi án tillits til efnahagslegra þátta. Þessi lágmarkskjarni getur í raun bæði falið í sér neikvæðar skyldur og jákvæðar skyldur, þótt neikvæðar skyldur séu þar e.t.v. fyrirferðarmeiri. Sem dæmi um neikvæða þætti lágmarkskjarnans má nefna skylduna til að takmarka ekki með ómálefnalegum hætti frelsi vísinda, fræða og lista eða starfsemi stéttarfélaga og skylduna til að synja engum um aðgang að grunnskólamenntun eða grunnheilbrigðisþjónustu. Jákvæðir þættir lágmarkskjarnans felast aftur á móti í skyldunni til að mæta helstu grundvallarþörfum sem hver einstakur réttur á að tryggja, svo sem ungbarnavernd, ókeypis grunnskólamenntun og lágmarksframfærsluaðstoð. Í þriðja og síðasta lagi er það þegar virk skylda ríkisins að vinna með skipulögðum hætti að sem bestri framkvæmd og vernd viðkomandi réttinda eftir því sem aðstæður leyfa hverju sinni. Hin þegar virka skylda lýtur þannig að markvissri stefnumótun og áætlanagerð, en sjálft réttindastigið sem ná skal umfram lágmarkskjarnann er á vissan hátt afstætt og tengt aðstæðum hverju sinni. Í þessu felst því einungis sem þegar virk skylda að vinna jafnt og þétt að framþróun viðkomandi réttinda og hafa markmiðið um sem besta vernd þeirra ávallt að leiðarljósi við stefnumótun og lagasetningu, en efnislegar skyldur umfram lágmarksinntakið eru ekki þegar virkar og verður því ekki krafist fyrir dómi. Komi til þess að stjórnvöld þurfi á einhverjum tímapunkti að grípa til aðgerða sem fela í sér afturför á sviði þessara réttinda, t.d. samdrátt í félagslega kerfinu vegna efnahagslegra erfiðleika, má þó ekki fara niður fyrir lágmarkskjarnann. Auk þess verður ávallt að gæta meðalhófs þar sem slík afturför verður að réttlætast af raunverulegri efnahagslegri þörf og vera framkvæmd þannig að ekki sé gengið lengra í samdrætti en nauðsyn krefur eftir ítarlegt mat á þeim valkostum sem bjóðast. Þá er einnig mikilvægt að við slíkar aðstæður sé hugað sérstaklega að vernd viðkvæmra samfélagshópa. Í athugasemdum við einstakar greinar er lúta að efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum hér á eftir verður leitast við að skýra lágmarksinntak viðkomandi réttinda nánar.

5. gr. um vernd mannréttinda (áður 5. gr. og 1. mgr. 9. gr.).
    Í 5. gr. er kveðið á um gildissvið mannréttindakaflans og óbein einkaréttaráhrif. Ákvæðið lýtur ekki aðeins að því að vernda einkaaðila gegn mannréttindabrotum af hálfu opinberra aðila, heldur tryggir það einnig virka réttarvernd í þeim tilvikum þegar mannréttindum er ógnað af einkaaðilum.
    Í ákvæði 5. gr. felst í fyrsta lagi sú afmörkun á gildissviði að allir skuli njóta þeirra réttinda og þess frelsis sem stjórnarskráin kveður á um. Er þar einkum vísað til II. kafla um mannréttindi, en ákvæðið á einnig við í öðrum tilvikum þegar ákveðin einstaklingsbundin réttindi verða leidd af ákvæðum frumvarpsins, svo sem í 4. gr. um ríkisborgararétt, 66. gr. (áður 65. gr.) um málskot kjósenda til þjóðarinnar, 67. gr. (áður 66. gr.) um þingmál að frumkvæði kjósenda og 72. gr. (áður 71. gr.) um skatta. Ákvæðið á við um alla þá sem eru á yfirráðasvæði eða undir virkum yfirráðum íslenska ríkisins. Er réttarverndin því ekki bundin við ríkisborgararétt, gilt dvalarleyfi eða önnur sambærileg skilyrði, nema að því leyti sem slík skilyrði verða leidd af stjórnarskránni sjálfri, sbr. takmörkun á gildissviði 66. og. 67. gr. (áður 65. og 66. gr.) við „kjósendur“. Í frumvarpinu er einnig kveðið á um að ýmis réttindi beri að tryggja með almennum lögum, einkum þau sem tilheyra flokki efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda. Ákvæði 1. málsl. 5. gr. kemur því ekki í veg fyrir að þegar kemur að lagalegri útfærslu slíkra réttinda umfram lágmarkskjarna þeirra sé heimilt að setja ýmis málefnaleg skilyrði fyrir réttarverndinni, svo sem um lengd atvinnuþátttöku, búsetu og þess háttar. Það orðalag að tryggja beri „öllum“ þau réttindi sem í stjórnarskránni felst vísar til þess að vernd hennar nær til alls almennings, bæði einstaklinga og einkaréttarlega lögaðila. Réttarvernd lögaðila er þó ávallt bundin við það að um sé að ræða efnisréttindi sem geta náð til lögaðila efni sínu samkvæmt.
    Í ákvæðinu er tilgreint að handhöfum ríkisvalds beri að virða og tryggja mannréttindi. Í 2. gr. frumvarpsins er skilgreint hverjir teljast handhafar ríkisvalds. Með því orðalagi að þeim beri að virða og tryggja mannréttindi er vísað til þess að á þeim hvíla bæði neikvæðar athafnaleysisskyldur og jákvæðar athafnaskyldur á grundvelli mannréttindaákvæða. Jákvæðum skyldum má skipta í tvo flokka eftir því hvert viðfang þeirra er, skylduna til að vernda réttindi og skylduna til að efla eða veita réttindi. Skyldan til að vernda réttindi vísar til þeirra jákvæðu athafnaskyldna opinberra aðila að setja lög til verndar mannréttindum og grípa til virkra réttargæsluúrræða vegna brota gegn þeim, hvort sem þeim er ógnað af handhöfum opinbers valds eða einkaaðilum. Um þá aðstöðu er mannréttindum er ógnað af einkaaðilum er einnig fjallað sérstaklega í 2. málsl. 5. gr., sem tryggir óbein einkaréttaráhrif mannréttindaákvæða berum orðum með því að kveða á um að með lögum skuli tryggja vernd og viðeigandi réttarúrræði vegna mannréttindabrota einkaaðila. Þann þátt jákvæðra athafnaskyldna sem lengst gengur má síðan ýmist kalla skylduna til að efla eða veita réttindi en hún vísar til þess að opinberir aðilar grípi til bæði almennra og einstaklingsbundinna aðgerða sem veita ákveðin gæði sem fallin eru til þess að tryggja að réttindanna verði notið í raun. Slíkar skyldur geta hvort sem er verið þegar virkar og hæfar til að vera framfylgt fyrir dómi, svo sem skyldan til að veita nemanda gjaldfrjálsa grunnskólamenntun eða túlkaþjónustu í dómsmáli, en algengara er að þær fylgi þeim þáttum réttindaákvæða sem eru stefnumarkandi og feli þannig einungis í sér almennari skuldbindingu um að vinna að því jafnt og þétt að byggja upp innviði sem tryggja viðkomandi réttindi eins vel og unnt er hverju sinni, svo sem varðandi uppbyggingu mennta-, heilbrigðis- og almanntryggingakerfis. Þótt efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi hafi almennt séð fólgin í sér hlutfallslega stærri þátt skyldunnar til að efla eða veita réttindi geta öll réttindi upp að vissu marki bæði haft fólgin í sér neikvæðar skyldur og öll blæbrigði jákvæðra skyldna.
    Vanræki handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds skyldur sínar samkvæmt ákvæðinu verður ábyrgð komið fram fyrir dómi eftir almennum reglum. Af ákvæðinu leiðir einnig að handhöfum dómsvalds ber að virða mannréttindi og tryggja að allir fái notið þess frelsis og þeirra réttinda sem felast í stjórnarskránni, en í því felst þó eðli málsins samkvæmt einungis að þeim ber að túlka ákvæði almennra laga til samræmis við stjórnarskrána, bæði á sviði opinbers réttar og einkaréttar, en víkja þeim til hliðar á grundvelli 2. mgr. 102. gr. frumvarpsins (áður 100. gr.) sé það ekki hægt.

6. gr. um jafnræði.
    Í 6. gr. er kveðið á um jafnræðisreglu og byggist ákvæðið á 65. gr. stjórnarskrárinnar. Orðalagi hefur þó verið breytt til að tryggja að skýrt sé að ákvæðið feli í sér bæði almenna reglu um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum, sem felur í sér þá kröfu réttarríkisins að lögum skuli beitt með sama hætti um alla, og efnisreglu um bann við mismunun. Auk þess hefur upptalning mismununarástæðna verið felld niður.
    Jafnræðisregla 1. mgr. 6. gr. er almenn í þeim skilningi að henni er ekki einvörðungu ætlað að gilda á tilteknu réttarsviði eða í sambandi við beitingu annarra mannréttindaákvæða og er hún því ekki sérstaklega bundin við svið mannréttinda. Hún myndar þó, ásamt ákvæðum um rétt til lífs og mannlega reisn, grundvöll að öllum öðrum ákvæðum mannréttindakaflans. Mikilvægi 6. gr. felst fyrst og fremst í því að vera almenn regla um bann við mismunun sem ber ávallt að hafa að leiðarljósi. Það á ekki einungis við í tengslum við lagasetningu heldur einnig við skýringu og beitingu laga sem og töku hvers kyns matskenndra ákvarðana.
    Í 65. gr. stjórnarskrárinnar er upptalning á nokkrum mismununarástæðum, þ.e. þáttum sem óheimilt er að mismuna vegna, en þar er þó jafnframt lagt bann við mismunun á grundvelli stöðu að öðru leyti. Í ákvæðinu er lagt bann við mismunun á grundvelli kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags og ætternis. Þessari upptalningu er þó augljóslega ekki ætlað að vera tæmandi enda einnig vísað til banns við mismunun vegna stöðu að öðru leyti og hefur því verið unnt að byggja rétt á ákvæðinu á grundvelli hinna ýmsu ástæðna. Sambærilega reglu um bann við mismunun er að finna í 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og eru þar í dæmaskyni taldar upp nokkrar ástæður sem bannað er að mismuna vegna, þ.e. kynferði, kynþáttur, litarháttur, tunga, trúarbrögð, stjórnmála- eða aðrar skoðanir, þjóðerni eða þjóðfélagsstaða, tengsl við þjóðernisminnihluta, eignir og uppruni. Þar er jafnframt vísað til stöðu að öðru leyti líkt og í 65. gr. stjórnarskrárinnar. Talsverð umræða hefur verið um hvort bæta hafi átt við mismununarástæðum í ákvæðið enda ljóst að við beitingu jafnræðisreglunnar í framkvæmd alþjóðlegra mannréttindasáttmála hafa margvísleg atriði komið til skoðunar í þessu sambandi, svo sem kynhneigð, hjúskaparstaða, staða barna sem fædd eru utan hjónabands o.fl.
    Í 1. mgr. 6. gr. eru ekki tilteknar einstakar mismununarástæður enda ljóst að þær verða aldrei tæmandi taldar. Upptalning einstakra atriða eða breytingar á lista sem þó er ekki ætlað að vera tæmandi opna fyrir þá hættu að síðar til komnar mismununarástæður verði taldar njóta minni verndar en þær sem fyrir eru. Áréttað er að bann 6. gr. við mismunun nær að sjálfsögðu til allra þeirra þátta sem taldir eru upp í 14. gr. mannréttindasáttmálans svo og þeirra sem taldir eru upp í 65. gr. stjórnarskrárinnar og reifaðir eru hér að framan. Að auki falla þó jafnframt undir bannið margvíslegir aðrir þættir sem ekki verða tæmandi taldir en t.d. mætti nefna aldur, arfgerð, búsetu, fötlun, kynhneigð, kynvitund o.fl. Þrátt fyrir þá breytingu að fella niður upptalningu mismununarástæðna ber ávallt að taka mið af því við túlkun og beitingu ákvæðisins að því er einkum ætlað að vernda meðlimi hópa sem sæta félagslegri jaðarstöðu og fordómum í samfélaginu.
    Við mat á því hvort brotið hafi verið gegn 6. gr. skiptir grundvallarmáli hvort mismunandi meðferð telst ómálefnaleg, en málefnaleg mismunandi meðferð telst ekki mismunun í skilningi ákvæðisins. Margvísleg mismunandi meðferð getur talist málefnaleg og lögmæt. Krafan um að ekki skuli mismuna á grundvelli efnahags kemur til að mynda ekki í veg fyrir að skattar geti verið stighækkandi eftir efnahag manna.
    Ákvæði 6. gr. nær bæði til beinnar og óbeinnar mismununar. Bein mismunun á sér stað þegar einstaklingur fær óhagstæðari meðferð en annar við sambærilegar aðstæður. Óbein mismunun er aftur á móti fyrir hendi þegar hlutlaust skilyrði, viðmið eða ráðstöfun kemur hlutfallslega verr við einn hóp en annan. Í þessu sambandi ber að huga að því að skilyrði, viðmið eða ráðstafanir eru oft ekki hlutlaus þótt þau virðist vera það á yfirborðinu, en við mat á þessu atriði skal litið til þeirra áhrifa sem þau hafa á mismunandi hópa fólks í raun. Þá er einnig mögulegt í ákveðnum undantekningartilvikum að mismunun verði talin eiga sér stað þegar einstaklingar í ólíkum aðstæðum fá sambærilega meðferð. Í öllum tilvikum er þó áskilið að til að mismunun teljist hafa átt sér stað þurfi að liggja fyrir að meðferðin sé ómálefnaleg, þ.e. að hún verði ekki réttlætt með hlutlægum og málefnalegum ástæðum en sá mælikvarði felur í sér kröfu um að meðferðin stefni að lögmætu markmiði í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra og gangi ekki lengra en nauðsyn krefur í því skyni að ná því markmiði sem að er stefnt. Loks skal þess getið að það telst ekki mismunun að grípa til tímabundinna jákvæðra aðgerða sem hafa það að markmiði að styrkja stöðu hópa sem hafa staðið höllum fæti í einhverju tilliti, nema þær aðgerðir verði ekki réttlættar með hlutlægum og málefnalegum ástæðum.
    Við mat á því hvort brotið er gegn ákvæði 6. gr. ber að hafa í huga að það telst ekki mismunun ef mismunandi meðferð á sér stað en ekki er um sambærilegar aðstæður að ræða eða, eftir atvikum, ef sambærileg meðferð á sér stað en ekki er um aðstæður að ræða sem eru í grundvallaratriðum ólíkar. Eins og áður segir telst það heldur ekki mismunun ef hlutlægar og málefnalegar ástæður liggja að baki þeirri meðferð sem um ræðir. Þegar ekki er um eiginlega mismunun að ræða reynir ekki á bann 6. gr. við slíkri meðferð. Af sjálfu sér leiðir þá einnig að ekki kemur til álita hvort beita megi hinu almenna takmörkunarákvæði 29. gr. (áður 2. mgr. 9. gr.), þar sem það á einungis við þegar réttindi sem veitt eru í stjórnarskrá (hér bann við eiginlegri mismunun) eru takmörkuð með lögum. Á hinn bóginn leiðir einnig af sjálfu sér að kveði lagaákvæði á um mismunandi eða sambærilega meðferð sem teldist mismunun í skilningi 6. gr., verður slíkt ákvæði ekki réttlætt með vísan til 29. gr. frumvarpsins þar sem það stæðist ekki kröfuna um meðalhóf sem felst jöfnum höndum í 29. og 6. gr. frumvarpsins.
    Í 2. mgr. 6. gr. er ákvæði um að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna. Ákvæðinu er ekki ætlað að hafa í för með sér efnislegar breytingar frá gildandi rétti enda er það samhljóma 2. mgr. 65. stjórnarskrárinnar. Efnisregla þess felst í reynd í banni við mismunun enda teldist það mismunun á grundvelli kynferðis ef konur og karlar nytu ekki sama réttar. Ákvæðinu var þó bætt við 65. gr. stjórnarskrárinnar til að leggja frekari áherslu á jafnan rétt kvenna og karla á öllum sviðum þjóðlífs. Ekki hefur komið til álita að fella ákvæðið brott enda mismunun á grundvelli kynferðis víðtæk og enn ástæða til að leggja áherslu á jafnrétti kynjanna auk þess sem kynferði er þáttur sem gengur þvert á önnur atriði sem fallið geta undir 1. mgr. 6. gr.

7. gr. um rétt til lífs.
    Í 7. gr. er kveðið á um réttinn til lífs og er greinin nýmæli sem á sér ekki fordæmi í stjórnarskránni. Ákvæðið á sér þó fyrirmynd í 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
    Markmið ákvæðisins er að tryggja vernd meðfædds réttar allra til lífs. Ákvæðið myndar, ásamt ákvæðum um jafnrétti og rétt til mannlegrar reisnar, grundvöll að öllum öðrum ákvæðum mannréttindakaflans. Þá er efni þess í beinum efnislegum tengslum við 25. gr. um rétt til lífsviðurværis, 26. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu og bannið við dauðarefsingu sem finna má í 9. gr. frumvarpsins.
    Rétturinn til lífs er tvíþættur. Hann felur annars vegar í sér bann við því að menn séu deyddir nema í ýtrustu neyð, svo sem í sjálfsvörn, en hins vegar skyldu til þess að vernda líf. Sú skylda að vernda líf felur fyrst og fremst í sér skylduna til að banna manndráp, að viðlagðri refsingu, og styðja við bannið með virkum löggæsluúrræðum, en eins og staðfest hefur verið í réttarframkvæmd á grundvelli mannréttindasáttmála Evrópu geta löggæsluyfirvöld sætt ábyrgð fyrir athafnaleysi að þessu leyti. Þá felst í ákvæðinu skylda til að rannsaka voveifleg dauðsföll. Skyldan til að vernda líf getur einnig falið í sér þá skuldbindingu stjórnvalda að móta stefnu eða grípa að öðru leyti til viðeigandi einstaklingsbundinna aðgerða sem t.d. hafi það að markmiði að veita föngum eða sjúklingum í sjálfsvígshættu viðeigandi aðstoð.
    Í ákvæðinu kemur skýrt fram að stjórnarskrárvernd lífs hefst við fæðingu enda kveðið á um meðfæddan rétt til lífs. Ákvæðið hróflar því ekki við forsendum löggjafar um fóstureyðingar hér á landi. Það er því úrlausnarefni almennra laga með hvaða hætti eigi að tryggja vernd fóstra og fósturvísa. Er þessi nálgun frumvarpsins í samræmi við viðtekna túlkun á lágmarksvernd 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í 7. gr. frumvarpsins er ekki heldur tekin afstaða til þess hvenær líta skal svo á að lífi ljúki. Því er viðfangsefni almennra laga að skilgreina það, að teknu tilliti til ákvæða mannréttindakaflans um mannlega reisn og bann við ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Sérstaklega er áréttað að til samræmis við 2. gr. mannréttindasáttmálans verður ekki talið að í réttinum til lífs felist réttur til að deyja, og heyra álitaefni tengd líknardauða því ekki til gildissviðs ákvæðisins.

8. gr. um mannlega reisn.
    Í 8. gr. er að finna nýmæli í íslenskum stjórnskipunarrétti þar sem kveðið er á um rétt til mannlegrar reisnar og að margbreytileiki mannlífsins skuli virtur í hvívetna. Markmið ákvæðisins er að festa í sessi hugmyndafræðilegan grunn mannréttindaverndar. Ákvæðið myndar, ásamt ákvæðum um jafnrétti og rétt til lífs, grundvöll að öllum öðrum ákvæðum mannréttindakaflans. Nánust tengsl á það þó við 9. gr. um bann við dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og bann við nauðungarvinnu, 10. gr. um vernd gegn ofbeldi, 11. gr. um persónufrelsi, þá þætti 15. gr. sem lúta að vernd sjálfsákvörðunarréttar, 25. gr. um félagsleg réttindi og 26. gr. um rétt til heilsu og heilbrigðisþjónustu.
    Fyrri málsliður ákvæðisins um mannlega reisn á sér fyrirmynd í 1. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna þar sem segir að hver maður sé borinn frjáls og jafn öðrum að reisn og réttindum. Áhersla er lögð á mannlega reisn sem grundvöll mannréttinda í aðfaraorðum margra alþjóðlegra mannréttindasáttmála, svo sem í alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og í alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Þá hefur Mannréttindadómstóll Evrópu vísað til þess að ásamt frelsi sé virðing fyrir mannlegri reisn sjálfur kjarni mannréttindasáttmálans. Í nýlegri réttindaskrá Evrópusambandsins segir einnig í 1. gr. að mannleg reisn sé óskerðanleg og að virða beri hana og vernda. Ákvæðið tekur einnig mið af 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun. Mikilvægi 8. gr. er einkum fólgið í því að vera meginregla sem hefur áhrif á túlkun annarra ákvæða mannréttindakaflans. Ákvæðið gæti þó hugsanlega einnig haft sjálfstæða þýðingu í tengslum við t.d. aðbúnað fanga eða sjúklinga og á sviði lífvísinda og tækniþróunar, en það kæmi t.d. í veg fyrir klónun manna.
    Í síðari málslið ákvæðisins er hnykkt sérstaklega á því að virðing fyrir margbreytileika mannlífsins sé mikilvægur hluti af virðingu fyrir mannlegri reisn. Í því sambandi má benda á að ákvæðið stendur í nánum tengslum við ákvæði 6. gr. um bann við mismunun þar sem jöfn meðferð án tillits til ýmissa mismunandi eiginleika manna er tryggð.

9. gr.(áður 29. gr.) um bann við ómannúðlegri meðferð.
    Í 9. gr. er kveðið á um bann við ómannúðlegri meðferð og er ákvæðið óbreytt frá ákvæðum 68. gr. og 2. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið ákvæðisins er að banna dauðarefsingu og tryggja vernd gegn nauðungarvinnu og alvarlegustu formum ofbeldis. Ákvæðið útfærir einnig nánar réttinn til að lifa með reisn sem kveðið er á um í 8. gr. frumvarpsins. Þá er 9. gr. nátengd 10. gr. frumvarps þessa, en síðarnefnda ákvæðið veitir viðbótarvernd vegna ofbeldis sem er ekki jafnalvarlegt og 9. gr. miðast við. Auk þess tryggir 10. gr. að réttarvernd stjórnarskrárinnar vegna hvers kyns ofbeldis nái jafnt til opinbers lífs og einkalífs og gildir það jafnframt um háttsemi sem á undir 9. gr. Loks er ákvæðið nátengt 4. mgr. 12. gr. um bann við að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hætta er á að hann sæti dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína í 3. og 4. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
    Í 1. mgr. 9. gr. er að finna sambærilegt ákvæði og í 2. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að aldrei megi mæla fyrir um dauðarefsingu í lögum. Orðið „aldrei“ kemur þó ekki fræðilega í veg fyrir að stjórnarskránni verði breytt hvað þetta atriði varðar. Í ljósi þess að Ísland hefur undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar um afnám dauðarefsingar, sbr. 6. og 13. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, verður þó ekki séð að þessu ákvæði verði breytt.
    Í 2. mgr. 9. gr. er kveðið á um vernd gegn pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og er ákvæðið samhljóða 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi vernd er sérlega áríðandi í þeim tilvikum þegar menn hafa verið frelsissviptir og hefur ákvæðið því skýra tengingu við 11. gr. frumvarpsins um frelsissviptingu. Gildissvið ákvæðisins er þó alls ekki takmarkað við þær aðstæður. Þannig getur háttsemi sem fellur undir ákvæðið birst á margvíslegum öðrum sviðum sem ógerlegt er að telja með tæmandi hætti. Einkum skírskotar ákvæðið þó til aðstæðna þar sem einstaklingur er háður boðvaldi annarra eða settur undir yfirburðastöðu annars einstaklings. Sem dæmi má nefna meðferð barns í skóla eða á öðrum stofnunum, jafnvel meðferð foreldra á börnum. Í ákvæðinu felst einnig bann við læknisfræðilegum og vísindalegum tilraunum en slík vernd er sérstaklega orðuð í síðari málslið 7. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Rétt er einnig að árétta að ákvæðið felur í sér skýrt bann við því að teknar séu upp líkamlegar refsingar. Loks hefur sambærilegt ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu komið til álita þegar stjórnvöld vísa útlendingi til annars ríkis þar sem hann kann að sæta meðferð er fellur undir ákvæðið. Í fyrirliggjandi frumvarpi er í 4. mgr. 12. gr. nú lagt bann við brottvísun, endursendingu eða framsali útlendings við slíkar aðstæður og ljóst að ákvæðin eru því nátengd.
    Hvorki stjórnarskráin né sambærileg ákvæði í mannréttindasáttmála Evrópu eða alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi skilgreina sérstaklega hvað felist í hugtakinu „pyndingum“. Slíka skilgreiningu er hins vegar að finna í samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 1984. Líkt og síðastnefndi sáttmálinn byggist 2. mgr. 9. gr. á þeim skilningi að hugtakið pyndingar vísi til verknaðar þar sem manni er vísvitandi valdið mjög alvarlegum líkamlegum eða andlegum sársauka eða þjáningum í ákveðnum tilgangi, svo sem til að koma fram hjá honum játningu eða annarri háttsemi.
    Ómannúðleg telst sú meðferð eða refsing sem veldur líkamlegum skaða eða áköfum líkamlegum eða andlegum sársauka eða þjáningum, en hvorki þarf að vera um að ræða tiltekinn ásetning né tiltekinn tilgang með meðferðinni. Að öðru leyti er ekki hægt að skilgreina skýr mörk á milli pyndinga og annarrar ómannúðlegrar meðferðar. Þar er um stigsmun að ræða frekar en eðlismun. Ekki er heldur ávallt auðvelt að setja skýr mörk á milli þess sem telst vera ómannúðleg meðferð annars vegar og vanvirðandi meðferð hins vegar. Þó má helst lýsa inntaki vanvirðandi meðferðar með því að þar sé átt við athafnir eða athafnaleysi sem hafi það að markmiði að niðurlægja eða auðmýkja mann eða megi almennt líta á sem auðmýkjandi. Í því sambandi má t.d. nefna ýmsar persónulegar þvinganir sem frelsissviptum manni er gert að sæta, en réttur manns til þess að þurfa ekki að þola vanvirðandi meðferð getur að vissu leyti skarast við rétt hans til friðhelgi einkalífs.
    Í 3. mgr. 9. gr. er kveðið á um að engum skuli gert að leysa af hendi nauðungarvinnu og er ákvæðið samhljóða 2. mgr. 68. stjórnarskrárinnar. Sami skilningur er lagður í hugtakið nauðungarvinna, þ.m.t. þrælahald, og verið hefur samkvæmt stjórnarskránni, en við túlkun ákvæðisins verður einkum litið til 4. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Bann við nauðungarvinnu útilokar ekki venjulega vinnu fanga eða samfélagsþjónustu sem refsitegund. Líkt og verið hefur og gert er ráð fyrir í 4. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fellur ýmiss konar þjónusta sem krafist er vegna hættu- eða neyðarástands og vinna eða þjónusta sem er þáttur í venjulegum lögbundnum borgaraskyldum ekki undir hugtakið nauðungarvinna.
    Ísland hefur fullgilt Palermó-samninginn gegn fjölþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi og sérstaka bókun við hann sem fjallar um varnir gegn mansali. Í 3. gr. bókunarinnar er mansal skilgreint þannig: „Mansal merkir að útvega, flytja, afhenda, hýsa eða taka við einstaklingum, með því að hóta valdbeitingu eða beita valdi eða með annars konar nauðung, brottnámi, svikum, blekkingum, misnotkun valds eða varnarleysis viðkomandi eða með því að afhenda eða taka við greiðslu eða ábata í því augnamiði að fá fram samþykki einstaklings sem hefur vald yfir öðrum einstaklingi, með misneytingu þeirra í gróðaskyni að markmiði. Í misneytingu í gróðaskyni felst, sem lágmark, fénýting vændis annarra eða kynferðisleg misneyting í gróðaskyni í annarri mynd, nauðungarvinna eða nauðungarþjónusta, þrælkun eða iðja í líkingu við þrælkun, ánauð eða það að fjarlægja líffæri.“ Þá telst það að útvega, flytja, afhenda, hýsa eða taka við barni með misneytingu þess í gróðaskyni að markmiði mansal jafnvel þó að einhverjum þeirra aðferða sem að framan er getið sé ekki beitt. Vert er að árétta að verndarsvið bannsins við pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð og bannsins við nauðungarvinnu samkvæmt ákvæðinu nær einnig til mansals.

10. gr. um vernd gegn ofbeldi.
    Ákvæðið er nýmæli og kveður á um vernd gegn ofbeldi. Markmið þess er að veita sértæka vernd gegn hvers kyns ofbeldi, einnig þess sem ekki nær að vera svo alvarlegt að það falli undir 9. gr. Í ákvæðinu er jafnframt áréttað sérstaklega að vernd gegn hvers kyns ofbeldi nái jafnt til þeirrar háttsemi sem á sér stað innan heimilis og utan. Með því er lögð áhersla á að þau einkaréttaráhrif sem felast í 5. gr. ná einnig til hvers kyns heimilisofbeldis, og gildir þá einu hvort það nær þeim alvarleika að falla undir 9. gr. eða hvort það er annars eðlis og fellur undir 10. gr.
    Ákvæðið er orðað með þeim hætti að allir skuli njóta verndar gegn hvers kyns ofbeldi og felur í sér þá meginreglu að enginn skuli sæta ofbeldi af hálfu opinberra aðila og skyldu þeirra til að veita lagavernd gegn ofbeldi og virk réttarúrræði að lögum. Krafan um virk réttarúrræði felur í sér að rannsaka skuli það þegar rökstuddur grunur leikur á um að einstaklingur hafi verið beittur ofbeldi, en auk þess felur hún í sér að kveðið sé á um það með viðeigandi hætti í lögum hvaða afleiðingar það hefur, einkum í formi refsinga og skaðabótaábyrgðar, þegar ofbeldi hefur átt sér stað. Í því að allir skuli njóta verndar gegn ofbeldi felst einnig skylda löggæsluyfirvalda, félagsmálayfirvalda og eftir atvikum annarra yfirvalda til að grípa til aðgerða sem verndað geta gegn ofbeldi sem þeim er eða má vera kunnugt um að raunverulega hætta sé á að vofi yfir tilteknum þolanda.
    Brýnt er að horfa til þess að einstakir hópar geta þurft sérstaka vernd gegn ofbeldi stöðu sinnar vegna eða vegna þess að þeir búa við aðstæður sem eru slíkar að sérstök hætta skapast á ofbeldi. Getur þetta vissulega átt við um konur sem verða mun oftar fyrir kynbundnu ofbeldi og kynferðisofbeldi en karlar. Það getur einnig náð til kvenna sem eru af erlendu bergi brotnar en rannsóknir sýna að þær verða oftar fyrir kynbundnu ofbeldi og eru ólíklegri til að tilkynna það og leita réttar síns en íslenskar kynsystur þeirra. Hér undir falla einnig börn en með barnasáttmálanum náðist alþjóðleg samstaða um að þau séu sérstaklega viðkvæmur hópur sem þarfnist sérstakrar verndar. Aðrir sem gætu verið í viðkvæmri stöðu eru t.d. sjúklingar, heimilismenn dvalar- og hjúkrunarheimila, fólk með fötlun, fangar og aðrir frelsissviptir menn. Vernd sumra hverra þessara hópa er viðfangsefni sérhæfðra mannréttindasáttmála og alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að, en einkum má þar nefna kvennasáttmála Sameinuðu þjóðanna, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og sáttmála Evrópuráðsins um vernd barna gegn kynferðislegri misnotkun og kynferðisofbeldi, en ákvæðið verður skýrt til samræmis við þá eftir því sem við á. Einnig ber hér að nefna samning Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn kynbundnu ofbeldi og heimilisofbeldi, sem Ísland hefur undirritað en ekki fullgilt.
    Þrátt fyrir að kynferðisofbeldi sé eina dæmið sem tekið er í ákvæðinu er ljóst að því er ætlað að vernda gegn hvers konar ofbeldi. Ákvæðið á þannig við um vernd bæði karla og kvenna gegn hvers kyns ofbeldi, hvort sem það er svo alvarlegt að flokkast sem nauðungarvinna, pyndingar eða önnur ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð, sbr. 9. gr., eða ekki. Efnislega nær vernd 10. gr. til alls ofbeldis, en falli háttsemin undir ákvæði 9. gr. verður því þó frekar beitt. Ekki er gerður greinarmunur á því hvort ofbeldi er af hendi opinberra aðila eða einkaaðila og hefur ákvæðið einkaréttaráhrif í samræmi við það. Raunar má segja að megintilgangur ákvæðisins sé að tryggja þessi einkaréttaráhrif. Áréttað er að þegar ákvæði 10. og 9. gr. eru túlkuð saman ná einkaréttaráhrifin skv. 10. gr. yfir báða flokka ofbeldis.

11. gr. um persónufrelsi (áður 27. gr.).
    Markmið greinarinnar er að banna frelsissviptingu nema í lögleyfðum undantekningartilvikum og kveða á um réttindi frelsissviptra. Byggist ákvæðið á 67. gr. stjórnarskrárinnar en orðalagi hefur verið breytt að nokkru marki í 1., 3. og 4. mgr. líkt og nánar verður gerð grein fyrir í umfjöllun um einstakar málsgreinar ákvæðisins. Ákvæðið á sér einkum fyrirmynd í 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
    Í 1. mgr. er kveðið á um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum. Ákvæðið felur í sér að til þess að stjórnvöldum, þ.e. handhöfum framkvæmdarvaldsins, sé heimilt að skerða frelsi borgaranna verða þau að hafa til þess heimild í almennum lögum. Löggjafinn hefur þó ekki haft frjálsar hendur til að ákveða hvaða tilvik réttlæti setningu lagaákvæða um frelsissviptingu. Í skýringum við 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að ganga verði út frá því að miðað verði við þau tilvik sem fram koma í 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þó að þau séu ekki tiltekin sérstaklega í ákvæðinu. Sem dæmi um þetta megi nefna frelsissviptingu í tengslum við rannsókn opinbers máls, sbr. nú lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála, reglur um afplánun refsidóma og reglur þar sem frelsissvipting sé heimiluð með tilliti til heilsufars eða velferðar þess sem þarf að þola hana, sbr. nú lögræðislög, nr. 71/1997, og gildandi sóttvarnalög, nr. 19/1997. Í skýringunum er einnig vísað til heimilda til frelsissviptingar til að framfylgja valdboði ríkisins, svo sem vegna vitnaskyldu í dómsmáli, sbr. lög nr. 91/1991, um meðferð einkamála, eða skyldu gerðarþola til að mæta við aðför, sbr. lög nr. 90/1989, um aðför.
    Það er því ljóst með vísan til lögskýringargagna og ákvæðis 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að heimildir löggjafans eru samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti bundin við ákveðin tilvik. Til að auka skýrleika ákvæðisins og til samræmis við skuldbindingar Íslands samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum er gerð sú breyting frá 1. mgr. 67. gr. að í ákvæðinu eru talin upp sömu tilvik og er að finna í a–f-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Er því kveðið á um það í 1. mgr. 11. gr. að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í settum lögum frá Alþingi eftir sakfellingu fyrir dómi eða vegna annarra refsivörsluástæðna, réttarvörslu, barnaverndar, verndar gegn útbreiðslu smitsjúkdóma, geðraskana, áfengis- eða eiturlyfjafíknar, landamæragæslu og framsals sakamanna.
    Frelsisskerðingar fólks á vergangi eru þó ekki heimilaðar með sama hætti og í e-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, enda hefur verið talið úrelt að heimila frelsisskerðingu á þeim grundvelli einum. Frelsisskerðing eftir sakfellingu fyrir dómi vísar til hefðbundinna refsidóma en frelsisskerðing í þágu annarrar refsivörslu verður að tengjast tilteknu broti og byggjast á rökstuddum grun um að slíkt brot hafi verið eða muni verða framið eða um að meintur brotamaður flýi eftir verknaðinn. Frelsisskerðing í þágu réttarvörslu að öðru leyti verður að lúta að sérgreinanlegum lagalegum skyldum eða dómsúrskurði í ákveðnu máli. Þegar um er að ræða frelsisskerðingu vegna verndar gegn útbreiðslu smitsjúkdóma eða vegna geðraskana er áskilið að frelsisskerðingin hafi þann tilgang að veita nauðsynlega heilbrigðisþjónustu eða vernda viðkomandi einstakling eða aðra fyrir skaðlegri háttsemi. Í tilvikum áfengis- eða eiturlyfjafíknar geta sjónarmið tengd allsherjarreglu einnig réttlætt frelsisskerðingu. Þar sem frelsisskerðingar fela eðli málsins samkvæmt í sér alvarlegar takmarkanir á mikilvægum réttindum er einnig áskilið í öllum tilvikum að vandlega sé gætt að meðalhófsreglu og ekki gengið lengra en nauðsynlegt er með tilliti til allra aðstæðna.
    Árétta skal að í ljósi viðtekinna skýringa á gildandi ákvæði felur breytingin ekki í sér eiginlega efnisbreytingu, nema hvað varðar fólk á vergangi, en vegna mikilvægis þeirra réttinda sem hér um ræðir er tryggara að setja þeim tilvikum sem réttlætt geta frelsisskerðingar ytri mörk í texta sjálfrar stjórnarskrárinnar, líkt og gildir um aðrar heimildir til takmarkana á réttindum. Eftir sem áður verður ákvæðið túlkað til samræmis við 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því felst einnig sú krafa að lögin sem heimila frelsisskerðingu þurfa að vera skýr og ótvíræð að efni til, auk þess sem ríkar kröfur eru gerðar til þess að meðalhófsregla sé virt og ekki gengið lengra en brýn nauðsyn krefur hverju sinni.
    Í 2. mgr. 11. gr. er kveðið um þá meginreglu að hver sá sem hefur verið sviptur frelsi eigi rétt á að fá að vita tafarlaust um ástæður þess. Ákvæðið er samhljóða ákvæði 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og kom fyrst í stjórnarskrána í kjölfar endurskoðunar mannréttindakaflans 1995. Regluna var þó áður að finna í almennum lögum að því er varðaði frelsissviptingu vegna opinbers máls, sbr. áðurgildandi lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og nú lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Gildissvið 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og þar af leiðandi 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins er hins vegar rýmra í þeim skilningi að ákvæðið tekur til allra frelsisskerðinga, sama hvaða lagagrundvöll þær kunna að styðjast við. Ákvæðið felur í sér að upplýsingarnar sem veittar eru þurfi að vera á því máli og því formi að viðkomandi geti skilið ástæður frelsissviptingarinnar og lagalegan grundvöll hennar. Þannig væri t.d. ekki nægjanlegt að vitna einungis til númera lagaákvæða án nánari útskýringar á efni þeirra. Túlka ber ákvæðið til samræmis við 2. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, en það felur í sér að sá sem framkvæmir frelsissviptingu hefur ákveðna frumkvæðisskyldu til að veita viðeigandi upplýsingar.
    Í 3. mgr. 11. gr. er kveðið á um réttindi þeirra sem handteknir eru vegna gruns um refsiverða háttsemi. Þar er kveðið á um réttinn til að vera án undandráttar leiddur fyrir dómara auk þess sem í málsgreininni eru ákvæði um gæsluvarðhald. Þá er þar að finna heimild til handa dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu.
    Sú breyting er gerð frá 3. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar að í stað þess að kveða á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins beita fyrir sök sem þyngri refsing liggur við en fésekt eða varðhald er nú kveðið á um að það megi aðeins gera fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Orðalagsbreytingin helgast af því að varðhald hefur verið fellt úr lögum sem sérstök refsitegund.
    Ákvæði 3. mgr. 11. gr. er að öðru leyti óbreytt frá stjórnarskránni og ber að skýra með sama hætti og verið hefur. Í ákvæðinu er miðað við refsiramma fyrir brot en ekki mat á því hvaða refsing kynni að verða ákveðin í raun fyrir dómi. Þannig er í stjórnarskránni að þessu leyti kveðið á um lágmark réttarverndar, en löggjafinn getur sett enn þrengri skilyrði fyrir beitingu gæsluvarðhalds. Hefur það verið gert í 3. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, þar sem segir að eingöngu megi beita gæsluvarðhaldi ef sýnt þykir að brot sakbornings muni aðeins hafa í för með sér sektir eða skilorðsbundna fangelsisrefsingu miðað við aðstæður.
    Rétt er að árétta að ríkuleg dómaframkvæmd hefur myndast um túlkun margra þeirra reglna sem kveðið er á um í ákvæðinu og munu þau fordæmi gilda um 11. gr. Orðalagið að hvern þann sem handtekinn hefur verið vegna gruns um refsiverða háttsemi skuli „án undandráttar“ leiða fyrir dómara verður því hér eftir sem hingað til skýrt á þann veg að leiða verði mann fyrir dómara ekki síðar en innan sólarhrings frá því að hann var sviptur frelsi nema algerlega óyfirstíganleg hindrun sé þar í vegi vegna sérstakra staðhátta eða aðstæðna. Allnokkrir dómar hafa gengið í Hæstarétti um það hvernig túlka beri orðalagið og ljóst að strangar kröfur eru gerðar um þetta atriði. Hins vegar leiðir brot gegn ákvæðinu ekki sjálfkrafa til þess að kröfu um gæsluvarðhald verði hafnað en bótaréttur kann þó að skapast á grundvelli 5. mgr. 11. gr.
    Þó svo að ekki sé tiltekinn ákveðinn tímafrestur í þeim hluta ákvæðisins sem kveður á um skyldu til að leiða mann fyrir dómara án undandráttar er að finna nákvæman frest þegar um er að ræða þann tíma sem dómari hefur til þess að ákveða með rökstuddum úrskurði hvort viðkomandi skuli sæta gæsluvarðhaldi. Er þar kveðið á um að dómari skuli úrskurða í málinu innan sólarhrings frá því að einstaklingur er leiddur fyrir hann.
    Ákvæði 3. mgr. kveður einnig á um að maður skuli aldrei sæta gæsluvarðhaldi lengur en nauðsyn krefur. Í því felst þó ekki að heimilt væri að kveða á um gæsluvarðhald svo lengi sem nauðsyn krefur, enda væri því réttaröryggi sem 11. gr. er ætlað að tryggja alvarlega ógnað ef svo væri. Ekki er kveðið á um hámarkslengd gæsluvarðhalds í ákvæðinu, en dómara ber að meta nauðsyn gæsluvarðhalds, og þá til hversu langs tíma það verður talið nauðsynlegt, í hverju tilviki fyrir sig. Gæsluvarðhald verður þá ekki framlengt nema með nýjum úrskurði. Nánar er kveðið á um skilyrði gæsluvarðhalds í XIV. kafla laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála.
    Í 4. mgr. er fjallað um svokallað „habeas corpus“. Samkvæmt ákvæðinu á hver sá sem af öðrum ástæðum en í tengslum við sakamál er sviptur frelsi rétt á að dómstóll kveði á um lögmæti þess svo fljótt sem verða má. Reynist frelsissvipting ólögmæt skal hann þegar látinn laus. Ákvæðið er samhljóða 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar að öðru leyti en því að í gildandi ákvæði er ekki að finna tilvísun til sakamáls. Þessi breyting er því eingöngu gerð til að afmarka nánar efnislegt inntak ákvæðisins. Ákvæðið tekur til allra annarra frelsisskerðinga en þeirra sem varða sakamál, en af 1. og 3. mgr. 11. gr. leiðir með sjálfstæðum hætti að frelsisskerðingar í tengslum við sakamál fara fyrir dómstóla. Aðrar frelsisskerðingar geta átt sér stað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar og er ákvæðinu ætlað að ná til þeirra. Í þeim tilvikum á hinn frelsisskerti rétt til að leita úrlausnar dómara um lögmæti frelsisskerðingarinnar skv. 4. mgr., en frumkvæði að málskoti verður viðkomandi að eiga sjálfur.
    Loks er í 5. mgr. 11. gr. kveðið á um rétt þeirra sem hafa verið ranglega frelsissviptir til skaðabóta, en ákvæðið er óbreytt frá 5. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og sætir sömu skýringu og verið hefur. Þessi regla hefur lengi gilt í íslenskum rétti þó að hún hafi ekki verið bundin í stjórnarskrá fyrr en árið 1995, en hún nær til þeirra tilvika þegar maður hefur verið sviptur frelsi saklaus eða að ástæðulausu. Bótaréttur getur þó fallið brott ef maður telst sjálfur hafa átt sök á því að gripið hafi verið til frelsissviptingar eða hún hafi orðið svo löng sem raun ber vitni. Við mat á því hvort til bótaskyldu gagnvart hinum frelsissvipta hefur stofnast verður einkum litið til skilyrða 11. gr. um lögmæti frelsissviptingar og útfærslu þeirra réttinda í almennum lögum. Þannig verður talið stofnast til bótaskyldu ef lagaheimild af því tagi sem kveðið er á um í 1. mgr. liggur ekki til grundvallar. Þá verða skilyrði lagaheimildarinnar að vera uppfyllt auk þess sem leggja þarf mat á það hvort meðalhófsregla hafi verið virt og ekki gengið lengra en brýn nauðsyn hafi verið á. Auk þess á sá sem sviptur er frelsi sínu í tengslum við rannsókn sakamáls eða vegna annarra rannsóknaraðgerða rétt til bóta samkvæmt ákvæðinu ef málið sem er tilefni frelsissviptingarinnar er síðar fellt niður eða komist er að þeirri niðurstöðu að viðkomandi hafi ekki brotið af sér eða viðkomandi er sýknaður með endanlegum dómi í sakamáli af öðrum ástæðum en þeim að vera talinn ósakhæfur. Jafnframt á sá sem hefur saklaus hlotið dóm í sakamáli, eða hefur saklaus þolað refsingu eða refsikennd viðurlög, rétt til bóta. Gert er ráð fyrir að nánari reglur séu settar um bótaréttinn í almennum lögum, en þær er nú að finna í XXXVII. kafla laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála.

12. gr. um dvalarrétt og ferðafrelsi (áður 26. gr.).
    Ákvæði 12. gr. fjallar um dvalarrétt og ferðafrelsi og byggist að hluta á ákvæðum 2.–4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið ákvæðisins er að tryggja almennt ferðafrelsi frá landinu og innan þess og kveða á um dvöl útlendinga í landinu.
    Í 1. málsl. 1. mgr. er að finna ákvæði um rétt til að ráða búsetu sinni og um ferðafrelsi sem nú er að finna í 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið er nánast samhljóða en þó hefur verið felld brott vísan til þess að takmarkanir á ferðafrelsi skulu settar með lögum enda er í 29. gr. frumvarpsins að finna almenna takmörkunarheimild. Breytingin hefur því ekki efnisleg áhrif og ljóst að ákvæðið verður skýrt með sama hætti og áður. Líkt og 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar á ákvæðið sér fyrirmynd í 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 1. mgr. 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að löggjafinn geti sett ferðafrelsi fólks ákveðnar takmarkanir, án þess að nánari grein sé gerð fyrir því hvers kyns þær takmarkanir geti verið. Ljóst er að þær þurfa ávallt að uppfylla þau skilyrði sem sett eru fram í almennri takmörkunarheimild frumvarpsins í 29. gr., en til greina koma t.d. takmarkanir á ferðafrelsi vegna þjóðaröryggis eða á viðkvæmum gróðursvæðum, í varplöndum sjaldgæfra fugla eða í hættulegu landslagi. Þá getur tillit til allsherjarreglu eða löggæsluþarfa t.d. réttlætt að takmarka ferðafrelsi með því að leggja fyrir menn að halda sér tímabundið innan ákveðins svæðis eða frá ákveðnum svæðum.
    Í 2. málsl. 1. mgr. er kveðið á um að með lögum skuli tryggja rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi. Ákvæðið er sett með vísan til almannaréttar, þ.e. að menn eigi rétt á að njóta náttúru landsins enda er einn mikilvægasti þáttur almannaréttar líklega sá sem felst í möguleikanum á að fara um landið og hafa þar viðstöðu til að njóta útivistar í náttúrunni og leita þangað kyrrðar og næðis.
    Ákvæði um almannarétt tilheyra réttarsögu Íslendinga og var slík ákvæði til að mynda að finna í Grágás og Jónsbók. Réttindum skv. 2. málsl. 1. mgr. fylgja skyldur til góðrar umgengni og tillitssemi gagnvart landeigendum, öðrum ferðamönnum og ekki síst náttúrunni sjálfri. Orðalagið í lögmætum tilgangi vísar fyrst og fremst til takmörkunar á réttindum almennings gagnvart réttindum landeigenda. Með því endurspeglast að í ákvæðinu vegast á hagsmunir almennings og landeigenda. Líta verður á rétt almennings til frjálsrar farar um eignarlönd sem almenna takmörkun á eignarheimildum landeiganda, þ.e. heimildinni til að meina öðrum aðgang og not af eign sinni. Þá takmarkast almannarétturinn við ferðamáta sem ekki veldur spjöllum á landinu og veitir hann fólki ekki almennan rétt til farar á vélknúnum ökutækjum utan skipulagðs vegakerfis. Með því að veita framangreindum rétti stjórnarskrárvernd má gera ráð fyrir því að meira jafnvægi verði á milli ólíkra hagsmuna ef upp kemur ágreiningur sem varðar rétt manna til að fara um landið og hagsmuni landeiganda. Útfæra verður réttindi skv. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. nánar með lögum, þ.m.t. samspil þess réttar við 22. gr., en í því efni ber að taka mið af kröfum 29. gr. frumvarpsins til takmarkana á vernd mannréttinda.
    Í 2. mgr. er kveðið á um að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómstóla, en að stöðva megi þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. Ákvæðið er óbreytt frá 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar nema að því leyti að kveðið er á um ákvörðun „dómstóla“ í stað ákvörðunar „dómara“. Engar efnisbreytingar eru gerðar og verður ákvæðið því skýrt með sama hætti og verið hefur. Ákvæðið á við jafnt um íslenska ríkisborgara sem erlenda. Sambærileg regla kemur fram í 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 2. mgr. 12. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í ákvæðinu koma fram tvær undantekningar á því að engum verði meinað að hverfa úr landi. Í fyrsta lagi getur dómari lagt farbann á mann en slík ákvörðun yrði að styðjast við bein fyrirmæli í lögum. Dæmi um slík ákvæði má finna í lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála, og lögum nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl. Í öðru lagi er tekið fram í 2. mgr. 12. gr. að stöðva megi för manns úr landi með lögmætri handtöku, en um þá frelsissviptingu sem í því felst gilda ákvæði 11. gr. frumvarpsins sem endranær. Rétt er að árétta að ákvæðinu er ekki ætlað að útiloka að sett séu, í samræmi við alþjóðlega viðurkenndar reglur, skilyrði í lögum fyrir brottför úr landi, svo sem með reglum um framvísun vegabréfa.
    3. mgr. 12. gr. er samhljóða 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er kveðið á um að skipa skuli með lögum rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir má vísa þeim úr landi. Ákvæðið leggur því skyldu á löggjafann að setja almenn lög um efnið og þannig er komið í veg fyrir að framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald án ákveðinna viðmiðana. Þó að löggjafanum sé veitt ákvörðunarvald hefur Ísland undirgengist ýmsar alþjóðlegar skuldbindingar sem eiga við um réttindi útlendinga til komu og brottfarar frá landinu sem slík löggjöf verður að uppfylla, en sem dæmi má nefna 1. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, 13. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og réttarreglur sem leiðir af EES-samningnum. Þar sem ákvæðið er samhljóða gildandi ákvæði stjórnarskrár verður það skýrt með sama hætti og áður, en gildandi lög um útlendinga, nr. 96/2002, kveða á um nánari útfærslu þess.
    Í 1. málsl. 4. mgr. 12. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hætta er á að hann sæti dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Gerð er sú krafa að um raunverulega hættu sé að ræða. Þrátt fyrir að ákvæði af þessu tagi hafi ekki áður verið í stjórnarskrá felst efnisregla 1. málsl. um bann við framsali við ákveðnar aðstæður í 68. gr. stjórnarskrárinnar sem bannar ómannúðlega meðferð, sbr. 9. gr. frumvarpsins. Réttara þótti þó að kveða með skýrum hætti á um þessa vernd sökum mikilvægis þeirra réttinda sem um ræðir. Sambærilegt ákvæði er einnig að finna í 19. gr. nýlegrar réttindaskrár Evrópusambandsins.
    Ákvæði 2. málsl. 4. mgr. á sér ekki heldur fordæmi í stjórnarskránni en þar er kveðið á um að tryggja skuli réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í þeim málum sem 4. mgr. tekur til. Með vísan til hæfilegs tíma er átt við að málin séu unnin svo hratt sem unnt er í ljósi allra aðstæðna og án óþarfa dráttar, en mál hælisleitenda og flóttamanna krefjast t.d. ítarlegrar rannsóknar á högum viðkomandi og aðstæðum í heimalandi hans og geta því verið tímafrek í úrvinnslu. Tilvísun til þess að tryggja skuli réttláta málsmeðferð felur ekki í sér sjálfstæðan rétt til að bera ákvörðun undir dómstóla. Þann rétt má aftur á móti leiða af 13. gr. frumvarps þessa um réttláta málsmeðferð þar sem m.a. er kveðið á um rétt til aðgangs að dómstólum og af þeirri meginreglu íslensks réttar að bera megi gildi stjórnsýsluákvarðana undir dómstóla, sbr. einnig 3. mgr. 102. gr. (áður 100. gr.) frumvarps þessa. Fyrir dómi mundu nánari skilyrði réttlátrar málsmeðferðar skv. 13. gr. að sjálfsögðu einnig gilda. Ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 12. gr. felur því í sér að meginreglur réttlátrar málsmeðferðar í skilningi stjórnsýsluréttar séu virtar við málsmeðferð í málum sem varða brottvísun, endursendingu eða framsal útlendings. Ber því a.m.k. að gæta að rannsóknarreglu, leiðbeiningarskyldu, andmælarétti, reglum um vanhæfi, upplýsingarétti og reglum um birtingu ákvarðana og rökstuðning fyrir þeim. Er óheimilt að víkja frá þessum meginreglum í lögum um málefni útlendinga, nema takmörkunarheimild 29. gr. frumvarpsins leyfi. Vegna mikilvægis þeirra hagsmuna sem í húfi eru felst einnig skilyrðislaus kæruréttur í ákvæðinu og skilyrðislaus réttur til þess að kæra fresti réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar í öllum málum af því tagi sem 4. mgr. tekur til. Þá felur áskilnaður um réttláta málsmeðferð einnig í sér að sé leitað úrlausnar dómstóla um gildi stjórnsýsluákvörðunar um brottvísun, endursendingu eða framsal útlendings, sem ákvæðið tekur til, fresti það einnig réttaráhrifum ákvörðunarinnar. Felur 4. mgr. 12. gr. því í sér sérreglu gagnvart 3. mgr. 102. gr. (áður 100. gr.) frumvarps þessa þar sem segir: „Hjá ákvörðun stjórnvalds verður ekki komist í bráð með því að bera lögmæti hennar undir dóm nema samkvæmt heimild í lögum eða sérstakri ákvörðun stjórnvalds.“ Ákvæðið byggist á þeirri réttarframkvæmd á grundvelli 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og á grundvelli reglu 39 í málsmeðferðarreglum Mannréttindadómstóls Evrópu, að vegna þeirra mikilvægu hagsmuna sem í húfi eru sé gerð krafa um vandaða málsmeðferð og frestun framkvæmdar ákvarðana um endursendingu eða brottvísun þar til endanleg efnisúrlausn liggur fyrir.

13. gr. um réttláta málsmeðferð (áður 28. gr.).
    Í 13. gr. er kveðið á um réttláta málsmeðferð fyrir dómi og byggist ákvæðið að hluta á 70. gr. stjórnarskrárinnar þó þar sé einnig að finna nýmæli. Ákvæðið á sér fyrirmynd í 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu en markmið þess er að kveða á um mikilvægustu efnisþætti mannréttindaverndar á sviði réttarfars.
    Í 1. mgr. er ákvæði sambærilegt því sem er í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Í fyrsta lagi er þar kveðið á um rétt manna til að bera mál sín undir dómstóla og tekið fram að rétturinn til að fá úrlausn dómstóla eigi bæði við um réttindi og skyldur sem og um ákæru. Ljóst er því að ákvæðið gildir bæði í málum sem eru einkaréttarlegs eðlis svo og í sakamálum. Eðlilega verður þó unnt að gera þá kröfu að sá sem ber mál undir dómstóla hafi sjálfur lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr máli og er það í samræmi við túlkun 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár. Einnig verður reglan um rétt til aðgangs að dómstólum hvorki talin fela í sér takmarkanir á forræði handhafa ákæruvalds á ákvörðun um það hvort opinbert mál verði höfðað, og ekki verður hún talin útiloka að menn geti samið sig undan lögsögu dómstóla með gerðardómssamningi. Þessi hluti ákvæðisins er óbreyttur og því ljóst að hann verður skýrður með sama hætti og verið hefur og tryggir m.a. að löggjafanum er óheimilt að undanskilja tiltekna málaflokka lögsögu dómstóla og fela stjórnvöldum endanlegt úrskurðarvald.
    Í öðru lagi er í 1. mgr. kveðið á um réttinn til „réttlátrar málsmeðferðar“, en það er afar víðtæk regla sem túlkuð verður til samræmis við 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hún felur m.a. í sér önnur atriði sem talin eru upp í 1. mgr. Einn mikilvægasti þáttur slíkrar málsmeðferðar er krafan um að jafnræði ríki milli aðila í dómsmáli. Aðilar þurfa því báðir að fá að koma að t.d. kröfum sínum, málsaðstæðum og sönnunargögnum. Einnig felst í réttlátri málsmeðferð að dómar skuli birtir opinberlega. Þá felur rétturinn til réttlátrar málsmeðferðar í sér þau réttindi sakbornings sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, en þau felast í rétti til vitneskju um eðli og orsök þeirrar ákæru sem hann sætir, rétti til nægs tíma og aðstöðu til að undirbúa vörn sína, rétti til að halda uppi vörnum auk ókeypis aðstoðar lögmanns ef hún er nauðsynleg til að forða réttarspjöllum, rétti til að spyrja vitni sem leidd eru gegn honum og til að leiða sjálfur vitni sem bera honum í hag og rétti til ókeypis aðstoðar túlks ef viðkomandi skilur hvorki né talar íslensku. Í réttinum til „réttlátrar málsmeðferðar“ felst einnig í ákveðnum tilvikum réttur til munnlegs málflutnings og milliliðalausrar sönnunarfærslu á áfrýjunarstigi í einkamálum jafnt sem sakamálum. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Súsönnu Rósar Westlund gegn Íslandi frá 6. desember 2007 kvað dómstóllinn upp úr um það að ákvæði 3. mgr. 158. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, geti leitt til brots gegn 6. gr. sáttmálans að þessu leyti. Ákvæðið felur í sér að taki stefndi í einkamáli ekki til varna fyrir Hæstarétti geti hann einhliða komið í veg fyrir að Hæstiréttur meti hvort ástæða sé til munnlegs flutnings málsins í þágu réttlátrar málsmeðferðar, svo sem vegna þess að uppi séu álitaefni varðandi atvik eða réttarreglur sem ekki sé unnt að leysa úr á grundvelli gagna málsins einna. Óhjákvæmilegt er að þetta ákvæði verði endurskoðað í kjölfar samþykktar frumvarps þessa. Loks skal þess getið að í hinum víðtæka rétti til réttlátrar málsmeðferðar felst sá réttur manns, sem dæmdur hefur verið til refsingar í sakamáli á lægra dómstigi, að áfrýja þeirri niðurstöðu til æðra dómstigs.
    Í þriðja lagi er kveðið á um réttinn til að fá leyst úr máli innan hæfilegs tíma. Ekki eru lagðar til breytingar hvað þennan þátt varðar og því ljóst að túlkun ákvæðisins verður með sama hætti og verið hefur. Ákvæðið tekur bæði til einkamála og opinberra mála. Ekki er kveðið á um ákveðin tímamörk enda erfitt að setja slík mörk sem geta átt við um öll mál óháð gerð og umfangi. Við mat á því hvort brotið hafi verið gegn ákvæðinu verður t.d. litið til þess hversu flókið og umfangsmikið málið sé og þess hvort sönnunargagna sé þörf sem erfitt sé að ná til. Einnig skiptir máli hverjum töf á málarekstri sé að kenna. Ef augljóst er að aðili máls hefur spillt fyrir framgangi málsins og þannig valdið töfum geti hann þannig ekki haldið því fram að á honum hafi verið brotinn réttur sem þetta ákvæði 13. gr. tryggi honum. Loks felst í ákvæðinu að ef telja má að úrlausn máls sé sérstaklega mikilvæg fyrir þann sem í hlut á verði að gera meiri kröfur til að mál gangi hratt fyrir sig en ef um minni háttar hagsmuni er að ræða. Rétt er að geta þess að Hæstiréttur Íslands hefur tekið tillit til þess við ákvörðun viðurlaga hvort rannsókn máls, útgáfa ákæru eða meðferð málsins fyrir dómstólum hefur dregist óhæfilega.
    Í fjórða lagi er kveðið á um það í 1. mgr. að dómstólar skuli vera óháðir og óhlutdrægir. Hér er um að ræða einn mikilvægasta áskilnaðinn í ákvæðinu og undirstöðu þess að maður geti talist njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólum. Ákvæðið stendur í nánum tengslum við VII. kafla frumvarpsins um dómsvald (áður VI. kafli) sem hefur m.a. það markmið að tryggja sjálfstæði dómenda, sbr. 104. gr. (áður 103. gr.) frumvarpsins, auk reglunnar um þrískiptingu ríkisvaldsins í 2. gr. frumvarpsins. Krafan um óháða og óhlutdræga dómstóla felur jafnframt í sér áskilnað um jafnræði aðila málsins. Ákvæðið leggur þá skyldu á löggjafann að setja skýrar reglur um hvenær dómari verði talinn vanhæfur í máli en ítarlegar reglur þess efnis er nú að finna í lögum nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Tvenns konar mælikvarðar eru lagðir á það hvort um sjálfstæðan og óvilhallan dómstól er að ræða. Annars vegar má dómari ekki vera vilhallur við úrlausn máls í raun, en hér er litið til huglægrar afstöðu dómarans. Hins vegar má eftir hlutlægum mælikvarða ekki vera nein ástæða til að draga hlutleysi dómara í efa. Engar breytingar eru lagðar til á kröfunni um að dómstólar skuli vera óháðir og óhlutdrægir frá stjórnarskránni og því ljóst að 13. gr. verður skýrð til samræmis við það sem verið hefur að þessu leyti.
    Í fimmta lagi er kveðið á um að dómþing skuli háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt. Í ákvæðinu eru tiltekin nokkur atriði sem orðið geta til þess að dómari tekur slíka ákvörðun og í þessum hluta ákvæðisins er að finna einu breytinguna sem lögð er til á ákvæðinu frá 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Brýnt er að tryggja að heimildir til lokunar þinghalda séu skýrt afmarkaðar enda almannahagsmunir af opnum dómþingum. Borgurum er þar veittur réttur til að fylgjast með því hvort dómarar starfi í raun eftir lögum og því er meginreglunni um opið þinghald m.a. ætlað að veita dómendum aðhald. Það tryggir líka sjálfstæði þeirra að dæmt sé einungis eftir lögum því að opið þinghald gerir erfiðara að hafa óæskileg áhrif á dómara og dómstóla. Gildi þessarar meginreglu í nútímaþjóðfélagi felst þó ekki síst í því að veita fjölmiðlum tækifæri til að miðla upplýsingum til almennings um rekstur dómstóla og dómsniðurstöður.
    Breytingin á þeim tilvikum sem heimila undanþágu frá meginreglunni um opið dómþing er lögð til í ljósi þess að þau tilvik sem samkvæmt stjórnarskránni heimila lokun þinghalds eru hvorki í samræmi við ákvæði 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu né 8. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og 10. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Þó svo að ekki sé fullt samræmi í þessum ákvæðum er brýnt að tryggja að stjórnarskráin auki ekki á ósamræmið auk þess sem réttarframkvæmd á Íslandi samræmist mun betur orðalagi mannréttindasáttmálans en gildandi ákvæði stjórnarskrár.
    Breytingin felst í því að auk þess að kveða á um að lokun þinghalds geti farið fram í þágu velsæmis, allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, er bætt við að ákvörðunin geti verið tekin vegna rannsóknarhagsmuna. Þá er það orðalag gildandi ákvæðis að loka megi þinghaldi í þágu „hagsmuna málsaðila“ umorðað á þann hátt að vísað er til hagsmuna ungmenna og verndar einkalífs málsaðila. Hefur orðalag ákvæðisins þá verið fært til samræmis við 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmálans. Heimild til að loka þinghöldum í þágu rannsóknarhagsmuna er nú að finna í f-lið 1. mgr. 10. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, en henni verður t.d. beitt við fyrirtökur í dómi vegna krafna um gæsluvarðhald og aðra rannsóknarúrskurði vegna rannsóknar sakamála enda mundu opin dómþing í slíkum málum torvelda á ýmsan hátt framgang réttvísinnar og gætu spillt rannsóknum. Algengasta ástæða fyrir því að þinghöld eru lokuð á Íslandi er tillitið til barna og ungmenna, þ.e. ungra sakborninga, brotaþola eða barna í forsjármálum og barnaverndarmálum. Eðlilegt er því að geta slíkra tilvika í ákvæðinu. Í 1. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, er barn skilgreint sem einstaklingur sem ekki hefur náð 18 ára aldri. Ljóst er þó að hugsanlega þarf að veita ungmennum sem náð hafa þeim aldri sérstaka vernd sökum ungs aldurs í ákveðnum málum, en hér er m.a. litið til þess að í 1. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga er horft til þess að heimilt er að framlengja ráðstafanir barnaverndaraðila allt til 20 ára aldurs. Er því lagt til að orðið ungmenni verði notað í stað barna enda nái það einnig til barna. Vísan til verndar einkalífs málsaðila er þrengri en sambærileg tilgreining gildandi ákvæðis um hagsmuni málsaðila en gildandi orðalag gæti rúmað mun víðari undanþágur frá meginreglunni en heppilegt er að veita.
    Í ákvæðinu eru því tiltekin með tæmandi hætti ákveðin þröngt afmörkuð tilvik sem heimila takmörkun á meginreglunni um að dómþing skuli opin. Að því leyti gerir hún strangari kröfur til takmörkunar en hið almenna takmörkunarákvæði í 29. gr. Aftur á móti er krafan um opin dómþing ekki síður til þess fallin að tryggja almannahagsmuni en eiginleg mannréttindi einkaaðila auk þess sem ákvörðun um lokun dómþings er ávallt tekin af dómara. Að því leyti þykir eðlilegt að sérregla 1. mgr. 13. gr. geti eftir atvikum sætt nokkuð annarri túlkun en heimildir til takmarkana mannréttinda gera að öðru leyti. Því er kveðið til fullnustu á um heimildir til lokunar þinghalda í 1. mgr. 13. gr., og verður hinni almennu takmörkunarheimild í 29. gr. því ekki beitt í tengslum við ákvæðið.
    Í 2. mgr. 13. gr. er að finna meginregluna um að einstaklingur teljist saklaus unnt sekt hans er sönnuð. Hér er um að ræða eina helstu grundvallarreglu sakamálaréttarfars. Kveðið er á um regluna í 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og í 2. mgr. 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Ljóst er af vísun ákvæðisins til refsiverðrar háttsemi að reglan á einungis við um sakamál. Ákvæðið kemur því ekki í veg fyrir að maður sem sýknaður hefur verið af ákæru um t.d. líkamsárás í refsimáli verði síðar dæmdur í einkamáli til að greiða bætur til tjónþola. Rétturinn til að teljast saklaus uns sekt er sönnuð vísar til sönnunar „að lögum“. Ákvæðið kemur því ekki í veg fyrir að lög geti kveðið á um sakarlíkindareglur eða hlutlæga refsiábyrgð í ákveðnum skýrt afmörkuðum tilvikum. Rétt er einnig að taka fram að aðrir handhafar ríkisvalds en dómendur eru einnig bundnir með beinum hætti af reglunni og mega ekki brjóta gegn henni í embættisstörfum sínum. Ákvæðið er annars óbreytt frá 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og verður það skýrt með sama hætti og verið hefur.
    Í 3. mgr. 13. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá en þar er kveðið á um réttinn til að sæta ekki tvívegis málsmeðferð eða refsingu fyrir sama brot (ne bis in idem). Ákvæðið er byggt á fyrirmynd 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 7. mgr. 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Sambærilegt ákvæði er einnig t.d. að finna í 50. gr. réttindaskrár Evrópusambandsins. Ekki hefur verið talið að þessi réttur falli undir 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Reglan um bann við tvöfaldri málsmeðferð eða refsingu telst þó meðal allra mikilvægustu mannréttinda af flokki borgaralegra og stjórnmálalegra réttinda og er því hér lagt til að hann verði færður í stjórnarskrá. Mikilvægi þessarar meginreglu endurspeglast skýrast í þeirri staðreynd að hún er sett á stall með réttinum til lífs, banni við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, banni við nauðungarvinnu og banni við afturvirkni refsilaga hvað það varðar að ríkjum er óheimilt að lýsa sig á tímum styrjaldar eða annars almenns neyðarástands undanskilin skuldbindingum sem á þeim hvíla á grundvelli framangreindra réttinda, sbr. 15. gr. mannréttindasáttmálans.
    Kveðið er á um þessa reglu hvað varðar hin svokölluðu neikvæðu efnislegu réttaráhrif dóma í sakamálum í 2. mgr. 186. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Hvað sem því líður þykir full ástæða til að tryggja henni sess í stjórnarskrá. Hún verður þannig ekki numin úr gildi með almennum lögum, en auk þess ber að líta til þess að reglan í 1. mgr. 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu á bæði við um úrlausnir dómstóla í sakamálum og um stjórnvaldsákvarðanir sem kveða á um refsikennd viðurlög. Um hin síðarnefndu tilvik fer það eftir eðli brotsins og viðurlaganna hvort um er að ræða álagningu refsikenndra viðurlaga eða annars konar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem ekki fellur undir regluna. Dómstólum er falið heildstætt mat á því, en við túlkun fyrri málsliðar 3. mgr. 13. gr. að þessu leyti skal sem endranær litið til 1. mgr. 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Til að réttarvernd ákvæðisins eigi við þarf fyrri úrlausn að vera endanleg, en í því felst að viðkomandi einstaklingur eigi engin frekari réttarúrræði að lögum til að láta reyna á efnislegt gildi úrlausnarinnar. Tilkynning um niðurfellingu lögreglurannsóknar getur þannig talist endanleg úrlausn. Einnig þarf að vera um sama brot að ræða, en úrlausn um það ræðst af efnislegu mati á því hvort í báðum málum sé í öllum meginatriðum um sömu atvik að ræða. Ákvæði fyrri málsliðar 3. mgr. veitir ekki einungis vernd gegn endurteknum dómum vegna sama brots heldur einnig gegn því álagi og óþægindum sem ný málsmeðferð hefur í för með sér. Ný málsmeðferð telst vera hafin þegar opinber rannsókn hefst á atvikum máls vegna gruns um refsivert brot eða maður eigi á hættu að sæta slíkri rannsókn þrátt fyrir að endanleg úrlausn liggi fyrir vegna sömu atvika. Ekki er því skilyrði að formleg ákæra hafi verið gefin út.
    Í síðari málslið 3. mgr. 13. gr. er mælt fyrir um að endurupptaka mála sé heimil í samræmi við lög. Er það í samræmi við 2. mgr. 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, en Ísland hefur einnig gert fyrirvara við 7. mgr. 14. gr. samningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi hvað þetta varðar. Lög mega því heimila endurupptöku mála um refsiverða háttsemi, sem hlotið hafa endanlega úrlausn, þ.m.t. lögreglurannsóknir, ef nýjar eða nýupplýstar staðreyndir koma fram eða ef alvarlegir ágallar hafa verið á málsmeðferð í fyrra máli og ætla má að þeir hafi haft áhrif á niðurstöðuna.

14. gr. um bann við afturvirkni refsiákvæða (áður 30. gr.).
    Í 14. gr. er kveðið á um að engum verði ákveðin refsing án lagaheimildar og um bann við afturvirkni refsiákvæða. Ákvæðið byggist á 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og er efnislega hið sama, en það byggist á fyrirmynd 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Markmið þess er að tryggja að ekki sé hægt að refsa fyrir verknað sem ekki var andstæður lögum á þeim tíma þegar hann átti sér stað né beita þyngri viðurlögum en þá voru leyfð í lögum. Þannig á réttarstaða manns vegna háttsemi sem þegar hefur farið fram ekki að geta breyst með lagabreytingu.
    Áskilnaður ákvæðisins um að lagaheimild liggi til grundvallar refsingu tryggir það grundvallarskilyrði réttarríkis að borgurunum verði ekki refsað á grundvelli geðþóttaákvarðana stjórnvalda. Tilvísun ákvæðisins til „laga“ felur í sér að um sett lög frá Alþingi þarf að vera að ræða. Ákvæðinu er m.a. ætlað að tryggja að borgararnir geti á hverjum tíma fullvissað sig um hvaða háttsemi teljist refsiverð og hagað hátterni sínu eftir því. Í samræmi við þetta hafa dómstólar gert ríkar kröfur til skýrleika refsiheimilda. Refsiheimildir eru ekki túlkaðar rúmt og bannað er að refsa fyrir háttsemi á grundvelli lögjöfnunar frá refsiheimild þar sem háttseminni er ekki lýst. Þó er í ákvæðinu gert ráð fyrir slíkri lögjöfnun þegar háttseminni má fullkomlega jafna til þeirrar hegðunar sem lýst er refsiverð. Hefur þessi heimild, sem nú er kveðið á um í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, verið túlkuð þröngt og ber að gera svo áfram. Henni verður því ekki beitt nema í algerum undantekningartilvikum. Í dómaframkvæmd hefur einnig verið staðfest að undantekningar frá þeirri meginreglu refsiréttar að refsing sé persónuleg og byggð á sök einstaklings verði að vera skýrt orðaðar í lögum til þess að þær standist ákvæði 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar frá 14. desember 1995 í máli nr. 342/1995 og dóm Hæstaréttar frá 5. október 2000 í máli nr. 238/2000.
    Með „refsingu“ án lagaheimildar er fyrst og fremst átt við þær refsitegundir sem getið er í 1. mgr. 31. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem mælir fyrir um að hegningar samkvæmt þeim séu fangelsi og fésektir. Þá verða þau refsikenndu viðurlög sem lýst er í VII. kafla laganna á borð við eignaupptöku og öryggisgæslu einnig talin falla undir gildissvið ákvæðisins, þó að þau teljist ekki til refsinga.
    Smávægilegar orðalagsbreytingar eru gerðar frá gildandi ákvæði til einföldunar og í þeim tilgangi að skýra innihald þess. Ekki er þó gerð efnisleg breyting á ákvæðinu enda um grundvallarreglur refsiréttar að ræða. Ákvæðið verður því skýrt með sama hætti og verið hefur.

15. gr. um friðhelgi einkalífs (áður 11. gr.).
    Grundvallarregluna um friðhelgi einkalífs er að finna í 15. gr. frumvarpsins og byggist greinin á fyrirmynd 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæðið á sér samsvörun í 71. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið þess er að standa vörð um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.
    1. mgr. er samhljóða 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og kveður á um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Verður ákvæðið skýrt á sama hátt og verið hefur. Hugtakið einkalíf sætir því víðri túlkun og segja má að það sé eins konar yfirhugtak sem feli jafnframt í sér hin atriðin, þ.e. heimilis- og fjölskyldulíf. Í friðhelgi einkalífs felst fyrst og fremst réttur manns til að ráða yfir lífi sínu og líkama, þ.e. réttur til sjálfsákvörðunar, og til að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi. Hér falla jafnframt undir tilfinningalíf og tilfinningasambönd við aðra, þ.m.t. fjölskyldutengsl í víðtækum skilningi en fjölskyldutengsl geta m.a. stofnast án þess að um blóðbönd sé að ræða. Hugtakið heimili ber að skýra rýmra en orðalagið gefur tilefni til, en það nær t.d. einnig til vinnustaðar og hvers konar vistarvera, svo sem bifreiða, sem eru raunverulegur dvalarstaður manns. Hættan á því að þessi friðhelgi sé rofin er að sjálfsögðu ekki einvörðungu bundin við ríkisvaldið, heldur geta einkaaðilar einnig brotið gegn þeim réttindum sem greininni er ætlað að vernda. Sú skylda hvílir því á löggjafanum að setja lagareglur, m.a. refsiákvæði, sem ætlað er að vernda borgarana í innbyrðis samskiptum þeirra. Sem dæmi um löggjöf sem ætlað er að vernda friðhelgi einkalífs má nefna lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, og almenn hegningarlög, nr. 19/1940, sbr. einkum XXV. kafla þeirra laga þar sem lögð er refsing við brotum gegn friðhelgi einkalífs og ærumeiðingum. Utan refsivörslukerfisins eru einnig úrræði í lögum sem veita manni bótarétt á hendur þeim sem brýtur gegn friðhelgi einkalífs hans. Í b- lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga, nr. 50/1993, er mælt fyrir um að heimilt sé að dæma miskabætur úr hendi þess, sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu annars manns, sbr. dóm Hæstaréttar frá 22. september 2005 í máli nr. 49/2005. Á grundvelli þessa ákvæðis skaðabótalaganna er einnig unnt að krefjast miskabóta vegna ýmissa brota á friðhelgi einkalífs í stað þess að láta reyna á ákvæði XXV. kafla almennra hegningarlaga, sjá t.d. dóm Hæstaréttar frá 21. mars 2002 í máli nr. 306/2001 og dóm Hæstaréttar frá 25. mars 2004 í máli nr. 382/2003.
    Í ljósi þess að ekki eru lagðar til efnisbreytingar á 1. mgr. verður ákvæðið skýrt með sama hætti og verið hefur, einkum í ljósi 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, en í því felst einnig réttur til að stofna fjölskyldu líkt og kveðið er á um í 12. gr. sáttmálans.
    Þrátt fyrir að lögð sé til almenn takmörkunarheimild í 29. gr. er hið sértæka ákvæði 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar látið halda sér í 2. mgr. 15. gr. Þannig er tryggt áframhaldandi gildi þeirrar meginreglu íslensks réttar að auk lagaheimildar þurfi dómsúrskurð áður en gripið er til þvingunaraðgerða, svo sem líkamsrannsóknar, leitar, rannsóknar á tjáskiptum eða sambærilegrar skerðingar á einkalífi manna, í þágu rannsóknar sakamála og annarra lögbrota, nema sérstakar undantekningar séu gerðar þar frá í lögum. Smávægilegar breytingar eru lagðar til frá orðalagi 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar til að tryggja skýrleika ákvæðisins, hnykkja á því að krafa um dómsúrskurð sé meginregla sem gera má sérstakar undantekningar frá í lögum og árétta að kröfur hinnar almennu takmörkunarheimildar í 29. gr. frumvarpsins eigi einnig við í þeim tilvikum sem ákvæðið nær til.
    Í 3. mgr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá þar sem segir að allir eigi rétt til verndar eigin persónuupplýsinga og að nánar skuli mælt fyrir um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga með lögum. Líkt og þegar hefur verið greint frá eru í gildi lög á þessu sviði nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þrátt fyrir að ákvæði sem þetta hafi ekki verið í stjórnarskrá til þessa felst sú réttarvernd sem í því felst þegar í friðhelgi einkalífsins. Í ljósi mikilvægis þeirra réttinda sem hér um ræðir þykir þó brýnt að kveða sérstaklega á um þennan rétt. Á þetta ekki hvað síst við þar sem ákvæði 16. gr. um skoðana- og tjáningarfrelsi og 17. gr. um upplýsinga- og þátttökurétt eru ítarleg og brýnt að tryggja ákveðið mótvægi við þau. Þau réttindi sem hér um ræðir hafa eðlilega gagnkvæm áhrif og friðhelgi einkalífs getur sett ákveðnar hömlur á skoðana- og tjáningarfrelsi, svo og upplýsingafrelsi. Þá er ljóst að skýr þróun er í þá átt að efla vernd þeirra þátta friðhelgi einkalífsins er lúta að því að sporna við söfnun og vinnslu persónuupplýsinga enda fara ógnir sem steðja að friðhelgi einkalífs í nútímasamfélagi stöðugt vaxandi, m.a. vegna örrar tækniþróunar. Skýr dæmi um þessa þróun á alþjóðavettvangi má t.d. sjá í 8. gr. réttindaskrár Evrópusambandsins.
    Í 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að með sérstakri lagaheimild megi takmarka friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu á annan hátt en kveðið er á um í 2. mgr. 71. gr., ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Þetta ákvæði er fellt brott í ljósi hinnar almennu takmörkunarheimildar 29. gr. sem veitir heimild til takmarkana á friðhelgi einkalífs í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra, en setur þeim jafnframt skilgreind mörk. Orðalag gildandi ákvæðis var einnig og þröngt, en sem dæmi um takmörkun í þágu almannahagsmuna má t.d. nefna ákvæði sóttvarnalaga, nr. 19/1997, sem í þágu almannaheilsu leggja ýmsar takmarkanir á friðhelgi einkalífs og ýmiss konar opinbera skráningarskyldu og skýrslugjöf, svo sem í skattalögum. Takmarkanir á friðhelgi einkalífs í þágu réttinda annarra geta t.d. miðast að því að tryggja möguleika til nauðsynlegra afskipta af heimili og fjölskyldulífi með vernd barna að leiðarljósi, sbr. barnaverndarlög, nr. 80/2002, en fleiri dæmi má nefna svo sem heimildir til fullnustu fjárkrafna, sbr. lög um nauðungarsölu, nr. 90/1991, og lög um gjaldþrot, nr. 21/1991.

16. gr. um skoðana- og tjáningarfrelsi (áður 14. gr.).
    Í 16. gr. er kveðið á um skoðana- og tjáningarfrelsi. Tjáningarfrelsið er einn af hornsteinum lýðræðislegs þjóðskipulags. Ákvæðið byggist að hluta til á fyrirmynd 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 73. gr. stjórnarskrárinnar, en í því er jafnframt að finna ýmis nýmæli. Markmið þess er að tryggja nútímalega vernd skoðana- og tjáningarfrelsis í stjórnarskrá og leggja í því sambandi áherslu á aðgang að netinu og upplýsingatækni.
    1. málsl. 1. mgr. 16. gr. er að því leyti sambærilegur við 1. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar að þar er sett fram sú mikilvæga meginregla að allir séu frjálsir skoðana sinna og sannfæringar, en inntak réttarins til trú- og sannfæringarfrelsis er einnig útfært nánar í 19. gr. frumvarpsins Megininntak 16. gr. lýtur aftur á móti að því að tryggja frelsið til að tjá sig og því er í 1. málsl. einnig kveðið á um réttinn til að „tjá hugsanir sínar“ en orðalagið sækir fyrirmynd í 1. málsl. 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. málsl. 1. mgr. er svo að finna nýmæli þess efnis að öllum sé frjálst að leita eftir, taka við, safna og miðla upplýsingum og hugmyndum. Ákvæði 1. mgr. í heild sækir fyrirmynd í 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og verður ákvæðið túlkað til samræmis við hana, en ákvæði á sér einnig samsvörun í 19. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
    Í tjáningarfrelsinu skv. 1. mgr. felst almennur réttur til að tjá sig. Þrátt fyrir það orðalag í 1. málsl. að menn eigi rétt á að láta í ljós „hugsanir“ sínar er vernd ákvæðisins ekki takmörkuð við tjáningu skoðana og hugsana. Á þessu er hnykkt í 2. málsl. sem vísar einnig til frelsis til að miðla upplýsingum og hugmyndum. Réttarverndin nær því til hvers konar tjáningar, þ.m.t. í formi fréttamiðlunar og auglýsinga og í formi listsköpunar. Gildissvið ákvæðisins ber að túlka vítt og nær vernd þess til hvers kyns tjáningar, án tillits til inntaks og forms hennar, og án tillits til þess hvort hún kunni að valda hneykslan, óróa eða úlfúð í samfélaginu. Tjáningarfrelsið felur einkum í sér neikvæðar skyldur, en ákvæðið kann einnig að leggja ákveðnar jákvæðar skyldur á ríkið til þess að tryggja að allir geti í raun tjáð sig, einnig þeir sem ekki notað talað mál, heldur táknmál eða ritmál eða tjá sig með táknum, myndum o.s.frv. Við túlkun á þessari jákvæðu skyldu ríkisins skal litið til 21. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun.
    Í 2. málsl. 1. mgr. er sem fyrr segir sérstaklega hnykkt á ákveðnum þáttum tjáningarfrelsisins, sem stundum eru nefndir upplýsingafrelsi. Sem fyrr segir á ákvæðið sér fyrirmynd í 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem kveðið er á um réttinn til að taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda. Ákvæðinu er ætlað að ná til þess að búa til, miðla, taka á móti, geyma og sýsla með upplýsingar og tryggir einstaklingum rétt til þess að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum. Rétturinn til að leita eftir, taka við, safna og miðla upplýsingum felur m.a. í sér að hverjum manni er frjáls aðgangur að aðgengilegum upplýsingaveitum, en netið fellur þar undir. Ákvæðið setur því til dæmis hömlur að stjórnvöld hindri móttöku efnis og upplýsinga frá útlöndum. Ákvæðið gengur hins vegar ekki svo langt að veita almenningi rétt til aðgangs að upplýsingum hjá öðrum einkaaðilum vilji þeir ekki gera þær aðgengilegar. Um aðgang að upplýsingum og gögnum í fórum stjórnvalda gilda sérákvæði í 17. gr.
    Þar sem tjáningarfrelsinu fylgja skyldur og ábyrgð verður að vera hægt að setja því takmörk í þágu almannahagsmuna og réttinda annarra. Almenn takmörkunarheimild 29. gr. hefur þau áhrif að unnt er að takmarka réttinn til tjáningar að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar eru tilgreind. Líkt og á grundvelli gildandi ákvæðis í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar verða heimilar takmarkanir á tjáningarfrelsinu túlkaðar til samræmis við 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Gildandi ákvæði hefur verið skýrt nokkuð þröngt og er gert ráð fyrir því að svo verði áfram. Í skýringum við 15. gr. er vikið að því að ákveðin togstreita geti verið á milli tjáningarfrelsis og upplýsingafrelsis annars vegar og friðhelgi einkalífs hins vegar, ekki síst þegar kemur að æruvernd og vernd persónuupplýsinga. Rétt er að árétta að í 29. gr. er kveðið á um heimild til að takmarka réttindi til verndar réttindum annarra og því ljóst að löggjafinn getur á grundvelli 29. gr. sett ákveðin takmörk á neytingu þeirra réttinda sem kveðið er á um í 16. gr. til að tryggja réttindi annarra. Lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, eru nærtækt dæmi um slíka löggjöf þar sem skráningu, vinnslu, söfnun og miðlun persónuupplýsinga eru sett ákveðin lögmæt takmörk. Ákvæði 16. gr. hefur ekki áhrif á stöðu þeirrar löggjafar og ákvæði XXV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs. Sem dæmi um takmörkun tjáningarfrelsis í þágu almannahagsmuna má einnig nefna bann 210. gr. almennra hegningarlaga við gerð, birtingu og dreifingu á klámfengins efnis, en ákvæðið byggist á þeim almannahagsmunum að vernda mikilvæg siðferðileg gildi. Undir vernd almannahagsmuna falla einnig heimildir löggjafans til að gera starfsemi útvarps, sjónvarps og kvikmyndafyrirtækja leyfisskylda á grundvelli m.a. þeirra hagsmuna að vernda menningararf þjóðarinnar og tryggja fjölhyggju og hlutleysi í upplýsingamiðlun til almennings. Ástæða er til að taka sérstaklega fram að við túlkun og beitingu 29. gr. frumvarpsins í tengslum við 16. gr. þess má gera ráð fyrir mjög víðtækum heimildum til að takmarka hatursáróður, en alþjóðasamningar sem Ísland hefur fullgilt kveða á um bann við hatursáróðri, sbr. 2. mgr. 20. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, og 4. gr. alþjóðasamnings um bann við kynþáttamismunun. Í sömu átt hnígur 17. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um bann við misnotkun réttinda til að grafa undan öðrum réttindum. Bann við hatursáróðri er nú að finna í 233. gr. a í almennum hegningarlögum. Við meðalhófsmat takmarkana tjáningarfrelsis á grundvelli 29. gr. frumvarpsins verður m.a. litið til eðlis tjáningar, tilgangs hennar og samhengis. Þannig þarf almennt séð meira að koma til svo takmarka megi tjáningu sem lýtur að umfjöllun um mikilvæg samfélagsleg málefni, svo sem varðandi stjórnmál eða starfsemi opinberra stofnana, en annars konar tjáningu. Með sama hætti verður einnig sérstaklega litið til mikilvægis frjálsrar fjölmiðlunar fyrir gangverk lýðræðisins.
    Í 2. mgr. er að finna samhljóða ákvæði því sem er í 2. málsl. 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi megi aldrei í lög leiða. Er þar um sérákvæði að ræða gagnvart 29. gr., þar sem það leggur strangari hömlur á tilteknar takmarkanir á tjáningarfrelsinu. Með hugtakinu „ritskoðun“ er átt við kerfisbundinn yfirlestur eða annað mat handhafa ríkisvalds á tjáningu til úrlausnar á því hvort hana megi birta og í ákvæðinu felst sú meginregla að fyrirfarandi tálmanir tjáningarfrelsis séu almennt óheimilar. Ákvæðið útilokar þó ekki ákveðin form fyrirfarandi tálmana á tjáningarfrelsinu, svo sem lögbann við birtingu efnis, en í samræmi við dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu þurfa að vera mjög ríkar ástæður fyrir hendi til þess að fyrirfarandi tálmun tjáningarfrelsis standist. Ætla má að tilvik sem réttlæta slíkt séu fyrst og fremst bundin við réttargæslu þar sem sýnt væri fram á að útbreiðsla tjáningar gæti haft óbætanleg skaðleg áhrif. Um verður að vera að ræða afmörkuð sérgreind tilvik, t.d. útgáfu rits eða sýningu tiltekinnar kvikmyndar. Almennt bann við útgáfu eða birtingu, eða kerfisbundin fyrirframskoðun efnis af tilteknu tagi mundi því ekki standast prófun gagnvart 2. mgr. 16. gr.
    Í 3. málsl. 2. mgr. 16. gr. er að finna það nýmæli að óheimilt sé að takmarka aðgang að netinu og upplýsingatækni nema að uppfylltum skilyrðum hinnar almennu takmörkunarheimildar í 29. gr. Með því að tilgreina sérstaklega að slíkar takmarkanir sæti skilmálum 29. gr. væri því þannig lýst yfir í stjórnarskrá að það séu mannréttindi að hafa aðgang að netinu og upplýsingatækni. Sá réttur er þó settur fram með neikvæðum hætti og felur ekki í sér skyldu ríkisins til að tryggja að allir hafi þann aðgang í raun.
    Talin er sérstök nauðsyn á því að kveða sérstaklega á um netið í stjórnarskránni. Netið hefur ákveðna sérstöðu þar sem það er bæði fjölmiðill, gagnagrunnur og samskiptamiðill og því verður að telja mikilvægt að tryggja aðgengi almennings að neti í þágu upplýstrar umræðu og lýðræðis. Netið hefur auk þess sérstaka eiginleika sem gerir það sérlega viðkvæmt fyrir ritskoðun. Þá getur netið verið tjáningarleið fyrir fólk sem á erfitt með að tjá sig með einföldum hætti á annan máta. Netið hefur líka þann eiginlega að brúa bil milli ólíkra tungumála og samskiptamáta og gefa til að mynda fólki sem hefur táknmál sem sitt fyrsta mál tækifæri til tjáningar við þá sem ekki skilja táknmálið. Netinu hefur verið lýst sem einu áhrifamesta verkfæri 21. aldarinnar til að auka gagnsæi, tryggja aðgang að upplýsingum og efla virka þátttöku almennings í að byggja upp lýðræðislegt þjóðfélag. Netið er talið geta leikið lykilhlutverk fyrir borgarana með því að gera þeim kleift að kalla eftir jafnrétti, réttlæti, ábyrgð og virðingu fyrir mannréttindum. Rík rök eru því fyrir því að veita aðgangi að netinu sérstaka vernd. Í ljósi þess að tækniþróun getur verið mjög ör en að stjórnarskránni er ætlað að standa til lengri tíma er þó jafnframt vísað til aðgangs að upplýsingatækni. Með því er þá einnig átt við aðra tækni til upplýsingamiðlunar og samskipta.
    Með vísan til skilyrða 29. gr. frumvarpsins er ljóst að ríkar kröfur eru gerðar til lagasetningar sem takmarkar aðgang að netinu og upplýsingatækni. Ákvæðið yrði ekki talið heimila að ákveðnum einstaklingum eða hópi manna væri bannaður aðgangur að netinu, upplýsingatækni eða öðrum miðlum til að koma tjáningu sinni á framfæri. Í þessu sambandi verður þó að gera fyrirvara um sérstakar aðstæður eins og varðandi fanga. Skertur aðgangur fanga að netinu og upplýsingatækni er að einhverju marki einfaldlega talinn hluti af þeim takmörkunum sem óhjákvæmilega fylgja fangelsisvist, sbr. t.d. 42. gr. laga um fullnustu refsinga, nr. 49/2005. Séu viðkomandi lagaákvæði nægilega skýr verður ekki annað séð en að þau geti uppfyllt ákvæði 29. gr.
    Í 3. mgr. 16. gr. er einnig kveðið á um að með lögum skuli tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu. Hér er vísað til jákvæðra skyldna handhafa ríkisvalds til þess að móta stefnu og setja lög sem tryggja þær forsendur virks lýðræðis sem felast í opinni og upplýstri umræðu um þjóðfélagsmálefni. Ákvæðið er mikilvægt þar sem ný tækni gerir stjórnvöldum í raun kleift að beita tæknilegum leiðum til að hamla aðgangi að upplýsingamiðlun og upplýsingaveitum. Í ákvæðinu felst sú skuldbinding að við stefnumörkun skuli leitast við að skapa forsendur þess að ný tækni styðji við tjáningar- og upplýsingafrelsi, en ekki öfugt. Þá felst í 3. mgr. 16. gr. sú jákvæða skylda ríkisins að tryggja fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun og hlutlausa og áreiðanlega upplýsingamiðlun um mikilvæg samfélagsleg málefni. Slíkt verður gert bæði með almennum reglum í löggjöf og, eftir þörfum og atvikum, með beinum aðgerðum, svo sem fjárstuðningi við almannaútvarp. Þessi atriði eru útfærð í gildandi lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, og lögum um Ríkisútvarpið ohf., nr. 6/2007. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæðið hrófli við forsendum þessarar löggjafar.
    Í 3. mgr. er að finna ákvæði um að hver og einn beri ábyrgð á „tjáningu“ sinni fyrir dómi. Ákvæðið er að efnisinntaki hið sama og felst í 1. málsl. 2. mgr. 73. stjórnarskrárinnar, en þar er þó notað orðalagið að „láta í ljós hugsanir sínar“. Ábyrgð fyrir dómi vegna tjáningar felur í eðli sínu í sér takmörkun á tjáningarfrelsinu sem standast verður skilyrði 29. gr. frumvarpsins. Með ákvæðinu er einnig áréttuð sú meginregla að fyrirfarandi tálmanir á tjáningarfrelsi séu almennt óheimilar en menn verði að taka ábyrgð á tjáningu sinni eftir að hún hefur átt sér stað. Orðalagsbreytingin er hugsuð til að tryggja skýrleika ákvæðisins. Gildandi orðalag er ekki alls kostar skýrt að því leyti að það gefur til kynna að miðlun skoðana feli í sér ríkari ábyrgð en miðlun upplýsinga. Samkvæmt dómaframkvæmd hjá Mannréttindadómstól Evrópu er þessu þveröfugt farið, með því að minni hömlur verða lagðar á miðlun skoðana í formi svokallaðra gildisdóma en miðlun fullyrðinga um staðreyndir.

17. gr. um upplýsinga- og þátttökurétt (áður 15. gr.).
    Í 17. gr., sem er nýmæli, er kveðið á um upplýsingarétt og þátttökurétt. Ákvæði 1., 2. og 3. mgr. um upplýsingarétt helgast af mikilvægi greiðs aðgangs almennings að upplýsingum í lýðfrjálsu landi. Meginreglan er gagnsæi og markmiðið er að löggjafanum sé óheimilt að reisa skorður við birtingu upplýsinga nema að ströngum skilyrðum uppfylltum. Ákvæðið er ekki síður mikilvægt til þess að almenningur og fjölmiðlar geti veitt starfsemi hins opinbera og ráðstöfun á opinberu fé aðhald. Ákvæðið stendur einnig í tengslum við 16. gr. frumvarpsins um tjáningarfrelsi þar sem m.a. er tryggður rétturinn til að leita eftir, taka við, safna og miðla upplýsingum og hugmyndum. Í 4. mgr. er að finna það sem oft er kallað þátttökuréttur í umhverfisrétti, en þar er kveðið á um meginreglu um rétt almennings til aðgangs að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila í slíkum málum.
    Í 1. mgr. segir að upplýsingar og gögn í fórum stjórnvalda skuli vera tiltæk án undandráttar og að með lögum skuli tryggja aðgang almennings að þeim. Með vísan til stjórnvalda er átt við opinber stjórnvöld, hvort sem er stjórnvöld ríkis eða sveitarfélaga, sem teljast til handhafa framkvæmdarvalds í ljósi þrískiptingar ríkisvalds skv. 2. gr. frumvarpsins. Það sem ræður því hvort aðili falli undir gildissviðið er því formleg staða hans í stjórnkerfinu. Ef um stjórnvald er að ræða tekur gildissvið ákvæðisins til allrar starfseminnar, án tillits til þess hvort hún varðar t.d. töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna, setningu stjórnvaldsfyrirmæla, þjónustustarfsemi eða starfsemi sem er einkaréttarlegs eðlis. Einkaréttarlegir aðilar sem inna af hendi þjónustustarfsemi samkvæmt samningum við opinber stjórnvöld heyra aftur á móti ekki undir gildissvið ákvæðisins og upplýsingar og gögn löggjafans eða dómstóla falla ekki heldur undir það. Gildissvið upplýsingalaga, nr. 140/2012, er afmarkað með sama hætti varðandi opinber stjórnvöld og aðra handhafa ríkisvalds, en auk þess taka þau til starfsemi einkaréttarlegra lögaðila sem teljast að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, nema sérstakar undantekningar séu gerðar þar frá. Vegna hinna ríku skyldna sem ákvæði 1. mgr. 17. gr. leggur á stjórnvöld til birtingar upplýsinga er gildissvið stjórnarskrárákvæðisins þrengra að þessu leyti. Að því leyti veita upplýsingalög víðtækari rétt til aðgangs að upplýsingum en leiddur verður beint af stjórnarskrárákvæðinu. Hvað varðar rétt almennings til aðgangs að upplýsingum úr starfi Alþingis má einnig geta þess að Alþingi hefur tekið upp þá vinnureglu að birta öll erindi og umsagnir sem berast þingnefndum vegna þingmála á vef sínum, auk þess sem þingfundir eru sýndir í beinni útsendingu sjónvarps. Regla 13. gr. frumvarpsins um að dómþing skuli háð í heyranda hljóði tryggir auk þess aðgang almennings og fjölmiðla að dómstólum og meginreglan um „réttláta málsmeðferð“ tryggir sem fyrr segir að dómar skuli birtir opinberlega. Með því að takmarka gildissvið 17. gr. er komið í veg fyrir að sú skylda sé lögð á dómsvaldið að gera opinber öll málsgögn sem aflað er og lögð eru fram í málum. Verður að telja að um eðlilega afmörkun sé að ræða enda er oft um að ræða upplýsingar sem njóta verndar friðhelgi einkalífs skv. 15. gr. frumvarps þessa. Næði ákvæðið til málsgagna gæti slíkt haft í för með sér skyldu dómstóla til að fara í gegnum öll málsgögn með hliðsjón af meginreglunni um friðhelgi einkalífs og ákvæðum laga, í því skyni að leggja mat á hvort opinbera megi þau. Vandséð er að almenningur hafi hagsmuni af aðgengi að slíkum gögnum eða birtingu þeirra, enda væru þau eðli máls samkvæmt sundurleit og gæfu takmarkaðar upplýsingar.
    Í 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er gert ráð fyrir að óska þurfi eftir aðgangi að gögnum og í IV. kafla laganna er kveðið á um málsmeðferð þar sem m.a. er gerð krafa um afmörkun á beiðni um aðgang að upplýsingum og að gögn eða að efni máls sé tilgreint. Í 17. gr. laganna er kveðið á um að taka skuli ákvörðun um hvort verða eigi við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má og sett fram sú meginregla að afgreiða skuli beiðni innan sjö daga frá móttöku. Ákvæði laganna fela því augljóslega ekki í sér að gögn séu „tiltæk án undandráttar“ eins og kveðið er á um í frumvarpinu, en í orðalaginu felst að gögnin séu til staðar og almenningur hafi milliliðalausan aðgang að þeim án þess að þurfa sérstaklega að sækja um hann og án þeirrar tafar sem afgreiðsla upplýsingabeiðni mundi kalla á. Í 2. málsl. 1. mgr. er einnig kveðið á um að listi yfir öll mál og gögn, uppruna þeirra og innihald, skuli vera öllum aðgengilegur. Markmið þess ákvæðis er að tryggja virkni aðgangs almennings skv. 1. málsl., en torvelt getur verið að nálgast ýmsar upplýsingar ef ekkert aðgengilegt yfirlit er til um tilvist mála og þau gögn sem máli tilheyra. Gera þarf miklar breytingar á upplýsingalögum og starfsháttum stjórnsýslunnar til að tryggja samræmanleika við ákvæðið. Í ljósi þessa er í gildistökuákvæði frumvarpsins lagt til að gildistaka 17. gr. frestist fram til 1. júní 2017.
    Í 2. mgr. er kveðið á um heimild til að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði stjórnvalda. Ákvæðið felur í sér sérreglu gagnvart 29. gr. frumvarpsins þar sem hið almenna takmörkunarákvæði verður ekki talið fela í sér heimildir til að takmarka mannréttindi með tilliti til hagkvæmnissjónarmiða í starfsemi stjórnvalda. Auk þess felur orðalag 2. mgr. í sér öllu ríkari heimildir til takmörkunar en 29. gr. mundi gera þar sem ekki er vísað til nauðsynjar slíkrar takmörkunar og meðalhófsreglu. Orðalagið að vísa til „vinnuskjala“ ber að skýra rúmt, þannig að það taki til hvers konar gagna sem eru eðlislík eiginlegum skjölum, en vegna tækniþróunar kunna ýmis gögn að vera varðveitt á öðru formi en skjallegu. Ekki er unnt að komast hjá upplýsingaskyldu með því að breyta heiti gagna í „vinnuskjal“ heldur er það efni þeirra og staða sem ræður því hvort um vinnuskjal eða annars konar gögn er að ræða. Hugtakið ber að öðru leyti að skýra svo að það eigi við um gögn sem starfsmenn stjórnvaldsins, eða nefndir og starfshópar sem starfa á þess vegum samkvæmt sérstöku erindisbréfi, hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning lykta máls. Hafi slík gögn verið afhent öðrum teljast þau þó ekki lengur til vinnuskjala, nema þau hafi einungis verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu eða send á milli stjórnvalda, nefnda og starfshópa við undirbúning að lyktum máls. Gögn sem rituð eru eða útbúin af öðrum fyrir stjórnvaldið, svo sem af utanaðkomandi sérfræðingum, teljast því ekki vinnuskjöl. Að öðru leyti skal útfæra í almennum lögum hversu langt takmarkanir á aðgangi að vinnuskjölum ná, en við þá útfærslu ber að hafa í huga að almennt ber að veita aðgang að vinnuskjölum sem veita mikilvægar upplýsingar um forsendur úrlausnar máls eða vinnureglur stjórnvalds sem ekki koma fram annars staðar í gögnum málsins. Í 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, eru þessar meginreglur útfærðar, en ákvæði 17. gr. frumvarpsins hróflar ekki við forsendum þess ákvæðis.
    Í 2. mgr. er einnig áréttað að heimilt er að takmarka upplýsingarétt með lögum á grundvelli almennrar takmörkunarheimildar 29. gr. í fleiri tilvikum en þegar um vinnuskjöl er að ræða. Nauðsynlegt getur verið að trúnaður ríki um tilvist sumra mála. Upplýsingar um tilvist máls sem tengist ákveðnum einstaklingi geta einar sér haft í sér fólgnar viðkvæmar persónuupplýsingar, og má sem dæmi nefna málaskrár barnaverndaryfirvalda. Einnig geta upplýsingar um tilvist mála ógnað mikilvægum almannahagsmunum, a.m.k. um ákveðinn tíma. Listar yfir mál og gögn hjá stjórnvöldum geta því þurft að sæta ýmsum takmörkunum. Hið sama gildir að sjálfsögðu um innihald sumra gagna. Þótt ekki sé nauðsynlegt að trúnaður ríki um tilvist málsins sem slíks kunna ákveðin gögn eða ákveðnar upplýsingar í gögnum sem tengjast því að hafa fólgnar í sér viðkvæmar upplýsingar sem takmarka verður aðgang að í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra. Sem dæmi um almannahagsmuni sem réttlætt geta takmörkun á aðgangi að upplýsingum má nefna þjóðaröryggi, varnarmál og alþjóðasamskipti, varnir gegn glæpastarfsemi, eftirlitsstörf opinberra aðila og hagsmuni sem varða efnahags- og gjaldmiðlamál.
    Í 3. mgr. er að finna sérstakt ákvæði sem tengist takmörkunum á upplýsingarétti náið. Það gerir ríkari kröfur en leiddar verða af 2. mgr. 17. gr. og 29. gr. til þeirrar lagaheimildar sem leggja verður til grundvallar slíkum takmörkunum. Nánar tiltekið felur ákvæðið í sér að í viðkomandi lagaheimild verði annars vegar að kveða á um hver sé ástæða leyndarinnar, en hins vegar að kveða á um hámarkslengd leyndartíma. Skal sá leyndartími sem ákveðinn er ekki vera lengri en nauðsyn krefur í ljósi þeirra hagsmuna sem vernda skal.
    Í 4. mgr. er að finna ákvæði þess efnis að með lögum skuli tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila. Ákvæðinu er ætlað að veita tilteknum skuldbindingum samkvæmt samningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum (Árósasamningi) sess í stjórnarskrá, sbr. 6. og 9. gr. samningsins.
    Samkvæmt ákvæðinu er það almenna löggjafans að ákvarða umfang þessara réttinda en rétt er að hafa í huga að 4. mgr. er eins og Árósasamningnum fyrst og fremst ætlað að eiga við um staðbundna starfsemi sem háð er sérstökum starfs- og/eða framkvæmdaleyfum. Ákvæðið felur því ekki í sér sjálfstæðan rétt til að krefjast þess að umhverfi og náttúruauðlindir séu af tilteknum gæðum. Þær meginreglur Árósasamningsins sem tryggðar eru í 4. mgr. að veita skuli almenningi rétt til að taka þátt í undirbúningi ákvarðana sem umtalsverð áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir sem og raunveruleg úrræði til þess að fá slíkar ákvarðanir endurskoðaðar af hlutlausum úrskurðaraðila eru hins vegar mikilvægar. Þeim er m.a. ætlað að stuðla að því að almenningur geti notið þeirra mannréttinda sem tengjast ástandi náttúrunnar, sbr. 7., 15., 25. og 26. gr. frumvarps þessa. Þá eru þær taldar stuðla að aukinni umhverfisvitund, vandaðri málsmeðferð, auknu réttmæti þeirra ákvarðana sem teknar eru og sjálfbærri þróun. Eftirtaldir efnisþættir felast í 4. mgr. 17. gr.:
          Að meta skuli áhrif ákvarðana, hvort sem um er að ræða stefnumarkandi ákvarðanir eða ákvarðanir sem lúta að einstökum framkvæmdum, sem umtalsverð áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir komi þær til framkvæmda, í samræmi við lög.
          Að almenningur, þ.m.t. félög sem opin eru almenningi og hafa útivist, umhverfis- og náttúruvernd að markmiði, eigi rétt á að taka þátt í undirbúningi ákvarðana sem umtalsverð áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir, þ.m.t. aðgang að upplýsingum um fyrirhugaðar ákvarðanir og rétt til að koma fram athugasemdum við þær, í samræmi við lög.
          Að almenningur hafi möguleika til þess að fá slíkar endanlegar ákvarðanir endurskoðaðar af hlutlausum aðila, þ.e. stjórnvaldi eða dómstóli án mismununar.
    Möguleikar almennings til þess að taka þátt í undirbúningi tiltekinna ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfi og náttúru eru nú að miklu leyti tryggðir í almennri löggjöf, sbr. einkum ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010, hvað varðar undirbúning skipulagsákvarðana, ákvæði laga nr. 106/2000, hvað varðar mat á umhverfisáhrifum og undirbúning tiltekinna leyfisveitinga í samræmi við viðeigandi sérlög, og loks ákvæði laga um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006. Þá tryggja 1.–3. mgr. 17. gr. almenningi víðtækan rétt til aðgangs að upplýsingum og gögnum í slíkum málum.
    Í 4. mgr. er aftur á móti einnig kveðið á um að almenningi skuli heimilt að leita til hlutlausra úrskurðaraðila. Í því felst annars vegar réttur til að bera synjun um aðgang að upplýsingum um umhverfismál undir dómstóla eða annan óháðan úrskurðaraðila, en til þess getur komið að á grundvelli takmörkunarheimilda 2. mgr. 17. gr. og 29. gr. sé synjað um aðgang að tilteknum gögnum tengdum umhverfismálum. Hins vegar felst í ákvæðinu að „almenningur sem málið varðar“ skuli geta gert slíkt hið sama vegna útgáfu leyfa til framkvæmda sem geta haft umtalsverð umhverfisáhrif. Um þetta er einnig fjallað í 9., sbr. 6. gr. Árósasamningsins. Meginreglur íslensks réttarfars leiða til þess að samþykkja þarf sérstök lagaákvæði til þess að veita öðrum en þeim sem eiga einstaklingsbundinna lögvarinna hagsmuna að gæta rétt til þess að kæra ákvarðanir stjórnvalda til æðra stjórnvalds eða tiltekinna úrskurðarnefnda, sem og skjóta þeim til dómstóla, eftir atvikum. Nú þegar hefur löggjöf verið breytt á þann veg að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga eiga kærurétt í ákveðnum tilvikum án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni og er þetta í samræmi við ákvæði laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þá verður talið að kæruréttur vegna synjunar um aðgang að upplýsingum sé nægilega varinn í lögum vegna þeirrar meginreglu íslensks réttar að gildi stjórnvaldsákvarðana verði borið undir dómstóla, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar og 3. mgr. 103. gr. (áður 100. gr.) frumvarps þessa.
    Loks er þess að geta að 4. mgr. er í góðu samræmi við þá áherslu á vandaðan undirbúning ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfi og umhverfisgæði, þ.m.t. mat á hagsmunum þeirra einstaklinga sem verða fyrir áhrifum af slíkum ákvörðunum, sem fram kemur í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skv. 8. gr. sáttmálans um rétt til friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, en ákvæðið verður einnig túlkað með hliðsjón af þeirri dómaframkvæmd eftir því sem við á.

18. gr. um frelsi fjölmiðla (áður 16. gr.).
    Í 18. gr. er nýmæli sem helgast af mikilvægi frjálsra og sjálfstæðra fjölmiðla í lýðfrjálsu landi. Ákvæðið stendur í nánum tengslum við 16. og 17. gr. Markmið ákvæðisins er m.a. að útfæra nánar þá meginreglu þeirra greina að aðgangur að upplýsingum teljist til mannréttinda sem tryggja beri líkt og önnur mannréttindi og tryggja að löggjafanum sé óheimilt að reisa skorður við frjálsri fjölmiðlun. Markmiðið er öðrum þræði að vernda fjölmiðla gegn afskiptum eða ofsóknum yfirvalda og annarra. Frelsi fjölmiðla útheimtir ritstjórnarlegt sjálfstæði þeirra og gagnsætt eignarhald.
    Fjölmiðlahugtakið, eins og það er notað í ákvæðinu, ber að skýra svo að fyrst og fremst sé átt við miðil sem með reglubundnum hætti miðlar til almennings efni er lýtur ritstjórn, en þannig er hugtakið afmarkað í 13. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011. Skilin á milli slíkra miðla og annars konar miðla, svo sem samfélagsmiðla og annarra miðla sem ekki lúta ritstjórn, eru þó sífellt að verða ógreinilegri. Hugtakið fjölmiðil í ákvæði 18. gr. ber því að túlka með rúmum hætti, með tilliti til þeirra verndarhagsmuna sem því er ætlað að gæta. Er það því ekki bundið við núgildandi skilgreiningu fjölmiðlalaga og getur tekið til annars konar miðla en þeirra sem þar eru taldir. Þá ber að leggja til grundvallar rúma túlkun orðsins „blaðamenn“ í 2. mgr. ákvæðisins, en fæstir fjölmiðlamenn í dag vinna við miðla sem flokka mætti sem „blöð“. Rík hefð er fyrir slíkri túlkun og undir orðið geta m.a. fallið þeir sem aðild eiga að Blaðamannafélagi Íslands, þ.e. allir þeir sem hafa fjölmiðlun að aðalstarfi eða eru fastráðnir starfsmenn ritstjórna á dagblöðum, vikublöðum, sértímaritum, landshlutablöðum, vefmiðlum og fréttastofum útvarps- og sjónvarpsstöðva, svo og aðrir þeir sem fastráðnir eru við frétta- og fjölmiðlun þar sem staðin eru skil á tilskildum gjöldum til félagsins og sjóða þess.
    Í 1. mgr. segir að frelsi fjölmiðla, ritstjórnarlegt sjálfstæði þeirra og gagnsætt eignarhald skuli tryggja með lögum. Sú breyting frá stjórnarskránni, að kveða með skýrari hætti á um það að tryggja beri rétt fjölmiðla til frelsis og sjálfstæðis, er gerð í ljósi skuldbindinga Íslands skv. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þrátt fyrir það orðalag að tryggja skuli þetta með lögum felur ákvæðið í sér lágmarkskjarna þegar virkra neikvæðra skyldna sem vernda fjölmiðla gegn því að stjórnvöld vegi með ómálefnalegum afskiptum að frelsi þeirra og sjálfstæði. Með ákvæðinu er einnig lögð jákvæð skylda á löggjafann til að setja lög sem hafi það að markmiði að tryggja og útfæra nánar frelsi og sjálfstæði fjölmiðla. Í lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, eru settar reglur sem tryggja eiga frelsi fjölmiðla sem og ritstjórnarlegt sjálfstæði þeirra, en þær eru í góðu samræmi við tilgang 1. mgr. 18. gr. Í þeim felast eðli málsins samkvæmt einnig ákveðnar takmarkanir á neikvæðum þáttum þessa frelsis og sjálfstæðis, sbr. t.d. 27. gr. þeirra um bann við hatursáróðri og hvatningu til refsiverðrar háttsemi. Öll slík afskipti verða að standast kröfur 29. gr. frumvarpsins. Líkt og áður greinir er leyfisbinding á starfsemi útvarps, sjónvarps og kvikmyndafyrirtækja í eðli sínu takmörkun á tjáningarfrelsinu, en einnig á hinum neikvæða lágmarkskjarna réttarins til frelsis fjölmiðla. Líkt og gagnvart 17. gr. væri slík leyfisbinding þó heimil að uppfylltum skilyrðum 29. gr., svo sem vegna þess að hljóð- og myndmiðlun nýtir tíðni sem er takmörkuð auðlind eða vegna annarra almannahagsmuna í ljósi þess hversu áhrifaríka miðla er um að ræða. Aftur á móti felur 1. mgr. 18. gr. það í sér, í samræmi við orðalag 3. málsl. 1. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, að ekki er heimilt að reisa útgáfu dagblaða neinar slíkar skorður.
    Á grundvelli 1. mgr. 18. gr. er löggjafanum og stjórnvöldum enn fremur rétt að taka sérstakt tillit til starfsemi fjölmiðla varðandi ferðafrelsi blaðamanna og aðgang að stöðum sem annars væru lokaðir. Í sjálfstæði fjölmiðla felst einnig að innra skipulag fjölmiðla og starfshættir séu að meginstefnu málefni fjölmiðlanna sjálfra. Öll pólitísk íhlutun í efnistök fjölmiðla er til að mynda mjög varhugaverð og mundi tæpast standast kröfur 29. gr. frumvarpsins. Þá móta fjölmiðlar sjálfir sínar siðareglur og ákvæðið felur í sér að stjórnvöld og dómstólar eigi ekki að endurskoða hvað séu viðurkennd fagleg vinnubrögð. Lög um eignarhald á fjölmiðlum hafa ekki verið sett þó að frumvörp um efnið hafi verið lögð fyrir Alþingi. Slíkt frumvarp er nú til umfjöllunar í allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis (þingskjal 631, 490. mál), en í kjölfar samþykktar frumvarps þessa verður að setja í lög ákvæði sem tryggja gagnsætt eignarhald fjölmiðla.
    Með 2. mgr. er lögð sú skylda á löggjafann að tryggja með lögum vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara. Jafnframt er kveðið á um þá neikvæðu skyldu að óheimilt sé að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði. Ákvæðinu er ætlað að tryggja vernd blaðamanna og heimildarmanna þeirra hvort sem þeir teljast almennir heimildarmenn eða uppljóstrarar og styðja þannig við upplýsingafrelsi sem og frelsi fjölmiðla. Tilvísun til verndar blaðamanna á því við um vernd sjálfstæðis þeirra í störfum, til að miðla upplýsingum og til að tryggja trúnaðarsamband við heimildarmenn og uppljóstrara. Löggjafanum ber því við mótun lagareglna á þessu sviði að taka fullt tillit til séreðlis blaðamannsstarfsins og mikilvægis þess fyrir upplýsta þjóðfélagsumræðu í almannaþágu, t.d. varðandi ábyrgð á efni fjölmiðla þar sem gæta þarf að því hlutverki blaðamanna að miðla upplýsingum sem eru komnar frá öðrum, jafnvel þótt þær kunni að vera ærumeiðandi eða fela í sér brot á trúnaðarskyldum. Taka ber tillit til þess í persónuverndarlöggjöf að fjölmiðlar hafa sérstakar þarfir til að skrá persónuupplýsingar að einhverju marki, og meiðyrðalöggjöf þarf að taka tillit til þess að blaðamenn verða að geta byggt á sjónarmiðum um góða trú um sannindi ummæla, sbr. dómaframkvæmd hjá Mannréttindadómstól Evrópu, svo fátt eitt sé nefnt.
    Frjáls fjölmiðlun hvílir á trúnaðarsambandi blaðamanna og heimildarmanna þeirra og þetta samband tryggir m.a. tjáningarfrelsið og það hlutverk fjölmiðla að veita eftirlit og aðhald í lýðræðislegu samfélagi. Hefur þetta sjónarmið margsinnis verið staðfest í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu og sömuleiðis í dómi Hæstaréttar frá 27. nóvember 1995 í máli nr. 382/1995. Í ákvæðinu felst sá lágmarkskjarni að ekki verði gert opinskátt hver er heimildarmaður blaðamanns eða uppljóstrari vegna tiltekinnar umfjöllunar án samþykkis viðkomandi, en gert er ráð fyrir að nánari skilmálar þeirrar réttarverndar séu útfærðir í almennum lögum. Ákvæði um vernd heimildarmanna er að finna í 25. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011.
    Uppljóstrarar hafa oft aðra stöðu en heimildarmenn enda geta þeir átt þátt í verknaði sem þeir upplýsa um. Ef um refsivert brot er að ræða felst vernd uppljóstrara í því að hann sæti ekki ákæru. Ákvæði um þetta eru á nokkrum stöðum í almennum lögum, en þá í tengslum við opinberar rannsóknir, sbr. 12. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008, 3. mgr. 43. gr. samkeppnislaga, nr. 44/1995, og 5. gr. laga nr. 135/2008, um embætti sérstaks saksóknara. Ákvæði 2. mgr. 18. gr. varðar frelsi fjölmiðla, en ekki opinberar rannsóknir vegna lögbrota. Vísan þess til „uppljóstrara“ hefur því aðeins það gildissvið að fjalla um uppljóstrara sem upplýsa blaðamenn um hugsanleg lögbrot. Ekki eru til sérstök lagaákvæði um vernd uppljóstrara við þessar aðstæður en þeir mundu eftir sem áður falla undir ákvæði laga um heimildarmenn. Það er hins vegar almenna löggjafans að ákveða hvort veita eigi uppljóstrurum aukna vernd en þá sem leiðir af þeim lágmarkskjarna sem felst í 2. mgr. 18. gr.
    Af 2. málsl. 2. mgr. er ljóst að lögð er rík áhersla á vernd heimildarmanna og uppljóstrara. Kveðið er á um að óheimilt sé að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði. Ákvæðið er sérákvæði gagnvart 29. gr. frumvarpsins og gerir strangari kröfur til skerðingar á nafnleynd heimildarmanna og uppljóstrara en leiddar væru af 29. gr. Heimildir til að rjúfa nafnleynd skal túlka þröngt og nafnleynd skal ekki aflétt nema í tengslum við rannsókn alvarlegustu sakamála. Ákvæðið er þannig orðað að dómsúrskurð þarf bæði til að leggja fyrir blaðamann að upplýsa hver heimildarmaður er og til tiltekinna rannsóknaraðgerða við meðferð sakamáls er beindust til dæmis að gögnum um fjarskipti blaðamanns eða starfsstöð hans. Til viðbótar við þau skilyrði heimildar til afléttingar nafnleyndar sem að framan er getið verða dómstólar að leggja mat á það í hverju tilviki hvort meðalhófsreglu er gætt þannig að ekki sé með nafnbirtingu gengið lengra en þörf krefur í þágu rannsóknar alvarlegs sakamáls. Ákvæði 3. mgr. 25. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, ber að túlka til samræmis við þessar kröfur 2. mgr. 18. gr.

19. gr. um trú- og sannfæringarfrelsi (áður 18. gr.).
    Í 19. gr. frumvarpsins er kveðið á um trú- og sannfæringarfrelsi. Ákvæði greinarinnar byggjast á sömu meginreglu um trúfrelsi og ákvæði 63. gr. og 64. gr. stjórnarskrárinnar en eru þó nokkuð breytt. Í frumvarpinu er ákvæðið auk þess í mannréttindakaflanum en í stjórnarskránni standa ákvæði um trúfrelsi í kafla um kirkju- og trúmál. Um mikilvæg mannréttindi er að ræða og því eðlilegt að hafa þau með öðrum mannréttindaákvæðum. Fyrirmyndir ákvæðisins eru einkum 9. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 18. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
    Markmið þeirra breytinga sem gerðar eru frá gildandi ákvæðum stjórnarskrár er að færa nútímalegt ákvæði um trú- og sannfæringarfrelsi inn í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Í 1. mgr. er kveðið á um rétt til trúar, lífsskoðunar og sannfæringar en í 63. gr. stjórnarskrárinnar er eingöngu vísun til trúar. Að auki endurspeglast í ákvæðinu rétturinn til að standa utan trúfélaga sem kveðið er á um 2. mgr. 64. gr. stjórnarskrárinnar.
    Hugtakið trú í frumvarpi þessu vísar fyrst og fremst til átrúnaðar á æðri mátt og nær yfir öll helstu trúarbrögð heims og undirgreinar þeirra, þ.m.t. þau trúarbrögð sem þróast hafa á síðari árum. Ekki er skilyrði að um átrúnað á guðlegan kraft eða veru sé að ræða, en slíkt skilyrði gæti t.d. útilokað búddisma frá hugtakinu trúarbrögð. Efahyggja í trúmálum og trúleysi nýtur einnig verndar 19. gr. með sama hætti og eiginleg trú. Með hugtakinu sannfæring er aftur á móti vísað til hvers konar annarra skoðana sem eru mikilvægar þeim einstaklingi sem þær hefur. Er það því yfirhugtak sem nær bæði yfir lífsskoðanir og hvers konar aðrar skoðanir á mönnum og málefnum. Hugtakinu lífsskoðanir er síðan ætlað að ná sérstaklega yfir heildstæð hugmyndakerfi um lífsviðhorf og siðferðisgildi, sem ná ákveðinni alvöru og dýpt og eru mikilvægur hluti sjálfsmyndar viðkomandi einstaklinga, þótt þau hafi ekki trú á æðri mátt í kjarna sínum. Húmanismi er klassískt dæmi um lífsskoðanir af þessum toga, en ekki er útilokað að önnur hugmyndakerfi, svo sem friðarstefna, geti fallið þar undir. Hugtakinu lífsskoðanir er samkvæmt þessu ætlað að vera sambærilegt að inntaki og hugtakið „belief“ í 9. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 18. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og hið skylda hugtak „philosophical convictions“ í 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
    Gildissvið 1. mgr. 19. gr. nær til trúar, lífsskoðunar og sannfæringar jafnt og varðar hinn svokallaða innri vettvang (forum internum) manneskjunnar. Ákvæðið felur það í sér að fólki er frjálst að hafa hverja þá skoðun sem því sýnist og breyta skoðunum sínum án þess að vera þvingað til annars. Frelsið á þessum vettvangi er algert og verður ekki takmarkað með vísan til ákvæðis 29. gr. frumvarps þessa, enda mundu tilraunir til slíkra takmarkana brjóta alvarlega í bága við sjálfsákvörðunarrétt manneskjunnar og vandséð hvaða almannahagsmunir eða réttindi annarra gætu réttlætt takmarkanir á skoðunum sem einungis búa innra með einhverjum. Tjáning þeirra skoðana sem verndaðar eru í 1. mgr. 19. gr. nýtur aftur á móti almennt séð sömu verndar og sætir sömu takmörkunum og tjáningarfrelsið. Þá er rétturinn til að standa utan trúfélaga verndaður sérstaklega í ákvæðinu, en sambærilega vernd má í sjálfu sér leiða almennt séð af 2. mgr. 20. gr. um félagafrelsi. Vernd réttarins til að standa utan trúfélaga í 1. mgr. er þó í raun alger með sama hætti og vernd skoðana á innri vettvangi manneskjunnar.
    Í 2. mgr. er kveðið á um frelsi til að iðka trú eða lífsskoðun sína, einslega eða í samfélagi með öðrum, opinberlega eða á einkavettvangi. Í frelsi til að iðka trú eða lífsskoðun felst réttur til að vera í trúfélagi eða lífsskoðunarfélagi. Rétt til að stofna trúfélög og lífsskoðunarfélög má jafnframt leiða af 2. mgr. sem og 1. mgr. 20. gr. um félagafrelsi. Sú breyting frá 63. gr. stjórnarskrárinnar að tiltaka þann rétt ekki sérstaklega hefur því ekki efnisleg áhrif.
    Iðkun trúar og lífsskoðunar fer fram á hinum ytri vettvangi (forum externum) og nýtur því bæði sérstakrar verndar og lýtur ákveðnum takmörkunum. Sérstaklega er fjallað um hana í 2. mgr. 19. gr. Með iðkun er ekki átt við hvers konar háttsemi eða tjáningu sem er innblásin af skoðunum manna. Þess í stað verður iðkunin að vera beinlínis hluti af sjálfum kennisetningum trúarinnar eða lífsskoðunarinnar eða sértæk tjáning þess að tilheyra ákveðnu trúarlegu samfélagi eða heildstæðu hugmyndakerfi. Gildissvið 2. mgr. nær því aðeins til trúar og lífsskoðana en ekki til annarrar sannfæringar. Líkt og mannréttindasáttmáli Evrópu og alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi gerir ákvæði 2. mgr. 19. gr. ekki greinarmun á trú og lífsskoðunum að þessu leyti og ber ríkinu því að veita bæði trúfélögum og lífsskoðunarfélögum og iðkun trúar og lífsskoðana sambærilega vernd. Vilji trúfélög starfa á lögformlegum grundvelli, með ákveðnum réttindum og skyldum, geta þau leitað eftir því að fá opinbera skráningu. Um það efni gilda lög nr. 108/1999, um skráð trúfélög. Ákvæði 2. mgr. felur í sér að séu slík réttindi veitt trúfélögum með lögum skuli þau einnig veitt lífsskoðunarfélögum án mismununar. Jafnframt er ljóst að ákvæði 31. gr. frumvarpsins um þjóðkirkju felur í sér að það telst ekki mismunun að veita þjóðkirkjunni stuðning og vernd umfram önnur trú- og lífsskoðunarfélög. Loks má þess geta að í 2. mgr. felst einnig að trú- og lífsskoðunarfélög hafa frelsi til að ákveða sjálf um sín innri málefni.
    Þegar kemur að iðkun trúar og lífsskoðunar getur reynst nauðsynlegt að takmarka frelsi fólks með vísan til almannahagsmuna eða réttinda annarra. Hið almenna takmörkunarákvæði 29. gr. frumvarps þessa gildir því um takmarkanir á iðkun trúar eða lífsskoðunar. Skv. 29. gr. væri heimilt að takmarka iðkun trúar eða lífsskoðunar við það að ekki megi kenna eða fremja neitt sem er gagnstætt góðu siðferði eða allsherjarreglu, sbr. 2. málsl. 63. gr. stjórnarskrárinnar. Að öðru leyti fer það mjög eftir samhenginu hvenær réttlætanlegt er að takmarka iðkun trúar eða lífsskoðunar. Þannig getur trúboð eða önnur boðun verið heimil iðkun ef sá sem hún beinist að er frjáls að því að afþakka, en ekki ef viðkomandi er á einhvern hátt háður eða undir boðvaldi þess sem boðar trú sína eða lífsskoðun. Þá er tjáning trúar eða lífsskoðunar með ákveðnum klæðaburði í flestum tilvikum heimil iðkun, en þó kann að vera réttlætanlegt að takmarka hana í ákveðnu samhengi, svo sem í menntastofnunum eða ef öryggissjónarmið krefjast ákveðins klæðnaðar við tilteknar aðstæður. Hinu almenna takmörkunarákvæði 29. gr. er ætlað að koma í stað sérákvæðis 1. mgr. 64. gr. stjórnarskrárinnar um að enginn megi fyrir sakir trúarbragða sinna skorast undan almennri þegnskyldu, en 6. gr. frumvarpsins kemur einnig í stað bannsins við mismunun á grundvelli trúarbragða.
    Vert er að geta þess sérstaklega að þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um rétt manna til sem standa utan trúfélaga til að greiða ekki gjöld til trúfélaga líkt og nú er í 3. mgr. 64. gr. stjórnarskrárinnar hefur það ekki efnisleg áhrif. Það er hluti af trú- og skoðanafrelsi manna að greiða ekki til þeirra trú- eða lífsskoðunarfélaga sem þeir standa utan, auk þess sem það felst í félagafrelsi manna skv. 20. gr. að greiða ekki til félaga sem þeir eiga ekki aðild að.

20. gr. um félagafrelsi.
    Í 20. gr. er að finna ákvæði um félagafrelsi sem byggist á 1. og 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, en markmið þess er að tryggja bæði jákvætt og neikvætt félagafrelsi. Fyrirmyndir ákvæðisins er einnig að finna í 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 22. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, en þó hefur verið skilið á milli félagafrelsis og fundafrelsis í frumvarpinu. Þó svo að orðalag sé með nokkuð breyttum hætti frá stjórnarskránni er ekki ætlunin að hrófla við inntaki félagafrelsis.
    Ákvæði 1. mgr. stendur vörð um rétt einstaklinga til að mynda félög án þess að þurfa sérstaklega að sækja um leyfi til þess. Að sama skapi er áréttað að stjórnvöld megi ekki leysa upp félag. Réttur einstaklinga til að stofna stjórnmálafélög og stéttarfélög þykir svo brýnn að þeirra er sérstaklega getið í ákvæðinu en árétta ber að það er gert í dæmaskyni og ákvæðinu ætlað að vernda frelsi til myndunar allra gerða félaga nema löggjafinn hafi sérstaklega kveðið á um takmarkanir í samræmi við 29. gr.
    Í ákvæðinu er notað orðalagið „mynda félög“ en í 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er notað orðalagið „stofna félög“. Er hinu breytta orðalagi ætlað að endurspegla betur raunverulegt inntak réttarins enda nær félagafrelsið einnig til félaga sem ekki eru formlega stofnuð í samræmi við lög. Þá nær vernd ákvæðisins til ýmiss konar starfsemi innan félaga sem þegar hafa verið stofnuð, einkum frelsis þeirra til að ákveða sjálf um sín innri málefni auk þess sem félagafrelsið verndar t.d. rétt stéttarfélaga til að vinna að hagsmunum félagsmanna sinna, m.a. með lögmætum verkfallsaðgerðum. Félagafrelsisákvæðið kemur ekki í veg fyrir að í lögum sé mælt fyrir um að fullnægja þurfi einhverjum skilyrðum til að hægt sé að stofna félag í tilteknu formi, t.d. hlutafélög. Slík skilyrði geta t.d. lotið að lágmarksfjárhæð í hlutafé eða lágmarksfjölda meðlima. Jafnframt hafa lagafyrirmæli sem krefjast þess að tiltekin félagsform lúti opinberri skráningu verið talin standast félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar og er ekki hróflað við þeirri túlkun. Slík ákvæði laga þyrftu þó að uppfylla skilyrði 29. gr. Að sama skapi mætti takmarka þátttöku ákveðinna hópa opinberra starfsmanna í tilteknum félögum að uppfylltum skilyrðum 29. gr.
    Í 2. málsl. 1. mgr. er kveðið á um að félag megi ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds og er ákvæðið samhljóða 2. málsl. 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem ákvæðið er óbreytt verður það skýrt til samræmis við það sem verið hefur og felur ákvæðið því m.a. í sér að löggjafanum væri jafnframt óheimilt að setja almenn lög sem fela handhöfum framkvæmdarvalds vald til að leysa upp félög. Í 1. mgr. er ekki að finna sambærilegt takmörkunarákvæði og er í 1. mgr. 74. gr. þar sem kveðið er á um að banna megi um sinn starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang en höfða verði þá án ástæðulausrar tafar mál gegn því til að fá því slitið með dómi. Þrátt fyrir þessar breytingar veitir hið almenna skerðingarákvæði 29. gr. heimildir til takmarkana á hinu jákvæða félagafrelsi ef nauðsynlegt reynist að banna félög með ólögmætan tilgang eða starfsaðferðir. Sem endranær verða slíkar takmarkanir þó að uppfylla efnisskilyrði ákvæðisins. Vegna þeirra krafna sem meðalhófsreglan gerir ber ekki að ganga lengra en nauðsyn krefur í viðbrögðum við ólögmætri starfsemi félaga og samkvæmt ákvæðinu yrðu því gerðar mjög ríkar kröfur um t.d. raunverulega yfirvofandi hættu á ofbeldi eða umfangsmiklum lögbrotum, sem sýnt er fram á að tengist sjálfum tilgangi eða starfsemi félagsins með beinum hætti, áður en réttlætanlegt væri að leysa félag upp. Telji stjórnvöld að slíkt þurfi að gera þurfa þau að höfða mál gegn félaginu til að fá því slitið með dómi samkvæmt skýrum ákvæðum settra laga sem heimila að gripið sé til þess úrræðis.
    Í 2. mgr. er kveðið á um hið neikvæða félagafrelsi sem felst í frelsi manna til að standa utan félaga og að ekki megi því skylda menn til aðildar að félagi. Greiðsluskylda manna til félaga, til ákveðinnar starfsemi eða í sjóð sem tengist ákveðnu félagi sem þeir kjósa að standa utan getur talist jafngilda aðildarskyldu í skilningi ákvæðisins. Reynt hefur á þessi atriði fyrir dómi, sbr. dóm Hæstaréttar frá 26. september 1996 í máli nr. 187/1995, dóm Hæstaréttar frá 20. desember 2005 í máli nr. 315/2005 og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Varðar Ólafssonar gegn Íslandi frá 27. apríl 2010, í máli nr. 20161/06 og dóm Hæstaréttar frá 18. október 2010 í máli nr. 504/2008. Vernd ákvæðisins nær því bæði til aðildarskyldu, greiðsluskyldu og annarrar sambærilegrar þvingunar til aðildar að félagi. Ákvæðið verður einnig talið hafa einkaréttaráhrif að þessu leyti svo sem ef einkaréttarlegt félag sem nýtur einhvers konar yfirburðastöðu í skjóli laga, svo sem í krafti þess að ráða yfir möguleikum einstaklings til að afla sér lífsviðurværis eða njóta annarra mannréttinda, getur með samningum eða skilmálum lagt slíkar skyldur á viðkomandi einstakling að viðlögðum réttindamissi.
    Í 2. málsl. 2. mgr. eru gerðar tvær undantekningar frá réttinum til að standa utan félaga en í báðum tilvikum verður að kveða á um aðildarskylduna í lögum og skyldan að vera nauðsynleg til að viðkomandi félag geti sinnt hlutverki sem því er ákveðið með lögum. Í fyrsta lagi má skylda mann til aðildar að félagi með vísan til almannahagsmuna. Ákvæðið er óbreytt frá 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og sem fyrr er ætlast til þess að ákvæðið verði túlkað í ljósi 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sem dæmi um félag sem hér félli undir má nefna Lögmannafélag Íslands, sbr. lög nr. 77/1998, um lögmenn. Í öðru lagi má skylda mann til aðildar að félagi með vísan til réttinda annarra. Með þessu er einkum vísað til þess að við ákveðnar aðstæður geta tengsl á milli hagsmuna manna orðið svo náin að nauðsynlegt þyki að leggja skyldu á þá að þeir virði hagsmuni hvor eða hver annars með aðild að félagi. Sem dæmi um þetta má nefna skyldu til að stofna og eiga aðild að húsfélögum og veiðifélögum. Í raun felast í þessu ákvæði sömu heimildir og ella mundi leiða af 29. gr. frumvarpsins, og er áréttað sérstaklega að þau skilyrði 29. gr. sem lúta að nauðsyn, meðalhófsreglu og kjarna réttindaverndar eiga einnig við. Ákvæðinu er því aðallega ætlað að árétta viðurkenningu á samfélagslegu mikilvægi ákveðinna tegunda aðildarþvingana, og einkum það að með frumvarpinu er ekki stefnt að því að breyta þeirri túlkun félagafrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar að forgangsréttarákvæði kjarasamninga geti í sjálfu sér talist heimil takmörkun á hinu neikvæða félagafrelsi.

21. gr. um fundafrelsi.
    Í 21. gr. er kveðið á um fundafrelsi og er ákvæðið mikið breytt frá fundafrelsisákvæði í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið er náskylt 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 21. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Markmið ákvæðisins er að tryggja nútímalega vernd fundafrelsis, en það á náin tengsl við 19. og 20. gr. frumvarpsins.
    Gildissvið fundafrelsisákvæðisins verður skýrt með sama hætti og verið hefur, en það tekur til hvers konar funda og samkoma, svo sem stjórnmálafunda, fyrirlestra, skrúðgangna, kröfugangna og mótmælaaðgerða, en ekki þeirra tilvika þegar fólk safnast saman af hendingu, svo sem við húsbruna eða bílslys. Í ákvæðinu er kveðið á um að allir hafi rétt til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla. Felur ákvæðið því í sér skýra neikvæða skyldu stjórnvalda til að aðhafast ekkert sem brýtur gegn þeim rétti. Á hinn bóginn geta jafnframt hvílt á stjórnvöldum jákvæðar skyldur til að tryggja fundafrelsið við ákveðnar aðstæður, t.d. með því að veita einum hópi mótmælenda vernd fyrir öðrum hópi mótmælenda.
    Í ákvæði 21. gr. er felld brott vísun 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar til að menn þurfi að vera vopnlausir og að lögreglu sé heimilt að vera við almennar samkomur. Hin neikvæða skylda til að brjóta ekki gegn fundafrelsinu verður þó takmörkuð með vísan til 29. gr. frumvarpsins, að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar koma fram. Nauðsynlegt getur verið að setja fundafrelsinu ákveðnar skorður í þágu allsherjarreglu eða almannaöryggis í tengslum við umferðaröryggi, rýmingarleiðir og þess háttar Á grundvelli 29. gr. væri því t.d. heimilt að kveða á um það í lögum að tilkynna beri áform um stærri fundi til lögreglu svo að unnt sé að gera viðeigandi ráðstafanir og jafnvel mætti kveða á um leyfisskyldu fyrir stærri viðburðum á ákveðnum svæðum sem eru viðkvæm út frá slíkum sjónarmiðum. Ávallt ber þó að hafa í huga þær kröfur sem 29. gr. gerir um meðalhóf. Hið sama má segja um viðveru lögreglu við almennar samkomur. Skv. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu nær vernd fundafrelsisins aðeins til funda sem eru haldnir í „friðsamlegum tilgangi“, en erfitt er reyndar að draga mörkin á milli friðsamlegs tilgangs og annars tilgangs. Þannig hafa fundir í sjálfu sér verið taldir vera í friðsamlegum tilgangi þótt til einhverra óspekta komi í hita leiksins og mótmælaaðgerð, svo sem hústaka, gæti einnig verið talin vera í friðsamlegum tilgangi þótt hún feli í sér lögbrot. Á grundvelli 29. gr. væri löggjafanum einnig heimilt að setja skorður við þeim rétti almennings að koma saman undir vopnum eða í ófriðsamlegum tilgangi. Í því sambandi er rétt að árétta að í meðalhófsmati samkvæmt ákvæðinu má við það miða að fyrir hendi séu víðtækar heimildir til að takmarka fundarhöld eða mótmæli sem beinlínis hafa þann tilgang að efna til ófriðar eða beita ofbeldi. Hafa ber þó í huga að ávallt skal beita því úrræði sem vægast telst til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með takmörkun á fundarhöldum, þannig að til banns við fundarhöldum verður ekki gripið fyrr en í lengstu lög þegar rökstudd ástæða er til að óttast verulegan ófrið eða ofbeldi. Í ákvæðinu felst því í reynd ekki efnisleg breyting frá gildandi rétti heldur er fyrst og fremst verið að færa það til nútímahorfs. Hið sjálfsagða eftirlit, sem lögreglan má og á að hafa með því að samkomur fari ekki úr böndum eða leiði til ofbeldis eða ógnana eða að vopn séu höfð, rúmast þannig innan heimilda til skerðingar á fundafrelsinu. Með ákvæðinu er því ekki stefnt að því að skerða heimildir lögreglu til að halda uppi lögum og reglu frá því sem nú er.

22. gr. um eignarrétt (áður 13. gr.).
    Kveðið er á um eignarrétt í 22. gr. frumvarpsins og er byggt á ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Markmið greinarinnar er að vernda friðhelgi eignarréttar.
    Í 1. málsl. 1. mgr. kveðið á um rétt til að njóta eigna sinna í friði. Orðalagið er breytt frá 1. mgr. 72. gr. og er nú í meira samræmi við orðalag 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu. Breytingin hefur þó engin efnisleg áhrif og er eingöngu ætluð til að auka skýrleika. Þó svo að hugtakið eign sé hvorki skilgreint nánar í frumvarpinu né í stjórnarskránni tekur dómaframkvæmd af allan vafa af um rúma merkingu hugtaksins og verður áfram miðað við hana. Undir hugtakið falla því almennt hvers kyns réttindi sem hafa fjárhagslega þýðingu, þar á meðal kröfuréttindi, höfundarréttindi og ýmis óbein eignarréttindi, svo sem veðréttur og afnotaréttur. Réttindi sem allir njóta, þ.e. almannaréttur, fullnægja ekki þessu skilyrði. Sama á við um réttindi bundin persónu manna, svo sem ríkisborgararétt, sem eru þannig ekki talin eign í skilningi 22. gr. Við mat á því hvort réttindi á grundvelli opinberra leyfa teljist til eignarréttinda sem njóta verndar ákvæðisins verður einkum litið til þess hvort handhafi réttindanna geti nýtt sér þær heimildir sem almennt eru taldar felast í eignarrétti, svo sem hvort þau hafi fjárhagslegt gildi sem unnt er að ráðstafa með sölu, leigu, veðsetningu eða erfðaskrá og þess hvort viðkomandi geti haft lögmætar væntingar til þess að svo verði áfram.
    Í 2. og 3. málsl. 1. mgr. er fjallað um það þegar menn eru skyldaðir til að láta eignarréttindi sín af hendi, eða svokallað eignarnám. Ákvæðin eru samhljóða 2. og 3. málsl. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og því ljóst að þau verða skýrð með sama hætti og verið hefur. Vernd ákvæðisins er ekki bundin við það að maður sé sviptur öllum réttindum yfir eign, að þau séu afhent öðrum, eða að orðið eignarnám sé notað um meðferð eignar. Verndin getur einnig náð til þess þegar menn eru sviptir hluta eignarréttinda eða þegar mönnum er með öllu fyrirmunuð venjuleg og eðlileg not eigna sinna.
    Í ákvæðum 2. og 3. málsl. 1. mgr. er kveðið á um skilyrði eignarnáms og er þar um að ræða sérákvæði gagnvart 29. gr. sem á ekki við í þeim tilvikum. Skv. 2. málsl. er það skilyrði eignarnáms að það sé gert í þágu „almenningsþarfar“. Með almenningsþörf er vísað til samfélagslegra hagsmuna, en ekki persónulegra hagsmuna eins eða fárra, en í ákveðnum tilvikum geta þessar ólíku tegundir hagsmuna þó verið svo samofnar að ekki sé unnt að greina þar á milli með skýrum hætti. Í skilyrðinu um að almenningsþörf krefjist eignarnáms felst einnig ákveðin krafa um meðalhóf sem birtist í því að hinir samfélagslegu hagsmunir verða að teljast það mikilvægir að þeir réttlæti að gengið sé svo langt að svipta menn eignum sínum í þágu þeirra. Í 3. málsl. er einnig kveðið á um að lagafyrirmæli þurfi til að koma. Í ákvæðinu felst ekki krafa um að lagaheimildin sé sértæk og bundin við tiltekna eign. Kveða má á um almennar eignarnámsheimildir í lögum að því gefnu að þær séu bundnar við tiltekna samfélagslega hagsmuni, sbr. t.d. vegalög, nr. 80/2007. Þá eru gerðar þær kröfur til slíkra lagaheimilda að þær séu skýrar efnislega. Í 3. málsl. er loks kveðið á um bætur fyrir eignarnám og skal „fullt verð“ koma fyrir eign sem maður er skyldaður til að láta af hendi. Með því er vísað til bóta fyrir fjárhagslegt tjón vegna eignasviptingarinnar, þ.m.t. vegna óhagræðis sem leiðir af eignarnáminu og felur í sér fjárhagslegt tjón. Nánar er kveðið á um málsmeðferð við ákvörðun bóta vegna eignarnáms í lögum nr. 11/1973, en sérreglur kunna að vera settar í öðrum lögum.
    Í 1. málsl. 2. mgr. er að finna nýtt ákvæði þess efnis að eignarrétti fylgja skyldur svo og takmarkanir í samræmi við lög. Skýra verður ákvæðið með hliðsjón af 3. málsl. 2. mgr. sem felur í sér að allar þær takmarkanir eignarréttinda sem fjallað er um í 2. mgr. skuli uppfylla skilyrði 29. gr. Tilvísun 1. málsl. til skyldna sem fylgja eignarrétti veitir þó t.d. sjálfstæða heimild fyrir ólögfestum meginreglum nábýlisréttar sem fela í sér að eignarráð fasteignaeigenda sæta ákveðnum mörkum af tilliti til eigenda nálægra eigna og fyrir þeirri meginreglu að heimilt sé að stofna verðmætum í hættu til bjargar öðrum verðmætum sem telja verður að miklum mun meira virði.
    Í 2. málsl. 2. mgr. er kveðið á um sérstaka heimild til að takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignarréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Ákvæðið er óbreytt frá 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Sérstöku efnisákvæði er ætlað að árétta þann fullveldisrétt íslenska ríkisins að setja sérstakar reglur sem takmarka fjárfestingar erlendra aðila, en skorður við þeim geta tengst margvíslegum efnahagslegum og samfélagslegum hagsmunum. Gildi ákvæðisins felst einkum í því að þannig er því lýst yfir í stjórnarskránni að slíkar takmarkanir séu í sjálfu sér í þágu almannahagsmuna. Skv. 3. málsl. verða slíkar takmarkanir þó að öðru leyti að uppfylla skilyrði 29. gr., þ.m.t. meðalhófsreglu. Nú er kveðið á um takmarkanir af þessu tagi í lögum nr. 19/1966, um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, og lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.
    Um aðrar takmarkanir eignarréttinda en þær sem kveðið er sérstaklega á um í 22. gr. gildir hið almenna takmörkunarákvæði 29. gr. Allt frá gildistöku stjórnarskrárinnar 1874 hefur verið viðurkennt að ýmsar skerðingar á eignarréttindum manna séu heimilar án bóta. Í samræmi við réttarframkvæmd á grundvelli mannréttindasáttmála Evrópu og hið sérstaka og vítt afmarkaða takmörkunarákvæði 2. mgr. 1. gr. 1. viðauka við sáttmálann má einnig í meðalhófsmati skv. 29. gr. almennt ætla ríkinu töluvert svigrúm til að kveða á um ýmsar almennar takmarkanir á eignarréttindum hvort sem er vegna réttinda annarra eða almannahagsmuna tengdra opinberri stefnumörkun um efnahagsleg og félagsleg málefni. Sem dæmi um slíkar takmarkanir má nefna margvíslegar reglur um skipulag, hagnýtingu og meðferð fasteigna, reglur um auðlindanýtingu sem og heimildir löggjafans til skattlagningar, og 72. gr. (áður 71. gr.) þessa frumvarps. Einnig má hér nefna eignaskerðingar sem leiðir af refsilögum, svo sem ákvæði um fésektir eða eignaupptöku.

23. gr. um atvinnufrelsi (áður 25. gr.).
    Í greininni er kveðið á um atvinnufrelsi og er markmið greinarinnar að tryggja atvinnufrelsi og ýmis réttindi tengd vinnu. Ákvæðið byggist að nokkru leyti á 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Við túlkun þess ber einnig að líta til 1. gr., 1., 3. og 5. tölul. 2. gr., 3. gr. og 6. gr. félagsmálasáttmála Evrópu frá 1961, sem Ísland hefur fullgilt. Réttur manna til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu, sem kveðið er á um í 2. mgr. 23. gr., á sér einnig samsvörun í 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
    Ákvæði 1. mgr. er samhljóða 1. málsl. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og tryggir rétt allra til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Í ákvæðinu felst fyrst og fremst sú neikvæða skylda að ríkið takmarki ekki möguleika manna á að afla sér lífsviðurværis með vinnu sem þeir velja sér sjálfir eða þiggja sjálfviljugir. Þá felast þau einkaréttaráhrif í ákvæðinu að ríkinu ber að veita lagavernd og tryggja réttarúrræði þannig að þessi réttur verði ekki skertur af einkaaðilum. Í 2. málsl. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að atvinnufrelsinu megi setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Sambærilegt ákvæði er ekki í 23. gr. frumvarpsins enda felst þetta í almennri takmörkunarheimild 29. gr. Þetta hefur ekki í för með sér efnislegar breytingar á ákvæðinu en ekki hefur verið umdeilt að skerða megi atvinnufrelsi í þágu réttinda annarra, líkt og segir berum orðum í 29. gr. Almennt hefur löggjafinn ríkt svigrúm til að kveða á um skerðingar á atvinnufrelsi þegar um er að ræða skaðlega eða þjóðfélagslega óæskilega starfsemi. Sem dæmi um bann við slíkri atvinnustarfsemi, sem réttlætist bæði af almannahagsmunum og af réttindum annarra, má nefna 3. mgr. 206. gr. almennra hegningarlaga sem leggur refsingu við því að hafa atvinnu af vændi annarra. Auk slíkra tilvika mundi takmörkunarheimild 29. gr. t.d. heimila ýmiss konar menntunarkröfur og leyfisskyldu fyrir tiltekinni starfsemi í þágu öryggis neytenda, umhverfisverndar og þess háttar. Er víða kveðið á um slíkar skorður við atvinnufrelsi í lögum.
    Rétt er einnig að árétta tengsl ákvæðisins við eignarréttarákvæði 22. gr. frumvarpsins. Skerðingar á atvinnufrelsinu verða menn að þola bótalaust, svo sem þegar löggjafinn leggur bann við tiltekinni atvinnu sökum hættulegs eðlis hennar eða setur auðlindanýtingu ákveðnar skorður. Öðru máli gegnir hins vegar um þá fjárhagslegu hagsmuni sem felast í atvinnu sem menn hafa þegar tekið upp og stunda, en til slíkra hagsmuna er oft vísað sem atvinnuréttinda. Þessir hagsmunir geta talist eignarréttindi sem njóta verndar 22. gr., sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 12. júní 1964 í máli nr. 80/1963 um bótaskyldu vegna banns við minkaeldi. Að því marki sem þessir hagsmunir, t.d. búnaður og tæki, ónýtast við takmörkun á atvinnufrelsi getur því verið um að ræða bótaskyldu ríkisins. Þetta getur m.a. átt við um fjárhagslega hagsmuni sem verða til vegna atvinnustarfsemi á grundvelli opinberra leyfa en er þó ekki bundið við þá.
    Í 1. málsl. 2. mgr. 23. gr. segir að með lögum skuli kveðið á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem aðbúnaðar, öryggis, hvíldar, orlofs og frítíma. Ákvæðið vísar ekki síður til kjara á almennum vinnumarkaði en hinum opinbera og felur að því leyti í sér rík einkaréttaráhrif. Ákvæðið leggur þær skyldur á löggjafann að tryggja öllum með lögum rétt til öruggra og heilsusamlegra vinnuskilyrða, en það felur í sér tilkall starfsmanna til viðeigandi verndar gegn hvers kyns hættum sem vinnuumhverfi þeirra felur í sér og getur valdið slysum, atvinnusjúkdómum eða andláti. Þá felur ákvæðið í sér að vinnumagni og vinnuskyldu séu sett ákveðin efri mörk með lögum. Markmið skyldubundinna lagaákvæða um hvíld, orlof og frítíma er í aðra röndina að tryggja heilsusamleg vinnuskilyrði en þeim er ekki síður ætlað að gera landsmönnum kleift að samþætta starf og einkalíf. Hugtakið „mannsæmandi vinnuskilyrði“ er yfirhugtak og felur einnig í sér að lög skuli kveða á um lágmarksuppsagnarfrest frá störfum og lágmarksréttindi launþega vegna veikinda og slysa. Ákvæðið felur í sér að lög skuli tryggja ákveðið lágmark réttinda til mannsæmandi vinnuskilyrða sem aðilum vinnumarkaðar skuli ekki heimilt að semja um undantekningar frá. Þessi atriði þarf þó að útfæra nánar í lögum, sbr. lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, lög nr. 30/1987, um orlof, lög nr. 88/1971, um 40 stunda vinnuviku, og lög nr. 19/1979, um rétt verkafólks til uppsagnarfrests frá störfum og til launa vegna sjúkdóms- og slysaforfalla.
    Í 2. málsl. 2. mgr. 23. gr. er loks kveðið á um að allir hafi rétt til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Hér er ekki þó vísað til einstaklingsbundins réttar hvers einstaklings heldur réttinda launafólks til að mynda stéttarfélög, gera kjarasamninga og grípa til aðgerða svo sem verkfalla í því skyni að knýja á um gerð slíkra samninga, sbr. einkum 6. gr. félagsmálasáttmála Evrópu. Ákvæðið er nátengt 20. gr. frumvarpsins. Í ákvæðinu felst að þegar komið er upp fyrir það lágmark lagalegra réttinda sem 1. málsl. 2. mgr. tekur til taki við sú réttarvernd að samtökum launafólks er veittur réttur til að semja um betri kjör. Ólíkt gildandi ákvæði í 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæðið orðað með óskilyrtum hætti og þessi réttur því fyrir hendi að fullu á grundvelli stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Með því að tryggja þennan rétt er rétturinn til sanngjarnra launa, sem verndaður er í 7. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 4. gr. félagsmálasáttmála Evrópu, einnig verndaður, en sá háttur að lágmarkslaun séu ákveðin með kjarasamningum er eitt af grundvallareinkennum norræns vinnumarkaðar. Byggt er á því að laun og launahækkanir skuli ákveðin af aðilum vinnumarkaðarins í kjarasamningum og í samræmi við getu atvinnuveganna hverju sinni en verði þannig ekki ákveðin með lögum að öðru leyti en nú er, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, þar sem kveðið er á um að laun og önnur starfskjör, sem aðildarsamtök vinnumarkaðarins semja um, skulu vera lágmarkskjör og að óheimilt sé að semja um lakari kjör en hinir almennu kjarasamningar ákveða. Nánar er kveðið á um fyrirkomulag kjarasamninga í almennum lögum, sbr. lög nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, og í lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna.
    Líkt og gildir um önnur þegar virk neikvæð réttindi er gert ráð fyrir því að 29. gr. frumvarpsins geti heimilað takmarkanir á réttinum til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu, en sem dæmi má nefna að skv. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, hafa sumir hópar þeirra ekki verkfallsrétt vegna þeirra ríku almannahagsmuna sem tengjast því að starfsemi ríkisins á ákveðnum sviðum falli ekki niður.

24. gr. um frelsi menningar og mennta (áður 17. gr.).
    Ákvæði 24. gr. er nýmæli og tryggir ákveðin menningarleg réttindi. Því er ætlað að standa vörð um akademískt frelsi, þ.e. frelsi til að kenna og stunda rannsóknir á háskólastigi og frelsi listamanna til listsköpunar sinnar. Ákvæðið er nátengt 16., 20. og 21. gr. frumvarpsins, enda gilda almenn ákvæði um skoðana- og tjáningarfrelsi svo og félagafrelsi og fundafrelsi einnig á þessu sviði.
    Ákvæðið á sér fyrirmynd í 3. mgr. 15. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi en samkvæmt því ákvæði takast aðilar að samningnum á hendur að virða það frelsi sem óhjákvæmilegt er til vísindalegra rannsókna og skapandi starfa. Þá tengist það ákvæði a-liðar 1. mgr. 15. gr. sama samnings sem fjallar um rétt einstaklinga til að taka þátt í menningarlífi.
    Kjarni 24. gr. felur í sér skyldu til að virða akademískt frelsi, þ.m.t. sjálfræði æðri menntastofnana um innri mál, og frelsi til listsköpunar. Ákvæðinu er sérstaklega ætlað að tryggja akademískt frelsi og veita viðspyrnu við því að reynt sé að sveigja vísindarannsóknir og kennslu á háskólastigi að fyrir fram gefnum niðurstöðum. Akademískt frelsi byggist á forsendu sjálfræðis æðri menntastofnana, en í ákvæðinu felst einnig að stofnunum skuli falin ákvarðanataka í tengslum við vísinda- og fræðastörf, gæðakröfur og innri málefni að svo miklu leyti sem samræmist ábyrgð þeirra gagnvart stjórnvöldum og þeim sem fjármagna starfsemina. Loks felur 24. gr. í sér áréttingu á því tjáningarfrelsi sem er nauðsynleg forsenda fræðistarfa og listsköpunar, en hvað það varðar er greinin nátengd 16. gr. Varðandi tjáningarfrelsið ber að hafa í huga að akademísku frelsi fylgja einnig skyldur og ábyrgð og að stunda ber fræðastörf og kennslu í fullu samræmi við siðferðileg og fagleg viðmið. Kjarna ákvæðisins tilheyrir einnig jákvæð skylda ríkisins til að veita vernd gegn inngripum einkaaðila í það frelsi sem ákvæðið tryggir. Auk þessa þegar virka lágmarkskjarna 24. gr. felur greinin í sér að almenn lög og stefnumörkun stjórnvalda hverju sinni skuli tryggja forsendur þessa frelsis og styðja við það eftir því sem unnt er á hverjum tíma. Frelsi vísinda, fræða og lista er þó ekki algerlega óskorað. Akademísku frelsi fylgja ákveðnar skyldur, en auk þess kann að reynast nauðsynlegt að takmarka það frelsi sem 24. gr. veitir, t.d. vegna réttinda annarra. Um slíkar takmarkanir gildir 29. gr. Hafa skal þó í huga að ekki verður talið standist meðalhófsmat skv. 29. gr. að sveigja niðurstöður vísindarannsókna að fyrir fram gefnum niðurstöðum.

25. gr. um félagsleg réttindi (áður 22. gr.).
    Í greininni er kveðið á um félagsleg réttindi. Um nýtt sjálfstætt ákvæði er að ræða sem byggist þó að hluta á 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til 9. og 11. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 12. gr. félagsmálasáttmála Evrópu frá 1961, sem Ísland hefur fullgilt. Markmið greinarinnar er að tryggja ákveðinn rétt manna til lífsviðurværis og félagslegs öryggis og koma þannig í veg fyrir að lífi fólks eða velferð sé stofnað í hættu vegna fátæktar, veikinda eða annars sem skerðir möguleika þess til að sjá sér farborða.
    Þær efnislegu viðbætur sem lagðar eru til í ákvæðinu miðað við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eru að tekið er fram að með lögum skuli tryggja rétt til lífsviðurværis. Að öðru leyti er ekki um að ræða efnislega breytingu frá stjórnarskránni þó svo að í 2. mgr. séu taldir upp fleiri þættir en nú eru í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Lengi hefur verið deilt um hvort ákvæði sem þetta feli í sér efnislegan eða einstaklingsbundinn rétt sem mögulegt sé að framfylgja fyrir dómstólum. Var viðhorf manna lengi það að sú skylda hvíldi á löggjafanum að tryggja þennan rétt en hann hefði hins vegar frjálsar hendur til að ákveða umfang félagslegu aðstoðarinnar. Með dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000, svokölluðum öryrkjadómi, komst rétturinn hins vegar að þeirri niðurstöðu að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar fæli í sér að einstaklingur sem þess þarf eigi beinan og raunhæfan rétt til aðstoðar frá ríkinu. Í dómnum segir:
     „Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður, verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttindum, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda.“
    Nálgun mannréttindakaflans og mismunandi orðalag réttinda er í samræmi við þetta eins og nánar er gerð grein fyrir í almennum athugasemdum. Þannig fela efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, eins og þau sem kveðið er á um í 25. gr., í sér að af sjálfri stjórnarskránni verður aðeins leiddur ákveðinn lágmarkskjarni réttinda sem eru þegar virk og hæf til að vera andlag kröfugerðar fyrir dómi en að öðru leyti fela þau í sér stefnuyfirlýsingar sem gera þá kröfu að almenni löggjafinn setji lög sem útfæri þau nánar. Að því leyti nær réttarvernd einstaklinga ekki lengra en það réttindastig sem almenn lög hafa kveðið á um, en það getur verið háð ýmsum ytri þáttum svo sem efnahagslegum forsendum hverju sinni.
    Af þessu leiðir að talið verður að í ákvæði 25. gr. felist ákveðið lágmarksinntak lagalegs réttar til raunhæfrar aðstoðar en að öðru leyti sé það löggjafans að ákveða miðað við aðstæður allar hverju sinni hvaða réttindi eru veitt. Í ákvæði 25. gr. frumvarpsins felst því ekki breytt réttarástand að þessu leyti. Það hlýtur að vera eitt af helstu markmiðum stjórnvalda á hverjum tíma að reyna eftir fremsta megni að tryggja hagsæld og velmegun í samfélaginu út frá jafnræðissjónarmiði og reyna eins og unnt er að draga úr fátækt. Til þess er þörf á ákveðnu svigrúmi en með ákvæðinu er ekki þrengt að svigrúmi ríkisins til að skipuleggja kerfi almannatrygginga. Áréttað er að í 25. gr. felst ekki skylda til að setja með lögum sérstakt lágmarksviðmið framfærslu eða ákveðin fátæktarmörk. Verður nú vikið að því að skýra nánar samspil þess lágmarksinntaks og þeirra stefnumiða sem í ákvæðinu felast.
    Í 1. mgr. segir að með lögum skuli tryggja rétt manna til lífsviðurværis, en sem fyrr segir er um nýmæli að ræða. Skýra ber hugtakið til samræmis við 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og vísar það því til viðunandi lífsafkomu fyrir viðkomandi og fjölskyldu hans, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis og sífellt batnandi lífsskilyrða auk möguleikans á því að taka þátt í samfélaginu án þeirrar smánar og hindrana sem fylgja fátækt. Þetta eru þau stefnumið sem stjórnvöldum og löggjafanum ber ávallt að vinna að samkvæmt ákvæðinu. Meginreglan skv. 1. mgr. er samt sem áður sú að hver einstaklingur noti öll tiltæk ráð til þess að tryggja sjálfum sér og fjölskyldu sinni viðunandi lífsafkomu og því felur ákvæðið í sér áherslu á að leitast sé við að efla fólk til sjálfshjálpar.
    Hinn lagalegi lágmarkskjarni réttarins til lífsviðurværis felur einkum í sér þá neikvæðu skyldu að virða rétt allra til þess að tryggja sér lífsviðurværi. Auk þess ber ríkið þegar virkar jákvæðar skyldur til þess að vernda aflahæfi, eigur og aðrar forsendur lífsskilyrða fólks gegn ágangi þriðju aðila. Ef önnur úrræði koma ekki til greina er ríkinu loks skylt að veita með beinum framlögum þá þjónustu eða þau gæði sem tryggja lífsviðurværi, en þá er komið inn á svið réttarins til félagslegs öryggis sem einnig er kveðið á um í 1. mgr. og útfærður nánar í 2. mgr.
    Samkvæmt 2. mgr. skal tryggja rétt til félagslegs öryggis með lögum. Ákvæðið byggist einkum á fyrirmynd 9. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem kveður á um að aðilar samningsins viðurkenni rétt allra til félagslegs öryggis, þ.m.t. almannatrygginga. Rétturinn til félagslegs öryggis er útfærður nánar í 2. mgr. 25. gr. sem samsvarar að efni til ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Hugtakið félagslegt öryggi vísar einkum til aðstoðar í tengslum við missi vinnutekna vegna starfsloka fyrir aldurs sakir og vegna atvinnuleysis, vinnuslysa, langvarandi veikinda, fötlunar, eða örorku. Þá vísar það til aðstoðar vegna framfærsluþarfa barna eða þeirra sem eru háðir öðrum um framfærslu sem og til aðstoðar vegna framfærsluþarfa sem tengjast barneignum. Þau stefnumið sem stjórnvöldum og löggjafanum ber ávallt að vinna að samkvæmt ákvæðinu eru því þau að tryggja sem best framfærsluþarfir við þessar aðstæður. Það er aftur á móti löggjafans að ákveða með hvaða hætti almannatryggingakerfi og kerfi félagslegrar aðstoðar er skipulagt og að hvaða marki réttindin eru tryggð umfram lágmarksinntak þeirra. Ávallt er þó áskilið að slík löggjöf feli ekki í sér mismunun, þ.e. ólíka meðferð hópa sem ekki er unnt að réttlæta með hlutlægum og málefnalegum ástæðum.
    Hinn lagalegi lágmarkskjarni réttarins til félagslegs öryggis skv. 1. og 2. mgr. 25. gr. verður einkum talinn felast í þeirri neikvæðu skyldu að mismuna ekki þegar kemur að útfærslu eða veitingu réttinda eða grípa ekki með öðrum ómálefnalegum hætti inn í réttindanautn á þessu sviði, svo sem á grundvelli kjarasamninga eða samninga við tryggingafélög. Þá ber ríkið jákvæða skyldu til að vernda réttinn til félagslegs öryggis frá inngripi þriðju aðila, þ.m.t. fyrirtækja, samtaka og einstaklinga, en í því getur falist skylda ríkisins til að tryggja með lagasetningu eða öðrum hætti að einkaaðilar sem reka starfsemi á þessu sviði gæti jafnræðis og setji ekki ómálefnaleg skilyrði fyrir réttindavernd. Einnig hvílir á ríkinu jákvæð skylda til að tryggja að allir hafi nægilegar upplýsingar um réttindi sín í kerfum almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar. Loks felst í ákvæðinu skylda opinberra aðila til að koma á fót og reka kerfi almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar sem grundvallast á lögum og þar sem sérstaklega er hugað að stöðu berskjaldaðra hópa. Eins og áður segir er ekki niðurnjörvað í stjórnarskránni með hvaða hætti slík kerfi eru útfærð og löggjafinn hefur ríkt svigrúm til að kveða á um útfærslur. Þó felst í lágmarksinntaki réttarins til félagslegs öryggis að slík kerfi tryggi ávallt ákveðnar bótagreiðslur til einstaklinga og fjölskyldna. Hvað þetta atriði varðar ber að skýra 25. gr. til samræmis við 12. gr. félagsmálasáttmála Evrópu, sem aftur vísar til samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) nr. 102 frá árinu 1952 um lágmark félagslegs öryggis, sbr. dóm Hæstaréttar frá 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000. Í lágmarksinntaki 25. gr. felst því að ekki má fara niður fyrir þau mörk sem þar eru tryggð. Samkvæmt samþykktinni þurfa aðildarríki m.a. að sýna fram á ákveðið lágmarkshlutfall tryggðra einstaklinga innan hvers bótaflokks og lágmarksfjárhæð bóta.

26. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu (áður 23. gr.).
    Í 26. gr. er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um heilsu og heilbrigðisþjónustu. Markmið greinarinnar er að tryggja að unnið sé að skilyrðum heilbrigðis í samfélaginu og að tryggja öllum jafnan rétt til heilbrigðisþjónustu sem sé viðeigandi, fagleg og metnaðargjörn. Ákvæðið á sér einkum fyrirmynd í 12. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi en það á sér einnig samsvörun í 11. gr. félagsmálasáttmála Evrópu frá 1961, sem Ísland hefur fullgilt.
    Í 1. mgr. kemur fram að með lögum skuli tryggja rétt allra til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er, þ.m.t. rétt á heilnæmu umhverfi, fersku vatni og ómenguðu andrúmslofti. Í 2. mgr. kemur svo fram að öllum skuli með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Hér er um að ræða nýmæli í stjórnarskrá en rétturinn hefur þó að hluta til verið talinn felast í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður m.a. á um rétt til aðstoðar vegna sjúkleika.
    Með vísan 1. mgr. til þess að tryggja skuli með lögum rétt til að njóta „andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er“ er ekki átt við rétt til heilbrigðis eða til tiltekins heilsufarsástands. Ákvæðið er byggt á þeirri grundvallarforsendu að heilsufarsástand hvers og eins er háð ýmsum líffræðilegum og félagslegum þáttum og að ríkisvaldið getur aldrei tryggt einstaklingi heilsu sem slíka. Ákvæðið vísar efnislega einkum til þeirra samfélagslegu áhrifaþátta heilsu sem opinberir aðilar hafa stjórn á, svo sem að tryggja heilsusamleg vinnu- og umhverfisskilyrði, aðgang að öruggu og drykkjarhæfu vatni, viðunandi hreinlæti og húsnæði, aðgang að nauðsynlegri næringu sem og aðgang að heilsutengdri menntun og upplýsingum, m.a. um kynlíf og getnað. Þau stefnumið sem stjórnvöldum og löggjafanum ber ávallt að vinna að samkvæmt ákvæðinu eru sem sagt að leitast ávallt við að tryggja sem bestar forsendur fyrir heilbrigði í samfélaginu. Í því felst meðal annars að tryggja sem best umhverfisvernd út frá sjónarhorni mannlegrar heilsu, en þetta atriði er áréttað sérstaklega í ákvæðinu. Af því leiðir skyldu til að setja lög sem hafi það að markmiði að tryggja heilnæm umhverfisskilyrði, ferskt og ómengað vatn og andrúmsloft, sbr. lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, sem hafa það að markmiði að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. einnig lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, og vatnalög, nr. 15/1923, en eitt af markmiðum þeirra er að tryggja greiðan aðgang almennings að nægu og hreinu vatni. Einnig felst í ákvæðinu að setja skal lög um sóttvarnir, sbr. sóttvarnalög, nr. 19/1997, og lög um vinnuvernd, sbr. lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Þá ber að tryggja öryggi matvæla sem boðin eru neytendum, sbr. t.d. lög um matvæli, nr. 93/1995. Einnig ber að vinna að því að fyrir almenning sé í boði ráðgjöf og fræðsla um heilsufarsleg málefni, sbr. lög um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, og lög um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf, barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir, nr. 25/1975. Í allri löggjöf af því tagi sem hér er nefnd hefur löggjafinn að sjálfsögðu ríkt svigrúm til að kveða á um ýmsar útfærslur.
    Hinn lagalegi lágmarkskjarni ákvæðis 1. mgr. felst einkum í því að brjóta ekki gegn sjálfsákvörðunarrétti einstaklinga hvað varðar heilsu þeirra og líkama, þ.m.t. kynferðislegt frelsi. Þá hvílir á ríkinu skylda til að forðast aðgerðir sem hafa neikvæð áhrif á heilsu fólks, svo sem aðgerðir sem valda alvarlegri umhverfismengun. Þá hefur ríkið jákvæða skyldu til að vernda einstaklinga fyrir inngripum í þann lágmarkskjarna réttarins til heilsu sem hér er lýst frá öðrum einkaaðilum. Loks felst í lágmarksinntaki réttarins til heilsu að ríkið veiti mæðravernd, fæðingarhjálp, ungbarnavernd og heilsuvernd barna, og tryggi bólusetningar gegn meiri háttar smitsjúkdómum. Þá ber ríkinu að tryggja að í boði sé viðeigandi menntun fyrir heilbrigðisstarfsfólk.
    Í 2. mgr. 26. gr. er rétturinn til heilbrigðisþjónustu útfærður. Samkvæmt ákvæðinu skal öllum með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Í ákvæðinu felst fyrst og fremst sú skylda að í landinu sé skipulagt kerfi almennrar heilbrigðisþjónustu sem grundvallast á lögum, og skiptir þá rekstrarform í sjálfu sér ekki máli. Gildissvið ákvæðisins nær að þessu leyti ekki einungis til fyrsta stigs heilbrigðisþjónustu, þ.e. heilsugæslu, heldur einnig til annars og þriðja stigs, þ.e. sérfræðiþjónustu og sjúkrahúsa. Þá skal sú heilbrigðisþjónusta sem veitt er vera aðgengileg, viðeigandi og fullnægjandi. Í þessu felst það stefnumið að unnið sé að því eftir fremsta megni að tryggja metnaðarfulla heilbrigðisþjónustu í landinu, sem sé læknisfræðilega viðeigandi og veitt í samræmi við siðareglur heilbrigðisstétta. Þá skal stefnt að því að slík þjónusta sé landfræðilega aðgengileg öllum og innan öryggismarka hvað varðar fjarlægð frá búsetu. Einnig felst í kröfunni um aðgengi að þjónustan sé efnahagslega á færi allra. Þetta eru þau stefnumið sem ákvæðið leggur á ríkið að vinna ávallt að eftir fremsta megni, en þau hafa þegar verið útfærð í lögum. Þannig segir í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, að markmið laganna sé að allir landsmenn eigi kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma eru tök á að veita til verndar andlegri, líkamlegri og félagslegri heilbrigði. Á sama hátt er markmið laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, að tryggja sjúkratryggðum aðstoð til verndar heilbrigði og jafnan aðgang að heilbrigðisþjónustu óháð efnahag.
    Umfram skylduna til að setja lög sem tryggi tilvist skipulags heilbrigðiskerfis felst hið lagalega lágmarksinntak réttarins til heilbrigðisþjónustu einkum í þeirri neikvæðu skyldu að mismuna ekki varðandi aðgang að heilbrigðisþjónustu. Hvað þetta varðar hefur ákvæðið einnig þau einkaréttaráhrif að ríkinu ber að tryggja með lögum að einkaaðilar sem reka heilbrigðisþjónustu mismuni ekki heldur í starfsemi sinni. Þá felst í ákvæðinu þegar virkur lagalegur réttur, sem er í raun hluti bannsins við mismunun, sem lýtur að því að aðgengi fatlaðra sé tryggt. Hvað þann þátt varðar að þjónustan sé efnahagslega á færi allra er rétturinn til heilbrigðisþjónustu samofinn réttinum til félagslegs öryggis í 25. gr. Samanlagt tryggja 25. og 26. gr. það lágmarksinntak að kostnaðarþátttöku á öllum stigum heilbrigðisþjónustu sé haldið innan þeirra marka að hún takmarki ekki aðgengi að nauðsynlegri þjónustu og er í því sambandi lögð sérstök áhersla á viðkvæma samfélagshópa. Nánari útfærsla þess hvað telst nauðsynleg þjónusta umfram bráðahjálp á þó heima í almennum lögum.
    Líkt og í öðrum mannréttindaákvæðum sem kveða á um að tryggja skuli viðkomandi rétt með lögum, þá hefur almenni löggjafinn töluvert svigrúm til þess að ákveða með hvaða hætti réttur til heilsu að meðtöldum réttinum til heilbrigðisþjónustu er útfærður. Komi til þess að ríkið þurfi að lækka það réttindastig sem veitt hefur verið með lögum til viðbótar við lágmarkskjarna réttarins gilda sömu sjónarmið og endranær, en þau eru skýrð í almennum athugasemdum.

27. gr. um menntun (áður 24. gr.).
    Ákvæði 27. gr. er nýtt sjálfstætt ákvæði um rétt til menntunar. Markmið þessarar greinar er að tryggja rétt allra til náms í grunnskóla og framhaldsskóla, þó ekki í sérskólum, sem uppfylli ákveðin efnisleg viðmið varðandi inntak, og að tryggja öllum sem skólaskylda nær til aðgang að menntun án endurgjalds. Ákvæði 1. mgr. er óbreytt frá 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, en gildissvið þess er til samræmis við alþjóðlega réttarþróun víðara en gert var ráð fyrir við samþykkt gildandi mannréttindakafla. Í 2. mgr. og 3. mgr. eru ný ákvæði sem tryggja eiga ókeypis skyldumenntun og ákveðið inntak menntunar. Í 4. mgr. er svo að finna nýtt ákvæði sem veitir foreldrum rétt til að tryggja að menntun barna sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra.
    Ákvæðið á sér fyrirmynd í 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu en einnig í 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 28. og 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.
    Í 1. mgr. er kveðið með almennum hætti á um að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Orðalagið er óbreytt frá 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar en ákvæðinu er samt sem áður ætlað víðtækara gildissvið. Samkvæmt gildandi stjórnarskrárákvæði er hugtakið „almenn menntun“ afmarkað þannig að það nái hvorki til háskólanáms né sérhæfðs framhaldsskólanáms. Réttinum til almennrar menntunar skv. 1. mgr. 27. gr. er nú ætlað að ná einnig til iðnnáms, verknáms og annars sérhæfðs náms á framhaldsskólastigi auk almenns bóknáms. Þá er réttinum ætlað að ná til háskólanáms en þó á takmarkaðri hátt en gildir um lægri skólastig líkt og nánar er skýrt hér að aftan.
    Sérskólar er þó undanskildir hugtakinu „almenn menntun“ og réttarvernd ákvæðisins, en með því er t.d. átt við listaskóla sem veita menntun utan við listnámsbrautir framhaldsskólanna og sérskóla fyrir fatlaða nemendur. Ákvæðið veitir vernd gegn því að einstaklingi sé meinaður aðgangur að almennri menntun, hvort heldur með fjöldatakmörkunum eða öðrum hætti. Í því felst einnig skylda ríkisins til að tryggja að í landinu sé nægilegur fjöldi grunnskóla og framhaldsskóla til að taka við öllum þeim sem vilja stunda þar nám. Þá felst í 1. mgr. 27. gr. að ríkinu beri að tryggja að menntun sé aðgengileg öllum án mismununar. Krafan um aðgengileika menntunar felur jafnframt í sér að menntastofnanir séu innan hæfilegrar fjarlægðar frá búsetu eða að stunda megi nám við þær með hjálp nútímatækni. Þá skulu menntastofnanir gerðar aðgengilegar fötluðum nemendum, en samkvæmt því er meginreglan að fötluðum nemendum standi til boða menntun innan hins almenna skólaumhverfis með viðeigandi stuðningi, en útfæra þarf inntak þeirrar meginreglu í almennum lögum, sbr. 17. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og 34. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008. Í réttinum til menntunar felst einnig réttur einkaaðila til að stofna og reka skóla, að uppfylltum opinberum gæðakröfum, og réttur nemenda og/eða foreldra til að velja á milli slíkra menntastofnana og þeirra sem reknar eru af hinu opinbera. Þá ber ríkið jákvæða skyldu til að tryggja að einkaaðilar sem reka menntastofnanir geti ekki mismunað nemendum með ómálefnalegum hætti, svo sem við inntöku.
    Í samræmi við gildissvið 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu er í frumvarpi þessu gert ráð fyrir því að ákveðnir þættir réttarverndarinnar nái einnig til háskólastigsins og að það falli því undir hugtakið „almenn menntun“. Réttur til menntunar á háskólastigi er þó takmarkaðri en á neðri stigum. Í fyrsta lagi verður ekki leidd af ákvæðinu nein skylda ríkisins til að tryggja að til staðar séu háskólastofnanir sem geti tekið við öllum sem vilja stunda þar nám. Í öðru lagi er rétturinn til aðgangs að þeim stofnunum sem fyrir hendi eru ekki eins ótvíræður og á neðri stigum. Þannig verður talið heimilt að takmarka aðgang að menntun á háskólastigi hvort sem er með skólagjöldum, fjöldatakmörkunum eða með skilyrðum um að nemandi hafi sýnt ákveðna hæfni. Eftir sem áður er þó óheimilt að mismuna nemum við inntöku eða neita nemum með öðrum ómálefnalegum hætti um menntun á háskólastigi. Ríkið ber einnig jákvæða skyldu til að tryggja að einkaaðilar sem reki háskólastofnanir geti ekki gripið til slíkra aðgerða. Einnig felst í réttinum til menntunar réttur einkaaðila til að stofna og reka háskóla að uppfylltum eðlilegum gæðakröfum hins opinbera.
    Auk réttarins til almennrar menntunar kveður 1. mgr. á um að öllum skuli með lögum tryggður réttur til fræðslu við sitt hæfi. Réttarvernd þess hluta ákvæðisins nær til þeirra sem ekki geta nýtt sér almennt bóknám, iðnnám eða verknám. Inntak réttarverndarinnar hvað þennan þátt varðar er hið sama og inntak réttarins til almennrar menntunar eftir því sem við á.
    Þegar fyrrgreindum þáttum lágmarkskjarna 1. mgr. sleppir hefur ríkið að öðru leyti verulegt svigrúm til að útfæra menntakerfið og réttindi nemenda nánar í almennum lögum, en í slíkum lögum er t.d. heimilt að setja nánari reglur um það í hvaða skóla þeir nemendur skuli fara sem vilja stunda almennt nám í opinberum skólum. Þá er gert ráð fyrir að samband framboðs náms innan almennra skóla, sérskóla og annarrar fræðslu fyrir fatlaða nemendur verði nánar útfært í almennum lögum.
    Í 2. mgr. er kveðið á um skyldumenntun án endurgjalds. Með orðalaginu „menntun án endurgjalds“ er ekki komið í veg fyrir að til séu einkaskólar sem leggja á skólagjöld. Ákvæðinu er einungis ætlað að tryggja að allir þeir sem skólaskylda nær til skuli eiga kost á að njóta menntunar í boði hins opinbera, kjósi þeir að þiggja hana, án þess að greiða fyrir hana beint. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að skólar leggi á efnisgjöld eða að foreldrar barna þurfi sjálfir að greiða kostnað við nauðsynleg ritföng til skólastarfsins eða annan búnað. Ákvæðinu er ekki ætlað að breyta ríkjandi réttarástandi menntamála, svo sem því er lýst í lögum nr. 91/2008, um grunnskóla, og lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Óvíst er þó að grunnskólinn einn verði skólaskyldur til lengri tíma. Bæði má hugsa sér að hluti leikskólans verði gerður að skyldu og að öllum ungmennum verði gert skylt að vera í skóla, en það er úrlausnarefni almennra laga.
    Í 3. mgr. er að finna ákvæði um inntak menntunar. Ákvæðinu er einkum beint að grunnskóla- og framhaldsskólastigunum og er lögð áhersla á að sú menntun sem veitt er skuli stefna að því að rækta persónuleika og hæfileika hvers barns. Þá ber að rækta með börnum virðingu fyrir mannréttindum og ber með menntun þeirra að stefna að því að undirbúa þau fyrir virka og ábyrga þátttöku í lýðræðislegu þjóðfélagi í anda umburðarlyndis og virðingar fyrir ólíkum þjóðum og samfélagshópum. Ákvæðinu er einnig ætlað að stuðla að breyttum áherslum þar sem gagnrýnin hugsun og þekking á lýðræðislegum réttindum og skyldum öðlist fastan sess í almennri menntun.
    Ákvæði 4. mgr. byggist á fyrirmynd 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Um skýringu hugtakanna trúar- og lífsskoðanir er vísað til skýringa með 19. gr.
    Samkvæmt 4. mgr. ber ríkisvaldinu að virða ákvarðanir foreldra um að uppeldi og menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- eða lífsskoðanir þeirra. Þá ber ríkið jákvæða skyldu til að sjá til þess að sömu réttindi séu virt af einkaskólum. Í þessu felst nánar tiltekið að vernda ber börn fyrir innrætingu ríkisvaldsins og kennara á gildum eða viðhorfum sem þessir aðilar aðhyllast en eru í andstöðu við trúar- eða lífsskoðanir barnsins eða foreldra þess. Í því skyni verður að gera viðkomandi nemanda kleift að vera undanþeginn ákveðnum þáttum námsins og viðburðum í skólalífinu og ber ríkinu að tryggja að sú undanþága sé veitt án mikillar fyrirhafnar og án þess að foreldrar þurfi vegna hennar að gera trúar- eða lífsskoðanir sínar kunnar. Þá verður öll skráning í einkunnaskjöl og námsferil viðkomandi nema að fara fram með þeim hætti að ekki sé vakin óþörf athygli á því að nemandinn hafi verið undanþeginn einhverjum þáttum skólastarfsins. Aftur á móti verður ekki gerð sú krafa á grundvelli ákvæðisins að barni sé veitt önnur menntun eða þjónusta í stað þeirra þátta sem viðkomandi var undanþeginn. Loks kann ákvæði 4. mgr. að veita vernd gegn stjórnunarháttum og skipulagi skólastofnana ef gengið er þvert á mikilvægar lífsskoðanir foreldra sem tengjast t.d. hugmyndum um mannlega reisn, friðarhyggju og þess háttar.
    Réttindi samkvæmt ákvæðinu koma ekki í veg fyrir að miðlað sé upplýsingum um vísindakenningar, eða að menntun allra barna fari fram á grundvelli skólaskyldu, námskrár og inntaksviðmiða 3. mgr. 27. gr. Þá koma þau ekki í veg fyrir að miðlað sé upplýsingum um trúarbrögð og menningu þjóðarinnar ef það er gert á hlutlægan hátt. Þar sem kristin trú telst ríkur hluti menningar og sögu landsins stangast það ekki á við ákvæðið þótt nemendur í skyldunámi fái meiri kennslu um þau trúarbrögð en önnur. Innihald slíks náms og kennsluhættir mega þó ekki vera með þeim hætti að börn komist ekki hjá því að verða fyrir einhvers konar innrætingu af hálfu menntakerfisins í bága við trúar- eða lífsskoðanir foreldra þeirra eða að nemendum sé gert að taka þátt í iðkun trúar, svo sem með þátttöku í helgihaldi, bænagjörð og þess háttar. Hið sama á við um kennslu um aðrar trúar- eða lífsskoðanir.
    Rétturinn samkvæmt ákvæðinu tilheyrir foreldrum barnsins, en þó ber að skilja orðalagið svo að þar sé einnig átt við aðra forráðamenn eftir atvikum. Hefðbundið er að þessi réttur tilheyri foreldrum en ekki barninu sem slíku, þar sem hann tengist einkum vernd minnihlutahópa og möguleikum þeirra á að viðhalda tilvist sinni og sjálfsmynd. Þannig er litið á réttinn sem rétt fjölskyldunnar sem samfélagslegrar einingar, enda mótar barn ekki sjálfsmynd sína óháð fjölskyldu sinni. Við beitingu ákvæðisins ber þó einnig að hafa í huga að barnið sjálft nýtur trú- og sannfæringarfrelsis skv. 19. gr., og komi til þess að vilji barns og foreldra stangist á í tengslum við menntun barnsins þarf einfaldlega að leysa með viðteknum aðferðum úr þeim árekstri réttinda sem af því hlytist. Í því efni bæri einnig að líta til 28. gr. um forgang þess sem barni er fyrir bestu og að taka skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.

28. gr. um rétt barna (áður 12. gr.).
    Í 28. gr. er kveðið á um réttindi barnsins og er ákvæðið mikið breytt frá 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að í lögum skuli börnum tryggð sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Markmið ákvæðisins er að tryggja hagsmuni og réttindi barna á forsendum barnanna sjálfra í samræmi við helstu meginreglur samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Helstu fyrirmyndir ákvæðisins eru 3. og 12. gr. barnasáttmálans en það á sér einnig að hluta til samsvörun í 24. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
    Ákvæði 1. mgr. 28. gr. er nánast samhljóða 3. mgr. 76. gr. og á ákvæðið sér m.a. stoð í 2. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Það kveður á um að tryggja skuli í lögum þá vernd og umönnun sem velferð barna krefst. Þetta felur fyrst og fremst í sér skyldu til að setja lög sem tryggi barnavernd og heimili að gripið sé til viðeigandi úrræða búi börn við óviðunandi aðstæður eða stefni heilsu sinni og þroska í hættu, sbr. barnaverndarlög, nr. 80/2002. Ákvæðið hefur einkaréttaráhrif í þeim skilningi að slík lög verða að leggja viðeigandi skyldur á einkaréttarlega aðila, ekki síður en opinbera aðila. Í 1. mgr. felst þó í raun einnig sú sjálfstæða jákvæða lagalega skylda sem lögð er á opinbera aðila að grípa til aðgerða til verndar börnum í hættu og veita þeim og fjölskyldum þeirra þá aðstoð sem nauðsynleg er til að tryggja velferð barnsins. Umfram bein ákvæði barnaverndarlaga er ekki útilokað að slík skylda verði virk í ákveðnum aðstæðum með sjálfstæðum hætti hjá t.d. löggæsluyfirvöldum ef barn er berskjaldað um tíma áður en önnur úrræði eru virkjuð. Þá skarast lágmarksinntak ákvæðisins við þá þætti 25. gr. er lúta að því að lágmarksframfærsluþörfum fjölskyldna með börn sé mætt og 26. gr. er lúta að mæðravernd, fæðingarhjálp, ungbarnavernd, heilsuvernd barna og bólusetningum auk almennra þátta réttarins til heilbrigðisþjónustu. Ákvæði 28. gr. felur í sér að í kerfum almannatrygginga, félagsþjónustu og heilbrigðisþjónustu skuli huga sérstaklega að börnum sem viðkvæmum hóp. Í 2. mgr. er kveðið á um meginregluna um forgang þess sem er barni fyrir bestu þegar teknar eru ákvarðanir í málefnum þess, en hún á sér fyrirmynd í 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Orðalag ákvæðisins er í reynd tekið beint úr því ákvæði barnasáttmálans og verður túlkað til samræmis við hann. Lög sem lögfestu sáttmálann voru samþykkt á Alþingi 20. febrúar 2013 en þá þegar höfðu barnaverndarlög, nr. 80/2002, verið uppfærð honum til samræmis. Í 1. mgr. 4. gr. þeirra laga er kveðið á um að í barnaverndarstarfi skuli beita þeim ráðstöfunum sem ætla má að barni séu fyrir bestu og að hagsmunir barna skuli ávallt hafðir í fyrirrúmi.
    Í 3. mgr. er kveðið á um að réttur barns til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varðar skuli tryggður og að taka skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Ákvæðið byggist á 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Í því felst að börn eiga að hafa rétt til að segja hug sinn um málefni sem snerta þau sjálf án þess að þau beri ábyrgð á öllum ákvörðunum sem þau varða. Ákvæðið felur ekki eingöngu í sér rétt barna til að láta skoðanir sínar í ljós heldur einnig til að þegja og má því ekki þvinga þau til skoðanaskipta. Það er ekki síður mikilvægt að börn séu ekki rænd bernsku sinni með ábyrgð en með ofbeldi eða öðrum hætti. Í 3. mgr. er í aðalatriðum um hefðbundna útfærslu á einni af meginreglum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins að ræða. Réttur barna til þátttöku undirstrikar stöðu þeirra sem einstaklinga með sjálfstæð réttindi. Hún minnir þó jafnframt á að börn bera ekki óskoraða ábyrgð á eigin lífi heldur eru þeim tryggð réttindi í skjóli þeirrar verndar og umönnunar sem þau eiga réttilega að njóta. Í 46. gr. barnaverndarlaga er réttur barns til að tjá sig um mál sem það varðar í samræmi við aldur þess og þroska tryggður. Þar er líka kveðið á um að taka skuli réttmætt tillit til skoðana þess við úrlausn máls. Sambærilegt ákvæði er í 43. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og í 58. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Þau réttindi sem hér um ræðir eiga við um öll börn. Í 5. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, er einnig kveðið á um rétt fatlaðra barna til að láta í ljós skoðanir sínar um þjónustu þeim til handa miðað við aldur þeirra og þroska.
    Til viðbótar við þá réttarvernd sem 28. gr. veitir börnum geta börn einnig með sjálfstæðum hætti notið annarra þeirra réttinda sem kveðið er á um í frumvarpinu.

29. gr. um takmarkanir mannréttinda (áður 2. mgr. 9. gr.).
    Í lok mannréttindakaflans, í 29. gr. er kveðið á um heimildir til takmörkunar mannréttinda. Í ákvæðinu felst annars vegar að takmarkanir mannréttinda eru heimilaðar séu þær nauðsynlegar á grundvelli almannahagsmuna eða réttinda annarra, en hins vegar að slíkum takmörkunum eru sett skýr mörk sem felast í lagaáskilnaðarreglu, meðalhófsreglu og reglu um að takmarkanir megi aldrei ganga svo langt eða vega þannig að kjarna viðkomandi réttinda að þau séu í raun að engu gerð. Ákvæðið byggist m.a. á fyrirmynd takmörkunarheimilda í mannréttindasáttmála Evrópu og verður túlkað til samræmis við þær. Er þar ekki um að ræða breytingu á því sem talið er gilda um mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Ákvæðið heimilar ekki frekari takmarkanir þeirra réttinda sem vernduð eru af sáttmálanum en taldar væru standast samkvæmt sáttmálanum sjálfum og hið sama má segja um aðrar alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands.
    Með því orðalagi 1. málsl. að takmarkanir á mannréttindum skuli byggjast á lagaheimild er vísað til settra laga frá Alþingi. Þótt unnt sé á grundvelli heimildar í settum lögum að framselja vald til að útfæra takmarkanir mannréttinda til framkvæmdarvaldsins er eðlilegt að gera ríkar kröfur til slíks framsals eins og íslenskir dómstólar hafa raunar hingað til gert, sbr. dóm Hæstaréttar frá 27. nóvember 2003 í máli nr. 151/2003 um gagnagrunn á heilbrigðissviði. Óheimilt er að framselja framkvæmdarvaldinu frjálst mat um slíkar skerðingar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. október 1996 í máli nr. 110/1995, þar sem reyndi á hvort fullnægjandi lagaheimild lægi til grundvallar reglum um útflutningsleyfi. Framsal er þó ekki útilokað ef löggjöfin sjálf setur nægilega skýran ramma um það, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 þar sem talið var að þótt ráðherra væri falið að ákveða leyfilegan heildarafla fisks væri vald hans þrátt fyrir það ekki óheft þannig að bryti gegn lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í kröfunni um sérstaka lagaheimild felst því hér eftir sem hingað til í sértækum skerðingarákvæðum stjórnarskrár áskilnaður um skýrleika laganna þannig að takmarkanir séu eins fyrirsjáanlegar og unnt er og að matskenndum ákvæðum sé settur skilgreindur efnisrammi.
    Í 1. málsl. er einnig gert að skilyrði að takmörkun réttinda sé nauðsynleg í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Í meðalhófsreglu sem kveðið er á um í 2. málsl. felst skilyrði um nauðsyn þar sem skerðing telst aldrei vera í meðalhófi nema hún sé bæði nauðsynleg og gangi ekki lengra en þarf til að ná markmiðum sínum. Til að tryggja skýrleika er þó jafnframt vísað til nauðsynjar í 1. málsl. greinarinnar.
    Tilvísun til almannahagsmuna eða réttinda annarra felur það í sér að takmörkunin sem um ræðir þarf að vera raunverulega nauðsynleg til verndar mikilvægum hagsmunum af þessum toga. Sem dæmi um takmarkanir í þágu réttinda annarra má nefna takmarkanir tjáningarfrelsis til verndar börnum, mannorði og friðhelgi einkalífs annarra og takmarkanir sem gerðar eru á fundafrelsi eins hóps mótmælenda í þágu þess að vernda fundafrelsi annars hóps mótmælenda. Með almannahagsmunum er aftur á móti einkum vísað til verndar þjóðaröryggis, almannaheilla, efnahagslegrar farsældar landsins, almannaheilsu, mikilvægra siðferðilegra gilda og allsherjarreglu en það hugtak vísar einkum til þess markmiðs að halda uppi lögum og reglu og firra glundroða eða glæpum í samfélaginu. Hér er um að ræða nokkuð rúm yfirhugtök yfir tegundir almannahagsmuna sem geta náð yfir ýmis tilvik. Þannig getur t.d. starfsemi skattayfirvalda og ýmissa opinberra eftirlitsstofnana, eða það að tryggja virkni, sjálfstæði og óhæði dómstóla, lögreglu og stjórnarstarfsmanna, fallið undir vernd þjóðaröryggis, almannaheilla og allsherjarreglu o.fl. eftir atvikum. Ávallt þarf þó að gæta að því að hrein hagkvæmnissjónarmið tengd starfsemi og rekstri opinberra aðila eru ekki nægilega mikilvæg til að falla undir almannahagsmuni í skilningi ákvæðisins.
    Tegundir þeirra almannahagsmuna sem réttlætt geta takmörkun á mannréttindum eru ekki tæmandi taldar í ákvæðinu enda koma ýmsir almannahagsmunir til greina. Að sjálfsögðu er þó ávallt áskilið að vísan til almannahagsmuna sé ekki yfirvarp heldur sé í raun um almannahagsmuni að ræða. Þegar kemur að því að meta þær ástæður sem réttlætt geta takmarkanir mannréttinda hafa dómstólar annars látið löggjafanum eftir rúmt mat, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 þar sem vísað var til þess að löggjafinn hefði metið svokallað aflamarkskerfi í fiskveiðum til almannaheilla. Hjá Mannréttindadómstól Evrópu er nálgunin að þessu leyti hin sama. Það sem máli skiptir í sambandi við þær efnislegu skorður sem 29. gr. setur takmörkunum réttinda er því ekki tegund almannahagsmuna sem slík heldur hitt að ákvæðið kallar á að lagt skuli mat á það í ljósi þeirra réttinda sem um ræðir, og í ljósi tegundar og eðlis þeirra almannahagsmuna sem um ræðir, hversu langt meðalhófsreglan leyfir að gengið sé í hverju tilviki fyrir sig.
    Skilyrðið um að takmarkanir verði að samrýmast lýðræðishefðum í 1. málsl. felur það í sér að takmarkanir mega aldrei vega að þeim grundvallarþáttum lýðræðislegs samfélags sem felast í fjölhyggju, víðsýni og umburðarlyndi, enda lúta mannréttindi í lýðræðisþjóðfélagi ekki síst að því að vernda minni hlutann gegn valdi meiri hlutans. Þá felur það skilyrði einnig í sér vísan til þess að gæta skuli meðalhófs við allar takmarkanir mannréttinda, en berum orðum er hnykkt á kröfunni um meðalhóf í 2. málsl. 29. gr. Með því er átt við það að umfang heimillar takmörkunar skal metið bæði í ljósi eðlis þeirra réttinda sem skerða á og í ljósi mikilvægis þeirra almannahagsmuna eða réttinda annarra sem stefnt er að því að vernda. Ávallt skal leitast við að velja þá leið sem minnsta röskun hefur í för með sér á stjórnarskrárvörðum réttindum. Við meðalhófsmatið í tilteknu máli getur einnig komið til skoðunar hvaða tryggingu lög veita fyrir því að ekki sé gripið til handahófskenndra aðgerða, að öll atvik máls séu vandlega rannsökuð og metin og að hugað sé nægilega vel að hagsmunum þeirra sem skerðingu sæta áður en ákvörðun er tekin. Geta þá vandaðar málsmeðferðarreglur á fyrri stigum haft mikla þýðingu við meðalhófsmat dómstóla. Loks er tekið fram í 29. gr. að í engu tilviki mundi ákvæðið heimila að gengið væri svo nærri kjarna viðkomandi réttinda að þau væru í raun að engu gerð. Helst mundi geta reynt á þetta skilyrði í undantekningartilvikum sem bera vitni um algert skeytingarleysi um þá hagsmuni sem viðkomandi réttindaákvæði á að tryggja. Alger eignasvipting án bóta gæti verið dæmi um slíkt, og vernd félagafrelsis sem þó undanskilur með öllu réttinn til að standa utan félaga væri einnig dæmi um slíkt.
    Almennt er gert ráð fyrir því að takmörkunarákvæði 29. gr. verði, eins og mannréttindaákvæðin sjálf, túlkað til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands. Sjálfstætt takmörkunarákvæði heimilar því ekki frekari skerðingar á mannréttindum en þeir sáttmálar sem Ísland á aðild að. Einnig ber að hafa í huga að alþjóðlegir mannréttindasáttmálar kveða aðeins á um lágmarksvernd mannréttinda og eru löggjafinn og dómstólar því frjáls að því á grundvelli hins almenna skerðingarákvæðis að heimila minni takmarkanir á réttindum en sáttmálarnir gera.
    Ákvæði 29. gr. verður beitt með öllum ákvæðum mannréttindakaflans, nema þeim sem sérstaklega eru undanskilin gildissviði þess, en einungis þó þegar um eiginlegar skerðingar réttinda er að ræða í þeim skilningi að einstaklingur hefur á grundvelli sjálfrar stjórnarskrárinnar, og án sérstaks atbeina handhafa ríkisvalds, þegar virk réttindi sem hæf eru til að vera framfylgt fyrir dómi. Ákvæðið á því einungis við þegar um neikvæðar athafnaleysisskyldur handhafa ríkisvalds er að ræða en ekki í þeim tilvikum þegar af ákvæðum mannréttindakaflans verða leiddar jákvæðar athafnaskyldur til að setja lög eða grípa til annarra aðgerða í því skyni að tryggja að ákveðinna réttinda verði notið í raun. Af því leiðir einnig að þegar sú skylda er lögð á almenna löggjafann að setja lög sem tryggi og útfæri ákveðin réttindi umfram þann lágmarkskjarna þeirra sem felst í stjórnarskránni sjálfri verður hinu almenna takmörkunarákvæði 29. gr. ekki beitt. Í slíkum tilvikum fela heimildir löggjafans til að ákveða réttindastigið sem veitt er og útfæra réttarverndina nánar eðli málsins samkvæmt í sér sjálfstæðar heimildir til að setja viðkomandi réttindum skorður og mörk, svo lengi sem ekki er gengið á hinn þegar virka lagalega lágmarkskjarna sem leiddur verður af sjálfri stjórnarskránni.
    Vegna mikilvægis þeirra er ekki talið að takmarka megi ákveðin mannréttindi af fyrstu kynslóð, sbr. einkum 15. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, en það á við um réttinn til lífs í 2. gr., bann við pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð í 3. gr., bann við þrældómi og nauðungarvinnu í 4. gr., rétt til frelsis og mannhelgi í 5. gr., bann við afturvirkni refsilaga í 7. gr. og bann við tvöfaldri saksókn eða refsingu í 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmálann. Til samræmis við þetta er kveðið á um að hið almenna takmörkunarákvæði 29. gr. gildi ekki í tengslum við sambærileg réttindi í frumvarpi þessu, þ.e. 7. gr. um rétt til lífs, 1. málsl. 8. gr. um mannlega reisn, 9. gr. um bann við ómannúðlegri meðferð, 11. gr. um persónufrelsi, 3. mgr. 13. gr. um bann við tvöfaldri saksókn eða refsingu, og 14. gr. um bann við afturvirkni refsiákvæða. Auk þess verður ekki talið að takmarka megi réttinn til að teljast saklaus uns sekt er sönnuð, sbr. 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmálans og 2. mgr. 13. gr. frumvarps þessa. Þrátt fyrir að þessi réttindi verði ekki takmörkuð með formlegum hætti hefur verndarsvið þeirra eðli málsins samkvæmt þó ávallt einhver ytri mörk. Þessi ytri mörk geta verið skilgreind berum orðum sem undantekningar frá réttarverndinni í sjálfum texta viðkomandi ákvæða svo sem varðandi sértækar heimildir til frelsissviptingar í 11. gr. og heimild til endurupptöku mála í 3. mgr. 13. gr. Þá verða ytri mörk réttarverndarinnar einnig leidd af því hvernig ákvæðin eru skýrð efnislega, svo sem varðandi heimild til töku lífs við aðstæður nauðvarnar í 7. gr., skyldubundið vinnuframlag sem ekki telst til nauðungarvinnu skv. 9. gr., afmörkun hugtaka eins og „frelsissviptingar“ og „pyndinga“ 9. og 11. gr. og þá skýringu 2. mgr. 13. gr. að rétturinn til að teljast saklaus uns sekt er sönnuð að lögum komi ekki í veg fyrir að lög geti kveðið á um sakarlíkindareglur eða hlutlæga refsiábyrgð í ákveðnum skýrt afmörkuðum tilvikum. Í grundvallaratriðum er munurinn því sá að í þessum flokki réttinda eru ytri mörk réttarverndarinnar bundin við það hvernig gildissvið og inntak viðkomandi réttar er afmarkað, en falli viðfangsefnið innan þess ramma verður réttinum skilyrðislaust beitt. Þegar um önnur réttindi er að ræða verður skerðingum aftur á móti komið við í ákveðnum tilvikum, jafnvel þótt viðfangsefnið falli innan gildissviðs og inntaks viðkomandi réttar.
    Þrátt fyrir þá kröfu um útfærslu í almennum lögum sem felst í lagaáskilnaðarreglu 29. gr. er ekki útilokað að til þess geti komi að stjórnarskrárvarin réttindi tveggja einkaaðila vegist á og ekki hafi verið útfært í lögum hvernig með skuli fara, eða að meta þurfi hvort útfærsla réttindaverndar eins í almennum lögum takmarki um of stjórnarskrárvarinn réttindi annars. Úr slíkum álitaefnum verður leyst með venjulegum hætti, með því að vega réttindin saman og komast að niðurstöðu í tilteknu falli, að teknu tilliti til mismunandi rétthæðar stjórnarskrár og almennra laga.

Nýr III. kafli um samfélag og náttúru.
    Nýr III. kafli nefnist „Samfélag og náttúra“. Í honum er fjallað um ýmsa samfélagslega mikilvæga hagsmuni, m.a. hagsmuni sem taldir eru heyra til hinum svokölluðu þriðju kynslóðar mannréttindum. Þessi flokkur réttinda er ekki síður talinn tilheyra hópum manna og samfélögum en einstaklingum. Þá eru þau ólík réttindum hinna kynslóðanna að því leyti að vernd þeirra tengist ekki aðeins skyldum ríkisvaldsins og eftir atvikum einstaklinga heldur getur hún einnig verið háð alþjóðlegri samvinnu. Til þessarar kynslóðar heyra t.d. réttur til þróunar, friðar, heilnæms umhverfis og jafnréttis kynslóðanna.
    Ákvæði kaflans kveða á um meginreglur sem binda hendur stjórnvalda og hins almenna löggjafa, en nánari útfærsla þeirra þarf að fara fram í almennum lögum, svo sem lögum um náttúruvernd og lögum um menningarminjar. Efnisákvæði kaflans fela ekki í sér einstaklingsbundin mannréttindi sem krafist verður fyrir dómi heldur er þeim ætlað að vernda náttúru Íslands og grundvallarþætti íslenskrar menningar. Þau beinast þannig með almennum hætti að því að tryggja hagsmuni þess hóps manna sem byggir Ísland í nútíð og framtíð.

30. gr. um íslenska tungu (ný grein).
    Í 30. gr. er að finna nýmæli í íslenskri stjórnarskrá þar sem kveðið er á um að íslenska sé þjóðtunga á Íslandi og að ríkisvaldið skuli styðja hana og vernda. Ákvæðinu er ætlað að styrkja stöðu þjóðtungunnar, undirstrika mikilvægi hennar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla og varðveita íslenska tungu.
    Skýr stefna hefur verið mörkuð af stjórnvöldum um að styrkja stöðu íslenskrar tungu. Benda verður á að þrátt fyrir að jafnræðisregla 6. gr. frumvarpsins komi í veg fyrir að einstaklingum sé mismunað á grundvelli tungumáls, er brýnt að tryggja framtíð íslensku í heimi þar sem alþjóðavæðing byggist á enskri tungu sem hefur sífellt meiri áhrif á þjóðtungur allra landa. Íslensk tunga er miðlæg í menningararfleifð Íslendinga. Ávinningur af ákvæði um íslenska tungu í stjórnarskrá er m.a. að ítreka mikilvægi hennar sem grundvallarþáttar í menningu þjóðarinnar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum. Nýlega voru samþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011, og í lögum um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr. 84/2011, var samþykkt ákvæði um að íslenska sé þingmálið. Auk þess var nýlega samþykkt nýtt ákvæði um málstefnu í 26. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, sem kveður á um að forsætisráðherra móti Stjórnarráðinu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Ákvæði sama efnis er í nýjum sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011.

31. gr. um kirkjuskipun (áður 19. gr.).
    Í 31. gr. er kveðið á um kirkjuskipun. Ákvæði 1. og 2. mgr. eru samhljóða 1. og 2. mgr. 62. gr. stjórnarskrárinnar, en ákvæði 3. mgr. 31. gr. er sambærilegt við 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar.
    Ákvæðin verða skýrð með sama hætti og áður.
    Það fyrirkomulag sem kveðið er á um í 31. gr. brýtur ekki gegn 19. gr. frumvarpsins svo lengi sem það skerðir ekki rétt þeirra, sem kjósa að standa utan þjóðkirkjunnar, til eigin trú- og sannfæringarfrelsis. Þá verður ekki talin felast í því mismunun að þjóðkirkjan njóti sem slík sérstaks stuðnings ríkisvaldsins umfram önnur trú- og lífsskoðunarfélög. Í þessu sambandi má nefna dóm Hæstaréttar Íslands frá 25. október 2007, mál nr. 109/2007, í máli Ásatrúarfélagsins gegn íslenska ríkinu. Þar var tekist á um hvort fjárframlög ríkisins til þjóðkirkjunnar umfram önnur trúfélög brytu í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í dómi Hæstaréttar segir meðal annars að vegna skyldna þjóðkirkjunnar í íslensku samfélagi og með vísan til 62. gr. stjórnarskrárinnar hafi löggjafinn ákveðið framlög til þjóðkirkjunnar úr ríkissjóði umfram önnur trúfélög. Þegar af þeirri ástæðu að verkefni Ásatrúarfélagsins og skyldur þess gagnvart samfélaginu yrðu ekki borin saman við lögboðin verkefni og skyldur þjóðkirkjunnar fælist ekki mismunun í þessu mati löggjafans og þar af leiðandi ekkert brot á jafnræðisreglunni. Þessi niðurstaða Hæstaréttar og nálgun 1. mgr. 31. gr. frumvarpsins er í góðu samræmi við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands.
    Í 2. mgr. 31. gr. kemur fram að breyta megi ákvæði 1. mgr. með lögum. Þetta felur í sér undantekningu frá þeim almennu reglum sem gilda um breytingar á ákvæðum stjórnarskrárinnar skv. 115. gr. frumvarpsins (áður 113. gr.). Ákvæðið stendur í nánum tengslum við 3. mgr. þar sem kveðið er á um að samþykki Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins skuli leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal vera leynileg.
    Ákvæði 3. mgr. er frábrugðið 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar að því leyti að felld er brott vísan til kosningarbærra manna „í landinu“ og þess í stað eingöngu vísað til kosningarbærra manna. Er þetta gert til að tryggja lagasamræmi en samkvæmt lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010, fer um kosningarrétt á sama hátt og við alþingiskosningar. Samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, á íslenskur ríkisborgari sem býr erlendis því rétt til að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu í átta ár frá því að hann flutti lögheimili af landinu og eftir það getur hann sótt um að eiga kosningarrétt áfram.

32. gr. um bann við herskyldu (áður 31. gr.).
    Í 32. gr. er að finna nýmæli. Þar segir að aldrei megi kveða á um herskyldu í lögum. Ákvæðið er í samræmi við þá útbreiddu skoðun að Ísland skuli vera herlaust og hernaðarlega hlutlaust friðarríki. Ákvæðið ber að skilja svo að hinn almenni löggjafi geti ekki kveðið á um herskyldu í lögum en orðið „aldrei“ á þó ekki við um breytingar á stjórnarskrárákvæðinu sjálfu. Því má breyta í samræmi við 115. gr. frumvarpsins (áður 113. gr.).
    Bannið kemur í veg fyrir að unnt verði að kalla menn til varnar ef ráðist verður á landið en kemur þó ekki í veg fyrir að stofnaður sé her við slíkar eða aðrar aðstæður. Hann þyrfti þá að vera mannaður af sjálfboðaliðum.

33. gr. um menningar- og náttúruverðmæti (áður 32. gr.).
    Í 33. gr. er að finna nýmæli sem hefur það markmið að varðveita til framtíðar íslenskan menningararf og fágæta náttúrugripi.
    Nokkrir alþjóðasamningar sem Ísland er aðili að fjalla um vernd menningararfs. Þar má nefna Evrópusamning um vernd fornleifaarfsins frá 1969 og samning Menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna um verndun menningar- og náttúruarfleifðar heimsins frá 1972. Í síðarnefnda samningnum eru hugtökin menningararfleifð og náttúruarfleifð skilgreind en það er hlutverk hvers aðildarríkis að skilgreina og afmarka verðmæti á yfirráðasvæði sínu sem falla undir þær skilgreiningar.
    Ákvæði 33. gr. tekur til fágætra náttúrugripa í þjóðareign og dýrmætra þjóðareigna sem heyra til íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminja og fornhandrita. Hugtakið þjóðareign er hér ekki afmarkað með sama hætti og í 35. gr. þar sem vísað er til auðlinda „sem ekki eru háðar einkaeignarrétti“. Ástæða þess er sú að verðmæti sem 33. gr. tekur til eru almennt undirorpin einkaeignarrétti, ýmist ríkisins eða annarra opinberra aðila, eða einkaaðila. Ólíkt 35. gr. felur 33. gr. ekki að neinu leyti í sér sjálfstæða ákvörðun um það hvaða náttúrugripir og menningarverðmæti skuli teljast skuli til þjóðareigna. Það verður því löggjafans að taka þær ákvarðanir í almennum lögum. 33. gr. felur ekki heldur í sér sjálfstæða eignarnámsheimild og því verða menningarverðmæti eða náttúrugripir í eigu annarra aðila en ríkisins ekki lýst þjóðareign með lögum nema eigandinn afsali sér eignarrétti yfir þeim til þjóðarinnar með sölu, arfi eða gjöf. Rétt er þó að geta þess að í lögum kunna að vera heimildir til eignarnáms slíkra verðmæta að uppfylltum þeim skilyrðum sem sett eru í 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 22. gr. frumvarpsins (áður 13. gr.). Bent skal á að í lögum um menningarminjar, nr. 80/2012, er sérstaklega fjallað um þjóðarverðmæti en til þeirra teljast hvers konar munir, gripir, myndir, skjöl, handrit og bækur í eigu opinberra stofnana, fyrirtækja, félagasamtaka eða einstaklinga sem hafa sérstaka þýðingu fyrir íslenska þjóðmenningu. Samkvæmt lögunum getur ráðherra ákveðið að einstakir hlutir í eigu einkaaðila teljist þjóðarverðmæti og fylgja slíkri ákvörðun þau réttaráhrif að ekki má flytja þau úr landi nema með samþykki ráðherra, sbr. 44. gr. sömu laga.
    Svipuð sjónarmið liggja að baki því að lýsa menningarverðmæti og náttúrugripi þjóðareign og liggja til grundvallar 35. gr., þ.e. að þessi verðmæti hafi mikla samfélagslega þýðingu og að núlifandi kynslóðum beri skylda til að varðveita þau og skila þeim óskemmdum til komandi kynslóða. Réttaráhrif þess að slík verðmæti séu lýst þjóðareign eru einnig hliðstæð því sem 35. gr. kveður á um, þ.e. hvorki má eyðileggja þau né afhenda þau til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja. Með varanlegum afnotum er átt við not sem útiloka að aðrir hafi aðgang að og geti notið verðmætanna eða nýtt þau í rannsóknarskyni.
    Gert er ráð fyrir að í lögum sé nánar afmarkað hvaða gripir og verðmæti geti talist til flokkanna „fágætir náttúrugripir“ og „dýrmætar þjóðareignir sem heyra til íslenskum menningararfi“. Hugtakið náttúrugripur er ekki skilgreint í íslenskum lögum en í lögum um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrufræðistofur, nr. 60/1992, er kveðið á um varðveislu og söfnun slíkra gripa. Samkvæmt almennum málskilningi tekur orðið til stakra muna eða lífvera sem tekin eru úr náttúrunni, t.d. steingervinga, steinda, eggja eða plöntusýna. Hugtakið menningararfur ber að skýra rúmt og nær það til minja um sögu þjóðarinnar, en er ekki einskorðað við þær. Í greininni eru sem dæmi um seinni flokkinn nefndar þjóðminjar og fornhandrit en sú tilgreining er ekki tæmandi. Hafa ber í huga í þessu sambandi að ekki munu endilega allar þjóðminjar teljast dýrmætar þjóðareignir og fleiri handrit en þau sem forn eru kunna að vera mikilvæg og dýrmæt. Jafnframt er vert að benda á að ýmis dýrmæt handrit sem varðveitt eru í Stofnun Árna Magnússonar afhentu Danir Íslendingum til varðveislu en ekki til eignar. Áréttað er að í þjóðareignarhugtakinu samkvæmt ákvæðinu felst ekki eignarréttarlegt tilkall Íslendinga til íslenskra muna í erlendum söfnum eða annars staðar erlendis og ekki heldur til þeirra íslensku handrita sem enn eru geymd erlendis.

34. gr. um náttúru Íslands og nýtingu náttúrugæða (áður 33. gr.).
    Í 34. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá. Markmið greinarinnar er að auka vernd náttúrunnar, festa í sessi meginreglu sjálfbærrar þróunar og tryggja aðgang almennings að óspilltri náttúru.
    Ákvæði um umhverfi og náttúru hafa á undanförnum árum ratað í stjórnarskrár æ fleiri ríkja, og þau verða ítarlegri og afdráttarlausari. Skilningur á mikilvægi náttúru og umhverfis fyrir heilbrigði og afkomu mannkyns fer því vaxandi.
    Hefðbundin viðhorf gagnvart náttúru- og umhverfisvernd hafa gjarnan endurspeglað hagsmuni og þarfir mannsins. Þau eru að þessu leyti mannhverf því maðurinn er jafnan í forgrunni. Yfirlýsing ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi mannsins frá 1972 (Stokkhólmsyfirlýsingin) og yfirlýsing heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun frá 1992 (Ríó-yfirlýsingin) bera til dæmis vitni um þetta. Á seinni árum hafa þessi hefðbundnu viðhorf þó verið færð út þannig að í auknum mæli er jafnframt tekið mið af réttindum kynslóða framtíðarinnar. Þannig er lögð æ ríkari áhersla á jöfnuð milli kynslóða.
    Á undanförnum áratugum hafa komið fram kenningar og sjónarmið, m.a. á sviði heimspeki og siðfræði, sem kennd eru við náttúruhyggju og lúta að því að sérhver lífvera og vistkerfi jarðar kunni að hafa eigið gildi og tilverurétt, óháð tengslum við manninn og umhverfi hans. Viðhorf náttúruhyggjunnar leiða til þess að vernd náttúrunnar verður ekki einvörðungu bundin hagsmunum mannsins heldur miðar í auknum mæli að því að viðhalda náttúrulegum ferlum og þróun náttúrunnar eftir eigin lögmálum.
    Nýlegir alþjóðlegir samningar á sviði umhverfisréttar endurspegla breyttar hugmyndir og taka því í meira mæli mið af ólíkum hagsmunum og margvíslegum gildum. Dæmi um þetta er samningur um líffræðilega fjölbreytni frá 1992 en einnig má nefna samning um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða Evrópu frá 1979. Ísland er aðili að báðum þessum samningum. Í aðfaraorðum þess fyrrnefnda er m.a. vísað til gildis líffræðilegrar fjölbreytni í sjálfu sér (e. intrinsic value) en einnig fjölþætts gildis hennar að öðru leyti, m.a. samfélagslegs, efnahagslegs og menningarlegs gildis.
    Finna má dæmi í íslenskum rétti þar sem undirliggjandi er viðurkenning á eigin gildi náttúru, þ.e. án skírskotunar til þarfa mannsins. Þannig segir í upphafi 2. mgr. 1. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, að lögin eigi að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum en verndun þess sem þar sé sérstætt eða sögulegt. Ákvæði þetta hefur verið óbreytt í náttúruverndarlögum frá 1971.
    Framsetning 34. gr. endurspeglar fjölþætt gildi íslenskrar náttúru. Í 1. málsl. 1. mgr. er kveðið á um að náttúra Íslands sé undirstaða lífs í landinu. Í þessu felst annars vegar að náttúran sem slík hafi eigið gildi og hins vegar að hún hafi margvíslegt gildi fyrir núlifandi og komandi kynslóðir, þar á meðal samfélagslegt, menningarlegt, vísindalegt, fagurfræðilegt og efnahagslegt gildi, og sé undirstaða ákveðinna atvinnuvega. Áhersluna á margvíslegt gildi náttúrunnar má einnig greina í 2. mgr. greinarinnar sem fjallar um nýtingu náttúrugæða. Þar er sérstaklega áréttað að virða skuli gildi náttúrunnar og hagsmuni komandi kynslóða.
    34. gr. er ætlað að stuðla að betra jafnvægi milli ólíkra hagsmuna sem oft togast á þegar teknar eru ákvarðanir sem áhrif hafa á náttúruna. Hér má t.d. nefna hagsmuni umhverfis- og náttúruverndar gagnvart eignar- og atvinnuréttindum og svo sérstaklega hagsmuni komandi kynslóða. Þetta leggur bæði löggjafanum og stjórnvöldum skyldur á herðar að vanda til verka hvað þetta varðar bæði við laga- og reglusetningu og ákvarðanatöku. Hér vísast einnig til umfjöllunar um meginreglur umhverfisréttar í skýringum við 2. mgr. 36. gr.
    Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. um að náttúran sé undirstaða lífs í landinu undirstrikar mikilvægi þess að um hana sé sinnt og að henni hlúð. Þetta er sameiginlegt verkefni allra landsmanna eins og mælt er fyrir um í 2. málsl. ákvæðisins. Þar segir að öllum beri að virða náttúruna og vernda. Um er að ræða almenna aðgæslu- og ábyrgðarreglu sem ekki beinist einvörðungu að stjórnvöldum heldur einnig einkaréttarlegum lögaðilum og einstaklingum. Með reglunni er fyrst og fremst áréttað að svo að unnt sé að tryggja að undirstaðan verði áfram traust þurfi að vera víðtæk samstaða um verndun hennar. Fyrirmynd ákvæðisins er m.a. sótt til nýlegs umhverfissáttmála Frakka og það endurspeglar hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar og niðurstöður nýlegrar heimsráðstefnu um sjálfbæra þróun sem haldin var í Ríó de Janeiro árið 2012.
    Í 3. málsl. 1. mgr. er nánar tilgreint hvað felst í aðgæslu- og ábyrgðarreglu 2. málsl. Þar er í fyrsta lagi tiltekið að fjölbreytni lands og lífríkis skuli viðhaldið. Hér er m.a. vísað til líffræðilegrar og jarðfræðilegrar fjölbreytni og fjölbreytni landslags. Í öðru lagi eru taldir upp nokkrir verndarþættir, þ.e. náttúruminjar, óbyggð víðerni, gróður og jarðvegur, án þess þó að líta beri á þá upptalningu sem tæmandi. Gert er ráð fyrir að hugtakið náttúruminjar verði skýrt í samræmi við skilgreiningu náttúruverndarlaga á hverjum tíma en bent skal á að almenn merking orðsins er nokkuð önnur. Samkvæmt gildandi náttúruverndarlögum, nr. 44/1999, teljast til náttúruminja annars vegar náttúruverndarsvæði eins og þau eru skilgreind í lögunum og hins vegar lífverur, búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem eru á náttúruminjaskrá, sbr. 67. gr. laganna. Í frumvarpi til nýrra laga um náttúruvernd sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er skilgreiningin almennari og tekur til náttúrufyrirbæra sem ákveðið hefur verið að vernda með friðlýsingu, friðun eða með öðrum hætti eða sem tekin hefur verið afstaða til að rétt sé að vernda (sjá þskj. 537, 429. mál á 141. löggjafarþingi). Hugtakið óbyggð víðerni vísar til víðáttumikilla svæða þar sem ummerkja mannsins gætir lítið sem ekkert og náttúran fær að þróast án álags af mannlegum umsvifum. Í gildandi náttúruverndarlögum er notað hugtakið ósnortin víðerni en bent hefur verið á að sjaldgæft sé að víðerni séu að öllu leyti ósnortin og að heppilegra sé að miða við að svæðin séu óbyggð. Með hinni almennu vísan til gróðurs og jarðvegs er undirstrikað að þessir þættir íslenskrar náttúru eru viðkvæmir svo sem víðtæk gróður- og jarðvegseyðing ber vott um. Það eru meðal annars slík spjöll sem höfð eru í huga í fyrirmælum 4. málsl.
    Ákvæði 4. málsl. 1. mgr. um að bæta skuli fyrri spjöll eftir föngum ber að líta á sem almenna stefnuyfirlýsingu og fyrirmæli til almenna löggjafans og stjórnvalda um að leggja mat á það hvernig mögulegt er að bregðast við þeim náttúruspjöllum sem þegar hafa orðið. Hér er höfð í huga sú staðreynd að náttúran hefur þegar skaðast vegna athafna mannsins. Samkvæmt þessu felst náttúruvernd ekki eingöngu í að fyrirbyggja frekari skemmdir eða hnignun náttúrunnar heldur einnig í endurreisn raskaðra svæða. Hugtakið náttúruspjöll hefur lengi verið notað í íslenskri löggjöf og hefur unnið sér ákveðinn sess. Hugtakið ber að skýra rúmt hér og er því ætlað að ná bæði yfir sýnilegar skemmdir en einnig rof og hvers konar hnignun náttúrunnar, t.d. vegna röskunar viðkvæmra vistkerfa og vistgerða, af hvaða völdum sem er (e. environmental degradation).
    Í 5. málsl. 1. mgr. er kveðið á um að með lögum skuli tryggja að allir hafi aðgang að óspilltri náttúru og hefur ákvæðið nokkra tengingu við 1. mgr. 26. gr. þar sem kveðið er á um rétt á heilnæmu umhverfi, fersku vatni og ómenguðu andrúmslofti. Einnig tengist það með vissum hætti ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. um rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi. Tilvísunina til óspilltrar náttúru verður að skilja í ljósi þess sem áður er sagt að íslensk náttúra hefur þegar orðið fyrir margvíslegum áhrifum af umsvifum manna og því óvíða hægt að tala um fullkomlega óspillta náttúru. Ákvæði 5. málsl. miðar að því að tryggja að almenningur geti notið þeirra gilda sem felast í óspilltri náttúru. Þetta felur í sér að staðinn sé vörður um þessi gildi og að náttúruvernd miði m.a. að því að tryggja að almenningur eigi ávallt greiðan aðgang að óspilltum eða lítt snortnum náttúrusvæðum.
    Þýðing 1. mgr. 34. gr. felst ekki síst í því að með henni er lagður sá grundvöllur sem náttúruvernd á Íslandi skal byggð á. Ákvæðið veitir þannig bæði stjórnvöldum og almenna löggjafanum leiðsögn við mótun stefnu, lagasetningu og lagaframkvæmd á þessu sviði. Gert er ráð fyrir að þær skyldur og þau réttindi sem ákvæðið mælir fyrir um verði útfærð með nánari hætti í almennum lögum.
    Í 2. mgr. er kveðið á um að nýtingu náttúrugæða skuli haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa og gildi náttúrunnar og hagsmunir komandi kynslóða séu virt. Til grundvallar ákvæðinu er hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar en allt frá því að svokölluð Brundtland-skýrsla var gefin út árið 1987 hefur sjálfbær þróun gegnt lykilhlutverki á sviði umhverfismála. Í skýrslunni er hugtakið skilgreint sem þróun sem fullnægir þörfum samtíðarinnar án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að fullnægja sínum þörfum. Hugtakið felur því í sér vísun til núlifandi kynslóða jafnt sem þeirra komandi. Hugsunin er sú að ákveðið jafnræði ríki innan hverrar kynslóðar (e. intra-generational equity) og á milli kynslóða (e. inter-generational equity), m.a. hvað varðar nýtingu umhverfis og náttúruauðlinda. Það sé með öðrum orðum hlutverk hverrar lifandi kynslóðar að tryggja þetta jafnræði. Tvö af meginmarkmiðum sjálfbærrar þróunar eru að ganga ekki óhóflega á forða náttúrunnar heldur nýta auðlindir hennar á þann hátt að þær nái að endurnýja sig og að nýting náttúruauðlinda feli ekki í sér mengun lofts, lands og hafs eða leiði af sér önnur umhverfisspjöll. Sjálfbær þróun er jafnframt rauði þráðurinn í þeim meginreglum sem settar voru fram á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun sem haldin var í Ríó de Janeiro árið 1992. Þessar meginreglur, sem og áherslan á sjálfbæra þróun, hafa síðan verið áréttaðar af alþjóðasamfélaginu, m.a. á heimsráðstefnunni sem haldin var í Jóhannesarborg 2002 og heimsráðstefnunni um sjálfbæra þróun sem haldin var í Ríó de Janeiro 2012.
    Hugtakið náttúrugæði ber að skýra rúmt og nær það bæði til auðlinda sem nú eru nýttar og annarra þeirra gæða sem hugsanlega verða nýtt í framtíðinni. Áskilið er að nýtingin sé sjálfbær en í því felst að leitast sé við að tryggja jafnvægi milli þriggja grundvallandi þátta, þ.e. efnahagslegrar og samfélagslegrar þróunar og verndar náttúrunnar. Með orðalagi ákvæðisins er lögð áhersla á að ekki sé dregið úr endursköpunarmætti náttúrunnar og jafnframt að gildi náttúrunnar sé virt. Hér er fyrst og fremst skírskotað til eigin gildis náttúrunnar. Í ákvæðinu er kveðið á um þau meginsjónarmið sem lögð skulu til grundvallar auðlindanýtingu hér á landi. Þar er skírskotað til margvíslegs gildis náttúrunnar og þeirra ólíku hagsmuna sem nýting náttúruauðlinda varðar. Eins og áður segir er því ætlað að tryggja aukið jafnvægi milli þessara hagsmuna þegar ákvarðanir um auðlindanýtingu eru teknar.

35. gr. um náttúruauðlindir (áður 34. gr.).
    Markmið greinarinnar.
    Í 1. mgr. er kveðið á um þjóðareign að náttúruauðlindum sem ekki eru háðar einkaeignarrétti og jafnframt er inntak þjóðareignarréttarins skilgreint. Með ákvæðinu er stefnt að því að festa í sessi sérstaka tegund eignarréttar til hliðar við hefðbundinn einkaeignarrétt einstaklinga og lögaðila. Markmiðið með því að setja í stjórnarskrá ákvæði um þjóðareign á auðlindum er að skapa þessum sérstaka eignarrétti stjórnskipulega vernd og girða fyrir að réttur þjóðarinnar til sameiginlegra auðlinda sinna fari halloka fyrir réttindavernd einkaeignarréttarins. Ljóst er að heimildir til afnota eða hagnýtingar sameiginlegra auðlinda þjóðarinnar geta notið verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar sem óbein eignarréttindi enda þótt sú vernd kunni að vera takmarkaðri en vernd beins eignarréttar. Með stjórnskipulegri vernd þjóðareignarréttarins verður hins vegar skýrt að litið verður á slík óbein eignarréttindi sem hlutdeild í víðtækari rétti eiganda auðlindanna, þjóðarinnar, og með því að hvorutveggja réttindin njóti verndar sömu og æðstu réttarheimildar verður tryggt að óbeinu réttindin geti aldrei útrýmt þjóðareignarréttinum. Taka ber fram að með ákvæðinu er ekki raskað þeim óbeinu eignarréttindum sem kunna að felast í afnota- eða hagnýtingarrétti sem þegar kann að hafa verið stofnað til gagnvart auðlindum í þjóðareign. Jafnframt er áréttað að með ákvæðinu er ekki tekin afstaða til deilna um eðli þeirra réttinda sem úthlutun aflaheimilda samkvæmt löggjöf um stjórn fiskveiða kann að fela í sér eða um stjórnskipulega vernd þeirra.
    Ákvæði 2. mgr. lýtur að réttindum yfir auðlindum sem eru í eigu ríkisins eða félaga sem alfarið eru í eigu þess, þ.e. þar sem ríkið er aðili réttinda einkaréttarlegs eðlis, og felur í sér bann við varanlegu framsali þeirra. Í 3. mgr. er skýrt nánar hvaða auðlindir teljast til þjóðareignar og í þeirri fjórðu er fjallað um nýtingu auðlinda í þjóðareign. Markmið 5. mgr. er að kveða á um skilmála þeirra nýtingarleyfa eða annarra óbeinna réttinda sem tengjast auðlindum í þjóðareign eða öðrum takmörkuðum almannagæðum sem framvegis kunna að verða veitt.

     Um 1. mgr.
    Hugtakið þjóðareign er hér notað í sömu merkingu og gert er í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000. Þjóðareignarréttur felur í sér eignarrétt til hliðar við hinn hefðbundna séreignarrétt einstaklinga og lögaðila, þ.e. eignarrétt íslensku þjóðarinnar á þeim náttúruauðlindum sem ekki eru þegar háðar einkaeignarrétti. (Álitsgerð auðlindanefndar um stjórn auðlinda Íslands, kafli 2.5.2.) Hugtakið felur þannig í sér nýja tegund eignarréttar til aðgreiningar frá hefðbundnum einkaeignarrétti. Þessu nýja formi eignarréttar fylgja að meginstefnu sömu heimildir og talið hefur verið að felist í fullveldisrétti ríkisins en þó er sá munur að með því að lýsa tilteknar náttúruauðlindir eign þjóðarinnar er girt fyrir að aðrir aðilar geti eignast beinan eignarrétt að þeim, t.d. fyrir hefð. Í ákvæðinu er áréttað að enginn geti fengið auðlindirnar eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei megi selja þær eða veðsetja.
    Lagt er til að afmörkun auðlinda í þjóðareign verði á eignarréttarlegum grunni, sbr. orðalagið „sem ekki eru háðar einkaeignarrétti“. Með því er áréttuð stofnun hins sérstaka forms eignarréttar sem felst í ákvæðinu, þjóðareignarréttarins. Jafnframt er í 2. mgr. fjallað sérstaklega um réttindi yfir auðlindum sem háð eru einkaeignarrétti ríkisins eða félaga í eigu þess. Telja verður að þessi leið sé í fullu samræmi við markmið stjórnlagaráðs.
    Í 1. mgr. er tekið fram að handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds, þ.e. Alþingi og stjórnvöld, fari með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlindanna og réttindanna í umboði þjóðarinnar. Þessi aðilar verða þá m.a. að gæta þeirra sjónarmiða sem fram koma í 4. og 5. mgr. greinarinnar.

     Um 2. mgr.
    Ákvæði 2. mgr. tekur til réttinda yfir auðlindum sem eru háð einkaeignarrétti ríkisins og félaga sem alfarið eru í eigu þess. Ákvæðið er tvíþætt. Fyrri málsliður fjallar með almennum hætti um eignarréttindi yfir jarðhita, vatni með virkjanlegu afli og grunnvatni, sem og námaréttindi, og beinist ekki síst að slíkum réttindum sem skilin hafa verið frá landi og standa því sem sjálfstæð eign ríkisins eða félaga í eigu þess. Mælt er fyrir um bann við því að framselja þessi réttindi, bæði beint og óbeint, með varanlegum hætti til annarra aðila. Í orðunum beint eða óbeint felst að óheimilt verður með öllu að framselja slík réttindi. Það sama á við um eignarhluti í fyrirtækjum sem eru eigendur slíkra réttinda og alfarið eru í eigu ríkis, nema réttindin hafi áður verið undanskilin. Með því að binda framsalsbannið við „aðra aðila“ er skýrt að heimilt verður að færa þessi réttindi frá ríki til félaga sem alfarið eru í eigu þess og öfugt. Þess má geta að í gildandi lögum er kveðið á um bann við framsali tiltekinna réttinda í eigu opinberra aðila, þ.e. réttar til umráða og hagnýtingar á því vatni sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 10 MW, sbr. 16. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og jarðhita- og grunnvatnsréttinda umfram heimilis- og búsþarfir, sbr. 3. gr. a laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998 (auðlindalög). Þessi ákvæði taka jafnt til ríkis og sveitarfélaga, auk félaga sem alfarið eru í eigu þeirra, og er ætlað að tryggja að þessi mikilvægu réttindi haldist í samfélagslegri eign. Í ljósi þess væri eðlilegt að ákvæðið sem hér er fjallað um tæki einnig til sveitarfélaga, en ekki einungis ríkisins og félaga í eigu þess, þó að ekki sé gerð tillaga um að stjórnarskrárbinda slíkt ákvæði á þessu stigi.
    Síðari málsliður 2. mgr. tekur til réttinda yfir auðlindum á ríkisjörðum, þ.e. vatni, jarðhita og jarðefnum, og felur einnig í sér bann við framsali þeirra umfram lágmarksréttindi vegna heimilis- og búsþarfa. Vegna mikilvægis þeirra auðlinda sem hér um ræðir fyrir samfélagið allt þykir rétt að tryggja með skýrum hætti eignarhald ríkisins að réttindum yfir þeim. Í 40. gr. gildandi jarðalaga, nr. 81/2004, er kveðið á um „heimild“ ráðherra til að undanskilja við sölu ríkisjarða jarðefni, rétt til efnistöku umfram búsþarfir og einnig öll vatns- og jarðhitaréttindi. Skýrt er þó að ákvæði vatnalaga og auðlindalaga ganga framar fyrirmælum greinarinnar og því er skylt að undanskilja vatns- og jarðhitaréttindi við sölu á ríkisjörðum sem eru umfram mörkin sem þau lög tilgreina.
    Áréttað skal að þrátt fyrir að bann við framsali réttinda skv. 2. málsl. 2. mgr. takmarkist við þau réttindi sem eru umfram lágmarksréttindi til heimilis- og búsþarfa er ekkert því til fyrirstöðu að með lögum verði áfram kveðið á um heimild til að undanskilja frekari réttindi við sölu, sbr. 40. gr. jarðalaga.
    Afmörkun þeirra réttinda sem óheimilt er að framselja er miðuð við þau sem eru umfram „heimilis- og búsþarfir“. Bent hefur verið á að þetta hugtak sé óljóst og að sumu leyti arfleifð gamalla tíma. Hugtakið hefur verið notað lengi í lögum og hefur t.d. verið í vatnalögum frá setningu þeirra árið 1923. Hugtakið búsþarfir hefur í yngri lögum verið skýrt með hliðsjón af breyttum atvinnuháttum til sveita. Hér má benda á skilgreiningu 4. tölul. 4. mgr. 1. gr. vatnalaga og afmörkun auðlindalaga á hugtakinu með vísan til 1. mgr. 10. gr. og 14. gr. laganna. Gert er ráð fyrir að hugtakið búsþarfir í 2. málsl. 2. mgr. verði skýrt með hliðsjón af skilgreiningu laga á hverjum tíma.

     Um 3. mgr.
    Ákvæði 1. mgr. 35. gr. felur í sér almenna yfirlýsingu um auðlindir í þjóðareign. Í 3. mgr. eru nánar tilgreindar þær auðlindir sem teljast munu til þjóðareigna verði frumvarpið samþykkt. Samkvæmt þessu felur 35. gr. í sér sjálfstæða ákvörðun um að þær auðlindir sem tilgreindar eru í 3. mgr. teljist til þjóðareigna. Jafnframt er áréttað að löggjafinn geti ákveðið að lýsa fleiri auðlindir og náttúrugæði þjóðareign, þ.e. að uppfylltu skilyrði 1. málsl. 1. mgr. að þau séu ekki háð einkaeignarrétti. Hér má t.d. nefna erfðaauðlindir í náttúru Íslands og rafsegulbylgjur til fjarskipta. Í lögum mundu þá verða útfærð frekar markmið stjórnarskrárákvæðisins gagnvart þeim auðlindum eða náttúrugæðum.
    Samkvæmt 3. mgr. teljast til þjóðareignar í fyrsta lagi nytjastofnar og aðrar auðlindir hafsins innan íslenskrar lögsögu og er þar miðað við sömu skilgreiningu fiskveiðilögsögu Íslands og gert er í 2. mgr. 2. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, og 2. mgr. 2. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, þ.e. hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Með þessu er þó ekki haggað við rétti til fiskveiða og annarrar nýtingar lífrænna auðlinda sem í íslenskum rétti hefur verið viðurkennt að fylgi eignarrétti að sjávarjörðum en sá réttur hefur þó sætt verulegum takmörkunum á grundvelli löggjafar um veiðistjórnun.
    Í öðru lagi teljast auðlindir á, í eða undir hafsbotninum svo langt sem fullveldisréttur ríkisins nær til þjóðareignar en þó aðeins utan netlaga. Er þetta í samræmi við afmörkun 1. gr. laga um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, sbr. og 1.–3. gr. auðlindalaga.
    Í þriðja lagi er lýst yfir þjóðareign á vatni sem efni í náttúru Íslands í ljósi mikilvægis þess sem undirstöðu lífs. Þar sem íslensk lög áskilja landeigendum afar umfangsmikil réttindi gagnvart vatni er skýrt tekið fram í ákvæðinu að með yfirlýsingunni séu þessi lögbundnu réttindi ekki skert.
    Í fjórða lagi er tilgreint að auðlindir og náttúrugæði í þjóðlendum séu þjóðareign en það gildir þó aðeins um þær sem ekki eru undirorpnar einkaeignarrétti, sbr. 1. mgr. Þetta er í samræmi við afmörkun 2. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998 (þjóðlendulaga), sbr. og 3. gr. auðlindalaga.
    Í síðustu málsliðum 3. mgr. er vikið að eignarráðum landeigenda undir yfirborði jarðar og þar með réttindum til þeirra auðlinda sem þar er að finna. Sú aðferð við afmörkun eignarráða landeigenda undir yfirborði jarðar sem náð hefur tryggustum sessi í íslenskum rétti byggist á því sjónarmiði að þau nái til umráða og hagnýtingar en þó aðeins svo langt sem eðlilegt geti talist að viðurkenna með tilliti til hagsmuna landeigandans. Regla þessi hefur verið kölluð hagsmunaregla. Hún hefur verið orðuð með þeim hætti að eignarráðin nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign (sjá dóm Hæstaréttar frá 21. mars 2008 í málum nr. 644/2006 og 645/2006). Með hagsmunareglunni eru í raun dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því þar sem réttindum landeiganda sleppir hlýtur að taka við einhvers konar almenningur. Rétt er að geta þess að í auðlindalögum eru réttindi landeigenda til auðlinda í jörðu skilgreind með mjög afdráttarlausum hætti, þ.e. sem beinn eignarréttur, þrátt fyrir að það hafi verið forsenda fyrir setningu laganna að þau fælu ekki í sér breytingu á þáverandi réttarástandi. Í fyrrnefndum dómum Hæstaréttar er réttindaákvæði laganna þó ekki túlkað með jafnafdráttarlausum hætti og orðalag þeirra gæti gefið tilefni til. Í 3. mgr. 35. gr. er hagsmunareglan áréttuð sem meginregla við afmörkun réttinda landeigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar. Jafnframt er, í samræmi við tillögu stjórnlagaráðs, mælt fyrir um heimild til að kveða með lögum á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Heimildin getur þannig falið í sér undantekningu frá meginreglunni eða eftir atvikum viðbót við hana. Áréttað er að með ákvæðinu er ekki átt við eina dýptarreglu, t.d. 200 eða 1000 m, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.

     Um 4. mgr.
    Í 4. mgr. er kveðið á um að við nýtingu auðlindanna skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Ákvæði 4. mgr. er stefnumarkandi og á sérstaklega við um auðlindir í þjóðareign en almenna ákvæðið um nýtingu náttúrugæða, þ.m.t. náttúruauðlinda, á sjálfbæran hátt er að finna í 2. mgr. 34. gr.
    Með sjálfbærri þróun er hér vísað til hugtaksins eins og það er skilgreint í Brundtland- skýrslunni svokölluðu (1987) og meginreglna sjálfbærrar þróunar. Meðal hugtaksskilyrða sjálfbærrar þróunar er að tryggja að jafnræði ríki innan hverrar kynslóðar og milli kynslóða með tilliti til umhverfis og náttúruauðlinda. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar um sjálfbæra þróun í athugasemdum sem fylgja 2. mgr. 34. gr. og um helstu meginreglur umhverfisréttar, sjá athugasemdir við 36. gr. Meðal þeirra eru meginreglur sem miða að því að koma sjálfbærri þróun til framkvæmdar. Til þess að nýting náttúruauðlinda verði raunverulega sjálfbær og í þágu núlifandi og komandi kynslóða er nauðsynlegt að almenni löggjafinn útfæri nánar réttindi og skyldur í almennum lögum í samræmi við þá stefnumörkun sem felst í 4. mgr.
    Áréttað skal að auðlindir í náttúru Íslands hafa mikla samfélagslega þýðingu og á það jafnt við um þær auðlindir sem lýstar eru þjóðareign og þær sem háðar eru einkaeignarrétti. Tekið skal fram að með 35. gr. er ekki haggað við heimildum löggjafans, á grundvelli fullveldisréttar, til að kveða á um almennar takmarkanir eignarréttar sem nauðsynlegar eru til að tryggja forsvaranlega nýtingu auðlinda.

     Um 5. mgr.
    Í 5. mgr. 35. gr. er fjallað um vernd náttúruauðlinda sem og afnota- og nýtingarleyfi auðlinda í þjóðareign og annarra takmarkaðra almannagæða.
    Ákvæði 35. gr. er hvorki ætlað að raska beinum né óbeinum eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi eða minnka réttarvernd þeirra, sbr. einnig ummæli í skýringum við 22. gr. Í 2. málsl. 5. mgr. eru aftur á móti tekin af öll tvímæli um að til framtíðar litið verði engin takmörkuð réttindi til afnota eða hagnýtingar veitt nema það sé gert í samræmi við skilmála ákvæðisins. Með sama hætti er skýrt að til framtíðar litið er tekið fyrir það að óbein réttindi geti stofnast með öðrum hætti en fyrir slíka leyfisveitingu. Samkvæmt ákvæðinu ber almenna löggjafanum því að skilgreina með lögum hvaða náttúruauðlindir eða takmörkuð almannagæði heimilt er að nýta á grundvelli tiltekinna afnota- eða hagnýtingarleyfa. Þar að auki þarf löggjafinn að tryggja að fyrir hendi sé fullnægjandi lagaumhverfi svo að mögulegt sé að taka gjald fyrir afnotin eða hagnýtinguna en í 5. mgr. er kveðið á um að leyfi skuli aðeins veita „gegn eðlilegu gjaldi“. Þá segir einnig að leyfi til afnota eða hagnýtingar verði einvörðungu veitt til tiltekins hóflegs tíma í senn.
    Orðalagið „gegn eðlilegu gjaldi“ ber að túlka með hliðsjón af 4. mgr. greinarinnar þar sem áskilið er að við nýtingu auðlindanna skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Með orðinu „almannahag“ er vísað til þess að þjóðin eigi auðlindirnar og geri sem eigandi þeirra tilkall til arðsins af þeim. Í fyrirmælum um eðlilegt gjald felst því að stjórnvöldum sé skylt að krefjast fyrir hönd almennings hlutdeildar í umframhagnaði (auðlindarentu), þ.e. þeim hagnaði sem nýting viðkomandi auðlindar skapar umfram eðlilega ávöxtun þeirra fjármuna sem bundnir eru við nýtinguna að teknu tillit til áhættu. Hlutdeildina getur löggjafinn ákveðið að heimta í formi magntengdra afnotagjalda, skatta af auðlindarentu og/eða hagnaði, upphafs- og leigugjalda sem ákveðin eru með útboði, uppboði eða á virkum markaði, eða með öðrum aðferðum sem henta eðli hverrar auðlindar eða þeirra almannagæða sem um ræðir. Jafnan verði þó gætt almannahags og jafnræðis eins og greinin áskilur. Er gert ráð fyrir að löggjafinn leitist við að ákvarða hlutdeild þjóðarinnar hvorki svo lága að hún verði af tekjum sem henni tilheyra með réttu sem eiganda auðlindanna, né svo háa að það hamli nýtingunni og eðlilegri arðsemi af henni sem slíkri að teknu tilliti til fjárbindingar og áhættu. Er þetta í samræmi við almenna stefnu sem liggur fyrir í skýrslu auðlindastefnunefndar frá september 2011 og á sér samsvörun í nýlegri löggjöf á sviði auðlindanýtingar, þ.e. lögum um veiðigjöld, nr. 74/2012, og lögum um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 109/2011. Gera verður ráð fyrir að löggjafinn setji nánari fyrirmæli um gjaldtöku með löggjöf fyrir hverja tegund auðlindar eða takmarkaðra almannagæða sem veita á leyfi til nýtingar á.
    Með orðalaginu „til tiltekins hóflegs tíma í senn“ í 2. málsl. 5. mgr. 35. gr. er átt við að leyfi til afnota eða hagnýtingar megi ekki veita til mjög langs tíma í senn. Í þessu felst að löggjafinn metur hverju sinni hvað teljist vera hóflegur leyfistími. Af framangreindu leiðir að endurskoða þyrfti lagaumhverfi ýmissa auðlinda og gæta þess að það fari ekki gegn ákvæðum 35. gr. Hér má nefna lagaumgjörð virkjunarleyfa þar sem í gildandi raforkulögum, nr. 65/2003, er ekki sérstaklega tekið fram að gefa skuli út virkjunarleyfi til tiltekins tíma, enda þótt heimilt sé að skilyrða slík leyfi, sbr. 6. gr. raforkulaga.
    Ljóst er að ákvæði 1. og 2. mgr. 35. gr. um bann við framsali og skilyrði 2. málsl. 5. mgr. greinarinnar um „tiltekinn hóflegan tíma“ ber ekki að skýra svo að þar með sé komið í veg fyrir að vinnsluaðili, sem starfar í skjóli opinbers leyfis, fái varanleg umráð yfir þeim afrakstri eða afurð af náttúruauðlind sem leyfið kveður á um og leiðir af eðli viðkomandi auðlindar. Hér má nefna 3. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Samkvæmt henni er íslenska ríkið eigandi kolvetnis (utan netlaga) en er heimilt að semja við handhafa vinnsluleyfis um að hann verði eigandi þess kolvetnis sem hann framleiðir þótt auðlindin sjálf og nýtingarrétturinn sem slíkur séu í þjóðareign.
    Í upphafi 3. málsl. 5. mgr. segir að afnota- eða hagnýtingarleyfi skuli veita á jafnræðisgrundvelli. Samkvæmt því ber að tryggja að úthlutun leyfa til afnota eða hagnýtingar auðlinda standist jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, sbr. 6. gr. frumvarps þessa, þannig að allir þegnar landsins fái notið jafnræðis við úthlutun þeirra sameiginlegu gæða sem Ísland hefur yfir að ráða. Þetta er m.a. í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu, mál nr. 145/1998 frá 3. desember 1998, og sjónarmið sem koma fram í áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2007 í máli Erlings Sveins Haraldssonar og Arnars Snævars Sveinssonar gegn íslenska ríkinu.
    Auk framangreindrar tilvísunar til jafnræðisreglu stjórnarskrár kveður lokamálsliður 5. mgr. 35. gr. á um að leyfi til nýtingar leiði aldrei til „eignar eða óafturkallanlegs forræðis“ yfir auðlind í þjóðareign eða öðrum takmörkuðum almannagæðum. Með vísan til „eignar eða óafturkallanlegs forræðis“ endurspeglast að þau takmörkuðu réttindi sem stofnast í skjóli afnota- eða nýtingarleyfa geta hugsanlega notið stjórnarskrárverndar sem óbein eignarréttindi. Hlutverk fyrirvarans er þannig m.a. að tryggja að löggjafinn geti ekki með almennum lögum farið á svig við þá meginreglu sem felst í 1. mgr. að enginn geti fengið auðlindir í þjóðareign og þau réttindi og þær heimildir sem þeim tengjast til beinnar eignar eða varanlegra afnota.

36. gr. um upplýsingar um umhverfi og meginreglur umhverfisréttar (áður 35. gr.).
    36. gr. felur í sér nýmæli í stjórnarskrá. Markmið greinarinnar er tvíþætt, annars vegar að tryggja rétt almennings til upplýsinga um umhverfi sitt og náttúru og hins vegar að mæla fyrir um að meginreglur umhverfisréttar verði lagðar til grundvallar við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi. Greinin tengist 34. og 35. gr. sem og 17. gr. um upplýsinga- og þátttökurétt almennings. Jafnframt hefur hún viss tengsl við 15. gr. um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.
    Í greininni endurspeglast alþjóðlegar skuldbindingar á sviði umhverfisréttar sem Íslendingar hafa undirgengist. Þar á meðal er samningur um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum (Árósasamningur). Ákvæði 1. mgr. greinarinnar tengist fyrstu stoð Árósasamningsins, um rétt til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál. Ákvæði 4. mgr. 17. gr. tekur hins vegar til hinna tveggja stoða samningsins sem lúta að rétti almennings til þátttöku í málsmeðferð þegar undirbúnar eru ákvarðanir af hálfu stjórnvalda í umhverfismálum og aðgangi almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila. 36. gr. ber auk þess merki þróunar sem orðið hefur á túlkun 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu og lýtur að áhrifum umhverfis á þessa þætti. Jafnframt vísar greinin til þeirra grundvallarsjónarmiða sem mótast hafa í alþjóðasamstarfi á sviði umhverfismála og birtast í meginreglum umhverfisréttar. Margar af þessum reglum koma fram í Ríó-yfirlýsingunni og dæmi eru um að vísað sé beint til þeirra í texta alþjóðlegra samninga. Á vettvangi Evrópusamvinnu hefur einnig verið unnið ötullega að þróun meginreglna umhverfisréttar. Í aðfaraorðum EES-samningsins er sérstaklega vísað til sjálfbærrar þróunar og meginreglnanna um varúð og fyrirbyggjandi aðgerðir. Í 2. mgr. 73. gr. samningsins er kveðið á um að aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skuli grundvallaðar á tilteknum meginreglum, þ.e. reglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir, reglunni um lausn við upptök og greiðslureglunni. Einnig er þar vísað til reglunnar um samþættingu.
    Með 36. gr. eru fyrst og fremst lagðar skyldur á stjórnvöld og verður að gera ráð fyrir að þær séu nánar útfærðar í almennum lögum. Þær skuldbindingar sem leiðir af Árósasamningnum hafa þegar leitt til lagasetningar og lagabreytinga hér á landi, sjá lög um upplýsingarétt um umhverfismál, nr. 23/2006, lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, lög um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006, og lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Nokkrum sinnum hafa verið lögð fram frumvörp á Alþingi um meginreglur umhverfisréttar en þau hafa ekki náð fram að ganga. Meginreglurnar hafa því í takmörkuðum mæli sett mark sitt á íslenska löggjöf enn sem komið er. Einna helst birtast þær með einhverjum hætti í markmiðsákvæðum laga. Áhrif þeirra kom síður fram í efnisreglum á þann hátt að sett séu fram viðmið sem hafa skuli að leiðarljósi við töku ákvarðana í samræmi við þá hugsun sem býr að baki meginreglunum. Ákvæði 2. mgr. er ætlað að stuðla að því að þetta verði gert í auknum mæli.
    Í 1. mgr. er fjallað um upplýsingarétt almennings og upplýsingaskyldu stjórnvalda. Í umhverfisrétti er gengið út frá því að aðgangur að upplýsingum og upplýsingamiðlun á sviði umhverfismála sé grundvallarforsenda sem þjóni þeim tilgangi að treysta umhverfisvitund almennings og tryggja möguleika hans á að taka þátt í undirbúningi ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir. Ákvæði 1. mgr. endurspeglar inntak 4. og 5. gr. Árósasamningsins um upplýsingarétt almennings annars vegar og upplýsingaskyldu stjórnvalda hins vegar. Hvað varðar síðarnefnda atriðið er um að ræða skyldu stjórnvalda til þess að safna kerfisbundið upplýsingum um ástand umhverfis og áhrif athafna þar á sem og til að miðla til almennings upplýsingum, m.a. um það ef ógnun við heilsu manna eða umhverfi er yfirvofandi.
    Í ákvæðinu er lögð áhersla á frumkvæðisskyldu stjórnvalda að því er varðar söfnun upplýsinga og miðlun þeirra. Í þessu felst einnig réttur almennings til aðgangs að upplýsingum sem málsgreinin fjallar um án þess að hafa sérstakra hagsmuna að gæta og án mismununar í samræmi við lög. Orðalagið „áhrif framkvæmda þar á“ ber að skýra rúmt. Það tekur því bæði til eiginlegra framkvæmda en einnig til hvers kyns starfsemi sem áhrif kann að hafa á umhverfi og náttúru. Það nær jafnframt bæði til áhrifa framkvæmda sem þegar eru hafnar og fyrirhugaðra framkvæmda. Í 2. málsl. er sérstaklega fjallað um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun sem haft getur skaðleg áhrif á heilsu manna og dýra eða spillt umhverfi og náttúru. Skylda er lögð á stjórnvöld og aðra aðila að upplýsa um slíka vá. Með „öðrum aðilum“ er fyrst og fremst átt við þá sem bera ábyrgð á starfsemi þar sem orðið getur alvarlegt umhverfistjón eða heilsuspillandi mengunarslys.
    Í 2. mgr. segir að stjórnvöld skuli byggja á meginreglum umhverfisréttar við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi. Eins og áður segir hafa meginreglurnar þróast í alþjóðasamstarfi undanfarna áratugi og er þeim m.a. ætlað að stuðla að því að markmiðinu um sjálfbæra þróun og jafnræði kynslóðanna verði náð. Reglurnar sem hér er vísað til eru einkum þessar:
     Varúðarregla. Í henni felst að þegar hætta er á alvarlegum eða óafturkræfum áhrifum á náttúru og umhverfi skal skorti á vísindalegri fullvissu ekki beitt sem rökum til að fresta kostnaðarhagkvæmum aðgerðum sem geta komið í veg fyrir áhrifin eða dregið úr þeim.
     Greiðsluregla. Með reglunni er stuðlað að því að tekið sé tillit til umhverfiskostnaðar og skal í því skyni beita hagrænum stjórntækjum í samræmi við meginregluna um að sá sem mengar beri að jafnaði þann kostnað sem hlýst af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Hér skal einnig nefnd nytjagreiðsluregla sem felur í sér útfærslu á greiðslureglu og mælir fyrir um að sá sem nýtir náttúruauðlindir greiði fyrir nýtinguna. Um þetta atriði er sérstaklega fjallað í 35. gr.
     Regla um samþættingu umhverfissjónarmiða. Kjarni hennar er að samþætta skuli sjónarmið um umhverfisvernd og önnur sjónarmið þegar undirbúnar eru ákvarðanir sem áhrif hafa á náttúru og umhverfi.
     Regla um fyrirbyggjandi aðgerðir. Í henni felst að þegar teknar eru ákvarðanir sem áhrif hafa á náttúru og umhverfi skuli eins og mögulegt er draga úr þeim eða koma í veg fyrir þau svo að dregið sé úr líkum á varanlegum spjöllum sem ómögulegt eða óraunhæft er að bæta úr síðar.
    Ákvæði 2. mgr. er ætlað að styrkja grundvöll umhverfis- og náttúruverndar til hagsbóta fyrir núlifandi og komandi kynslóðir og stuðla að því að vandað sé til undirbúnings ákvarðanatöku á þessu sviði. Ákvæðið lýtur að töku ákvarðana um náttúru og umhverfi. Orðalagið ber að skýra rúmt þannig að fyrirmælin eigi við um allar þær ákvarðanir sem haft geta áhrif á náttúru og umhverfi.

37. gr. um dýravernd (áður 36. gr.).
    Ákvæðið er nýmæli og er því ætlað að skapa grundvöll fyrir almenna löggjöf um dýravernd og vernd dýrategunda. Það er tvíþætt. Annars vegar lýtur það að meðferð dýra, bæði villtra dýra sem og heimilis- og húsdýra, og hins vegar að vernd dýrategunda í útrýmingarhættu. Síðara atriðið tengist náið ákvæði 1. mgr. 34. gr. einkum vernd líffræðilegrar fjölbreytni.
    Greinin er í samræmi við alþjóðlega stefnumörkun á sviði dýraverndar og tegundaverndar. Hér má nefna yfirlýsingu Menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttindi dýra frá 1978, áherslur Evrópusambandsins og Evrópuráðsins og samninga sem Ísland hefur gerst aðili að og varða dýravernd. Þar vísast m.a. til Evrópusamnings um vernd dýra í millilandaflutningum frá 1968 og Evrópusamnings um vernd dýra í landbúnaði frá 1976. Nokkrir alþjóðlegir samningar sem Ísland hefur gerst aðili að fjalla um, eða leggja bann við, notkun tiltekinna aðferða og tækja við veiðar á villtum dýrum og búa að baki því dýraverndarsjónarmið. Í því sambandi má m.a. nefna ákvæði samnings um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða Evrópu frá 1979 og ákvæði alþjóðasamnings um stjórnun hvalveiða frá 1946. Af samningum sem taka til tegundaverndar má nefna fyrrgreindan samning um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða Evrópu og samning um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu frá 1973, með breytingum frá 1979. Síðast en ekki síst er að nefna samning um líffræðilega fjölbreytni frá 1992 þar sem sú skylda er lögð á samningsaðila að móta eða viðhalda nauðsynlegri lagasetningu til verndar tegundum og stofnum sem eru í hættu.
    Greinin mælir fyrir um skyldu til lagasetningar um vernd dýra gegn illri meðferð og um vernd dýrategunda í útrýmingarhættu. Fyrra atriðinu er ætlað að ná yfir hvers konar níðingsskap gagnvart dýrum en í löggjöfinni verður að afmarka nánar hvað felst í illri meðferð. Að því er varðar tegundavernd er gert ráð fyrir að í löggjöf verði m.a. kveðið á um mat á verndarstöðu dýrategunda, þýðingu válista og aðgerðir til verndar þeim dýrategundum sem standa höllum fæti.

III. kafli um Alþingi (verður IV. kafli).
    Eitt af augljósum markmiðum frumvarps að nýrri stjórnarskrá er að styrkja stöðu Alþingis innan íslenska stofnanakerfisins. Í samræmi við meginreglurnar, sem settar eru fram í undirstöðukaflanum, er meginreglan um yfirburði Alþingis og hlutverk þess meðal helstu stjórnmálastofnana sett fram í 37. gr.
    Við skoðun ábendinga Feneyjanefndarinnar ber að horfa til hinnar ríku kröfu þjóðarinnar um aukið beint lýðræði og sveigjanlegt kosningakerfi sem býður í meira mæli upp á persónukjör, sbr. einnig skýra niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október sl. Í skýrslu stjórnlaganefndar kemur fram að af „niðurstöðum þjóðfundar má ráða eindregna kröfu um aukna aðkomu þjóðarinnar að ákvörðunum í mikilvægum málum. Þjóðfundur leggur til að stjórnarskrárbundinn verði réttur þjóðarinnar til að kjósa um mikilvæg málefni er hana varða og að skýr lög liggi fyrir um framkvæmd þeirra kosninga. Slíkt þjóðaratkvæði á að mati þjóðfundar að binda hendur Alþingis. Almenningur hafi því ákveðið „synjunarvald“ í ágreiningsmálum, ef svo má að orði komast. Þjóðfundur leggur líka til þjóðarfrumkvæði, þ.e. að þjóðin geti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu með ákveðnum lágmarksfjölda undirskrifta.“ Ekki eru lagðar til neinar grundvallarbreytingar á ákvæðum sem varða beint lýðræði, þ.e. 65.–67. gr. frumvarpsins en þó eru lagðar til nokkrar breytingar til skýringar.
    Ljóst er að þar sem 39. gr. og 65.–67. gr. sleppir gerir Feneyjanefndin ekki margar athugasemdir við ákvæði kaflans um Alþingi. Meiri hlutinn heldur sig því að mestu við þær breytingartillögur sem lagðar voru fram með nefndaráliti hans í þingskjali 948.

37. gr. um hlutverk Alþingis (verður 38. gr.).
    Í greininni er kveðið á um hlutverk Alþingis. Líkt og fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans sem vísað er til hér að framan eru lagðar til breytingar á ákvæðinu til að draga skýrar fram margþætt hlutverk Alþingis sem sjálfstæðrar fulltrúasamkundu þjóðarinnar. Er því lagt til að við ákvæðið bætist vísan til þess að Alþingi sé þjóðþing Íslendinga.

39. gr. um alþingiskosningar (verður 40. gr.).
    Meiri hlutinn telur eðlilegt að eftirláta hinum almenna löggjafa rúmt svigrúm til að kveða nánar á um tilhögun alþingiskosninga í kosningalögum en gætt verði að upprunalegum markmiðum ákvæðisins. Áréttar meiri hlutinn að öðru leyti það sem segir í nefndaráliti meiri hlutans (þskj. 947):
    Í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 tók yfirgnæfandi meiri hluti kjósenda undir þá kröfu „að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er“. Í gildandi stjórnarskrá er ekki gerð nein krafa um slíkt persónukjör og í gildandi kosningalögum fá kjósendur gagnslitla heimild til að umraða listum. Meiri hlutinn telur því að leggja þurfti til breytingar á ákvæðinu.
    Með þeirri breyttu gerð 39. gr. sem meiri hlutinn leggur til væri í fyrsta sinn í íslenskri stjórnarskrá gerð krafa um persónukjör í kosningalögum. Stjórnmálasamtökum er í þeim efnum gefið svigrúm en um leið ábyrgð. Þeim skal heimilt að bjóða fram óraðaða lista, þar sem kjósendur fá að velja á milli frambjóðenda og ráða þá alfarið hverjir af listanum setjast á þing. Kjósi samtök að bjóða fram raðaðan lista er það samt áskilið að merkingar kjósenda við einstaka frambjóðendur séu virtar og hafi áhrif þegar kemur að því að ráðstafa sætum listans til frambjóðenda hans.
    Með þeirri breytingu sem hér er lögð til eru ákvæði 39. gr. einfölduð og svigrúm löggjafans til að kveða nánar á um tilhögun alþingiskosninga í kosningalögum rýmkað. Markmiðum í frumvarpi stjórnlagaráðs um jafnt vægi atkvæða, aukna möguleika til persónukjörs og sveigjanleika í kjördæmaskipan er mætt eftir sem áður.
    Ekki eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 39. gr. þar sem m.a. er kveðið á um tölu þingmanna.
    Þá er 2. mgr., þar sem kveðið er á um jafnt vægi atkvæða, efnislega óbreytt. Ef landinu er skipt í kjördæmi er ekki unnt að tryggja fullan jöfnuð atkvæða milli kjördæma af reikningslegum ástæðum. Því er lagt til að skeytt verði aftan við ákvæðið lágmarksfyrirvara um að atkvæði skuli vega jafnt eftir því sem frekast er unnt. Feneyjanefndin hefur gefið út reglur um góða starfshætti um málefni kosninga þar sem segir að almennt skuli misvægi atkvæða ekki fara yfir 10% og alls ekki yfir 15% nema við mjög sérstakar aðstæður.
    Í 3. mgr. er lagt til að efra mark á fjölda kjördæma falli brott. Vakin skal athygli á því að uppskiptingin getur ekki gengið svo langt að úr verði einmenningskjördæmi. Ákvæði um listakosningar og hlutfallslega úthlutun sæta væru þá ekki uppfyllt.
    Í breyttri gerð 4. mgr. er kveðið á um að listar megi ýmist vera óraðaðir eða raðaðir til leiðbeiningar fyrir kjósendur, en að mæla skuli fyrir um útfærslu þessa í lögum. Kosningalög skulu því í öllum tilvikum kveða á um að svo sé. Jafnframt mæli lög fyrir um hvernig atkvæði greitt röðuðum lista deilist á milli frambjóðenda á listanum.
    Það ber að athuga að í öllum tilvikum hefur kjósandi eftir sem áður sjálfstæðan rétt til að velja einstaklinga á listanum í persónukjöri og sniðganga með því röðun listans. Þá er það lagt í hendur löggjafans hvort persónukjör sé einungis með krossum eða hvort tölusetning sé heimiluð, og þá hvert innbyrðis vægi („atkvæðastyrkur“) tölusetningarinnar sé. Rétt er að árétta að í þjóðaratkvæðagreiðslu var spurt hvort kjósendur vildu auka persónukjör og 78% þeirra sem afstöðu tóku svöruðu spurningunni játandi. Því hlýtur meiri hlutinn að álykta að löggjafanum sé gefin tilsögn um að merking kjósenda, með krossum eða tölum, verði að hafa meira vægi en í núverandi kosningakerfi og einnig hjá þeim sem velja raðaða lista.
    Í 4. mgr. er einnig lagt til að í stað þess að heimila sérstaka landslista verði frambjóðendum gert kleift að vera í boði í fleiri en einu kjördæmi, á listum á vegum sömu stjórnmálasamtaka. Fyrirmynd að slíku fyrirkomulagi er að finna í Hollandi. Breytt fyrirkomulag er einfaldara og býður aukið svigrúm. Það er einnig líkara því sem nú er, þar sem listar eru allir bundnir kjördæmum. Þá er með brottfalli landslistanna hægt að tilgreina fyrir kosningar hve mörg þingsæti komi í hlut hvers kjördæmis.
    Þetta fyrirkomulag hentar ýmsum gerðum framboða. Stjórnmálasamtök geta boðið fram sérstaka lista í hverju kjördæmi eins og nú er. Samtök sem vilja kynna sig á landsvísu eingöngu geta boðið fram sama listann í öllum kjördæmum. Blanda af þessu tvennu eru einnig mögulegar. Þar með næst sami ávinningur og að var stefnt með landslistunum, en með einfaldari hætti.
    Með nýrri 5. mgr. er, eins og í frumvarpsgreininni óbreyttri, kveðið á um að kjósandi geti ýmist valið lista eða þá einstaklinga, persónur, sem eru í framboði. Þar er löggjafanum einnig heimilað að setja því skorður hvort og þá í hvaða mæli megi velja frambjóðendur þvert á lista.
    Réttur kjósanda til að velja frambjóðendur með persónukjöri af lista eða listum er sjálfstæður og takmarkast ekki þótt listi sé að hluta eða öllu leyti raðaður. Ef kjósandi velur lista sem er óraðaður velur hann alla frambjóðendur listans jafnt. Ef hann velur lista sem er að hluta eða öllu leyti raðaður dreifist atkvæði hans á hinn raðaða hluta listans, og eftir atvikum hinn óraðaða hluta einnig, eftir vægi sem er nánar ákveðið í kosningalögum að teknu tilliti til ákvæða 6. mgr.
    Með 6. mgr. er löggjafanum gefið að nokkru aukið svigrúm við útfærslu á aðferðum við úthlutun þingsæta. Þó verður hann að gæta nokkurra sjónarmiða. Fyrst verður að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka (flokka) með því að skipta þingsætum í heild hlutfallslega á milli þeirra. Þá kemur að því að útdeila sætum stjórnmálasamtaka milli lista í kjördæmum og loks til einstakra frambjóðenda þeirra. Hér verður löggjafinn að hafa allmikið rými til útfærslu. Ein leiðin er sú að útdeila þingsætum hverra stjórnmálasamtaka til einstakra lista þeirra hlutfallslega en þó að teknu tilliti til þess að heildartala sæta í hverju kjördæmi liggur fyrir vegna ákvæðisins um jafnt vægi atkvæða. Síðan tæki við úthlutun sæta til frambjóðenda á hverjum lista.
    Álitamál við úthlutun sæta geta skapast þegar sami frambjóðandi, jafnvel heill listi, er í boði í fleiri en einu kjördæmi. Til hvaða kjördæmis telst slíkur frambjóðandi og hvernig fær hver listi og hvert kjördæmi þau þingsæti sem þeim ber? Til eru ýmsar leiðir til að leysa þetta, t.d.:
          Sætabrot: Frambjóðandi sem nær kjöri með atkvæðum úr fleiri en einu kjördæmi telst einfaldlega skiptast á milli kjördæmanna í hlutfalli við kjósendatölu. Þingmannsbrot reiknast þá góð og gild þegar kemur að því að meta hvort kjördæmi og listar hafi fengið sæti í samræmi við atkvæðastyrk.
          Hollenska leiðin: Í Hollandi er vandinn leystur með því að láta þingmann sem kosinn er með fylgi úr fleiri en einu kjördæmi tilheyra því kjördæmi þar sem hann hafði mest fylgi.
    Athygli er vakin á því að ákvæði 8. mgr. frumvarpsgreinarinnar um bundin sæti fellur brott samkvæmt tillögu þessari. Í staðinn koma önnur ákvæði sem tryggja betur að hvert kjördæmi fái sinn réttmæta skerf þingsæta. Þetta er annars vegar gert með því að horfið verði frá landslistum og öll þingsæti gerð að kjördæmissætum. Hins vegar með því að í nýrri 6. mgr. sé skýrt tekið fram að við gerð kosningalaga beri að taka tillit til atkvæðastyrks einstakra lista. Gagnrýni á ákvæði frumvarpsins óbreytts hefur einmitt beinst að því að ef einblínt er á persónufylgi frambjóðenda og heildarfylgi lista látið liggja á milli hluta kynnu þingsæti að skiptast með óeðlilegum hætti milli kjördæma. Til að hnykkja á markmiðinu um réttmætan hlut hvers kjördæmis er í niðurlagi nýrrar 6. mgr. bætt við orðunum „um leið og gætt er jafns vægis atkvæða“.
    Í 7. mgr. er lagt til sambærilegt ákvæði og er í 9. mgr. 39. gr. frumvarpsins. Er þar kveðið á um að í kosningalögum skuli mælt fyrir um hvernig stuðla skuli að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi. Meiri hluti nefndarinnar áréttar að mikilvægt er að sú skylda hvílir á framboðsaðilum að uppfylla þessa jafnræðiskröfu. Í henni er ekki fólgið að breyta eigi úrslitum kosninga að þeim loknum.
    Lögð er til breyting á 10. mgr. 39. gr. sem verður samkvæmt tillögu meiri hlutans 8. mgr. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að ekki megi gera breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð ef minna en sex mánuðir eru til kosninga. Leggur meiri hlutinn til að miðað verði við eitt ár og bendir á að það er í samræmi við reglur Feneyjanefndar Evrópuráðsins um góða starfshætti um málefni kosninga frá árinu 2002. Þá telur meiri hlutinn rétt að í ákvæðinu komi skýrt fram að séu slíkar breytingar gerðar og boðað til kosninga innan eins árs frá staðfestingu þeirra frestist gildistaka þeirra.


43. gr. um gildi kosninga (verður 44. gr.).
    Í greininni er kveðið á um gildi kosninga. Forsætisnefnd fjallaði um ákvæðið og í umsögn hennar er bent á að ákvæðið feli í sér þá grundvallarbreytingu að Alþingi úrskurðar ekki lengur um gildi kosninga eins og verið hefur. Þess í stað er lagt til að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga til Alþingis og einnig um gildi kjörs forseta Íslands og þjóðaratkvæðagreiðslna. Í nefndaráliti sínu tók meiri hlutinn undir með forsætisnefnd og telur jákvætt að úrskurðarvald um gildi alþingiskosninga verði fært frá þinginu en jafnframt að ekki sé eðlilegt að fela landskjörstjórn tvíþætt hlutverk sem vart verði talið samræmanlegt, þ.e. stjórnsýslu við undirbúning kosninga og úrskurðarvald um þau málefni. Lagðar eru til breytingar sem fela úrskurðaraðila utan þings að úrskurða um gildi kosninga alþingismanna og kjörgengi, gildi forsetakosninga og gildi þjóðaratkvæðagreiðslna. Breytingin er í samræmi við þá meginhugsun frumvarpsins að horfið skuli frá því fyrirkomulagi sem verið hefur, að Alþingi skeri sjálft úr um gildi alþingiskosninga. Er sú afstaða áréttuð hér en að öðru leyti vísað til skýringa í nefndaráliti meiri hlutans þar sem segir:
    Leggur meiri hlutinn til breytingu sem byggist í fyrsta lagi á því að landskjörstjórn starfi í megindráttum eins og verið hefur, og hafi yfirumsjón með alþingiskosningum og gefi út kjörbréf til kjörinna þingmanna. Þó aukast verkefni hennar að því marki að í lögum verði nánar fjallað um heimildir til þess að kæra einstakar ákvarðanir yfirkjörstjórna til landskjörstjórnar og til að úrskurða um ágreiningsatkvæði, en það hefur verið í höndum kjörbréfanefndar Alþingis, sjá t.d. 1., 4. og 5. gr. þingskapalaga og XXII. kafla laga um kosningar til Alþingis.
    Í öðru lagi byggist breytingartillaga meiri hlutans á því að kærum út af gildi kosninga, þ.e. kosningu alþingismanns, skuli skotið til sérstakrar nefndar á vegum Alþingis. Til þess að tryggja fullkomið sjálfstæði hennar og hlutlægni er lagt til að Hæstiréttur tilnefni nefndarmenn en forseti Alþingis skipi nefndina formlega. Nefndin fjalli enn fremur um kærur út af missi kjörgengis þingmanns. Missir kjörgengis getur byggst á mjög matskenndum sjónarmiðum og því er heppilegra að það mat sé í höndum óháðrar nefndar utan þings. Á því er byggt að í lögum verði kveðið nánar á um fjölda nefndarmanna, hæfisskilyrði og um málsmeðferð á kosningakærum, þar á meðal um kærufresti, um birtingu úrskurðar nefndarinnar og eftir atvikum um skyldu landskjörstjórnar til þess að láta úrskurðarnefnd skv. 2. mgr. í té greinargerð og gögn um kosninguna o.fl.
    Nefndin er skipuð til fimm ára og fellur skipunartími hennar ekki saman við kjörtímabil. Loks er tekið fram að úrskurðir nefndarinnar séu endanlegir. Er þá einkum horft til þess að áður hafi mál fengið vandaða málsmeðferð hjá yfirkjörstjórnum og landskjörstjórn og að sérstakur úrskurðaraðili geti endurskoðað málsmeðferð og einstakar ákvarðanir þessara aðila. Með slíku fyrirkomulagi ætti rétt framkvæmd kosninga að vera tryggð.
    Ekki á að koma að sök þótt kærumeðferð taki nokkurn tíma þar sem þingmaður skal samkvæmt ákvæðum greinarinnar halda umboði sínu frá landskjörstjórn a.m.k. þar til nýr úrskurður fellur um kosningu hans eða kjörgengi. Af því leiðir að samþykktir og störf þingsins verða ekki ógild þótt þingmaður hverfi af þingi eftir kæruúrskurð. Að öðrum kosti væri unnt að lama störf þingsins með kosningakærum.
    Ekkert er því til fyrirstöðu að í lögum um forsetakosningar eða um þjóðaratkvæðagreiðslur sé landskjörstjórn, og eftir atvikum nefnd skv. 2. mgr., falin áþekk verkefni við framkvæmd þeirra.
    Meginatriðið er að tryggð sé lögleg og rétt framkvæmd kosninga. Meiri hlutinn áréttar að með þessari tillögu er stjórnskipuleg staða landskjörstjórnar fest, svo og helstu verkefni hennar.

44.–46. gr. um starfstíma, samkomustað og þingsetningu Alþingis (verða 45.–47. gr.).
    Meiri hlutinn reifar í nefndaráliti sínu nokkrar breytingar sem hann leggur til við 44.–46. gr. Meðal annars er lagt til að það verði forseti Alþingis sem undirbúi þingsetningu að loknum almennum þingkosningum í stað forseta Íslands. Árétta ber að átt er við þann forseta þings sem síðastur var kjörinn þrátt fyrir að þingsetning sé að nýafstöðnum þingkosningum að því gefnu að hann hafi verið endurkjörinn á þing. Ef ekki getur 1. varaforseti undirbúið þingsetningu hafi hann hlotið þingsæti í kosningunum en annars starfsaldursforseti hins nýkjörna þings. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar í nefndaráliti meiri hlutans. Þar sem fram kemur að meiri hlutinn leggur til breytingu á 44. gr. um starfstíma. Breytingarnar byggjast á meginhugsun frumvarpsins, þ.e. að Alþingi komi saman eftir ákvæðum stjórnarskrár um það en ekki að ákvörðun forsætisráðherra. Í fyrri málsgrein er aðeins sú orðalagsbreyting að í stað „hverjar alþingiskosningar“ komi „almennar alþingiskosningar“. Telur meiri hlutinn það nákvæmara með hliðsjón af því að í lögum eru ákvæði um uppkosningar í einstökum kjördæmum – þótt fjarlægur möguleiki sé.
    Við fyrri málsgrein er svo bætt því ákvæði að forseti Alþingis beri ábyrgð á undirbúningi þingsetningar, en ekki framkvæmdarvaldshafar, þ.e. forsætisráðherra eins og nú er, eða forseti Íslands líkt og lagt er til í frumvarpinu. Ákvæði þetta er til áréttingar þess að Alþingi er sjálfstætt og handhafar annarra greina ríkisvaldsins hlutast ekki til um málefni þess. Meiri hlutinn áréttar að átt er við þann forseta þings sem síðastur var kjörinn þrátt fyrir að þingsetning sé að nýafstöðnum þingkosningum. Bendir meiri hlutinn á að nauðsynlegt er að ákvæði af þessu tagi sé í stjórnarskrá og skýrt sé hver ákveði nákvæmlega þingsetningardaginn, sérstaklega ef þörf þykir á að flýta þingsetningu, og eins með hliðsjón af því að kosningar fara nú fram á laugardegi og tveggja vikna fresturinn rennur því út á laugardegi en það þykir ekki heppilegur þingsetningardagur.
    Meiri hlutinn leggur auk þess til að síðari málsgrein 44. gr. verði gerð skýrari um að starf Alþingis frá kjördegi til kjördags, þ.e. allt kjörtímabilið, er samfellt. Þingið er því sett aðeins einu sinni, þ.e. að loknum almennum þingkosningum, sbr. 46. gr. Hefur þeim sjónarmiðum verið komið á framfæri að það séu leifar frá gamalli tíð, að hvert löggjafarþing sé sett sérstaklega og því slitið, og að slíkt eigi ekki við lengur. Þá var bent á að hið sama ætti við um orðin „samkomudagur“ og „reglulegt Alþingi“ sem bæði eru notuð í frumvarpinu.
    Meiri hlutinn bendir þó á að eigi að síður getur verið heppilegt að starfslotur þingsins séu aðgreindar, og þar t.d. miðað við almanaksárið eða hluta þess, m.a. vegna tilvísana til skjala, umræðna og samþykkta þingsins en telur rétt að það sé gert með þingsköpum. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis.
    Í 46. gr. er kveðið á um setningu Alþingis og er þar gert ráð fyrir því að forseti Íslands stefni saman og setji Alþingi ár hvert. Meiri hlutinn vísar til þess að í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. er það forseti Alþingis sem stefnir þinginu saman og undirbýr setningu þess. Er því lögð til sú breyting að forseti Íslands fái einungis það hlutverk að setja þingið en ekki stefna því saman. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðinu í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. um að formleg þingsetning sé einungis í upphafi kjörtímabils. Meiri hlutinn telur þó brýnt að halda inni ákvæði um að stefna skuli saman Alþingi að kröfu fjórðungs þingmanna.

47. gr. um eiðstaf alþingismanna (verður 48. gr.).
    Í greininni er kveðið á um að sérhver nýr alþingismaður undirriti eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að síðari hluti ákvæðisins falli brott með vísan til breytinga sem lagðar eru til á 43. gr.

49. gr. um friðhelgi alþingismanna (verður 50. gr.).
    Í greininni er kveðið á um friðhelgi alþingismanna. Í 3. mgr. er að finna nýmæli þar sem segir að alþingismanni og ráðherra sé heimilt að afsala sér friðhelgi þeirri sem þeim er veitt skv. 1. og 2. mgr. Í nefndaráliti meiri hlutans er tekið undir með forsætisnefnd að ákvæðið bjóði heim þeirri hættu að þingmaður verði beittur þrýstingi til að afsala sér friðhelgi. Markmið greinarinnar er að tryggja friðhelgi þingmanna og verður ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. gangi gegn þessu markmiði og geti orðið til þess að takmarka málfrelsi þingmanna. Er því lagt til að ákvæðið falli brott.

50. gr. um hagsmunaskráningu og vanhæfi (verður 51. gr.).
    Í greininni er ákvæði um vanhæfi alþingismanns til þess að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka eða verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Nefndin fjallaði um þessa grein með hliðsjón af eðli þingstarfa og hlutverki alþingismanna sem kjörinna fulltrúa en samkvæmt stjórnarskránni eru þeir einungis bundnir af sannfæringu sinni. Engar hæfisreglur gilda um þingmenn varðandi meðferð mála utan einnar sem varðar einungis þátttöku í atkvæðagreiðslu sem þeim er ekki heimil ef hún varðar fjárveitingu til þeirra sjálfra, sbr. 3. mgr. 78. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, en samkvæmt ákvæðinu skal setja slíkar reglur með lagafyrirmælum í þingsköpum.
    Fyrir nefndinni kom fram að þegar litið er til handhafa þriggja þátta ríkisvaldsins eru ólíkar hæfiskröfur gerðar til þeirra, þ.e. eftir því hvort litið er til starfa óvilhallra dómara sem bundnir eru af lögum við úrlausn mála og skipaðir til tiltekins tíma og pólitískra starfa þingmanna sem sækja umboð sitt til kjósenda á fjögurra ára fresti. Ástæða þess að ekki eru gerðar mjög ríkar hæfiskröfur til þingmanna er sú að ekki er ætlast til þess að þeir séu hlutlausir í störfum sínum. Þvert á móti er það hlutverk Alþingis, á grundvelli viðhorfa meiri hluta þingmanna í hverju máli, að vega og meta hvaða hagsmuni á að leggja áherslu á og veita framgang í löggjöf, eftir atvikum á kostnað annarra hagsmuna. Þingmenn taka afstöðu í hverju máli í heyranda hljóði og því má kjósendum vera ljóst hvaða hagsmuna þeir gæta í tilteknu máli.
    Í skýringum í greinargerð með 50. gr. er vísað til sjónarmiða úr stjórnsýslunni en fyrir nefndinni kom fram að erfitt er að finna hagsmuni í stjórnsýslunni sem svipar til eðlis þingstarfa.
    Meiri hlutinn telur brýnt, í ljósi atburða síðustu ára og aukinnar kröfu um að valdi fylgi ábyrgð pólitískra og lýðræðislega kjörinna fulltrúa, að sett verði lagaumgjörð um sérstakt hæfi þingmanna og skyldur þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni.
    Við lagasetninguna þarf að taka tillit til þess að þingmenn sitja á þingi vegna sérstakra hagsmuna. Fatlaður þingmaður á því ekki sérstakra hagsmuna að gæta þegar á Alþingi er fjallað um fatlað fólk þar sem málið varðar ekki sérstaka eða verulega hagsmuni hans umfram aðra í sömu stöðu. Eigandi fyrirtækis sem setja á lög um getur hins vegar átt sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Meiri hlutinn telur að það sé þingmanna sjálfra að dæma um hæfi sitt í hverju tilfelli og því sé ekki nauðsynlegt að festa skilgreiningar á því hverjir séu nákomnir eða hverjir eigi að dæma um hæfi þingmanna, það séu kjósendur sem gera það.
    Jafnframt vísar meiri hlutinn til tilmæla GRECO-nefndarinnar (Groupe d'Etats Contre La Corruption, Ríkjahópur gegn spillingu) sem starfar á vegum Evrópuráðsins við samningu slíkra reglna.

52. gr. um þingforseta (verður 53. gr.).
    Í greininni er að finna ákvæði um forseta Alþingis. Þar er gert ráð fyrir því að Alþingi kjósi sér forseta með 2/ 3 hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils og að hann stýri störfum Alþingis. Meiri hlutinn leggur í nefndaráliti sínu til breytingu á ákvæðinu og fylgir hér á eftir umfjöllun hans. Meiri hlutinn leggur þó einnig til aðra breytingu sem varðar það hlutfall atkvæða sem þarf til að kjósa forseta og leggur til að það verði 3/ 5 hlutar í stað 2/ 3 hluta.
    Að öðru leyti segir í nefndarálitinu: Forsætisnefnd benti í umsögn sinni á að hugsanlega geti komið upp sú staða að enginn alþingismaður hljóti aukinn meiri hluta atkvæða og ekki liggi fyrir hvað gerist við þær aðstæður. Leggur meiri hlutinn því til að í ákvæðinu verði kveðið á um að setja skuli í þingsköpum nánari ákvæði um kjör forseta þings. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að í slíkum reglum verði reynt að styðja við þá meginreglu að aukinn meiri hluta þurfi til að kjósa forseta.
    Í 2. mgr. er kveðið á um að með forseta starfi varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Ekki er að finna nánari ákvæði um forsætisnefnd að öðru leyti eða hlutverk hennar. Leggur meiri hlutinn til að vísan til forsætisnefndar falli brott og bendir á að óheppilegt geti verið að tilgreina í stjórnarskrá sérstaklega heiti eða skipan einstakra starfsnefnda innan þingsins. Heftir það möguleika þingsins til að breyta skipan og heiti forsætisnefndar.
    Forsætisnefnd gerði einnig athugasemd við að forseti skuli skv. 3. mgr. láta af almennum þingstörfum og ekki hafa atkvæðisrétt. Stjórnlagaráð skýrir ákvæðið m.a. með vísan til þess að því sé ætlað að styrkja embætti þingforseta og auka möguleika hans á að ná sáttum milli meiri hluta og minni hluta þings. Þá geri ákvæðið það að verkum að auðveldara verði að ná auknum meiri hluta við kjör forseta. Bent hefur verið á að þessi rökstuðningur sé ekki skýr. Efasemdir vakni um stöðu forseta Alþingis samkvæmt ákvæðinu og nefnt að ákvæðið geti orðið til þess að auka fjarlægð forseta við þingheim í stað þess að tryggja samstöðu og auka möguleika hans á að ná fram sátt milli meiri og minni hluta þings. Auk þess hefur verið vísað til þess að ekki verði séð að sömu rök eigi við um ákvæði þar sem kveðið er á um að ráðherra segi af sér þingmennsku enda undirstriki það aðgreiningu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Meiri hlutinn áréttar að embætti forseta Alþingis virðist hafa verið skilið eftir í nokkru tómarúmi sem varla getur verið til að styrkja það. Telur meiri hlutinn því rétt að breyta ákvæðinu í samræmi við ábendingu forsætisnefndar þess efnis að 3. mgr. þess falli brott.

54. gr. um þingnefndir.
    Í greininni er fjallað um þingnefndir og kveðið á um að Alþingi kjósi fastanefndir til að fjalla um þingmál en að öðru leyti skuli mæla fyrir um störf þingnefnda í lögum. Meiri hlutinn lagði í nefndaráliti sínu til að ákvæði 55. gr. frumvarpsins um heimild þingnefndar til að ákveða að fundir hennar væru opnir yrði fært í 54. gr. með smávægilegum breytingum. Vísast um þetta efni nánar til umfjöllunar í nefndarálitinu um 55. gr., sbr. umfjöllun hér á eftir um þá grein.

55. gr. um opna fundi (verður 56. gr. um fundi Alþingis).
    Í greininni er samkvæmt frumvarpinu kveðið á um fundi Alþingis og fundi þingnefnda. Líkt og þegar hefur verið greint frá lagði meiri hlutinn í nefndaráliti sínu til að ákvæði um fundi þingnefnda yrði fært í 54. gr. Þá lagði hann einnig til að fyrirsögn ákvæðisins yrði breytt í Fundir Alþingis auk þess sem lagðar voru til breytingar á ákvæðinu til að tryggja að ekki yrði unnt að skipta Alþingi upp í fleiri málstofur. Að auki var lögð til heimild til að loka þingfundum við sérstakar aðstæður svo sem nánar er greint frá í nefndaráliti meiri hlutans:
     Sérfræðingahópurinn benti í skilabréfi sínu á að skoða þyrfti hvort heimilt ætti að vera að loka þingfundum við sérstakar aðstæður, svo sem alvarlega milliríkjadeilu. Skv. 57. gr. gildandi stjórnarskrár getur Alþingi lokað þingfundi í samræmi við atkvæðagreiðslu en í ákvæðinu eru ekki tilgreind nein sérstök skilyrði. Stjórnlagaráð felldi heimildina brott með vísan til þess að þingfundum Alþingis hafi ekki verið lokað í áratugi og ekki fyrirséð sú knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að það væri einmitt eðli þeirra atburða sem réttlætt gætu lokun þingfunda að þeir væru ófyrirsjáanlegir. Meiri hlutinn telur vafasamt að girða með öllu fyrir þennan möguleika þar sem ekki er hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður sem skapast geta. Einkum á meiri hlutinn þar við um aðstæður sem mögulega gætu komið upp á alþjóðavettvangi sem ógnuðu öryggi ríkisins og brýnum þjóðarhagsmunum. Þá telur meiri hlutinn rétt að benda á að fundir Alþingis eru ekki eingöngu opnir gagnvart íslenskum almenningi og fjölmiðlum heldur öllum heiminum. Meiri hluti utanríkismálanefndar bendir á að ekki sé hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Meiri hlutinn telur því að heimild til lokunar þingfunda eigi að vera til staðar en að hún verði skilyrt við þau atvik þegar öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir krefjast þess. Leggur hann til breytingu til samræmis við þetta en vísar að öðru leyti til umsagna meiri hluta utanríkismálanefndar og þingskapanefndar. Þá telur meiri hlutinn rétt að skilyrði verði sett um að aukinn meiri hluta atkvæða þingmanna þurfi til að unnt sé að nýta heimildina. Meiri hlutinn áréttar að taki meiri hluti þings ákvörðun um að loka skuli þingfundi líkt og mælt er fyrir um í ákvæðinu felst í því að þagnarskylda skuli vera um þá vitneskju sem þingmenn fá á fundinum. Bendir hann á að í 52. gr. þingskapa er að finna ákvæði um hina almennu þagnarskyldu sem hvílir á þingmönnum í því sambandi.
    Í 2. mgr. er kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Forsætisnefnd bendir á í umsögn sinni að í þingsköpum sé nú kveðið á um þrenns konar fundi, þ.e. lokaða vinnufundi, opna gestafundi sem fjölmiðlar geta verið viðstaddir og opna fundi sem opnir eru almenningi. Þannig eigi hugtakið opnir fundir samkvæmt gildandi þingskapalögum ekki einungis við um fundi sem opnir eru almenningi. Meiri hlutinn bendir á að skammt er síðan þingnefndir hófu að halda opna fundi og heimild til þess kom fyrst í lög um þingsköp Alþingis árið 2007. Tryggja þarf að þessi regla verði ekki afnumin. Leggur meiri hlutinn því til orðalagsbreytingu til að tryggja löggjafanum ákveðið svigrúm til að kveða á um fyrirkomulag opinna funda. Leggur meiri hlutinn til að í ákvæðinu verði kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum. Þá er lagt til að ákvæðið verði fært í 54. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um þingnefndir.

56.–58. gr. um flutning þingmála og meðferð þingmála (verða 57.–59. gr.).
    Í greinunum er fjallað um flutning þingmála og meðferð frumvarpa og þingsályktunartillagna.
    Í 56. gr. er í 1. mgr. kveðið á um að alþingismenn hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur þingmál. Í 2. mgr. er að finna sambærilegt ákvæði um rétt ráðherra til að flytja þingmál sem ríkisstjórn hefur samþykkt en þar er þó ekki vísun til annarra þingmála. Meiri hlutinn áréttar að skýra ber ákvæðið til samræmis við 89. gr. þar sem kveðið er á um rétt ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn og svara fyrirspurnum auk þess sem meiri hlutinn leggur til að þar verði kveðið á um rétt þeirra til að flytja skýrslur. Í þeim tilfellum þar sem skýrslur ráðherra eru tilkomnar samkvæmt beiðni níu þingmanna líkt og kveðið er á um í 54. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, er ljóst að þingmenn flytja þingmálið, þ.e. skýrslubeiðnina, og skýrsla ráðherra er þingskjal sem tilheyrir því máli. Jafnframt er þó að finna ákvæði í almennum lögum um skyldu ráðherra til að flytja skýrslu, sbr. t.d. 5. gr. laga nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, 13. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, 8. gr. laga nr. 116/2012, um málefni innflytjenda, og svo mætti lengi telja. Ráðherrar geta auk þess viljað gera þinginu grein fyrir ákveðnum atriðum eða vekja athygli þeirra á þeim og lagt fram skýrslur án þess að lagaskylda sé til staðar eða að þingið hafi sérstaklega óskað eftir skýrslugjöf, hér mætti t.d. nefna skýrslu efnahags- og viðskiptaráðherra um framtíðarskipan fjármálakerfisins frá maí 2012 (þingskjal 1291, 778. mál á 140. löggjafarþingi). Þá eru jafnframt dæmi um fjölmargar munnlegar skýrslur ráðherra. Til að tryggja þennan rétt ráðherra til að leggja fram skýrslur á Alþingi er lagt til að við 2. mgr. bætist ákvæði þess efnis. Til að tryggja að sama skapi rétt þeirra til að flytja slíkar skýrslur er lögð til sambærileg breyting á 89. gr. frumvarpsins.
    Líkt og reifað er í nefndaráliti meiri hlutans eru lagðar til þær breytingar að sérstök ákvæði 57. gr. um að frumvörp falli ekki niður í lok hvers þings heldur í lok hvers kjörtímabils og ákvæði 58. gr. um að tillögur til þingsályktana falli niður við lok hvers löggjafarþings verði felld brott. Í þeirra stað er kveðið á um það í 56. gr. að með lögum skuli ákveða hvenær þingmál falla niður. Um ákvæðin segir í nefndaráliti meiri hlutans:
     Í stjórnarskránni er ekki að finna sambærilegt ákvæði um gildistíma þingmála. Oft hefur komið til tals að breyta þessu til að frumvörp geti lifað út kjörtímabilið og ekki þurfi að leggja þau fram aftur á hverju þingi hljóti þau ekki afgreiðslu. Um er að ræða mikilvægt atriði fyrir gæði lagasetningar þar sem vinna við frumvörp getur tekið langan tíma. Ekki hefur verið unnt að breyta ákvæðum um líftíma þingmála í þingsköpum því litið hefur verið á það sem stjórnskipunarvenju að þingmál falli niður við lok hvers löggjafarþings. Meiri hlutinn telur skynsamlegt að þingmál geti lifað út kjörtímabil. Hann bendir jafnframt á að sömu rök eiga hugsanlega ekki alls kostar við um stjórnarþingmál og þingmannamál. Telur meiri hlutinn því ekki rétt að kveða með svo afgerandi hætti á um að lagafrumvörp falli ekki niður fyrr en við lok kjörtímabils né að tillögur til þingsályktunar falli niður við lok löggjafarþings. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði um gildistíma þingmála í 57. og 58. gr. falli brott en í stað þeirra bætist við ný málsgrein í 56. gr. þess efnis að með lögum skuli ákveða hvenær þingmál falla niður.
    Ábendingar hafa komið fram um skoða þurfi samspil þess að ráðherra geti eingöngu lagt fram frumvarps með samþykki ríkisstjórnar og ákvæða um ábyrgð ráðherra. Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar sé í samræmi við stjórnskipunarvenju. Vísar meiri hlutinn að öðru leyti til úrlausnarefna í V. kafla um ráðherra og ríkisstjórn.
    Í 2. mgr. 57. gr. er kveðið á um að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja frumvörpum í samræmi við nánari ákvæði í lögunum. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á frumvörpum þingmanna og stjórnarfrumvörpum og er því víðtækara en 37. gr. laga um þingsköp Alþingis þar sem eingöngu er áskilið að kostnaðarmat skuli fylgja stjórnarfrumvörpum. Í 30. gr. þingskapa er þó einnig kveðið á um að nefnd skuli láta fylgja með áliti sínu mat á kostnaði sem hún telur að ný lög eða ályktun hafi í för með sér. Bent hefur verið á að ákvæðið hefur verið erfitt í framkvæmd enda hafi Alþingi ekki aðgang að þeirri sérfræðiþekkingu og mannafla sem þarf til að láta framkvæma eða fara yfir kostnaðarmat. Ekki er því skýrt hver eða hvernig eigi að meta áhrif þingmannafrumvarpa. Samkvæmt orðanna hljóðan virðist ákvæðið jafnframt ná til frumvarpa sem lögð eru fram í samræmi við frumkvæðisrétt þjóðarinnar, skv. 65. gr. Ekki liggur fyrir hver eigi að meta áhrif þeirra og hvort fortakslaus skylda sé að slíkt mat fylgi frumvarpinu. Meiri hlutinn telur ekki rétt að binda þessa reglu í stjórnarskrá enda getur hún torvelt öðrum en ríkisstjórn að leggja fram þingmál. Í ljósi framangreinds leggur meiri hlutinn til að 2. mgr. 57. gr. verði felld brott en bendir á að eðlilegt sé að reglur um mat á áhrifum lagafrumvarpa verði sett í þingsköp Alþingis.

60. gr. um staðfestingu laga (verður 61. gr.).
    Meiri hlutinn frestaði umfjöllun um þetta ákvæði þar til bráðabirgðaáliti Feneyjanefndarinnar yrði skilað. Í ljósi þess að þau álitaefni sem komið hafa upp um þetta ákvæði varða hlutverk og völd forseta Íslands var fjallað um ákvæðið í tengslum við umfjöllun um kafla frumvarpsins um forsetann. Í drögum að áliti Feneyjanefndarinnar kemur fram að hún telji að málskotsheimildin geti verið óheppileg þar sem beiting hennar geti leitt til átaka milli meginhandhafa ríkisvalds, þ.e. þings og ríkisstjórnar annars vegar og forseta hins vegar, þar sem þjóðin sker úr. Meiri hlutinn áréttar að þjóðfundur lagði ríka áherslu á að málskotsréttur forseta yrði tryggður. Telur meiri hlutinn að virða þurfi þessi sjónarmið framar öðrum og því ekki raunhæft að afnema málskotsheimildina.

65. gr. um málskot til þjóðarinnar (verður 66. gr.).
    Í ákvæðinu er fjallað um heimild kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Í ákvæðinu felst mikið aðhald kjósenda að löggjafarvaldinu. Markmið ákvæðisins er að kjósendur geti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslu og átt síðasta orðið um lög sem varða almenning miklu, sbr. 67. gr. Mikilvægt er að feta ákveðinn meðalveg milli þeirra sjónarmiða að raunhæft sé að almenningur geti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur án þess að það sé of íþyngjandi og skapi óvissu og hins vegar að löggjafarvald Alþingis sé í raun virkt í samræmi við 1. og 2. gr. frumvarpsins. Er miðað við að 10% kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um samþykkt lög frá Alþingi.
    Ljóst er að frá þeim tíma sem lagafrumvarp er samþykkt á Alþingi og þar til krafa kjósenda um þjóðaratkvæðagreiðslu kemur fram og úrslit hennar liggja fyrir geta lög haft áhrif á réttindi og skyldur borgaranna og lögaðila. Til að koma í veg fyrir lagalega óvissu er áréttað að Alþingi geti frestað gildistöku laganna þar til úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu liggja fyrir og numið lög úr gildi. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu og söfnun undirskrifta er nánar fjallað í 67. gr. frumvarpsins.

66. gr. um þingmál að frumkvæði kjósenda (verður 67. gr.).
    Í ákvæðinu er fjallað um frumkvæði kjósenda að lagasetningu og ályktun Alþingis. Skv. 1. mgr. geta 2% kjósenda lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar án þess að Alþingi sé skylt að bregðast sérstaklega við framlagningu málsins. Skv. 2. mgr. ákvæðisins er Alþingi skylt að bregðast við séu 10% kjósenda að baki frumvarpi til laga sem lagt er fyrir Alþingi.

67. gr. um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu (verður 68. gr.).
    Í greininni eru tiltekin þau meginatriði sem taka þarf á í löggjöf um framkvæmd málskots og frumkvæðis kjósenda. Meiri hlutinn áréttar að nauðsynlegt er að gæta meðalhófs þegar reglur eru settar. Á það ekki síst við um hvernig undirskriftum er safnað en það má hvorki vera of auðvelt né of þungt í vöfum auk þess sem tryggt þarf að vera að viðkomandi einstaklingur hafi sjálfur skrifað undir, hvort sem það er gert með rafrænum hætti eða með ritaðri undirskrift. Einnig þarf að gæta vel að því hve miklum fjármunum má verja til kynningar til að þeir sem greiðan aðgang hafa að fjármunum njóti ekki forréttinda umfram aðra sem láta sig þjóðmál varða.
    Tekið er fram að ekki sé hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum, skattamálefni eða ríkisborgararétt. Tilvísun til fjárlaga og fjáraukalaga verður túlkuð samkvæmt orðanna hljóðan þannig að aðeins er átt við frumvörp til fjárlaga og fjáraukalaga. Mörg frumvörp varða á einn eða annan hátt fjármál ríkisins og geta kveðið á um fjárútlát ríkisins sem síðar eru ákveðin með fjárlögum. Slík frumvörp sem mæla með einum eða öðrum hætti fyrir um ríkisútgjöld eru því ekki undanskilin samkvæmt ákvæðinu. Tilvísun til laga sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum verður ekki skilin öðruvísi en að þar séu undir allar þjóðréttarskuldbindingar sem íslenska ríkið hefur undirgengist, hvort sem er á grundvelli alþjóðlegra mannréttindasamninga, efnahagssambanda eða tvíhliða samninga. Á grundvelli ákvæðisins verður þannig ekki hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvörp til laga um innleiðingu á tilskipunum eða reglugerðum ESB sem Ísland hefur skuldbundið sig til að innleiða í landsrétt á grundvelli EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Hins vegar er það oft svo að einstök ákvæði lagafrumvarpa geta verið til innleiðingar á gerðum ESB en önnur ákvæði sama frumvarps eru það ekki. Telja verður að í slíkum tilvikum geti verið krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um þau ákvæði frumvarpsins sem ekki eru til innleiðingar á gerðum ESB og þannig sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum. Þá kemur fram í ákvæðinu að ekki verði heimilt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna um skattamálefni. Verður sú tilvísun ekki túlkuð öðruvísi en svo að vísað sé til ákvæða laga sem uppfylla skilyrði skattahugtaksins, þ.e. að um einhliða ákvörðun hins opinbera sé að ræða um greiðslu peninga eftir almennum, efnislegum mælikvarða og án þess að hið opinbera láti af hendi sérgreint endurgjald. Undir ákvæðið falli þannig ekki aðrar tekjuöflunarleiðir hins opinbera, t.d. þjónustugjöld. Tilvísun til laga um ríkisborgararétt þarfnast ekki sérstakra skýringa.
    Í ákvæðinu er mælt fyrir um að frumvarp kjósenda skuli samrýmast stjórnarskrá. Við skýringu ákvæðisins ber að horfa til þess að skv. 58. gr. stjórnarskrárinnar skulu þingsköp Alþingis sett með lögum, sbr. einnig 53. gr. frumvarps þessa. Stjórnarskráin mælir því ekki fyrir um formskilyrði frumvarpa svo þau teljist þingtæk heldur er mælt fyrir um það í lögum. Tilvísun til þess að frumvarp kjósenda skuli samrýmast stjórnarskrá verður því ekki skýrt öðruvísi en svo að frumvarpið megi ekki fara efnislega í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar. Þá er lagt til að Lögrétta gefi álit á því hvort frumvarpið fari í bága við stjórnarskrána en dómstólar um önnur skilyrði sem fjallað hefur verið um. Alþingi er falin nánari útfærsla á því hvernig málsmeðferð frumvarp kjósenda skuli hljóta á Alþingi en eðli málsins samkvæmt er þörf nokkurra sérreglna þar um. Er eðlilegt að litið verði til samsvarandi ákvæða í öðrum Evrópulöndum. Má t.d. nefna að í Austurríki afhendir landskjörstjórn ákveðinni þingnefnd frumvarp kjósenda og skal þingnefndin skila áliti um frumvarpið þar sem nefndin getur mælt með áframhaldandi meðferð málsins eða að því skuli vísað frá. Í Finnlandi fær frumvarp kjósenda að mestu sambærilega meðferð og önnur frumvörp en þar tilkynnir forseti þinginu um ný þingmál sem síðan er vísað til fastanefnda á því málefnasviði sem frumvarpið fjallar um. Nefndin skilar áliti um málið og formaður nefndarinnar mælir fyrir nefndarálitinu og kynnir þingmálið. Telja verður eðlilegt að frumvarp kjósenda hljóti að mestu sömu efnislegu meðferð og önnur frumvörp með þeim blæbrigðum sem nauðsynleg eru, t.d. að forsætisnefnd taki afstöðu til þess hvort frumvarpið sé þingtækt og sé svo verði frumvarpinu vísað strax eftir framlagningu til viðkomandi fastanefndar þar sem það hlýtur að mestu venjulega meðferð. Skv. 56. gr. frumvarpsins skal ákveðið með lögum hvenær þingmál falla niður. Nauðsynlegt er að taka tillit til þess í þingsköpum að frumvörp sem fram koma að frumkvæði 10% kjósenda falli ekki niður áður en tvö ár eru liðin frá því þau komu fram en innan þess tíma skal þjóðaratkvæðagreiðsla fara fram samkvæmt ákvæðinu.
    Að öðru leyti er Alþingi falin útfærsla þeirra tæknilegu atriða sem snúa að fyrirsvari fyrir frumvarp kjósenda, tímafresti til söfnunar undirskrifta og formi þeirra og um þjóðaratkvæðagreiðsluna sem slíka. Af ákvæðum 65.–67. gr. frumvarpsins leiðir að breyta þarf lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010, m.a. til samræmis við tímafresti ákvæðanna.

69. gr. um greiðsluheimildir (verður 70. gr.).
    Líkt og greint er frá í nefndaráliti meiri hlutans lagði hann til ákveðnar breytingar á greininni. Vísast um skýringar við þær til þess álits: Í 69. gr. frumvarpsins er kveðið á um að enga greiðslu megi inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að ráðherra geti þó innt af hendi greiðslu án slíkrar heimildar til að mæta ófyrirséðum atvikum eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Ráðherra þarf þá að hafa fengið samþykki fjárlaganefndar og jafnframt er kveðið á um að leita skuli heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.
    Í umsögn 1. minni hluta fjárlaganefndar er bent á nokkur atriði til nánari skoðunar, m.a. er bent á að í 1. mgr. er einungis gert ráð fyrir að heimild til greiðslu sé til staðar í fjárlögum en ekki í fjáraukalögum þrátt fyrir að þeirra sé getið í 2. mgr. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu að orðið „fjáraukalög“ bætist við 1. mgr. frumvarpsins. Í umsögninni er einnig bent á að eðlilegt sé að eingöngu sá ráðherra sem fer með fjármál ríkisins geti innt greiðslur af hendi í samræmi við 2. mgr. að fengnu samþykki Alþingis. Tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið og leggur til breytingu til samræmis.

72. gr. um eignir og skuldbindingar ríkisins (verður 73. gr.).
    Með greininni eru stjórnvöldum og löggjafanum settar ákveðnar skorður þar sem lagt er bann við því að taka lán eða undirgangast ábyrgðir sem skuldbinda ríkið nema það sé gert með lögum. Þá er kveðið á um að óheimilt sé að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila nema samkvæmt lögum í þágu almannahagsmuna og að ekki megi selja eða láta með öðru móti af hendi fasteignir ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt heimild í lögum. Meiri hlutinn lagði í nefndaráliti sínu til að við ákvæðið bættist ákvæði sem kvæði með skýrum hætti á um að náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign megi ekki selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lögaðila. Í skýringum við breytinguna er vísað til skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 sem jafnframt er fjallað um í áliti þessu í tengslum við 34. gr. frumvarpsins (nú 35. gr. í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til). Þar var bent á að ef ákvæði um náttúruauðlindir verði bætt við stjórnarskrá þyrfti að gera breytingu á 40. gr. hennar. Í vinnu auðlindanefndar, sbr. skýrslu hennar frá árinu 2000, er byggt á lagaákvæði um þjóðareign á Þingvöllum við skilgreiningu á hugtakinu þjóðareign og hefur iðulega verið til hennar vitnað við gerð tillagna um að auðlindaákvæði líkt því sem hér um ræðir verði sett í stjórnarskrá. Í tillögu auðlindanefndar um stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign er lögð áhersla á að jafnhliða þurfi að endurskoða 40. gr. stjórnarskrárinnar „þar sem kveðið er á um að ekki mætti selja eða láta af hendi neina af fasteignum landsins, þ.e. ríkisins, né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild“. Undir þetta tekur meiri hlutinn og leggur í samræmi við það til breytingu á 72. gr. frumvarpsins

74. gr. um Ríkisendurskoðun (verður 75. gr.).
    Í greininni er að finna ákvæði um Ríkisendurskoðun. Meiri hlutinn gerir í nefndaráliti sínu grein fyrir ákveðnum sjónarmiðum sem fram hafa komið og leggur til breytingar á ákvæðinu. Varðandi álitamál sem minnst er á í álitinu um að ekki séu í gildi reglur um vanhæfi ríkisendurskoðanda telur meiri hlutinn rétt að árétta að eðlilegt er að setja slíkar reglur með almennum lögum og bendir á að fyrirmynd að slíkum ákvæðum megi t.d. sækja í stjórnsýslulög, nr. 37/1993, eða í 14. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997. Þar er að finna ákvæði um hæfisreglur og staðgengla.
    Að öðru leyti segir í álitinu: Í 74. gr. er að finna ákvæði um Ríkisendurskoðun. Forsætisnefnd og fjárlaganefnd fjölluðu báðar um ákvæðið og fylgja umsagnir þeirra áliti þessu. Meiri hlutinn telur þó vert að fjalla nokkuð ítarlega um ákvæðið enda leggur hann til breytingar sem ekki eru að fullu í samræmi við umsagnirnar. Í ákvæðinu er kveðið á um skipun ríkisendurskoðanda, sjálfstæði hans, skipunartíma og hlutverk. Er um að ræða nýmæli en í 43. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum. Þau sjónarmið hafa komið fram að ákvæðið sé óhóflega ítarlegt og gefi löggjafanum lítið svigrúm til að breyta skipulagi ríkisendurskoðunar. Þá hefur verið bent á að 43. gr. stjórnarskrárinnar leyfi þetta svigrúm og mikilvægt sé að tryggja það. Að sama skapi hefur verið bent á að nauðsynlegt sé að tryggja að hinn almenni löggjafi hafi ekki of mikið svigrúm til að breyta gildandi fyrirkomulagi og t.d. leggja Ríkisendurskoðun niður. Meiri hlutinn áréttar að stjórnlagaráð lagði ákvæðið til í þeim tilgangi að veita embætti ríkisendurskoðanda stjórnskipulega vernd og tryggja sjálfstæði hans frá þinginu. Telur meiri hlutinn þó eðlilegt að það sé stofnunin sjálf sem fái þá vernd og sjálfstæði og leggur til breytingu á orðalagi í þá veru að kveðið sé á um sjálfstæði hennar en ekki forstöðumanns stofnunarinnar. Leggur meiri hlutinn til breytingu í þessa veru og jafnframt að Alþingi skipi forstöðumann stofnunarinnar til fimm ára en að heiti ríkisendurskoðanda sé ekki bundið í lög.
    Bent var á að ekki lægi skýrt fyrir hvernig færi í þeim málum sem ríkisendurskoðandi teldist vanhæfur til að fjalla um. Meiri hlutinn bendir á að unnt er að útkljá slík álitamál með almennum lögum.
    Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skuli leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga. Bent hefur verið á að hér er um óraunhæft tímamark að ræða og telur meiri hlutinn rétt að leggja til þá breytingu að reikninginn skuli leggja fram eigi síðar en við 2. umræðu fjárlaga.
    Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að mjög ítarlega væri kveðið á um hlutverk og störf ríkisendurskoðanda í ákvæðinu og bendir forsætisnefnd í umsögn sinni á að hætt sé við að hlutverk stofnunarinnar til framtíðar litið verði full niður njörvað ef ákvæðin verða jafn ítarleg og er í frumvarpinu. Leggur meiri hlutinn ekki til breytingu á þessu og vísar til þess að unnt verði með lögum að fela stofnuninni fleiri verkefni.

75. gr. um umboðsmann Alþingis (verður 76. gr.).
    Meiri hlutinn leggur í nefndaráliti sínu til breytingu á ákvæði 75. gr. um umboðsmann Alþingis. Segir um það í álitinu: Í 75. gr. er kveðið á um umboðsmann Alþingis. Komið hafa fram athugasemdir við að ráðherra eða annað stjórnvald skuli tilkynna forseta Alþingis ákveði hann að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns. M.a. var bent á að sérstaða mála sem tekin væru fyrir hjá umboðsmanni Alþingis fælist í því að þau varða hagsmuni einstaklinga og því er til staðar sú hætta að tilkynning sem þessi fylgi umfjöllun um persónuleg málefni einstaklinga. Ekki yrði séð að rík rök mæltu með því að Alþingi fengi með þessum hætti slíkar upplýsingar enda ekki kveðið sérstaklega á um að forseti Alþingis gæti aðhafst sérstaklega í slíkum málum. Leggur meiri hlutinn því til að þetta ákvæði 3. mgr. 75. gr. verði fellt brott.

IV. kafli um forseta Íslands (verður V. kafli).
    Í IV. kafla frumvarpsins eru ákvæði um forseta Íslands, þ.e. ákvæði er varða forsetakjör og kosningu, starfskjör, staðgengil forseta, fráfall, embættislausn og ábyrgð svo og heimildir hans til náðunar og sakaruppgjafar. Víðar í frumvarpinu er svo kveðið á um hlutverk og verkefni forseta. Forseta er m.a. falið að setja Alþingi skv. 46. gr. og rjúfa að ályktun þess skv. 73. gr., hann staðfestir lög og hefur heimild til að synja lögum staðfestingar með málskoti til samþykktar eða synjunar þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 60. gr. Þá er forseta falið hlutverk við skipun embættismanna skv. 96. gr. og virkt hlutverk við stjórnarmyndun skv. 90. gr.
    Í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eru rakin ýmis álitaefni um hlutverk, stöðu og ábyrgð forseta Íslands samkvæmt frumvarpinu sem hafa verið kynnt nefndinni. Með vísan til þess að í bréfi formanns nefndarinnar til Feneyjanefndarinnar var sérstaklega beðið um álit á breytingum á stjórnskipan, m.a. um það hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands, var talið ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Kom þar einnig fram að meiri hlutinn héldi því umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og hygðist taka tillit til umfjöllunar og ábendinga fulltrúa Feneyjanefndarinnar þegar álit þeirra bærist.
    Ábendingar Feneyjanefndarinnar eru að miklu leyti samhljóða ábendingum sem fram hafa komið fyrir nefndinni, m.a. hjá sérfræðingahópnum og í innsendum umsögnum.

81. gr. um starfskjör (verður 82. gr.).
    Í 81. gr. frumvarpsins er kveðið á um starfskjör forseta og í lokamálslið að forseti skipi forsetaritara. Meiri hlutinn áréttar að það fyrirkomulag að binda tilvist forsetaritara í stjórnarskrá getur gert örðugra um vik að gera breytingar og hagræða innan reksturs hins opinbera. Ekki er heldur í öðrum greinum frumvarpsins að öðru leyti fjallað um forsetaritara eða um verkefni hans. Telur meiri hlutinn ekki tilefni til þess að binda tilvist starfs forsetaritara í stjórnarskrá og leggur til að málsliðurinn falli brott.

84. gr. um embættislausn forseta og ábyrgð (verður 85. gr.).
    Pólitísk ábyrgð.
    Að áliti Feneyjanefndarinnar má velta því fyrir sér hvort heimild til að víkja forseta úr embætti á grundvelli 84. gr. eigi enn rétt á sér. Jafnvægið milli þings og forseta í gildandi stjórnarskrárákvæði sé farið forgörðum með því að Alþingi þurfi ekki að taka afleiðingunum, með þingrofi, ef krafa þess um brottvikningu forseta nær ekki fram að ganga í þjóðaratkvæðagreiðslu. Í umsögn Skúla Magnússonar og Ágústs Þórs Árnasonar um tillögur stjórnlagaráðs koma fram svipuð sjónarmið en þar segir að heimild Alþingis til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um brottvikningu forseta eigi fyrst og fremst við þegar þingið sættir sig ekki við pólitískar athafnir forseta, t.d. synjanir á lögum, og að rétt sýnist að þessi heimild sé áfram í stjórnlögum samhliða frávikningarheimild, þó þannig að Alþingi sé rofið og boðað sé til nýrra kosninga ef kröfu Alþingis er hafnað, líkt og kveðið er á um í stjórnarskrá. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur nauðsynlegt að leggja til að Alþingi verði rofið og efnt til nýrra kosninga ef tillaga Alþingis um að leysa forseta frá embætti áður en kjörtímabili er lokið hlýtur ekki samþykki meiri hluta atkvæða.
    Feneyjanefndin bendir einnig á að það að gefa þjóðinni, en ekki einungis þinginu, kost á að hefja ferli brottvikningar sé í anda þess að hér sé um þjóðkjörinn forseta að ræða. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og leggur til að tuttugu af hundraði kjósenda geti krafist þess að forseti verði leystur frá embætti með þjóðaratkvæðagreiðslu og að hún skuli fara fram innan sex mánaða frá því að krafa kemur fram.

     Lagaleg ábyrgð.
    Í 2. mgr. 84. gr. er kveðið á um að forseti beri lagalega ábyrgð á embættisverkum sínum. Um ábyrgð hans vegna embættisbrota skal nánar fyrir mælt í lögum en um missi embættis vegna slíkra brota fer eftir 1. mgr. og að forseti Íslands verði ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis. Feneyjanefndin telur að í ákvæðum greinarinnar hefðu þurft að koma skýrar fram skilyrði lagalegrar ábyrgðar forseta og brottvikningar á þeim grunni og nánari útfærsla þess nýja og flókna kerfis sem gert væri ráð fyrir. Sérfræðingahópurinn benti einnig á að þetta ákvæði frumvarpsins sé óvenjulegt í evrópskum samanburði og vísar m.a. til þess að gert er ráð fyrir að almennir dómstólar dæmi um þau mál en ekki sérdómstóll. Þá sé óvenjulegt að ekki sé að finna ákvæði um heimild til að dæma forseta úr embætti heldur látið við það sitja að byggja á heimild til að víkja honum burt með þjóðaratkvæðagreiðslu.
    Meiri hlutinn tekur að nokkru leyti undir þessi sjónarmið og tekur fram að fyrir nefndinni kom fram að ýmsar leiðir væru færar til að koma til móts við ábendingar Feneyjanefndarinnar. Ef litið er til stjórnarskráa í öðrum Evrópuríkjum þá er oft farin sú leið að mæla svo fyrir um að tiltekinn dómstóll, oft stjórnlagadómstóll eða sérstakur dómstóll í anda Landsdóms, geti að kröfu þingsins, oftast með auknum meiri hluta, leyst forseta frá embætti hafi hann misfarið með vald sitt. Þá séu gjarnan í slíkum ákvæðum heimildir til að víkja forseta tímabundið úr embætti á meðan máli er ráðið til lykta. Bent er á að við útfærsluna þurfi að meta hvort setja eigi á fót sérstakan dómstól eða fela Hæstarétti þetta hlutverk. Þá þurfi að huga vel að því hvernig eigi að orða skilyrði ábyrgðar. Í finnsku stjórnarskránni er slík brottvikningarheimild einskorðuð við landráð og glæpi gegn mannkyni (113. gr.) en samkvæmt þýsku stjórnarskránni nægir að forsetinn hafi brotið af ásetningi gegn stjórnarskránni eða lögum sambandsríkisins (61. gr.). Meiri hlutinn telur rétt að skýra greinina nánar og þrengja þannig að hún nái eingöngu til ásetningsbrota gegn stjórnarskrá eða öðrum lögum og leggur því til að í stað þess að kveða á um lagalega ábyrgð forseta verði kveðið á um að forseta megi leysa frá embætti brjóti hann af ásetningi gegn stjórnarskránni eða öðrum lögum. Meiri hlutinn telur einnig of viðurhlutamikið að fela sérdómstóli að fara með það hlutverk og leggur því til að Hæstarétti verði falið að dæma slík mál að kröfu 3/ 4 hluta þingmanna. Meiri hlutinn leggur einnig til að kveðið verði á um fyrirkomulag saksóknar í almennum lögum en tekur fram að það mætti fela ríkissaksóknara eða saksóknara sem þingið hefur valið sérstaklega til að fara með málið.

    Stjórnsýsla forseta.
    Samkvæmt frumvarpinu eru lagðar til breytingar á hlutverki forseta þannig að hann fer einungis með framkvæmdarvald en ekki löggjafarvald. Fyrir nefndinni hafa komið fram sjónarmið um að með þeirri breytingu verði að skoða og skýra að hvaða marki athafnir hans falla undir stjórnsýslulög, upplýsingalög og eftirlit af hálfu Alþingis, umboðsmanns Alþingis og dómstóla. Stjórnsýslulögin gilda um töku stjórnvaldsákvarðana og munu því gilda um þær athafnir forseta þar sem hann tekur ákvörðun um réttindi og skyldur einstaklinga eða lögaðila. Samkvæmt frumvarpinu væri þar um að ræða skipun forsetaritara skv. 81. gr., náðun skv. 85. gr., skipun dómara og ríkissaksóknara skv. 96. gr., og skipun formanns hæfnisnefndar embættismanna skv. 96. gr.
    Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í vissum tilvikum litið svo á að gögn er varða athafnir forseta falli utan gildissviðs upplýsingalaga. Í úrskurði A-390/2011 er varðaði aðgang að undirskriftalistum, sem forseta höfðu borist, segir svo: „Telja verður, með vísan til tilvitnaðs ákvæðis 26. gr. stjórnarskrárinnar, að athafnir forsetans sem lúti að staðfestingu eða synjun staðfestingar á lagafrumvarpi séu þáttur í löggjafarstarfi, jafnvel þótt að í synjun á staðfestingu felist aðeins ákvörðun um að viðkomandi frumvarp sé borið undir þjóðaratkvæði. Gögn sem tengjast framkvæmd forsetans á þessu hlutverki teljast ekki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga,“ Þetta mun fyrirsjáanlega breytast ef verkefni forseta verða eingöngu skilgreind sem framkvæmdarvaldsverkefni, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
    Samkvæmt 75. gr. frumvarpsins gætir umboðsmaður Alþingis að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Meiri hlutinn tekur því undir sjónarmið um að umboðsmaður muni bæði geta haft eftirlit með stjórnvaldsákvörðunum forseta og því hvort athafnir hans að öðru leyti séu í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
    Eftirlitsheimildir Alþingis eru hins vegar að meginstefnu til einskorðaðar við stjórnsýslu ráðherra, sbr. 63. gr. og 93. gr. Meiri hlutinn telur rökrétt þegar litið er til hlutverks og stöðu forseta að hann sé ekki seldur undir eftirlitsvald þings með sama hætti og ráðherrar. Þó megi geta heimildar í 64. gr. til að setja á fót rannsóknarnefndir til að rannsaka mikilvæg mál er varða almenning og einnig að skv. 84. gr. hefur Alþingi úrræði til að láta reyna bæði á pólitíska og lagalega ábyrgð forseta en til þess gæti til dæmis komið í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis, tiltekinna dómsmála er varða embættisfærslu forseta eða skýrslu rannsóknarnefndar skv. 64. gr. Meiri hlutinn telur því ekki þörf á að sett verði sérákvæði um stjórnsýslu forseta.

Ný grein um ríkisráð (verður 87. gr.).
    Í skilabréfi sínu reifar sérfræðingahópurinn nokkur sjónarmið um ráðherra og bendir á að vert sé t.d. að endurskoða hugmyndir um að ríkisráð verði lagt niður eða a.m.k. að skoða hvort kveða megi á um samráðsvettvang forseta og ríkisstjórnar. Meiri hlutinn telur rök standa til þess að áfram verði fyrir hendi formlegur samráðsvettvangur forseta og ríkisstjórnar. Þannig megi stuðla að því að forseti sé upplýstur um stefnu ríkisstjórnar, þar á meðal í utanríkismálum og að meðferð framkvæmdarvalds sé samræmd. Meiri hlutinn leggur því til þá breytingu á frumvarpinu að greinin verði lokagrein í kaflanum um forseta Íslands og orðist svo: Forseti Íslands og ráðherrar skipa ríkisráð og hefur forseti þar forsæti. Tilgangur ríkisráðs er að stuðla að því að forseti sé upplýstur um stefnu ríkisstjórnar, þar á meðal í utanríkismálum, og að meðferð framkvæmdarvalds sé samræmd.

V. kafli um ráðherra og ríkisstjórn (verður VI. kafli).
    Líkt og fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans var Feneyjanefndin sérstaklega beðin um að veita álit á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Að mati Feneyjanefndarinnar er ríkisstjórnin veikasta stofnunin í kerfinu. Forsætisráðherrann sé eins konar fundarstjóri í ríkisstjórnarteyminu þar sem hann samræmir störfin, en ekki sá sem drífur áfram sterka liðsheild og mótar stefnuna fyrir störf hennar. Þá sé framkvæmdarvaldið með ýmsu móti rækilega undir löggjafarvaldið sett. Meiri hlutinn áréttar að það er eitt af markmiðum fyrirliggjandi frumvarps að styrkja stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu, þ.e. ráðherrum og ríkisstjórn. Eðlilegt er því að vald ríkisstjórnarinnar veikist frá því sem nú er.
    Brýnt er þó að halda nokkru jafnvægi á þessum valdþáttum og leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar á ákvæðum kaflans sem m.a. er ætlað að styrkja forustuhlutverk forsætisráðherra og veita honum heimild til að krefja þing um traustsyfirlýsingu.

87. gr. um ríkisstjórn (verður 89. gr.).
    Í ákvæðinu er að finna meginreglur um ríkisstjórn og ríkisstjórnarfundi og hlutverk forsætisráðherra auk þess sem kveðið er á um að ríkisstjórn skuli taka ákvarðanir sameiginlega í mikilvægum og stefnumarkandi málum. Markmið ákvæðisins er að leggja meginlínur um hlutverk ríkisstjórnar og forsætisráðherra. Ákvæðið er verulega breytt miðað við 16. og 17. gr. stjórnarskrárinnar.
    Lagt er til að nýr málsliður komi á eftir 1. málsl. þess efnis að forsætisráðherra beri ábyrgð á því að stefna ríkisstjórnar sé samræmd. Er þar með hnykkt á forustuhlutverki forsætisráðherra.
    Í 3. mgr. er gert ráð fyrir að ríkisstjórn skuli taka sameiginlegar ákvarðanir í mikilvægum og stefnumarkandi málum, þ.e. sem fjölskipað stjórnvald, og er um nýmæli að ræða. Afmörkun á því hvað teljist mikilvægt eða stefnumarkandi geti verið að hluta í lögum og, með heimild í lögum, að hluta eftir mati forsætisráðherra, eftir atvikum í samráði við aðra ráðherra. Þau mál sem ekki falla undir þessa afmörkun eru áfram á forræði og ábyrgð þess ráðherra sem málefnið heyrir undir. Afmörkunin getur jafnframt breyst í tímans rás eftir því sem löggjafinn ákveður, reynsla gefur tilefni til og samfélagið þróast. Má gera því skóna að fjárlög, mikilvægir alþjóðasamningar, sem einnig heyra undir utanríkismálanefnd þingsins, stórar fjárskuldbindingar, breytingar á þýðingarmiklum reglugerðum, ráðningar í æðstu embætti Stjórnarráðsins og aðrir lykilmálaflokkar sem hafa áhrif þvert á ráðuneyti gætu orðið meðal þess sem fyrst yrði skilgreint sem málefni er taka yrði sameiginlega ákvörðun um á ríkisstjórnarfundi. Að sama skapi má skilgreina nánar í lögum undir hvaða kringumstæðum forsætisráðherra geti metið sjálfstætt hvort málefni teljist mikilvægt eða stefnumarkandi.
    Stefnumarkandi málefni þurfa ekki alltaf að teljast mikilvæg á grundvelli fjárhæða sem beint er um að tefla eða á aðra einfalda mælikvarða. Bein og óbein áhrif ákvörðunar á einu sviði geta verið umtalsverð á öðrum sviðum. Forsætisráðherra verður með lögum falið að meta hvaða málefni teljist stefnumarkandi þannig að hann geti ákveðið að ríkisstjórn taki um það sameiginlega ákvörðun.
    Skilyrði fyrir sameiginlegri ákvörðun ríkisstjórnar á fundi hennar er að meiri hluti ráðherra sitji fundinn.

91. gr. um vantraust og traustsyfirlýsingu (verður 93. gr.).
    Í 91. gr. er kveðið á um heimild til að leggja fram vantrauststillögu á Alþingi. Í ákvæðinu er m.a. gert að skilyrði að í slíkri yfirlýsingu felist tillaga um eftirmann hans.
    Bent hefur verið á að hugsanlega er heimild þings til vantrausts þrengd með því að því er gert að láta fylgja tillögu um eftirmann forsætisráðherra. Jafnframt hefur verið bent á að án þingrofsheimildar getur forsætisráðherra ekki leyst upp þingið og boðað til kosninga ef þingmeirihluti er óstarfhæfur. Bent hefur verið á að slík heimild mundi stuðla að auknu jafnvægi milli þings og ríkisstjórnar, t.d. í bráðabirgðaáliti Feneyjanefndarinnar. Skynsamlegt virðist að leita útfærslu sem varðveitir þá meginhugsun í frumvarpinu að þingið eigi að jafnaði að starfa út kjörtímabilið enda geta tíðar kosningar í sjálfu sér stuðlað að óstöðugleika. Meiri hlutinn leggur því til breytingar á 91. gr. sem fela í sér að forsætisráðherra getur farið fram á traustsyfirlýsingu þingsins en fáist hún ekki þá skuli rjúfa Alþingi og boða til nýrra kosninga í samræmi við 73. gr. Ákvæðið stuðlar því að stöðugleika og styrkir stöðu framkvæmdarvaldsins gagnvart Alþingi. Það er einnig til þess fallið að þétta raðirnar í stjórnarmeirihlutanum þegar kreppa ríkir. Fyrirmynd að þessu fyrirkomulagi um svokallað jákvætt vantraustsfyrirkomulag má finna í Þýskalandi og Slóveníu.

95. gr. um ráðherraábyrgð (verður 97. gr.).
     Í 3. málsl. 1. mgr. greinarinnar segir að ráðherra beri ekki ábyrgð á ákvörðun ríkisstjórnar bóki hann andstöðu við ákvörðunina. Bent hefur verið á að ábyrgð annarra ráðherra sé óljós. Það er nýmæli að ráðherrar beri allir lagalega ábyrgð á sameiginlegum ákvörðunum ríkisstjórnar sem hún tekur sem fjölskipað stjórnvald, sbr. 3. mgr. 88. gr. um ríkisstjórn. Mundi þetta eiga við um þá ráðherra sem samþykktu sameiginlega ákvörðun ríkisstjórnar en ekki þá sem bókuðu andstöðu við hana. Um er að ræða sérreglu og undantekningu frá hinni almennu meginreglu að ráðherrar bera sameiginlega ábyrgð þegar ríkisstjórnin kemur fram sem fjölskipað stjórnvald. Reglan er m.a. að finnskri og sænskri fyrirmynd. Setja þarf nánari reglur um þessi tilvik í almennum lögum, m.a. um málsmeðferð og ráðherraábyrgð, nánari útfærslu og aðild ríkisstjórnar sem heildar í þeim tilvikum þegar hún tekur sameiginlegar ákvarðanir.
    Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar er í samræmi við stjórnskipunarvenju.

96. gr. um skipun embættismanna (verður 98. gr.).
    Í 96. gr. er kveðið á um skipun embættismanna, dómara og ríkissaksóknara. Með ákvæðinu er lagður til sá ferill að forseti skipi formann hæfnisnefndar sem metur umsækjendur. Ráðherra skipar í æðstu embætti en velji hann ekki einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 2/ 3 hlutum atkvæða. Við skipun dómara eða saksóknara skal ráðherra bera skipunina undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/ 3 hlutum atkvæða til að hún taki gildi.
    Í áliti meiri hluta nefndarinnar eru raktar nokkrar ábendingar sem komu fram fyrir nefndinni en vísað til þess að þar sem Feneyjanefndinni hafi m.a. verið falið að fjalla um þennan kafla frumvarpsins væri ótímabært að leggja til breytingar.

    Hlutverk forseta.
    Í drögum að áliti Feneyjanefndarinnar segir að forseti gegni samkvæmt greininni ákveðnu pólitísku hlutverki. Fagnar hún þeirri tillögu að forseti skipi formann sjálfstæðrar nefndar um tilnefningar til ráðherra um skipun æðstu embættismanna.
    Aðrar ábendingar af svipuðum toga hafa komið fram fyrir nefndinni. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að þegar litið er til þess að forseti Íslands verður framkvæmdarvaldshafi samkvæmt frumvarpinu þarf hann að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins þar sem skipun í embætti er stjórnvaldsákvörðun og varðar þá sem í hlut eiga miklu auk þess sem meiri hlutinn bendir á að í 2. mgr. greinarinnar er það tekið sérstaklega fram að hæfni og málefnaleg sjónarmið skuli ráða við skipun í embætti og því sé ekki unnt að víkja málsmeðferðarreglum til hliðar án þess að það byggist á málefnalegum sjónarmiðum.

    Aðkoma Alþingis.
    Feneyjanefndin bendir á að það sé varhugavert að þingið taki lokaákvarðanir um embættisskipanir dómara og ríkissaksóknara og mælir með að forseti skipi þessa embættismenn að fenginni tillögu hæfnisnefndar. Þá bendir Feneyjanefndin á að Alþingi er ekki réttur vettvangur til að fjalla um hæfi dómara og að ferlið sem kveðið er á um í greininni bjóði heim hættunni á að stjórnmálaskoðanir og pólitík blandist inn í skipun. Það sé áhyggjuefni samkvæmt evrópskum viðmiðum og geti ekki talist ásættanlegt. Meiri hlutinn tekur undir að það sé heppilegt að forseti hafi lokaorðið í skipunarferlinu enda megi telja óeðlilegt að þingið komi að skipan þessara embættismanna, jafnvel þótt einungis í undantekningartilfellum sé. Meiri hlutinn leggur því til að orðin: „Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 3/ 5 hlutum atkvæða til að hún taki gildi“ falli brott. Synji forseti Íslands skipuninni staðfestingar þarf ráðherra að skipa annan sem telst hæfur og ef enginn uppfyllir það skilyrði verður að hefja ferlið að nýju.
    Fyrir nefndinni hafa komið fram ábendingar, m.a. frá Feneyjanefndinni, um að sjónarmið um sérstakt hæfi þingmanna skv. 50. gr. frumvarpsins geti átt við þegar þingið hefur aðkomu að skipun æðstu embættismanna, þ.e. ef ráðherra skipar ekki einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 3/ 5 hlutum atkvæða. Þau sjónarmið komu einnig fram hjá umboðsmanni Alþingis og Trausta Fannari Valssyni að með þessu sé í reynd verið að leggja til að þingið fari inn á verksvið stjórnsýslunnar og að þar gæti eðlilega reynt á skyldleikatengsl og hagsmunatengsl og að slík ákvarðanataka samræmist því ekki vel stöðu þingsins og stöðu kjörinna fulltrúa þar sem nauðsynlegt er að tryggja við slíka málsmeðferð réttaröryggi samkvæmt stjórnsýslulögum. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að almennar reglur um sérstakt hæfi þingmanna verði útfærðar í almennum lögum og að eðlilegt sé að tryggja að gætt sé að því að aðkoma Alþingis verði til þess fallin að skapa traust um embættisskipanir.

    Frumkvæði ráðherra.
    Feneyjanefndin gerir athugasemd við að ráðherrar eigi ekki frumkvæði að skipun embættismanna í ráðuneytum þeirra því að þeir geti einungis fylgt tillögum sjálfstæðrar nefndar. Þá sé í greininni lagt til að Alþingi taki lokaákvörðun með 2/ 3 atkvæða fylgi ráðherra ekki tillögu nefndarinnar. Þetta sé þáttur í því að ríkisstjórnin sé kyrfilega undir vald þingsins sett.
    Umboðsmaður Alþingis bendir einnig á að með því að fela sjálfstæðum og óháðum aðila að leggja endanlegt mat á hverjir teljist hæfastir úr hópi umsækjenda og þá í samræmi við fyrir fram gefna starfslýsingu í lögum eða af hálfu yfirstjórnar viðkomandi embættis gefist að hans áliti minna svigrúm fyrir þann aðila sem ber ábyrgð á starfseminni til þess að velja í embættið einstakling sem hann treystir til að fylgja eftir verkefnum embættisins í samræmi við þá stefnumörkun sem hann kýs að sé viðhöfð og hann ber ábyrgð á.
    Meiri hlutinn tekur af þessu tilefni fram að frumkvæði að skipun embættismanna kemur frá ráðherra sem ber pólitíska og lagalega ábyrgð á skipuninni. Þessi skilningur er staðfestur í greinargerð með frumvarpinu þar sem ekki virðist hafa verið ætlunin að breyta út frá því fyrirkomulagi sem er við lýði um að laus embætti séu auglýst að frumkvæði viðkomandi ráðherra (nema þegar embættismenn eru fluttir milli embætta). Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að í stað þess að kveða á um að ráðherra skipi í önnur æðstu embætti að fenginni tillögu sjálfstæðrar nefndar verði kveðið á um að hann skipi önnur æðstu embætti en skuli áður afla umsagnar sjálfstæðrar nefndar. Meiri hlutinn leggur einnig til þá breytingu að miðað verði við 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi í stað 2/ 3.

    Önnur æðstu embætti.
    Einnig komu fram ábendingar um að óljóst væri hvaða embætti átt væri við með orðalaginu um að „ráðherrar og önnur stjórnvöld“ veiti þau embætti sem lög mæla fyrir um. Orðalagið benti til þess að þeim ætti eftir að fjölga. Þá komu einnig fram ábendingar um að unnt væri að túlka orðalagið „önnur æðstu embætti“ þrengra en ákvæði 22. gr. starfsmannalaga mælir fyrir um en þar segir að embættismenn teljist samkvæmt lögunum einvörðungu þeir starfsmenn ríkisins sem taldir eru upp í greininni. Þar eru sem dæmi nefndir skrifstofustjóri Alþingis, ríkisendurskoðandi og umboðsmaður Alþingis, forsetaritari, ráðuneytisstjórar, sendiherrar, dómarar, biskup Íslands o.fl. Meiri hlutinn tekur fram að með orðalaginu er átt við önnur æðstu embætti en dómara og ríkissaksóknara sem kveðið á er um í 3. mgr. og að nauðsynlegt sé að kveða skýrt á um það með almennum lögum hvað falli þar undir, sbr. ákvæði greinarinnar.

    Sjálfstæð hæfnisnefnd og sjálfstæð nefnd.
    Í frumvarpinu eru lagðar til tvenns konar nefndir, þ.e. að sjálfstæðri nefnd verði falið hlutverk við skipun í embætti dómara og ríkissaksóknara og að sjálfstæðri hæfnisnefnd verði falið hlutverk vegna skipunar í önnur embætti. Fyrir nefndinni komu fram þau almennu sjónarmið að nauðsynlegt væri að skýra hversu marga ætti að skipa í nefndina, hverjar hæfniskröfur ætti að gera til þeirra og hversu langur skipunartími þeirra á að vera. Meiri hlutinn tekur fram að hefðbundinn skipunartími miðast jafnan við fimm ár og tekur sem dæmi dómnefnd skv. 4. gr. a dómstólalaga sem fjallar um hæfi umsækjenda um dómaraembætti.
    Umboðsmaður Alþingis benti á að um er að ræða sjálfstæða stjórnsýslunefnd sem ekki starfar á ábyrgð neins ráðherra og sætir því ekki almennu eftirliti Alþingis með stjórnsýslu ráðherra sem felst t.d. í fyrirspurnum, kröfu um skýrslugjöf af þeirra hálfu eða því að lýsa yfir vantrausti á ráðherra. Nefndin sé því í eðli sínu ábyrgðar- og eftirlitslaus að þessu leyti en sem hluti af stjórnsýslu ríkisins félli hún þó væntanlega undir eftirlit umboðsmanns Alþingis. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið en bendir engu síður á að með þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til um að ráðherra leiti umsagnar nefndarinnar við skipun í stað þess að hann skipi að fenginni tillögu hennar hafi hún ekki sama vægi í stjórnsýslunni og því ekki eins eftirlitslaus.

97. gr. um sjálfstæðar ríkisstofnanir (verður 99 gr.).
    Ákvæðið heimilar auknum meiri hluta þings að kveða á um að tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi, njóti sérstaks sjálfstæðis. Bent hefur verið á að með þessu getur meiri hluti þingsins bundið hendur lýðræðislega kjörins meiri hluta til framtíðar. Ákvæðið geti auk þess dregið úr möguleikum löggjafans til að bregðast við aðstæðum hverju sinni með því að breyta skipulagi stjórnsýslunnar enda þarf aukinn meiri hluta þings til að gera breytingar á starfsemi þeirra stofnana sem veitt hefur verið sjálfstæði með beitingu ákvæðisins. Meiri hlutinn hefur íhugað þessi rök en telur ekki ástæðu til að leggja til breytingar á greininni enda áskilið að Alþingi ákveði hvaða stofnanir eiga að falla undir ákvæðið.

VI. kafli um dómsvald (verður VII. kafli).
    Fjallað er um dómsvaldið í VI. kafla frumvarpsins. Í 98. gr. (verður 100. gr.) er fjallað um skipan dómsvaldsins, 99. gr. (verður 101. gr.) um sjálfstæði dómstóla, 100. gr. (verður 102. gr.) um lögsögu dómstóla, 101. gr. (verður 103. gr.) um Hæstarétt Íslands, 102. gr. (verður 104. gr.) um skipun dómara, 103. gr. (verður 105. gr.) um sjálfstæði dómenda og 104. gr. (verður 106. gr.) um ákæruvald og ríkissaksóknara. Ákvæði kaflans eru nokkru ítarlegri en ákvæði V. kafla stjórnarskrárinnar um dómsvaldið sem staðið hefur nánast óbreyttur frá lýðveldisstofnun. Meiri hlutinn fjallaði um kaflann í nefndaráliti sínu og áréttaði þar nokkur atriði. Í álitsdrögum Feneyjanefndarinnar koma fram ábendingar við kaflann sem nefndin hefur rætt. Leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar á kaflanum.
    Í 101. gr. er kveðið á um Hæstarétt Íslands. Í 2. mgr. var kveðið á um heimild til handa löggjafanum að koma á fót sérstökum dómstóli sem hefði það hlutverk að leysa endanlega úr öllum málum sem lögð eru fyrir dómstóla og varða ágreining um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana, þ.e. Félagsdóm. Telur meiri hlutinn rétt að fela hinum almenna löggjafa mat á því hvort skipa þurfi fleiri sérdómstóla um sérhæfð málefni sem hafa endanlegt úrskurðarvald og leggur til breytingu á ákvæðinu til samræmis.
    Í 102. gr. er ákvæði um skipun dómara. Í 2. málsl. 2. mgr. er kveðið á um að dómara verði ekki vikið endanlega úr embætti nema með dómi ef hann uppfyllir ekki lengur skilyrði til að gegna embættinu eða sinnir ekki skyldum sem starfinu tengjast. Ákvæðið er sambærilegt fyrri hluta 2. málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um brottvikningu án vísunar til þess að hún sé endanleg og er ákvæði stjórnarskrárinnar því víðtækara. Ákvæðinu er ætlað að treysta þá grundvallarreglu sem fram kemur í 103. gr. um að dómarar skuli í embættisverkum sínum einungis fara að lögum. Þannig er ákvæðinu ætlað að koma í veg fyrir að óbeinum þvingunarráðstöfunum verði beitt gagnvart dómendum eftir að þeir eru skipaðir til starfa. Til að tryggja markmið ákvæðisins og fullnægjandi vernd er lagt til að orðið „endanlega“ verði fellt brott. Í sama tilgangi er lagt til að við ákvæðið bætist ákvæði sambærilegt því sem finna má í síðari hluta 61. gr. og bannar að dómarar verði fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra nema þegar svo stendur á að verið sé að koma nýrri skipun á dómstólana.
    Meiri hlutinn vísar að öðru leyti til umfjöllunar í nefndaráliti meiri hlutans þar sem segir: Í 101. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins […] Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er […] bent á að samþykkt ákvæðisins óbreytt kunni að skapa óvissu um hvort heimilt verði að stofna millidómstig og binda áfrýjun til Hæstaréttar ákveðnum skilyrðum líkt og hugmyndir um slíkt millidómstig fela í sér. Af þessu tilefni telur meiri hlutinn rétt að árétta að ákvæði 101. gr. verður ekki með neinu móti túlkað á þann hátt að það feli í sér að óheimilt verði að stofna millidómstig hér á landi. Ákvæðið kveður á um að æðsti dómstóll landsins sé og verði ávallt Hæstiréttur Íslands hvernig svo sem fyrirkomulag lægra settra dómstóla verði ákveðið hverju sinni með lögum. Þessi túlkun verður skýrlega ráðin af samspili 98. og 101. gr. þar sem í 98. gr. kemur fram að skipan dómsvaldsins, þar á meðal dómstig, skuli ákveðin með lögum og að æðsti dómstóll ríkisins sé Hæstiréttur Íslands. Að öðru leyti er því hinum almenna löggjafa falin skipulagning dómsvaldsins en hins vegar má ráða af texta ákvæðisins, sem kveður á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr málum sem lögð eru fyrir dómstóla, að ekki væri heimilt að fela millidómstigi, eða öðru dómstigi, endanlegt dómsvald í tilteknum málum. Með orðalaginu „endanlegt vald til að leysa úr öllum málum“ er hins vegar ekki ætlunin að koma í veg fyrir að settar verði reglur um áfrýjunarleyfi sem mæli fyrir um skilyrði sem uppfylla þarf svo áfrýja megi máli til æðra dómstigs svo sem verið hefur.

VII. kafli um sveitarfélög (verður VIII. kafli).
    VII. kafli frumvarpsins fjallar um sveitarfélög. Í 106. gr. (verður 108. gr.) segir að á hendi sveitarfélaga, eða samtaka í umboði þeirra, skuli vera þættir opinberrar þjónustu sem best þykir fyrir komið undir staðbundinni stjórn þeirra svo sem nánar er kveðið á um í lögum. Meiri hlutinn leggur til að orðin „eða samtaka í umboði þeirra“ falli brott úr 106. gr. Með því er undirstrikað að sveitarfélögin sjálf hafa hið lýðræðislega umboð kjósenda til að fara með þau verkefni sem þeim eru falin að lögum, sbr. ákvæði 107. gr. (verður 109. gr.). Með lögum má ákveða hvort og þá með hvaða hætti þau verkefni verða falin öðrum, svo sem með samningi eða í samstarfi sveitarfélaga, til frjálsra félagasamtaka, fyrirtækja eða með samningum og þess háttar. Mikilvægt er að verði lögboðin verkefni sveitarfélaga falin öðrum sé skýrt að lýðræðisleg aðkoma sé tryggð og að sveitarstjórn geti haft eftirlit með starfseminni. Tryggja þarf aðkomu minni hluta í sveitarstjórnum að slíkum verkefnum sem og áhrif minni sveitarfélaga í samstarfi við fjölmennari sveitarfélög. Að öðru leyti eru ekki lagðar til breytingar á ákvæðum kaflans og vísar meiri hlutinn til þess sem fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans: Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar segir að á fundum nefndarinnar hafi þau sjónarmið komið fram að lýðræðislegur kosningarréttur borgara fái skýrari stjórnskipulegan grundvöll í frumvarpinu þar sem skýrt sé kveðið á um að sveitarfélögum sé stjórnað af sveitarstjórnum sem starfi í umboði íbúa og séu kjörnar í almennum leynilegum kosningum. Þar er jafnframt bent á að tilfærsla ákvæðis um sveitarfélögin úr mannréttindakafla stjórnarskrár í sérstakan kafla hafi ekki nein áhrif á réttindi íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn og telur meiri hlutinn rétt að árétta þá afstöðu. Þar kemur einnig fram að tilfærslan hafi ekki áhrif á túlkun þess er varðar undantekningarregluna að sveitarfélögum megi framselja ákvörðun um skattinnheimtu. Í samræmi við umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar telur nefndin ekki ástæðu til að gera breytingartillögur hvað varðar kaflann. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að með því að setja sérstakan kafla í stjórnarskrá um sveitarfélög sé verið að styrkja stöðu og hlutverk sveitarfélaganna í íslenskri stjórnsýslu.

VIII. kafli um utanríkismál (verður IX. kafli).
    Í nefndaráliti meiri hlutans er að finna ítarlega umfjöllun um VIII. kafla frumvarpsins þar sem m.a. er greint frá þeim breytingum sem lagðar eru til á ákvæðum kaflans. Í 109. gr. frumvarpsins (verður 111. gr.) er m.a. kveðið á um að ráðherra skuli hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál. Líkt og reifað er í nefndaráliti meiri hlutans er lagt til að það verði ríkisstjórn sem hafi þetta samráð. Bent hefur verið á að þær aðstæður gætu komið upp að ríkisstjórn þyrfti að taka ákvarðanir um mikilvæg utanríkismál en hefði ekki tök á að hafa um það samráð við utanríkismálanefnd fyrir fram. Eftir nánari umfjöllun gerir meiri hlutinn því tillögu um þá breytingu á 2. mgr. að ríkisstjórn skuli leitast við að hafa samráð við utanríkismálanefnd áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál. Meiri hlutinn ítrekar að málsgreinina ber að skýra þröngt, þ.e. að það er aðeins í undantekningartilvikum og ef því verður ekki við komið af ástæðum sem gera má grein fyrir á viðhlítandi hátt eftir á að ríkisstjórn hafi ekki samráð fyrir fram við utanríkismálanefnd um mikilvæg utanríkismál.
    Í nefndarálitinu er einnig gerð grein fyrir því að lagt er til að 112. gr. (verður 114. gr.) um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum verði felld brott. Eftir nánari umfjöllun telur meiri hlutinn þó rétt að halda 1. mgr. greinarinnar inni. Í henni er kveðið á um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum. Í ákvæðinu er áréttuð sú skylda allra handhafa ríkisvalds að virða mannréttindi sem vernduð eru í alþjóðlegum mannréttindasamningum og Ísland er aðili að. Hún hvílir t.d. jafnt á öllum stofnunum ríkisvalds, hvort heldur á vegum ríkis og sveitarfélaga eða annarra sem fara með framkvæmdarvald og jafnframt á löggjafanum og dómstólum. Með því að vísa til þess að tryggja skuli réttindi er áréttað að jákvæðar skyldur geta einnig hvílt á þessum stofnunum til þess að réttindin verði raunhæf og virk. Þannig nægir t.d. ekki að fullnægja alþjóðlegum samningsskuldbindingum með því að festa ákvæði þeirra í lög, því að grípa ber til aðgerða til að gera réttindin virk þegar þörf krefur og veita jafnframt raunhæf úrræði fyrir þá sem telja réttindi sín brotin.
    Bent hefur verið á að ákvæðið bæti ekki við gildandi rétt en meiri hlutinn telur þó að kveða beri á um grundvallarreglu sem þessa í stjórnarskrá og leggur því til að 1. mgr. 112. gr. frumvarpsins haldist inni en 2. mgr. falli brott. Um það atriði og aðrar breytingar sem lagðar eru til á ákvæðum VIII. kafla vísast til umfjöllunar í nefndaráliti meiri hlutans:
     Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um utanríkismál. Sérstakur kafli um utanríkismál er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar er gerð grein fyrir álitaefnum er varða ákvæði kaflans sem komu til ítarlegrar umfjöllunar á fundum nefndarinnar. Sum hver varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni. Yfirgripsmikil vinna hefur farið fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna og er mikilvægi tiltekinna efnisatriða rökstutt sérstaklega í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar.

Um 109. gr. um meðferð utanríkismála.
    Í 109. gr. frumvarpsins er kveðið á um meðferð utanríkismála. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að taka af allan vafa um að utanríkismál séu á hendi utanríkisráðherra og gerir tillögu um breytingu á 1. mgr. þar að lútandi. Meiri hlutinn tekur undir að aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti, en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki skuldbundið íslenska ríkið með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Að mati meiri hlutans verður almennt fyrirsvar ásamt stefnumótun í utanríkismálum að vera bundið í stjórnarskrá á þennan hátt svo að meðferð utanríkismála fái tryggari sess í stjórnskipuninni en verið hefur til þessa ásamt því sem lögð er áhersla á að þau störf séu unnin í umboði og undir eftirliti Alþingis.
    Þá tekur meiri hlutinn undir sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að rétt sé að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og stjórnarskrárbinda þann hátt sem 24. gr. þingskapalaga kveður á um. Meiri hlutinn telur einnig að heppilegra sé að binda skyldu til samráðs við ríkisstjórnina, og gerir tillögu um breytingu á 2. mgr. þar að lútandi, enda geta einstakir fagráðherrar sinnt afmörkuðum verkefnum á því sviði í umboði utanríkisráðherra eða forsætisráðherra. Meiri hlutinn lítur svo á að frumkvæðisskylda hvað varðar upplýsingagjöf og samráð sé gagnkvæm, bæði sé ráðherrum og ríkisstjórn skylt að gera utanríkismálanefnd grein fyrir mikilvægum utanríkismálum en um leið geti Alþingi farið fram á upplýsingar sem þá sé skylt að veita, m.a. með hliðsjón af þeim trúnaði sem þingsköp kveða á um.
    Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að sjálfsagt sé að áskilja samþykki Alþingis fyrir ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Meiri hlutinn telur að með engu móti verði fallist á þau sjónarmið að það sé of viðurhlutamikið að kalla eftir slíku samþykki Alþingis, áformi stjórnvöld að styðja við beitingu vopnavalds, án t.d. umboðs frá Sameinuðu þjóðunum. Meiri hlutinn tekur jafnframt fram að enda þótt tilteknar ákvarðanir samkvæmt þessari grein væru ekki háðar samþykki Alþingis, leysi það stjórnvöld ekki undan samráðsskyldunni við utanríkismálanefnd um slík mikilvæg utanríkismál.
    Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.

Um 110. gr. um þjóðréttarsamninga.
    Í 110. gr. frumvarpsins er kveðið á um samningagerð við önnur ríki. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að mikilvægt er að taka af allan vafa um að samningagerð við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki bundið íslenska ríkið að þjóðarétti með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Meiri hlutinn vísar, líkt og meiri hluti utanríkismálanefndar, til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða.
    Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að á brott falli áskilnaður fyrir samþykki Alþingis ef samningar samkvæmt greininni eru mikilvægir af öðrum ástæðum, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Framkvæmdin hefur verið sú að ráðherrar hafa borið fyrir þingið samninga sem taldir eru mikilvægir af öðrum ástæðum án þess að slíks hafi beinlínis verið þörf, t.d. að það hafi kallað á breytingar á lögum. Dæmi hefur verið aðild að Kyoto-bókuninni við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (sbr. 684. mál 127. þings). Sú framkvæmd hefur verið umfram skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða og leggur til að þar verði ekki sköpuð óvissa eða möguleg uppspretta ágreinings um skyldu, að ófyrirsynju.
    Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.

Um 111. gr. um framsal ríkisvalds.
    Í 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um framsal ríkisvalds. Ákvæðið varðar grundvallaratriði. Meiri hlutinn tekur undir ítarleg og skýr sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar þar sem veigamiklar röksemdir eru færðar fyrir breytingum á ákvæðinu án þess að breyta kjarna þess.
    Meiri hlutinn leggur til að 1. mgr. verði gerð nákvæmari í nokkrum atriðum, m.a. um markmið alþjóðastofnana sem ríkisvald er framselt til, efnisleg takmörk við valdframsali og hvaða kröfur verði gerðar til aðildar Íslands að alþjóðastofnunum sem vald er framselt til. Meiri hlutinn gerir tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi. Heimilt verði að gera þjóðréttarsamninga í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu sem fela í sér framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að eða ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í. Meiri hlutinn telur þannig rétt að víkja megi frá aðildarkröfunni þegar um er að ræða alþjóðasamvinnu með sömu skilyrðum og áður greinir sem Ísland tekur þátt í. Ákvæðið á þá t.d. ekki aðeins við um stofnanir sem starfa á grundvelli EES-samstarfsins, því það telst nægilega opið til þess að ná yfir samstarf sem kann að þróast í framtíðinni í annars konar milliríkjasamvinnu, t.d. á vettvangi Norðurlandanna eða Evrópuráðsins. Með ákvæðinu er því í senn tryggður stjórnskipulegur grundvöllur fyrir frekari þróun EES-samningsins, sem skort hefur í stjórnarskrá til þessa, og mögulega fyrir aðra milliríkjasamvinnu í framtíðinni svo lengi sem hún er í þágu markmiðanna sem talin eru upp. Þegar vísað er til alþjóðasamvinnu er einnig gengið út frá því að ákveðin gagnkvæmni sé til staðar í þeim valdheimildum sem ríki framselja til alþjóðastofnana, þ.e. að önnur ríki sem taka þátt í samstarfinu gefi eftir valdheimildir sínar til stofnana í sama mæli og framsal sé þannig ekki einhliða af hálfu íslenska ríkisins. Þar sem ákvæðið mælir aðeins fyrir um framsal til „alþjóðastofnunar“ veitir það ekki heimildir til að framselja einhliða ríkisvald til erlendra ríkja. Það útilokar þó ekki að mati meiri hlutans að Ísland geri þjóðréttarsamninga við önnur ríki um að bæði eða öll ríkin séu með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum. Meiri hlutinn leggur einnig til að óheimilt verði að framselja valdheimildir til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá, en telur ekki þörf á að kveða sérstaklega á um að framsal ríkisvalds til að breyta þingsköpum og kosningalögum skuli vera óheimilt enda megi leiða það af almennum reglum íslenskrar stjórnskipunar. Vísast nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um framangreind efni.
    Í 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framsal ríkisvalds skuli ávallt afturkræft. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins. Þar þurfi að líta til meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli grunnreglna stjórnarskrárinnar. Dómstólar geti ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma, að því marki sem á það reynir í dómsmáli, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi.
    Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að færa málsliðinn, um að framsal þurfi ávallt að afmarka nánar með lögum, í sérstaka málsgrein, sem yrði 3. mgr. 111. gr. Með því væri undirstrikað að tilvísanir til „laga“ í greininni að öðru leyti vísuðu til þeirra laga sem þar er lýst þannig að ávallt þurfi að afmarka umfang framsals með lögum. Ákvæðinu verður ætlað að tryggja að lög tilgreini með nákvæmum hætti hvaða ákvarðanir alþjóðlegar stofnanir geta tekið sem teljast bindandi fyrir íslenska ríkið og einstaklinga eða lögaðila á yfirráðasvæði þess. Af þeirri ástæðu geta lög ekki veitt alþjóðastofnun heimild til að auka við heimildir sínar um þessi efni. Þá er með þessu einnig tekið af skarið um að fullgilding þjóðréttarsamnings ein nægir ekki til þess að framselja valdheimildir ríkisins.
    Meiri hlutinn telur rétt að kveðið verði á um að 2/3 hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Slíkur áskilnaður sé heppilegur svo að löggjöf sem mælir fyrir um framsal valdheimilda ríkisins þurfi breiða samstöðu í þinginu og hljóti því vandaðri meðferð en endranær, í ljósi þess að veitt er heimild til að takmarka fullveldi ríkisins í þágu tiltekinna sameiginlegra markmiða í alþjóðasamvinnu. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti eða meira skuli lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Lögin gætu þannig ekki tekið gildi fyrr en þau hefðu hlotið samþykki þjóðarinnar. Ef vilji Alþingis stæði eigi að síður til að bera lög undir þjóðina, þótt þau hefðu verið samþykkt með 2/3 hluta atkvæða og slíkrar atkvæðagreiðslu ekki þörf samkvæmt hinni almennu reglu, yrði við þær aðstæður að líta svo á að gildistaka laganna yrði ekki háð niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar en Alþingi hefði engu síður almenna heimild til að leita álits þjóðarinnar í ráðgefandi atkvæðagreiðslu.
    Að mati meiri hlutans er ekki ástæða til að gera greinarmun á „lítils háttar“ eða „meiri háttar“ framsali ríkisvalds í þessu efni, réttast og einfaldast er að krefjast aukins meiri hluta. Því verði ekki gert ráð fyrir minni háttar framsali ríkisvalds, sbr. óskráð sjónarmið um takmarkað venjuhelgað svigrúm löggjafans til að framselja ríkisvald án stjórnarskrárbreytinga ef ákvarðanir binda aðeins íslenska ríkið eða stofnanir þess á afmörkuðum sviðum. Í þessu sambandi vísar meiri hlutinn m.a. til sjónarmiða í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að búið verði um heimildir til framsals ríkisvalds með almennum hætti, en ekki svo að þau séu sérsniðin að tilteknum þjóðréttarsamningum. Þannig er rétt að nefna að þegar lagafrumvarp er lagt fram þar sem reynir á framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að, eða vegna alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, verður ekki um óvissu að ræða eða mögulega uppsprettu ágreinings um mat á lítils háttar eða meiri háttar framsali, að ástæðulausu.
    Meiri hlutinn tekur að lokum undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að setja fram sérreglu um framsal við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum sem fara með yfirþjóðlegt vald. Að mati meiri hlutans ætti reglan vafalaust við um lög sem sett væru í tilefni af mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu, en hún takmarkast þó ekki við þær aðstæður og getur gilt um aðrar mögulegar yfirþjóðlegar stofnanir í framtíðinni og jafnvel til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar verði gerðar á EES-samningnum sem krefjast aukins framsals valdheimilda. Meiri hlutinn telur rökrétt að þjóðin eigi lokaorðið í slíkum tilvikum og því skuli heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Þannig verði tryggt að þjóðin þyrfti afdráttarlaust að veita samþykki sitt fyrir aðild að slíkri alþjóðastofnun með því að taka beina afstöðu til laga sem mæla fyrir um aðild að henni og framsal valdheimilda með bindandi niðurstöðu. Við þessar aðstæður skipti ekki máli hvort lagafrumvarpið fær samþykki venjulegs eða aukins meiri hluta atkvæða á Alþingi, sbr. tillögu meiri hlutans hér að framan um almenna málsmeðferðarreglu 111. gr. Slík lög skyldu borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Að mati meiri hlutans getur það talist eðlilegur stjórnskipulegur farvegur. Samkvæmt tillögu gildir hér einnig regla 2. mgr. um að afmarka þurfi slíkt framsal í lögunum svo og skilyrði 1. mgr. um markmið alþjóðasamstarfsins, efnisleg mörk framsals og að það sé ávallt afturkræft. Þá leggur meiri hlutinn til að sett verði skilyrði um að Ísland skuli eiga beina aðild að alþjóðastofnun við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að viðkomandi stofnun sem fer með yfirþjóðlegt vald og fellur undir 1.–3. mgr.
    Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.

Um 112. gr. um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.
    Í 112. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum. Í umfjöllun meiri hluta utanríkismálanefndar um 112. gr. eru settar fram margháttaðar röksemdir fyrir brottfalli greinarinnar.
    Meiri hlutinn vísar til skýringa við 1. mgr. um að ákvæðið bæti ekki við gildandi reglur enda sé hér sé áréttuð skylda allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindi. Meiri hlutinn bendir á að reglan um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur, sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum, verður leidd af almennum reglum þjóðaréttarins um skuldbindingargildi alþjóðlegra mannréttindasamninga og hefur m.a. verið margsinnis staðfest í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Þannig felur ákvæðið ekki sér efnisbreytingu.
    Í 2. mgr. 112. gr. frumvarpsins eru nýmæli, en þar er kveðið á um að þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga gangi þeir framar almennum lögum.
    Meiri hlutinn tekur undir efasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um þörf á þessum nýmælum í íslensku stjórnarskránni, þar sem í raun hafi náðst fram hámarksvernd réttindanna, fremur en að alþjóðasamningar um mannréttindi fái með ákvæðinu óljóst réttarheimildarlegt gildi á milli almennra laga og stjórnarskipunarlaga. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar segir: „Ekki er leitast við að taka dæmi í greinargerð með frumvarpinu um hvaða aðstæður geta komið til álita sem 2. mgr. er ætlað að ná til. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að einnig er óútskýrt hvað fellur undir „mannréttindasáttmála“ í ákvæðinu, en ljóst er að það getur verið háð túlkun. Sem dæmi má nefna að ýmsar gerðir hafa teknar upp í EES-samninginn og lögfestar eru hér á landi, sem fjalla ótvírætt um ýmis félagsleg réttindi eða önnur mannréttindi. Slíkar gerðir hafa stöðu þjóðréttarsamninga áður en þær eru lögfestar en álitamál er hvort stjórnarskrárákvæði af þessum toga mundi veita þeim forgangsáhrif umfram aðrar EES-gerðir.
    Tillaga 2. mgr. 112. gr. um að Alþingi geti ákveðið forgangsáhrif „umhverfissamninga“ með sama hætti og mannréttindasamninga, er óútskýrð með öllu í greinargerð. Hér skorti mjög á að dæmi séu tekin um samninga sem hér gætu fallið undir, árekstra sem skapast hafa til þessa og hvaða markmiðum breytingin stefnir að. Ótilgreindur fjöldi alþjóðlegra gerða og samþykkta sem Ísland á aðild að getur fallið undir hugtakið „umhverfissamningur“. Þá er víst að hér gætu enn frekar fallið undir ESB-reglugerðir á sviði umhverfismála sem Ísland tekur upp í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lögfestir í heild sinni. Með ákvæði af þessum toga má álykta að slíkar EES-gerðir á sviði umhverfismála fengju forgangsáhrif, en aðrar EES-gerðir ekki, sem væri afar sérstæð staða.
    Að mati meiri hluta nefndarinnar er þetta lokaákvæði utanríkismálakafla frumvarpsins, sem felur í sér grundvallarnýmæli í íslenskri stjórnskipun ekki nægilega útfært og mat á markmiðum þess, gildissviði og afleiðingum liggur ekki fyrir. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða varðandi efnisþætti þess og þýðingu 112. gr. gerir meiri hluti nefndarinnar tillögu um að ákvæðið falli brott.


IX. kafli, ýmis ákvæði (verður X. kafli).
113. gr. um stjórnarskrárbreytingar (verður 115. gr.).
    Stjórnarskráin er grundvallarlög lýðveldisins sem önnur löggjöf hvílir á og þarf að vera í samræmi við. Það er almennt viðurkennt að erfiðara eigi að vera að breyta stjórnarskrá en almennri löggjöf. Almennt á stjórnarskrá að skapa festu og tryggja borgurunum ákveðin réttindi gagnvart ríkisvaldinu sem ekki á að vera á færi einfalds meiri hluta Alþingis að afnema hverju sinni. Huga þarf að því að ákvæði um breytingar á stjórnarskrá tryggi í fyrsta lagi að breytingar séu aðeins gerðar að vel ígrunduðu máli og í öðru lagi að ríkur lýðræðislegur stuðningur sé við stjórnarskrárbreytingar.
    Komið hafa fram ábendingar þess efnis að 79. gr. stjórnarskrárinnar og það ferli sem mælt er fyrir um þar um samþykki tveggja þinga leiði til þess að umræður um stjórnarskrárbreytingar fái lítið vægi enda eru breytingar þá afgreiddar við lok kjörtímabils þar sem rjúfa þarf þing í kjölfar samþykktar þeirra. Þá hefur einnig verið vikið að því að þjóðin sem stjórnarskrárgjafi hefur ekki beina aðkomu að stjórnarskrárbreytingum samkvæmt núgildandi fyrirkomulagi.
    Meiri hlutinn telur að ekki sé rétt að sett séu skilyrði um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslum um stjórnarskrárbreytingar enda hvetur slíkt til þess að andstæðingar breytinga mæti ekki á kjörstað og hafi þannig ólýðræðisleg áhrif á niðurstöðuna. Meiri hlutinn tekur hins vegar undir þau sjónarmið að ekki eigi að vera auðvelt að breyta stjórnarskránni og leggur því til að 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi og 3/ 5 hluta greiddra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu þurfi til að breyta stjórnarskránni og að atkvæðagreiðslan megi ekki fara fram fyrr en hið minnsta sex mánuðum eftir samþykkt frumvarps til breytinga á stjórnarskrá á Alþingi og eigi síðar en níu mánuðum eftir samþykkt þess. Gefst kjósendum þannig hæfilegur tími til að kynna sér frumvarp það sem greidd verða atkvæði um.
    Meiri hlutinn leggur að auki til breytingu sem varðar það hlutfall atkvæða Alþingis sem þarf til að breyta kosningalögum skv. 39. gr., kjósa þingforseta skv. 52. gr., loka þingfundi við sérstakar aðstæður skv. 55. gr., staðfesta skipun embættismanna skv. 96. gr., kveða á um sjálfstæði ríkisstofnana skv. 97. gr., samþykkja lög sem framselja ríkisvald skv. 111. gr. og endurskoða stjórnarskrá skv. 113. gr. og leggur til að það verði 3/ 5 hlutar í stað 2/ 3 hluta. Þá leggur meiri hlutinn til að sambærilegt hlutfall þings þurfi til að samþykkja breytingar á þingsköpum enda brýnt að þær séu gerðar af meiri hluta þings.

    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
    Margrét Tryggvadóttir, fulltrúi Hreyfingarinnar í nefndinni, ritar undir álitið með fyrirvara um orðalag í 34. gr., sem verður 35. gr., og leggur fram breytingartillögu um það.

Alþingi, 28. febrúar 2013.

Valgerður Bjarnadóttir,
form., frsm.
Álfheiður Ingadóttir.
Lúðvík Geirsson.

Margrét Tryggvadóttir,
með fyrirvara.
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir.
Magnús Orri Schram.


Fylgiskjal I.


Frumvarp til stjórnarskipunarlaga
um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.


Ákvæði frumvarpsins með fyrirhuguðum breytingum.


Aðfaraorð.

    Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð. Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu.
    Ísland er frjálst og fullvalda ríki. Hornsteinar þess eru virðing fyrir lögum, frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi.
    Stjórnvöld skulu vinna að velferð íbúa landsins, efla menningu þeirra og virða margbreytileika mannlífs, lands og lífríkis.
    Við viljum efla friðsæld, öryggi, heill og hamingju á meðal okkar og komandi kynslóða. Við einsetjum okkur að vinna með öðrum þjóðum að friði og virðingu fyrir jörðinni og öllu mannkyni.
    Í þessu ljósi setjum við okkur nýja stjórnarskrá, æðstu lög landsins, sem öllum ber að virða.

I. KAFLI
Undirstöður.
1. gr.
Stjórnarform.

    Ísland er lýðveldi með þingræðisstjórn.

2. gr.
Uppspretta ríkisvalds og handhafar þess.

    Allt ríkisvald sprettur frá þjóðinni og beitir hún því annaðhvort beint eða fyrir milligöngu handhafa þess.
    Alþingi fer með löggjafarvaldið.
    Forseti Íslands, ráðherrar og ríkisstjórn og önnur stjórnvöld fara með framkvæmdarvaldið.
    Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fara með dómsvaldið.

3. gr.
Yfirráðasvæði.

    Íslenskt landsvæði er eitt og óskipt. Mörk íslenskrar landhelgi, lofthelgi og efnahagslögsögu skulu ákveðin með lögum.

4. gr.
Ríkisborgararéttur.

    Rétt til íslensks ríkisfangs öðlast þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum.
    Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti. Með lögum má þó ákveða að maður missi þann rétt ef hann á eða öðlast með samþykki sínu ríkisfang í öðru ríki.
    Íslenskum ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi.

II. KAFLI
Mannréttindi.
5. gr. [áður einnig 1. mgr. 9. gr.]
Vernd mannréttinda.

    Handhöfum ríkisvalds ber að virða mannréttindi og tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst. Með lögum skal tryggja vernd og viðeigandi réttarúrræði vegna mannréttindabrota einkaaðila.







6. gr.
Jafnræði.

    Allir skulu vera jafnir fyrir lögum. Enginn skal sæta mismunun.
    Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.





7. gr.
Réttur til lífs.

    Allir hafa meðfæddan rétt til lífs.

8. gr.
Mannleg reisn.

    Allir hafa rétt til að lifa með reisn. Margbreytileiki mannlífsins skal virtur í hvívetna.

9. gr. (var 29. gr.)
Bann við ómannúðlegri meðferð.

    Í lögum má aldrei mæla fyrir um dauðarefsingu.
    Engan má beita pyndingum né annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
    Nauðungarvinnu skal engum gert að leysa af hendi.

10. gr.
Vernd gegn ofbeldi.

    Allir skulu njóta verndar gegn hvers kyns ofbeldi, svo sem kynferðisofbeldi, innan heimilis og utan.

11. gr. (áður 27. gr.)
Persónufrelsi.

    Engan má svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum eftir sakfellingu fyrir dómi eða vegna annarra refsivörsluástæðna, réttarvörslu, barnaverndar, verndar gegn útbreiðslu smitsjúkdóma, geðraskana, áfengis- eða eiturlyfjafíknar, landamæragæslu og framsals sakamanna.
    Hver sá sem hefur verið sviptur frelsi á rétt á að fá að vita tafarlaust um ástæður þess.
    Hvern þann sem er handtekinn vegna gruns um refsiverða háttsemi skal án undandráttar leiða fyrir dómara. Sé hann ekki jafnskjótt látinn laus skal dómari, áður en sólarhringur er liðinn, ákveða með rökstuddum úrskurði hvort hann skuli sæta gæsluvarðhaldi. Gæsluvarðhaldi má aðeins beita fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Með lögum skal tryggja rétt þess sem sætir gæsluvarðhaldi til að skjóta úrskurði um það til æðra dóms. Maður skal aldrei sæta gæsluvarðhaldi lengur en nauðsyn krefur en telji dómari fært að láta hann lausan gegn tryggingu skal hann mæla fyrir um hana í úrskurði þar sem kveða skal á um fjárhæð hennar.
    Hver sá sem af öðrum ástæðum en í tengslum við sakamál er sviptur frelsi á rétt á að dómstóll kveði á um lögmæti þess svo fljótt sem verða má. Reynist frelsissvipting ólögmæt skal hann þegar látinn laus.
    Hafi maður verið sviptur frelsi að ósekju skal hann eiga rétt til skaðabóta.

12. gr. (áður 26. gr.)
Dvalarréttur og ferðafrelsi.

    Allir sem dveljast löglega í landinu skulu ráða búsetu sinni og vera frjálsir ferða sinna. Með lögum skal tryggja rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi.
    Engum verður meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómstóla. Stöðva má þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku.
    Með lögum skal skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir sé hægt að vísa þeim úr landi.
    Óheimilt er að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hætta er á að hann sæti dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Tryggja skal réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í slíkum málum.

13. gr. (áður 28. gr.)
Réttlát málsmeðferð.

    Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Dómþing skal háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins og rannsóknarhagsmuna eða vegna hagsmuna ungmenna og verndar einkalífs málsaðila.
    Hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skal talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð.
    Enginn skal sæta málsmeðferð eða refsingu að nýju fyrir sama brot innan lögsögu ríkisins og hann hefur þegar verið sakfelldur fyrir eða sýknaður af með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum. Endurupptaka mála er þó heimil í samræmi við lög.

14. gr. (áður 30. gr.)
Bann við afturvirkni refsiákvæða.

    Engum verður gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til þeirrar háttsemi. Viðurlög mega ekki verða þyngri en þá voru leyfð í lögum.

15. gr. (áður 11. gr.)
Friðhelgi einkalífs.

    Allir skulu njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.
    Ekki má gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum nema samkvæmt dómsúrskurði og að uppfylltum skilyrðum 29. gr. Það sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega takmörkun á einkalífi manns. Með lögum má kveða á um undantekningar frá skilyrðinu um dómsúrskurð.
    Allir eiga rétt til verndar eigin persónuupplýsinga. Nánar skal mælt fyrir um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga með lögum.

16. gr. (áður 14. gr.)
Skoðana- og tjáningarfrelsi.

    Allir eru frjálsir skoðana sinna og sannfæringar og eiga rétt á að tjá hugsanir sínar. Öllum er frjálst að leita eftir, taka við, safna og miðla upplýsingum og hugmyndum.
    Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða. Með lögum skal tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu. Óheimilt er að takmarka aðgang að netinu og upplýsingatækni nema að uppfylltum skilyrðum 29. gr.
    Hver og einn ber ábyrgð á tjáningu sinni fyrir dómi.

17. gr. (áður 15. gr.)
Upplýsinga- og þátttökuréttur.

    Upplýsingar og gögn í fórum stjórnvalda skulu vera tiltæk án undandráttar og skal með lögum tryggja aðgang almennings að þeim. Listi yfir öll mál og gögn í vörslu stjórnvalda, uppruna þeirra og innihald, skal vera öllum aðgengilegur.
    Heimilt er í lögum að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði stjórnvalda. Aðrar takmarkanir á aðgangi að upplýsingum og gögnum skulu uppfylla skilyrði 29. gr.
    Um gögn sem lögbundin leynd hvílir yfir skulu liggja fyrir upplýsingar um ástæður leyndar og takmörkun leyndartíma.
    Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila.








18. gr. (áður 16. gr.)
Frelsi fjölmiðla.

    Frelsi fjölmiðla, ritstjórnarlegt sjálfstæði þeirra og gegnsætt eignarhald skal tryggja með lögum.
    Vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara skal tryggja í lögum. Óheimilt er að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði.




19. gr. (áður 18. gr.)
Trú- og sannfæringarfrelsi.

    Allir hafa frelsi til trúar, lífsskoðunar og sannfæringar, þ.m.t. réttinn til að breyta um trú eða sannfæringu og standa utan trúfélaga.
    Öllum er frjálst að iðka trú eða lífsskoðun, einslega eða í samfélagi með öðrum, opinberlega eða á einkavettvangi.

20. gr.
Félagafrelsi.

    Allir hafa rétt til að mynda félög í löglegum tilgangi, þ.m.t. stjórnmálafélög og stéttarfélög, án þess að sækja um leyfi til þess. Félag má ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds.
    Engan má skylda til aðildar að félagi. Að uppfylltum skilyrðum 29. gr. má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.

21. gr.
Fundafrelsi.

    Allir hafa rétt til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla.

22. gr. (áður 13. gr.)
Eignarréttur.

    Allir hafa rétt til að njóta eigna sinna í friði. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
    Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.
    Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hluti í atvinnufyrirtæki hér á landi. Allar slíkar takmarkanir eignarréttinda skulu uppfylla skilyrði 29. gr.

23. gr. (áður 25. gr.)
Atvinnufrelsi.

    Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa.
    Í lögum skal kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem aðbúnaðar, öryggis, hvíldar, orlofs og frítíma. Allir hafa rétt til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.

24. gr. (áður 17. gr.)
Frelsi menningar og mennta.

    Tryggja skal með lögum frelsi vísinda, fræða og lista.

25. gr. (áður 22. gr.)
Félagsleg réttindi.

    Öllum skal með lögum tryggður réttur til lífsviðurværis og félagslegs öryggis.
    Öllum sem þess þurfa skal í lögum tryggður réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, svo sem vegna atvinnuleysis, barneigna, elli, fátæktar, fötlunar, veikinda, örorku eða sambærilegra aðstæðna.

26. gr. (áður 23. gr.)
Heilsa og heilbrigðisþjónusta.

    Öllum skal með lögum tryggður réttur til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er, þ.m.t. réttur á heilnæmu umhverfi, fersku vatni og ómenguðu andrúmslofti.
    Öllum skal með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu.

27. gr. (áður 24. gr.)
Menntun.

    Öllum skal í lögum tryggður réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi.
    Öllum þeim sem skólaskylda nær til skal standa til boða menntun án endurgjalds.
    Menntun skal miða að alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur.
    Virða skal rétt foreldra til þess að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra.

28. gr. (áður 12. gr.)
Réttur barna.

    Öllum börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.
    Það sem barni er fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir í málum sem það varða.
    Barni skal tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og skal tekið réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.

29. gr. (áður 2. mgr. 9. gr.)
Vernd mannréttinda.

    Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins takmarka að það sé gert með lagaheimild og sé nauðsynlegt í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 9. gr., 11. gr., 2. og 3. mgr. 13. gr. og 14. gr. má þó aldrei takmarka á grundvelli þessa ákvæðis.

III. KAFLI
Samfélag og náttúra.
30. gr.
Íslensk tunga.

    Íslenska er þjóðtunga á Íslandi og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda.

31. gr. (áður 19. gr.)
Kirkjuskipun.

    Hin evangelíska lúterska kirkja skal vera þjóðkirkja á Íslandi og skal ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda.
    Breyta má þessu með lögum.
    Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins skv. 2. mgr. og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal vera leynileg.


32. gr. (áður 31. gr.)
Bann við herskyldu.

    Herskyldu má aldrei í lög leiða.

33. gr. (áður 32. gr.)
Menningar- og náttúruverðmæti.

    Fágæta náttúrugripi í þjóðareign og dýrmætar þjóðareignir sem heyra til íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, má hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja.

34. gr. (áður 33. gr.)
Náttúra Íslands og nýting náttúrugæða.

    Náttúra Íslands er undirstaða lífs í landinu. Öllum ber að virða hana og vernda. Í því felst að fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið og náttúruminjar, óbyggð víðerni, gróður og jarðvegur njóti verndar. Fyrri spjöll skulu bætt eftir föngum. Með lögum skal tryggja að allir hafi aðgang að óspilltri náttúru.
    Nýtingu náttúrugæða skal haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa og gildi náttúrunnar og hagsmunir komandi kynslóða séu virt.






35. gr. (áður 34. gr.)
Náttúruauðlindir.

    Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja. Handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlindanna og réttindanna í umboði þjóðarinnar.
    Óheimilt er að framselja beint eða óbeint með varanlegum hætti til annarra aðila réttindi yfir jarðhita, vatni með virkjanlegu afli og grunnvatni, sem og námaréttindi, í eigu ríkisins eða félaga sem alfarið eru í eigu þess. Sama gildir um réttindi yfir vatni, jarðhita og jarðefnum á ríkisjörðum umfram lágmarksréttindi vegna heimilis- og búsþarfa.
    Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafsins innan íslenskrar lögsögu, auðlindir á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga svo langt sem fullveldisréttur ríkisins nær, vatn, þó að gættum lögbundnum réttindum annarra til hagnýtingar og ráðstöfunar þess, og auðlindir og náttúrugæði í þjóðlendum. Löggjafinn getur ákveðið að lýsa fleiri auðlindir og náttúrugæði þjóðareign, enda séu þau ekki háð einkaeignarrétti. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.
    Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
    Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn eðlilegu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.

36. gr. (áður 35. gr.)
Upplýsingar um umhverfi og meginreglur umhverfisréttar.

    Stjórnvöldum ber að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda þar á. Stjórnvöld og aðrir skulu upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun.
    Við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi skulu stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar.




37. gr. (áður 36. gr.)
Dýravernd.

    Með lögum skal kveðið á um vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu.

IV. KAFLI
Alþingi.
38. gr.
Hlutverk.

    Alþingi er þjóðþing Íslendinga. Alþingi fer í umboði þjóðarinnar með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.

39. gr.
Friðhelgi.

    Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.

40. gr.
Alþingiskosningar.

    Á Alþingi eiga sæti 63 þingmenn, kosnir leynilegri kosningu til fjögurra ára.
    Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt eftir því sem frekast er unnt.
    Heimilt er að skipta landinu upp í kjördæmi.
    Listar eru boðnir fram í kjördæmum. Þeir mega vera óraðaðir eða raðaðir. Frambjóðandi má vera á fleiri en einum lista sömu stjórnmálasamtaka.
    Kjósandi getur valið lista eða einstaka frambjóðendur í persónukjöri. Í lögum má ákveða hvort og í hvaða mæli megi velja frambjóðendur af fleiri en einum lista.
    Úthlutun þingsæta skal vera í sem fyllstu samræmi við atkvæðastyrk stjórnmálasamtaka, lista og frambjóðenda.
    Í kosningalögum skal mælt fyrir um hvernig stuðla skuli að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi.
    Breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi. Slíkar breytingar koma ekki til framkvæmda fyrr en að einu ári liðnu frá gildistöku.
    Nánari reglur um alþingiskosningar skulu settar í lögum.






41. gr.
Kjörtímabil.

    Reglulegar alþingiskosningar skulu fara fram eigi síðar en við lok kjörtímabils.
    Kjörtímabil er fjögur ár.
    Upphaf og lok kjörtímabils miðast við sama vikudag í mánuði, talið frá mánaðamótum.

42. gr.
Kosningarréttur.

    Kosningarrétt við kosningar til Alþingis hafa allir sem eru 18 ára eða eldri þegar kosning fer fram og hafa íslenskan ríkisborgararétt. Lögheimili á Íslandi, þegar kosning fer fram, er einnig skilyrði kosningarréttar, nema undantekningar frá þeirri reglu verði ákveðnar í lögum um kosningar til Alþingis.

43. gr.
Kjörgengi.

    Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð.
    Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.
    Glati alþingismaður kjörgengi missir hann þann rétt sem þingkosningin veitti honum. Varamaður tekur þá sæti hans á þingi.

44. gr.
Gildi kosninga og útgáfa kjörbréfa.

    Landskjörstjórn gefur út kjörbréf handa alþingismönnum að loknum kosningum. Um störf landskjörstjórnar fer eftir nánari fyrirmælum í lögum.
    Kærum út af kosningu alþingismanna eða kjörgengi svo og gildi forsetakosninga og gildi þjóðaratkvæðagreiðslna skal beina til nefndar sem forseti Alþingis skipar til fimm ára í senn að fenginni tilnefningu Hæstaréttar. Um störf nefndarinnar fer eftir nánari fyrirmælum í lögum. Úrskurðir nefndarinnar eru endanlegir.
    Alþingismenn halda umboði sínu þótt kosning hafi verið kærð. Taki nýr þingmaður sæti á Alþingi eftir kæruúrskurð, sbr. 2. mgr., gildir umboð hans frá þeim degi þegar úrskurður er auglýstur. Sama gildir um varamenn.

45. gr.
Starfstími.

    Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir almennar alþingiskosningar. Forseti Alþingis undirbýr setningu nýkjörins þings.
    Starfstíma Alþingis á hverju kjörtímabili má í þingsköpum skipta í aðgreind löggjafarþing og skal þá miða við almanaksárið eða hluta þess.

46. gr.
Samkomustaður.

    Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.

47. gr.
Þingsetning.

    Forseti Íslands setur nýkjörið Alþingi þegar það kemur fyrst saman að loknum almennum alþingiskosningum.
    Forseti Íslands setur einnig Alþingi að tillögu forseta þess eða fjórðungs þingmanna.

48. gr.
Eiðstafur alþingismanna.

    Sérhver nýr alþingismaður undirritar eiðstaf að stjórnarskránni.


49. gr.
Sjálfstæði alþingismanna.

    Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum.

50. gr.
Friðhelgi alþingismanna.

    Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp.
    Hvorki alþingismaður né ráðherra verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.



51. gr.
Hagsmunaskráning og vanhæfi.

    Alþingismanni er óheimilt að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka og verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Um hæfi þingmanna skal nánar mælt fyrir í lögum. Vanhæfi þingmanns hefur ekki áhrif á gildi settra laga.
    Í lögum skal kveðið á um skyldu alþingismanna til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

52. gr.
Styrkir til frambjóðenda og samtaka þeirra.

    Í lögum skal kveðið á um starfsemi stjórnmálasamtaka, svo og um fjármál frambjóðenda í því skyni að halda kostnaði í hófi, tryggja gegnsæi og takmarka auglýsingar í kosningabaráttu.
    Upplýsingar um framlög yfir ákveðinni lágmarksupphæð skulu birtar samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

53. gr.
Þingforseti.

    Alþingi kýs sér forseta með 3/ 5 hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta. Nánari ákvæði um kjör forseta skal setja í lögum.
    Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.



54. gr.
Þingsköp.

    Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum. Breytingar á þingsköpum verða aðeins gerðar með samþykki 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi.

55. gr.
Þingnefndir.

    Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
    Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.
    Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

56. gr.
Fundir Alþingis.

    Alþingi starfar í einni málstofu
    Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum lagt til að umræður um þingmál fari fram fyrir luktum dyrum enda krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess. Þingfundur sker úr hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum og þarf 3/ 5 hluta atkvæða til að tillagan teljist samþykkt.

57. gr.
Flutningur þingmála.

    Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur þingmál.
    Ráðherrar geta lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt. Þá geta ráðherrar lagt fram skýrslur á Alþingi.
    Með lögum skal ákveða hvenær þingmál falla niður.

58. gr.
Meðferð lagafrumvarpa.

    Lagafrumvarp má ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi.
    Mat á áhrifum lagasetningar skal fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.



59. gr.
Meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála.

    Tillögu til þingsályktunar má ekki samþykkja fyrr en eftir tvær umræður á Alþingi.
    Tillögur um þingrof eða vantraust á ráðherra eru ræddar og afgreiddar við eina umræðu.
    Að öðru leyti skal kveðið á um meðferð þingmála í lögum.



60. gr.
Ályktunarbærni.

    Alþingi getur því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.

61. gr.
Staðfesting laga.

    Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga undirritar forseti Alþingis það og leggur innan tveggja vikna fyrir forseta Íslands til staðfestingar og veitir undirskrift hans því lagagildi.
    Forseti Íslands getur ákveðið innan viku frá móttöku frumvarps að synja því staðfestingar. Skal sú ákvörðun vera rökstudd og tilkynnt forseta Alþingis. Frumvarpið fær þá engu síður lagagildi en innan þriggja mánaða skal bera lögin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Einfaldur meiri hluti ræður hvort lögin halda gildi sínu. Atkvæðagreiðsla fer þó ekki fram felli Alþingi lögin úr gildi innan fimm daga frá synjun forseta. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu skal að öðru leyti mælt fyrir í lögum.

62. gr.
Birting laga.

    Birta skal lög, stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Lögum og stjórnvaldsfyrirmælum má ekki beita fyrr en eftir birtingu þeirra. Óbirt lög binda þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Um birtingarhátt og gildistöku fer að lögum.

63. gr.
Lögrétta.

    Alþingi kýs í Lögréttu fimm menn til fimm ára.
    Þingnefnd eða fjórðungur alþingismanna getur óskað eftir áliti Lögréttu um hvort frumvarp til laga samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum ríkisins. Ekki má afgreiða frumvarpið fyrr en álit Lögréttu liggur fyrir.
    Um Lögréttu skal nánar mælt fyrir í lögum.

64. gr.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

    Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis kannar hvers kyns athafnir og ákvarðanir ráðherra eða stjórnsýslu þeirra eftir því sem hún telur efni til. Nefndinni er skylt að hefja slíka könnun að kröfu fjórðungs þingmanna.

65. gr.
Rannsóknarnefndir.

    Alþingi getur skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er varða almenning.
    Nánari reglur um hlutverk, rannsóknarheimildir og skipan rannsóknarnefnda skulu settar með lögum.

66. gr.
Málskot til þjóðarinnar.

    Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur eða fresta gildistöku þeirra þar til atkvæðagreiðslan hefur farið fram.
    Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.

67. gr.
Þingmál að frumkvæði kjósenda.

    Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
    Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
    Þjóðaratkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.

68. gr.
Framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu.

    Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 66. og 67. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur þar um skal leita álits Lögréttu.
    Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu á meðferð málsins á Alþingi og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.

69. gr.
Frumvarp til fjárlaga.

    Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer. Skal í frumvarpinu vera fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.

70. gr.
Greiðsluheimildir.

    Enga greiðslu má inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.
    Að fengnu samþykki fjárlaganefndar Alþingis getur ráðherra sem ber ábyrgð á fjárlögum ríkisins þó innt greiðslu af hendi án slíkrar heimildar til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Leita skal heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.

71. gr.
Réttur fjárlaganefndar til upplýsinga.

    Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra sem fá framlög úr ríkissjóði um upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

72. gr.
Skattar.

    Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má leggja á né breyta né taka af nema með lögum.
    Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
    Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.

73. gr.
Eignir og skuldbindingar ríkisins.

    Ekki má taka lán eða undirgangast ábyrgðir sem skuldbinda ríkið nema með lögum.
    Stjórnvöldum er óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila. Með lögum má þó kveða á um slíka ríkisábyrgð vegna almannahagsmuna.
    Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign má ekki selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lögaðila. Ekki má selja eða láta með öðru móti af hendi fasteignir ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt heimild í lögum. Um ráðstöfun annarra eigna ríkisins fer að lögum.

74. gr.
Þingrof.

    Forseti Íslands rýfur Alþingi að ályktun þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá því er forseti gerði kunnugt um þingrofið. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.

75. gr.
Ríkisendurskoðun.

    Alþingi kýs forstöðumann Ríkisendurskoðunar til fimm ára. Ríkisendurskoðun skal vera sjálfstæð í störfum sínum. Hún endurskoðar fjárreiður ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í umboði Alþingis. Um hlutverk hennar skal nánar mælt fyrir í lögum. Endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skal leggja fyrir Alþingi til samþykktar fyrir 2. umræðu fjárlaga.


76. gr.
Umboðsmaður Alþingis.

    Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann gætir að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
    Um starfsemi umboðsmanns Alþingis og hlutverk hans skal nánar mælt fyrir í lögum.






V. KAFLI
Forseti Íslands.
77. gr.
Embættisheiti og þjóðkjör.

    Forseti Íslands er þjóðhöfðingi lýðveldisins. Hann er þjóðkjörinn.

78. gr.
Kjörgengi.

    Kjörgengur til forseta er sérhver ríkisborgari sem fullnægir skilyrðum um kjörgengi til Alþingis og er orðinn 35 ára.

79. gr.
Forsetakjör.

    Forseti Íslands er kosinn í leynilegri atkvæðagreiðslu þeirra er kosningarrétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst eins af hundraði kosningarbærra manna og mest tveggja af hundraði. Kjósendur skulu raða frambjóðendum, einum eða fleirum að eigin vali, í forgangsröð. Sá er best uppfyllir forgangsröðun kjósenda, eftir nánari ákvæðum í lögum, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu. Að öðru leyti skal ákvarða með lögum um framboð og kosningu forseta Íslands.

80. gr.
Kjörtímabil.

    Kjörtímabil forseta Íslands hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að fjórum árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði það ár þegar kjörtímabil endar. Forseti skal ekki sitja lengur en þrjú kjörtímabil.

81. gr.
Eiðstafur.

    Forseti Íslands undirritar svohljóðandi eiðstaf að stjórnarskránni þegar hann tekur við störfum: Ég undirrit(uð/aður), …, sem kosin(n) er forseti Íslands um kjörtímabil það er hefst … og lýkur … heiti því, að viðlögðum drengskap mínum og heiðri, að halda stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

82. gr.
Starfskjör.

    Forseta Íslands er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu. Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta. Óheimilt er að lækka greiðslur þessar til forseta á meðan kjörtímabil hans stendur.

83. gr.
Staðgengill.

    Geti forseti Íslands ekki gegnt störfum um sinn vegna heilsufars eða af öðrum ástæðum fer forseti Alþingis með forsetavald á meðan.

84. gr.
Fráfall.

    Falli forseti frá, verði varanlega ófær um að gegna starfi eða láti af störfum áður en kjörtímabili er lokið skal kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu hans.
    Alþingi getur krafist þess með 3/ 4 hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 83. gr. og 1. mgr. þessarar greinar sé fullnægt. Að kröfu forseta Íslands metur Hæstiréttur hvort forseti geti tekið við störfum að nýju vegna þess að skilyrði 83. gr. eigi ekki lengur við.

85. gr.
Embættislausn og ábyrgð.

    Forseta má leysa frá embætti áður en kjörtímabili er lokið ef það er samþykkt með meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/ 4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi og gegnir forseti ekki störfum frá því að Alþingi gerir samþykkt sína þar til úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.
    Nú hlýtur krafa Alþingis eigi samþykki við þjóðaratkvæðagreiðsluna, og skal þá Alþingi þegar í stað rofið og efnt til nýrra kosninga í samræmi við 74. gr.
    Tuttugu af hundraði kjósenda geta enn fremur krafist þess að forseti verði leystur frá embætti með þjóðaratkvæðagreiðslu. Slík þjóðaratkvæðagreiðsla skal fara fram innan sex mánaða frá því að krafa kemur fram.
    Forseta má leysa frá embætti brjóti hann af ásetningi gegn stjórnarskránni eða öðrum lögum. Hæstiréttur dæmir slík mál að kröfu 3/ 4 hluta þingmanna. Með lögum skal mæla nánar fyrir um fyrirkomulag saksóknar. Heimilt er Hæstarétti að víkja forseta tímabundið úr embætti á meðan málið er til meðferðar. Forseti Íslands verður ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis.

86. gr.
Náðun og sakaruppgjöf.

    Forseti Íslands getur náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Ráðherra getur hann þó ekki leyst undan refsingu sem dómstólar hafa dæmt vegna ráðherraábyrgðar nema með samþykki Alþingis.

87. gr.
Ríkisráð.

    Forseti Íslands og ráðherrar skipa ríkisráð og hefur forseti þar forsæti. Tilgangur ríkisráðs er að stuðla að því að forseti sé upplýstur um stefnu ríkisstjórnar, þar á meðal í utanríkismálum, og að meðferð framkvæmdarvalds sé samræmd.

VI. KAFLI
Ráðherrar og ríkisstjórn.
88. gr.
Ráðherrar.

    Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði. Þeir bera hver fyrir sig ábyrgð á málefnum ráðuneyta og stjórnsýslu sem undir þá heyrir.
    Geti ráðherra ekki fjallað um mál eða sinnt starfi sínu að öðru leyti vegna vanhæfis eða annarra ástæðna felur forsætisráðherra öðrum ráðherra staðgöngu. Forsætisráðherra ákveður með reglum fyrirkomulag staðgöngu þurfi hann sjálfur að víkja sæti eða geti ekki gegnt störfum tímabundið.
    Enginn getur gegnt sama ráðherraembætti lengur en átta ár.

89. gr.
Ríkisstjórn.

    Ráðherrar sitja í ríkisstjórn. Forsætisráðherra ber ábyrgð á því að stefna ríkisstjórnar sé samræmd. Forsætisráðherra boðar til ríkisstjórnarfunda, stýrir þeim og samhæfir störf ráðherra.
    Ríkisstjórnarfundi skal halda um frumvörp og tillögur til Alþingis og önnur mikilvæg stjórnarmálefni og til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar. Þá skal halda ríkisstjórnarfund ef ráðherra óskar þess.
    Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum. Meiri hluti ráðherra þarf að vera á fundi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.
    Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.

90. gr.
Hagsmunaskráning og opinber störf.

    Ráðherra er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu.
    Í lögum skal kveðið á um skyldu ráðherra til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

91. gr.
Ráðherrar og Alþingi.

    Ráðherrar mæla fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn, svara fyrirspurnum, flytja skýrslur og taka þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir en gæta verða þeir þingskapa.
    Ráðherrar hafa ekki atkvæðisrétt á Alþingi.
    Sé alþingismaður skipaður ráðherra víkur hann úr þingsæti á meðan hann gegnir embættinu og tekur varamaður þá sæti hans.

92. gr.
Stjórnarmyndun.

    Alþingi kýs forsætisráðherra.
    Eftir að hafa ráðfært sig við þingflokka og þingmenn gerir forseti Íslands tillögu til þingsins um forsætisráðherra. Er hann rétt kjörinn ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillöguna. Að öðrum kosti gerir forseti Íslands nýja tillögu með sama hætti. Verði sú tillaga ekki samþykkt fer fram kosning í þinginu milli þeirra sem fram eru boðnir af þingmönnum, þingflokkum eða forseta Íslands. Sá er flest atkvæði hlýtur er rétt kjörinn forsætisráðherra.
    Hafi nýr forsætisráðherra ekki verið kjörinn innan tíu vikna frá því að forsætisráðherra fær lausn frá embætti skal forseti rjúfa Alþingi og boða til nýrra kosninga í samræmi við 74. gr.
    Forsætisráðherra ákveður skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim en ráðherrar skulu ekki vera fleiri en tíu.
    Forseti Íslands skipar forsætisráðherra í embætti. Forsætisráðherra skal samhliða skipa aðra ráðherra í embætti. Forseti veitir forsætisráðherra lausn frá embætti eftir alþingiskosningar ef vantraust er samþykkt á hann á Alþingi eða ef ráðherrann óskar þess. Forsætisráðherra veitir öðrum ráðherrum lausn og skipar í þeirra stað.
    Ráðherrar undirrita eiðstaf að stjórnarskránni þegar þeir taka við embætti.

93. gr.
Vantraust og traustsyfirlýsing.

    Leggja má fram á Alþingi tillögu um vantraust á ráðherra. Í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skal felast tillaga um eftirmann hans.
    Ráðherra er veitt lausn frá embætti ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á hann. Ríkisstjórn er veitt lausn ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á forsætisráðherra.
    Forsætisráðherra getur krafist traustsyfirlýsingar Alþingis. Fái hann ekki slíka yfirlýsingu frá meiri hluta þingmanna verður Alþingi að kjósa nýjan forsætisráðherra innan 30 daga eftir reglum 92. gr. eða samþykkja traustsyfirlýsingu gagnvart starfandi forsætisráðherra, að öðrum kosti skal forseti Íslands rjúfa Alþingi og boða til nýrra kosninga í samræmi við 74. gr. Forsætisráðherra er heimilt að tengja traustsyfirlýsinguna við samþykkt tiltekins lagafrumvarps eða annarrar tillögu til Alþingis.
    Að minnsta kosti tveir sólarhringar verða að líða milli kröfu um traustsyfirlýsingu og atkvæðagreiðslu um hana.

94. gr.
Starfsstjórn.

    Eftir að forsætisráðherra hefur verið veitt lausn ásamt ríkisstjórn sinni situr hún áfram sem starfsstjórn uns nýr forsætisráðherra er skipaður. Sama gildir ef þing er rofið. Ráðherrar í starfsstjórn taka aðeins þær ákvarðanir sem eru nauðsynlegar til rækslu starfa þeirra.

95. gr.
Upplýsinga- og sannleiksskylda.

    Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd allar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni sem undir hann heyra nema leynt skuli fara samkvæmt lögum.
    Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra með því að bera fram fyrirspurn um mál eða óska eftir skýrslu samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.
    Upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi, nefndum þess og þingmönnum skulu vera réttar, viðeigandi og fullnægjandi.

96. gr.
Skýrsla ríkisstjórnar til Alþingis.

    Árlega leggur ríkisstjórn fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins.
    Ráðherra getur gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.

97. gr.
Ráðherraábyrgð.

    Ráðherrar bera lagalega ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum sem undir þá heyra. Ábyrgð vegna embættisbrota þeirra skal ákveðin með lögum. Bóki ráðherra andstöðu við ákvörðun ríkisstjórnar ber hann þó ekki lagalega ábyrgð á henni.
    Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis ákveður, að undangenginni könnun, hvort hefja skuli rannsókn á meintum embættisbrotum ráðherra. Nefndin skipar saksóknara sem annast rannsóknina. Hann metur hvort niðurstaða rannsóknarinnar sé nægileg eða líkleg til sakfellingar og gefur þá út ákæru og sækir málið fyrir dómstólum. Nánar skal kveðið á um rannsókn og meðferð slíkra mála í lögum.

98. gr.
Skipun embættismanna.

    Ráðherrar og önnur stjórnvöld veita þau embætti sem lög mæla fyrir um.
    Hæfni og málefnaleg sjónarmið skulu ráða við skipun í embætti.
    Þegar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara skal skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Áður en tillaga er borin upp við forseta skal ráðherra afla umsagnar sjálfstæðrar hæfnisnefndar. Um skipan nefndar og störf skal mælt nánar fyrir í lögum.
    Ráðherra skipar í önnur æðstu embætti, eins og þau eru skilgreind í lögum, en áður skal hann afla umsagnar sjálfstæðrar nefndar. Velji ráðherra ekki í slíkt embætti einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 3/ 5 hlutum atkvæða.
    Forseti Íslands skipar formann nefndar skv. 4. mgr. Um nánari skipan hennar og störf skal mælt fyrir í lögum.
    Í lögum má kveða á um að í tiltekin embætti megi einungis skipa íslenska ríkisborgara og að embættismaður skuli undirrita eiðstaf að stjórnarskránni.

99. gr.
Sjálfstæðar ríkisstofnanir.

    Með lögum sem eru samþykkt með 3/ 5 hlutum atkvæða á Alþingi má kveða á um að tilteknar stofnanir ríkisins sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi njóti sérstaks sjálfstæðis. Starfsemi slíkra stofnana verður ekki lögð niður, henni breytt að verulegu leyti eða hún fengin öðrum stofnunum nema með lögum sem eru samþykkt með 3/ 5 hlutum atkvæða á Alþingi.

VII. KAFLI
Dómsvald.
100. gr.
Skipan dómsvaldsins.

    Skipan dómsvaldsins, þar á meðal dómstig og fjölda dómara, skal ákveða með lögum.

101. gr.
Sjálfstæði dómstóla.

    Sjálfstæði dómstóla skal tryggt með lögum.

102. gr.
Lögsaga dómstóla.

    Dómstólar skera endanlega úr um réttindi og skyldur að einkarétti, svo og sök um refsiverða háttsemi og ákveða viðurlög við henni.
    Dómstólar skera úr um stjórnskipulegt gildi laga að því marki sem á það reynir í dómsmáli.
    Dómstólar skera úr um hvort stjórnvöld hafi farið að lögum. Hjá ákvörðun stjórnvalds verður ekki komist í bráð með því að bera lögmæti hennar undir dóm nema samkvæmt heimild í lögum eða sérstakri ákvörðun stjórnvalds.

103. gr.
Hæstiréttur Íslands.

    Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll ríkisins og hefur hann endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla.
    Með lögum má undanskilja lögsögu Hæstaréttar mál sem sæta úrlausn sérdómstóla á einu dómstigi.



104. gr.
Skipun dómara.

    Dómarar eru þeir sem skipaðir hafa verið ótímabundið í embætti dómara eða settir til að gegna því um tiltekinn tíma. Til dómstarfa geta dómstólar ráðið eða kvatt aðra eftir því sem mælt er fyrir um í lögum.
    Ráðherra skipar dómara og veitir þeim lausn. Dómara verður ekki vikið úr embætti nema með dómi og þá aðeins ef hann uppfyllir ekki lengur skilyrði til að gegna embættinu eða sinnir ekki skyldum sem starfinu tengjast. Dómarar verða heldur ekki fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra nema þegar svo stendur á að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana.

105. gr.
Sjálfstæði dómenda.

    Dómendur skulu í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum.

106. gr.
Ákæruvald og ríkissaksóknari.

    Skipan ákæruvaldsins skal ákveðin með lögum.
    Ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvaldsins. Hann skal í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum.
    Ráðherra skipar ríkissaksóknara og veitir honum lausn. Ríkissaksóknari er sjálfstæður í störfum sínum og nýtur sömu verndar í starfi og dómarar.

VIII. KAFLI
Sveitarfélög.
107. gr.
Sjálfstæði sveitarfélaga.

    Sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.
    Sveitarfélög skulu hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.
    Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

108. gr.
Nálægðarregla.

    Á hendi sveitarfélaga skulu vera þeir þættir opinberrar þjónustu sem best þykir fyrir komið undir staðbundinni stjórn þeirra svo sem nánar skal kveðið á um í lögum.

109. gr.
Kosning sveitarstjórna og íbúalýðræði.

    Sveitarfélögum er stjórnað af sveitarstjórnum sem starfa í umboði íbúa og eru kjörnar í almennum, leynilegum kosningum.
    Rétti íbúa sveitarfélags til þess að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni þess skal skipað með lögum.

110. gr.
Samráðsskylda.

    Við undirbúning laga sem með beinum hætti varða málefni sveitarfélaga skal hafa samráð við sveitarstjórnir og samtök þeirra.

IX. KAFLI
Utanríkismál.
111. gr.
Meðferð utanríkismála.

    Utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði er á hendi utanríkisráðherra í umboði og undir eftirliti Alþingis.
    Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal leitast við að hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
    Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.

112. gr.
Þjóðréttarsamningar.

    Utanríkisráðherra gerir þjóðréttarsamninga fyrir hönd Íslands. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni, eða kalla á breytingar á lögum, nema samþykki Alþingis komi til.

113. gr.
Framsal ríkisvalds.

    Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu sem fela í sér framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að eða ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í. Þó er óheimilt að framselja ríkisvald til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá.
    Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft. Dómstólar geta ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma.
    Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst. Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki 3/ 5 hluta atkvæða á Alþingi. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
    Við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr. skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.

114. gr.
Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.

    Öllum handhöfum ríkisvalds ber að virða mannréttindareglur sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.




X. KAFLI
Ýmis ákvæði.
115. gr.
Stjórnarskrárbreytingar.

    Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá með minnst 3/ 5 hlutum greiddra atkvæða skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi sex mánuðum og í síðasta lagi níu mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt með 3/ 5 hlutum greiddra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.









116. gr.
Gildistaka.

    Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskipunarlaga, nr. 33 frá 17. júní 1944, með áorðnum breytingum.
    Við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara falla úr gildi stjórnarskipunarlög, nr. 33 frá 17. júní 1944, með áorðnum breytingum.
    Þrátt fyrir 1. mgr. tekur ákvæði 17. gr. ekki gildi fyrr en 1. júní 2017.

Ákvæði um stundarsakir.

    Þrátt fyrir ákvæði 40. gr. er heimilt að halda alþingiskosningar á grundvelli gildandi kosningalaga í allt að tvö ár frá gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara.
    Veita má þeim dómara sem situr í embætti við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara lausn frá embætti er hann hefur náð 65 ára aldri. Sé dómara við Hæstarétt Íslands veitt lausn samkvæmt ákvæði þessu skal hann þó eigi missa neins í af launum sínum.
    Upphafstímamark vegna ákvæða 3. málsl. 80. gr. og 3. mgr. 88. gr. skal miða við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara.

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga
um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

Upphaflegt frumvarp frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sbr. þingskjal 510.


Aðfaraorð.

    Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð. Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu.
    Ísland er frjálst og fullvalda réttarríki með frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi að hornsteinum.
    Stjórnvöld skulu vinna að velferð íbúa landsins, efla menningu þeirra og virða margbreytileika mannlífs, lands og lífríkis.
    Við viljum efla friðsæld, öryggi, heill og hamingju á meðal okkar og komandi kynslóða. Við einsetjum okkur að vinna með öðrum þjóðum að friði og virðingu fyrir jörðinni og öllu mannkyni.
    Í þessu ljósi setjum við okkur nýja stjórnarskrá, æðstu lög landsins, sem öllum ber að virða.


I. KAFLI
Undirstöður.
1. gr.
Stjórnarform.

    Ísland er lýðveldi með þingræðisstjórn.

2. gr.
Uppspretta ríkisvalds og handhafar þess.

    Allt ríkisvald sprettur frá þjóðinni og beitir hún því annaðhvort beint eða fyrir milligöngu handhafa þess.
    Alþingi fer með löggjafarvaldið.
    Forseti Íslands, ráðherrar og ríkisstjórn og önnur stjórnvöld fara með framkvæmdarvaldið.
    Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fara með dómsvaldið.

3. gr.
Yfirráðasvæði.

    Íslenskt landsvæði er eitt og óskipt. Mörk íslenskrar landhelgi, lofthelgi og efnahagslögsögu skulu ákveðin með lögum.

4. gr.
Ríkisborgararéttur.

    Rétt til íslensks ríkisfangs öðlast þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum.
    Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti. Með lögum má þó ákveða að maður missi þann rétt ef hann á eða öðlast með samþykki sínu ríkisfang í öðru ríki.
    Íslenskum ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi.


II. KAFLI
Mannréttindi og náttúra.

5. gr.
Gildissvið.

    Stjórnvöldum ber að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst.
    Allir skulu virða stjórnarskrá þessa í hvívetna sem og þau lög sem af henni leiðir. Einkaaðilar skulu, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla.

[1. mgr. 9. gr.]

    Stjórnvöldum ber ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.

6. gr.
Jafnræði.

    Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án mismununar, svo sem vegna kynferðis, aldurs, arfgerðar, búsetu, efnahags, fötlunar, kynhneigðar, kynþáttar, litarháttar, skoðana, stjórnmálatengsla, trúarbragða, tungumáls, uppruna, ætternis og stöðu að öðru leyti.
    Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.

7. gr.
Réttur til lífs.

    Allir hafa meðfæddan rétt til lífs.

8. gr.
Mannleg reisn.

    Öllum skal tryggður réttur til að lifa með reisn. Margbreytileiki mannlífsins skal virtur í hvívetna.

29. gr.
Bann við ómannúðlegri meðferð.

    Í lögum má aldrei mæla fyrir um dauðarefsingu.
    Engan má beita pyndingum né annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
    Nauðungarvinnu skal engum gert að leysa af hendi.

10. gr.
Vernd gegn ofbeldi.

    Öllum skal tryggð vernd gegn hvers kyns ofbeldi, svo sem kynferðisofbeldi, innan heimilis og utan.


27. gr.
Frelsissvipting.

    Engan má svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum eftir sakfellingu fyrir dómi eða vegna annarra refsivörsluástæðna, réttarvörslu, barnaverndar, verndar gegn útbreiðslu smitsjúkdóma, geðraskana, áfengis- eða eiturlyfjafíknar, landamæragæslu og framsals sakamanna.
    Hver sá sem hefur verið sviptur frelsi á rétt á að fá að vita tafarlaust um ástæður þess.
    Hvern þann sem er handtekinn vegna gruns um refsiverða háttsemi skal án undandráttar leiða fyrir dómara. Sé hann ekki jafnskjótt látinn laus skal dómari, áður en sólarhringur er liðinn, ákveða með rökstuddum úrskurði hvort hann skuli sæta gæsluvarðhaldi. Gæsluvarðhaldi má aðeins beita fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Með lögum skal tryggja rétt þess sem sætir gæsluvarðhaldi til að skjóta úrskurði um það til æðra dóms. Maður skal aldrei sæta gæsluvarðhaldi lengur en nauðsyn krefur.
    Hver sá sem af öðrum ástæðum en í tengslum við sakamál er sviptur frelsi á rétt á að dómstóll kveði á um lögmæti þess svo fljótt sem verða má. Reynist frelsissvipting ólögmæt skal hann þegar látinn laus.
    Hafi maður verið sviptur frelsi að ósekju skal hann eiga rétt til skaðabóta.




26. gr.
Dvalarréttur og ferðafrelsi.

    Allir sem dveljast löglega í landinu skulu ráða búsetu sinni og vera frjálsir ferða sinna.
    Engum verður meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómstóla. Stöðva má þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku.
    Með lögum skal skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Með lögum skal einnig kveða á um rétt flóttamanna og hælisleitenda sem gætu átt á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu til réttlátrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma.






28. gr.
Réttlát málsmeðferð.

    Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Dómþing skal háð í heyranda hljóði.
    Hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skal talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð.
    Enginn skal eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð eða refsingu að nýju fyrir sama brot innan lögsögu ríkisins og hann hefur þegar verið sakfelldur fyrir eða sýknaður af með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum. Endurupptaka mála er þó heimil í samræmi við lög.




30. gr.
Bann við afturvirkni refsiákvæða.

    Engum verður gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til þeirrar háttsemi. Viðurlög mega ekki verða þyngri en þá voru leyfð í lögum.

11. gr.
Friðhelgi einkalífs.

    Friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu skal tryggð.
    Ekki má gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Það sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns.






14. gr.
Tjáningar- og upplýsingafrelsi.

    Allir eru frjálsir skoðana sinna og eiga rétt á að tjá hugsanir sínar. Öllum er frjálst að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum.
    Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða en ábyrgjast verða menn tjáningu sína lögum samkvæmt.





15. gr.
Upplýsingaréttur.

    Allir hafa rétt til aðgangs að opinberum gögnum.
    Meðferð opinbers valds og hagsmuna skal vera gegnsæ og skal halda til haga gögnum, svo sem fundargerðum, og skrásetja og skjalfesta erindi, uppruna þeirra, ferli og afdrif. Slíkum gögnum má ekki eyða nema samkvæmt lögum.
    Í því skyni að auðvelda almenningi upplýsingaleit skal skrá yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald, vera aðgengileg eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Taka skal afstöðu til upplýsingabeiðna eins skjótt og auðið er og skal synjun um aðgang rökstudd. Í lögum skal kveða á um hvenær hömlur á aðgangi að tilteknum flokkum gagna falla niður og skal sá tímafrestur ekki vera lengri en nauðsyn krefur. Heimilt er í lögum að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði opinberra aðila.
    Í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga er eingöngu heimilt að leggja á þagnarskyldu um upplýsingar á grundvelli laga enda sé það nauðsynlegt til verndar lögmætum opinberum hagsmunum eða einkahagsmunum. Undir þagnarskyldu falla ekki upplýsingar um lögbrot í starfsemi stjórnvalda.

16. gr.
Frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða.

    Tryggja skal með lögum frelsi og sjálfstæði fjölmiðla.
    Trúnaðarsamband blaðamanna við heimildarmenn skal njóta verndar í lögum. Óheimilt er að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði. Tryggja skal fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun, gegnsæi eignarhalds og aðstæður að öðru leyti sem stuðla að frjálsri og upplýstri þjóðfélagsumræðu.

18. gr.
Trú- og sannfæringarfrelsi.

    Öllum skal tryggður réttur til trúar, lífsskoðunar og sannfæringar, þ.m.t. rétturinn til að breyta um trú eða sannfæringu og standa utan trúfélaga.
    Öllum er frjálst að iðka trú eða lífsskoðun, einslega eða í samfélagi með öðrum, opinberlega eða á einkavettvangi.

20. gr.
Félagafrelsi.

    Öllum skal tryggður réttur til að mynda félög í löglegum tilgangi, þ.m.t. stjórnmálafélög og stéttarfélög, án þess að sækja um leyfi til þess. Félag má ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds.
    Engan má skylda til aðildar að félagi.





21. gr.
Fundafrelsi.

    Öllum skal tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla.

13. gr.
Eignarréttur.

    Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.







25. gr.
Atvinnufrelsi.

    Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa.
    Í lögum skal kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Öllum skal tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.

17. gr.
Frelsi menningar og mennta.

    Tryggja skal með lögum frelsi vísinda, fræða og lista.

22. gr.
Félagsleg réttindi.

    Öllum skal með lögum tryggður réttur til lífsviðurværis og félagslegs öryggis.
    Öllum sem þess þurfa skal tryggður í lögum réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, svo sem vegna atvinnuleysis, barneigna, elli, fátæktar, fötlunar, veikinda, örorku eða sambærilegra aðstæðna.

23. gr.
Heilsa og heilbrigðisþjónusta.

    Allir eiga rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er.
    Öllum skal með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu.



24. gr.
Menntun.

    Öllum skal tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi.
    Öllum þeim sem skólaskylda nær til skal standa til boða menntun án endurgjalds.
    Menntun skal miða að alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur.
    Virða skal rétt foreldra til þess að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra.

12. gr.
Réttur barna.

    Öllum börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.
    Það sem barni er fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir í málum sem það varða.
    Barni skal tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og skal tekið réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.

9. gr. [2. mgr.]
Vernd mannréttinda.

    Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 27. gr., 2. og 3. mgr. 28. gr., 29. gr. og 30. gr. má þó aldrei skerða á grundvelli þessa ákvæðis.












19. gr.
Kirkjuskipun.

    Hin evangelíska lúterska kirkja skal vera þjóðkirkja á Íslandi og skal ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda.
    Breyta má þessu með lögum.
    Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins skv. 2. mgr. og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal vera leynileg.

31. gr.
Bann við herskyldu.

    Herskyldu má aldrei í lög leiða.

32. gr.
Menningarverðmæti.

    Dýrmætar þjóðareignir sem heyra til íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, má hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja.


33. gr.
Náttúra Íslands og umhverfi.

    Náttúra Íslands er undirstaða lífs í landinu. Öllum ber að virða hana og vernda. Í því felst að fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið og náttúruminjar, óbyggð víðerni, gróður og jarðvegur njóti verndar. Fyrri spjöll skulu bætt eftir föngum.
    Öllum skal með lögum tryggður réttur á heilnæmu umhverfi, fersku vatni, ómenguðu andrúmslofti og óspilltri náttúru.
    Nýtingu náttúrugæða skal haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa og gildi náttúrunnar og hagsmunir komandi kynslóða séu virt.
    Með lögum skal tryggja rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi.

34. gr.
Náttúruauðlindir.

    Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.
    Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, vatn og önnur þau náttúrugæði sem ekki eru háð einkaeignarrétti, svo sem vatnsafl, jarðhiti og jarðefni í þjóðlendum. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
    Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
    Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.


















35. gr.
Upplýsingar um umhverfi og málsaðild.

    Stjórnvöldum ber að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda þar á. Stjórnvöld og aðrir skulu upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun.
    Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila.
    Við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi skulu stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar.

36. gr.
Dýravernd.

    Með lögum skal kveðið á um vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu.

III. KAFLI
Alþingi.
37. gr.
Hlutverk.

    Alþingi fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.


38. gr.
Friðhelgi.

    Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.

39. gr.
Alþingiskosningar.

    Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri kosningu til fjögurra ára.
    Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt.
    Heimilt er að skipta landinu upp í kjördæmi, flest átta.
    Stjórnmálasamtökum skal heimilt að bjóða fram kjördæmislista og landslista. Frambjóðandi má vera á landslista og kjördæmislista sömu samtaka.
    Kjósandi skal geta valið frambjóðendur af listum í sínu kjördæmi og af landslistum. Kjósi hann heldur lista hefur hann valið alla frambjóðendur listans jafnt. Heimilt er í lögum að einskorða valið við lista sömu samtaka.
    Þingsætum skal úthluta til stjórnmálasamtaka í sem fyllstu samræmi við atkvæði greidd listum og frambjóðendum samtakanna.
    Úthluta skal þingsætum til frambjóðenda út frá atkvæðastyrk þeirra.
    Binda má allt að þrjátíu þingsæti við kjördæmi. Þó skulu kjósendur á kjörskrá að baki hverju bundnu sæti ekki vera færri en eru að meðaltali að baki hverju þingsæti á landinu.
    Í kosningalögum skal stuðla að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi.
    Breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð verða aðeins gerðar með samþykki 2/ 3 hluta atkvæða á Alþingi. Slíkar lagabreytingar öðlast ekki gildi fyrr en sex mánuðir eru liðnir frá setningu þeirra.
    Nánari reglur um alþingiskosningar skulu settar í lögum.

40. gr.
Kjörtímabil.

    Reglulegar alþingiskosningar skulu fara fram eigi síðar en við lok kjörtímabils.
    Kjörtímabil er fjögur ár.
    Upphaf og lok kjörtímabils miðast við sama vikudag í mánuði, talið frá mánaðamótum.

41. gr.
Kosningarréttur.

    Kosningarrétt við kosningar til Alþingis hafa allir sem eru 18 ára eða eldri þegar kosning fer fram og hafa íslenskan ríkisborgararétt. Lögheimili á Íslandi, þegar kosning fer fram, er einnig skilyrði kosningarréttar, nema undantekningar frá þeirri reglu verði ákveðnar í lögum um kosningar til Alþingis.

42. gr.
Kjörgengi.

    Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð.
    Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.
    Glati alþingismaður kjörgengi missir hann þann rétt sem þingkosningin veitti honum. Varamaður tekur þá sæti hans á þingi.

43. gr.
Gildi kosninga.

    Alþingi kýs landskjörstjórn til þess að úrskurða um gildi forsetakosningar, kosninga til Alþingis og þjóðaratkvæðagreiðslna.
    Landskjörstjórn gefur út kjörbréf forseta og alþingismanna og úrskurðar hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Um störf landskjörstjórnar fer eftir nánari fyrirmælum í lögum.
    Úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosningar og kosninga til Alþingis er heimilt að skjóta til Hæstaréttar Íslands eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Öðrum úrskurðum landskjörstjórnar verður skotið til dómstóla eftir almennum reglum.



44. gr.
Starfstími.

    Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar.
    Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.



45. gr.
Samkomustaður.

    Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.

46. gr.
Þingsetning.

    Forseti Íslands stefnir saman Alþingi að loknum alþingiskosningum og setur reglulegt Alþingi ár hvert.
    Forseti stefnir einnig saman og setur Alþingi að tillögu forseta þess eða fjórðungs þingmanna.

47. gr.
Eiðstafur alþingismanna.

    Sérhver nýr alþingismaður undirritar eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild.

48. gr.
Sjálfstæði alþingismanna.

    Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum.

49. gr.
Friðhelgi alþingismanna.

    Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp.
    Hvorki alþingismaður né ráðherra verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.
    Alþingismanni og ráðherra er heimilt að afsala sér friðhelgi skv. 1. og 2. mgr.

50. gr.
Hagsmunaskráning og vanhæfi.

    Alþingismanni er óheimilt að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka og verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Um hæfi þingmanna skal nánar mælt fyrir í lögum. Vanhæfi þingmanns hefur ekki áhrif á gildi settra laga.
    Í lögum skal kveðið á um skyldu alþingismanna til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

51. gr.
Styrkir til frambjóðenda og samtaka þeirra.

    Í lögum skal kveðið á um starfsemi stjórnmálasamtaka, svo og um fjármál frambjóðenda í því skyni að halda kostnaði í hófi, tryggja gegnsæi og takmarka auglýsingar í kosningabaráttu.
    Upplýsingar um framlög yfir ákveðinni lágmarksupphæð skulu birtar samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

52. gr.
Þingforseti.

    Alþingi kýs sér forseta með 2/ 3 hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
    Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.
    Kjörinn forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.

53. gr.
Þingsköp.

    Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.



54. gr.
Þingnefndir.

    Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
    Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.



55. gr.
Opnir fundir.

    Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.
    Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.







56. gr.
Flutningur þingmála.

    Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur þingmál.
    Ráðherrar geta lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt.




57. gr.
Meðferð lagafrumvarpa.

    Lagafrumvarp má ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi.
    Mat á áhrifum lagasetningar skal fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.
    Frumvörp sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok kjörtímabils.

58. gr.
Meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála.

    Tillögu til þingsályktunar má ekki samþykkja fyrr en eftir tvær umræður á Alþingi.
    Tillögur til þingsályktana sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok löggjafarþings.
    Tillögur um þingrof eða vantraust á ráðherra eru ræddar og afgreiddar við eina umræðu.
    Að öðru leyti skal kveðið á um meðferð þingmála í lögum.

59. gr.
Ályktunarbærni.

    Alþingi getur því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.

60. gr.
Staðfesting laga.

    Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga undirritar forseti Alþingis það og leggur innan tveggja vikna fyrir forseta Íslands til staðfestingar og veitir undirskrift hans því lagagildi.
    Forseti Íslands getur ákveðið innan viku frá móttöku frumvarps að synja því staðfestingar. Skal sú ákvörðun vera rökstudd og tilkynnt forseta Alþingis. Frumvarpið fær þá engu síður lagagildi en innan þriggja mánaða skal bera lögin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Einfaldur meiri hluti ræður hvort lögin halda gildi sínu. Atkvæðagreiðsla fer þó ekki fram felli Alþingi lögin úr gildi innan fimm daga frá synjun forseta. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu skal að öðru leyti mælt fyrir í lögum.

61. gr.
Birting laga.

    Birta skal lög, stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Lögum og stjórnvaldsfyrirmælum má ekki beita fyrr en eftir birtingu þeirra. Óbirt lög binda þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Um birtingarhátt og gildistöku fer að lögum.

62. gr.
Lögrétta.

    Alþingi kýs í Lögréttu fimm menn til fimm ára.
    Þingnefnd eða fjórðungur alþingismanna getur óskað eftir áliti Lögréttu um hvort frumvarp til laga samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum ríkisins. Ekki má afgreiða frumvarpið fyrr en álit Lögréttu liggur fyrir.
    Um Lögréttu skal nánar mælt fyrir í lögum.

63. gr.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

    Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis kannar hvers kyns athafnir og ákvarðanir ráðherra eða stjórnsýslu þeirra eftir því sem hún telur efni til. Nefndinni er skylt að hefja slíka könnun að kröfu fjórðungs þingmanna.

64. gr.
Rannsóknarnefndir.

    Alþingi getur skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er varða almenning.
    Nánari reglur um hlutverk, rannsóknarheimildir og skipan rannsóknarnefnda skulu settar með lögum.

65. gr.
Málskot til þjóðarinnar.

    Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.
    Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.


66. gr.
Þingmál að frumkvæði kjósenda.

    Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
    Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
    Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.

67. gr.
Framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu.

    Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
    Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.



68. gr.
Frumvarp til fjárlaga.

    Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer. Skal í frumvarpinu vera fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.

69. gr.
Greiðsluheimildir.

    Enga greiðslu má inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum.
    Að fengnu samþykki fjárlaganefndar Alþingis getur ráðherra þó innt greiðslu af hendi án slíkrar heimildar til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Leita skal heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.


70. gr.
Réttur fjárlaganefndar til upplýsinga.

    Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra sem fá framlög úr ríkissjóði um upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

71. gr.
Skattar.

    Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má leggja á né breyta né taka af nema með lögum.
    Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
    Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.

72. gr.
Eignir og skuldbindingar ríkisins.

    Ekki má taka lán eða undirgangast ábyrgðir sem skuldbinda ríkið nema með lögum.
    Stjórnvöldum er óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila. Með lögum má þó kveða á um slíka ríkisábyrgð vegna almannahagsmuna.
    Ekki má selja eða láta með öðru móti af hendi fasteignir ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt heimild í lögum. Um ráðstöfun annarra eigna ríkisins fer að lögum.



73. gr.
Þingrof.

    Forseti Íslands rýfur Alþingi að ályktun þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá því er forseti gerði kunnugt um þingrofið. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.

74. gr.
Ríkisendurskoðun.

    Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann endurskoðar fjárreiður ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í umboði Alþingis eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum.
    Endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skal leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga.

75. gr.
Umboðsmaður Alþingis.

    Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann gætir að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
    Ákveði ráðherra eða annað stjórnvald að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns Alþingis skal tilkynna forseta Alþingis um ákvörðunina.
    Um starfsemi umboðsmanns Alþingis og hlutverk hans skal nánar mælt fyrir í lögum, þar á meðal um þingmeðferð tilkynninga ráðherra eða annars stjórnvalds skv. 2. mgr.

IV. KAFLI
Forseti Íslands.
76. gr.
Embættisheiti og þjóðkjör.

    Forseti Íslands er þjóðhöfðingi lýðveldisins. Hann er þjóðkjörinn.

77. gr.
Kjörgengi.

    Kjörgengur til forseta er sérhver ríkisborgari sem fullnægir skilyrðum um kjörgengi til Alþingis og er orðinn 35 ára.

78. gr.
Forsetakjör.

    Forseti Íslands er kosinn í leynilegri atkvæðagreiðslu þeirra er kosningarrétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst eins af hundraði kosningarbærra manna og mest tveggja af hundraði. Kjósendur skulu raða frambjóðendum, einum eða fleirum að eigin vali, í forgangsröð. Sá er best uppfyllir forgangsröðun kjósenda, eftir nánari ákvæðum í lögum, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu. Að öðru leyti skal ákvarða með lögum um framboð og kosningu forseta Íslands.

79. gr.
Kjörtímabil.

    Kjörtímabil forseta Íslands hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að fjórum árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði það ár þegar kjörtímabil endar. Forseti skal ekki sitja lengur en þrjú kjörtímabil.

80. gr.
Eiðstafur.

    Forseti Íslands undirritar svohljóðandi eiðstaf að stjórnarskránni þegar hann tekur við störfum: Ég undirrit(uð/aður), …, sem kosin(n) er forseti Íslands um kjörtímabil það er hefst … og lýkur … heiti því, að viðlögðum drengskap mínum og heiðri, að halda stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

81. gr.
Starfskjör.

    Forseta Íslands er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu. Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta. Óheimilt er að lækka greiðslur þessar til forseta á meðan kjörtímabil hans stendur. Forseti skipar forsetaritara.

82. gr.
Staðgengill.

    Geti forseti Íslands ekki gegnt störfum um sinn vegna heilsufars eða af öðrum ástæðum fer forseti Alþingis með forsetavald á meðan.

83. gr.
Fráfall.

    Falli forseti frá, verði varanlega ófær um að gegna starfi eða láti af störfum áður en kjörtímabili er lokið skal kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu hans.
    Alþingi getur krafist þess með 2/ 3 hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. og 1. mgr. þessarar greinar sé fullnægt. Að kröfu forseta Íslands metur Hæstiréttur hvort forseti geti tekið við störfum að nýju vegna þess að skilyrði 82. gr. eigi ekki lengur við.

84. gr.
Embættislausn og ábyrgð.

    Forseta má leysa frá embætti áður en kjörtímabili er lokið ef það er samþykkt með meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/ 4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi og gegnir forseti ekki störfum frá því að Alþingi gerir samþykkt sína þar til úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.
    Forseti Íslands ber lagalega ábyrgð á embættisverkum sínum. Um ábyrgð hans vegna embættisbrota skal nánar mælt fyrir í lögum en um missi embættis vegna slíkra brota fer eftir 1. mgr. Forseti Íslands verður ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis.











85. gr.
Náðun og sakaruppgjöf.

    Forseti Íslands getur náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Ráðherra getur hann þó ekki leyst undan refsingu sem dómstólar hafa dæmt vegna ráðherraábyrgðar nema með samþykki Alþingis.









V. KAFLI
Ráðherrar og ríkisstjórn.
86. gr.
Ráðherrar.

    Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði. Þeir bera hver fyrir sig ábyrgð á málefnum ráðuneyta og stjórnsýslu sem undir þá heyrir.
    Geti ráðherra ekki fjallað um mál eða sinnt starfi sínu að öðru leyti vegna vanhæfis eða annarra ástæðna felur forsætisráðherra öðrum ráðherra staðgöngu. Forsætisráðherra ákveður með reglum fyrirkomulag staðgöngu þurfi hann sjálfur að víkja sæti eða geti ekki gegnt störfum tímabundið.
    Enginn getur gegnt sama ráðherraembætti lengur en átta ár.

87. gr.
Ríkisstjórn.

    Ráðherrar sitja í ríkisstjórn. Forsætisráðherra boðar til ríkisstjórnarfunda, stýrir þeim og samhæfir störf ráðherra.
    Ríkisstjórnarfundi skal halda um frumvörp og tillögur til Alþingis og önnur mikilvæg stjórnarmálefni og til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar. Þá skal halda ríkisstjórnarfund ef ráðherra óskar þess.
    Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum. Meiri hluti ráðherra þarf að vera á fundi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.
    Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.


88. gr.
Hagsmunaskráning og opinber störf.

    Ráðherra er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu.
    Í lögum skal kveðið á um skyldu ráðherra til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

89. gr.
Ráðherrar og Alþingi.

    Ráðherrar mæla fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn, svara fyrirspurnum og taka þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir en gæta verða þeir þingskapa.
    Ráðherrar hafa ekki atkvæðisrétt á Alþingi.
    Sé alþingismaður skipaður ráðherra víkur hann úr þingsæti á meðan hann gegnir embættinu og tekur varamaður þá sæti hans.

90. gr.
Stjórnarmyndun.

    Alþingi kýs forsætisráðherra.
    Eftir að hafa ráðfært sig við þingflokka og þingmenn gerir forseti Íslands tillögu til þingsins um forsætisráðherra. Er hann rétt kjörinn ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillöguna. Að öðrum kosti gerir forseti Íslands nýja tillögu með sama hætti. Verði sú tillaga ekki samþykkt fer fram kosning í þinginu milli þeirra sem fram eru boðnir af þingmönnum, þingflokkum eða forseta Íslands. Sá er flest atkvæði hlýtur er rétt kjörinn forsætisráðherra.
    Hafi nýr forsætisráðherra ekki verið kjörinn innan tíu vikna frá því að forsætisráðherra fær lausn frá embætti skal forseti rjúfa Alþingi og boða til nýrra kosninga í samræmi við 73. gr.
    Forsætisráðherra ákveður skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim en ráðherrar skulu ekki vera fleiri en tíu.
    Forseti Íslands skipar forsætisráðherra í embætti. Forsætisráðherra skal samhliða skipa aðra ráðherra í embætti. Forseti veitir forsætisráðherra lausn frá embætti eftir alþingiskosningar ef vantraust er samþykkt á hann á Alþingi eða ef ráðherrann óskar þess. Forsætisráðherra veitir öðrum ráðherrum lausn og skipar í þeirra stað.
    Ráðherrar undirrita eiðstaf að stjórnarskránni þegar þeir taka við embætti.

91. gr.
Vantraust.

    Leggja má fram á Alþingi tillögu um vantraust á ráðherra. Í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skal felast tillaga um eftirmann hans.
    Ráðherra er veitt lausn frá embætti ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á hann. Ríkisstjórn er veitt lausn ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á forsætisráðherra.



















92. gr.
Starfsstjórn.

    Eftir að forsætisráðherra hefur verið veitt lausn ásamt ríkisstjórn sinni situr hún áfram sem starfsstjórn uns nýr forsætisráðherra er skipaður. Sama gildir ef þing er rofið. Ráðherrar í starfsstjórn taka aðeins þær ákvarðanir sem eru nauðsynlegar til rækslu starfa þeirra.

93. gr.
Upplýsinga- og sannleiksskylda.

    Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd allar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni sem undir hann heyra nema leynt skuli fara samkvæmt lögum.
    Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra með því að bera fram fyrirspurn um mál eða óska eftir skýrslu samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.
    Upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi, nefndum þess og þingmönnum skulu vera réttar, viðeigandi og fullnægjandi.

94. gr.
Skýrsla ríkisstjórnar til Alþingis.

    Árlega leggur ríkisstjórn fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins.
    Ráðherra getur gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.

95. gr.
Ráðherraábyrgð.

    Ráðherrar bera lagalega ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum sem undir þá heyra. Ábyrgð vegna embættisbrota þeirra skal ákveðin með lögum. Bóki ráðherra andstöðu við ákvörðun ríkisstjórnar ber hann þó ekki lagalega ábyrgð á henni.
    Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis ákveður, að undangenginni könnun, hvort hefja skuli rannsókn á meintum embættisbrotum ráðherra. Nefndin skipar saksóknara sem annast rannsóknina. Hann metur hvort niðurstaða rannsóknarinnar sé nægileg eða líkleg til sakfellingar og gefur þá út ákæru og sækir málið fyrir dómstólum. Nánar skal kveðið á um rannsókn og meðferð slíkra mála í lögum.

96. gr.
Skipun embættismanna.

    Ráðherrar og önnur stjórnvöld veita þau embætti sem lög mæla fyrir um.
    Hæfni og málefnaleg sjónarmið skulu ráða við skipun í embætti.
    Þegar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara skal skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/ 3 hlutum atkvæða til að hún taki gildi.
    Ráðherra skipar í önnur æðstu embætti, eins og þau eru skilgreind í lögum, að fenginni tillögu sjálfstæðrar nefndar. Velji ráðherra ekki í slíkt embætti einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 2/ 3 hlutum atkvæða.
    Forseti Íslands skipar formann nefndar skv. 4. mgr. Um nánari skipan hennar og störf skal mælt fyrir í lögum.
    Í lögum má kveða á um að í tiltekin embætti megi einungis skipa íslenska ríkisborgara og að embættismaður skuli undirrita eiðstaf að stjórnarskránni.


97. gr.
Sjálfstæðar ríkisstofnanir.

    Með lögum sem eru samþykkt með 2/ 3 hlutum atkvæða á Alþingi má kveða á um að tilteknar stofnanir ríkisins sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi njóti sérstaks sjálfstæðis. Starfsemi slíkra stofnana verður ekki lögð niður, henni breytt að verulegu leyti eða hún fengin öðrum stofnunum nema með lögum sem eru samþykkt með 2/ 3 hlutum atkvæða á Alþingi.

VI. KAFLI
Dómsvald.
98. gr.
Skipan dómsvaldsins.

    Skipan dómsvaldsins, þar á meðal dómstig og fjölda dómara, skal ákveða með lögum.

99. gr.
Sjálfstæði dómstóla.

    Sjálfstæði dómstóla skal tryggt með lögum.

100. gr.
Lögsaga dómstóla.

    Dómstólar skera endanlega úr um réttindi og skyldur að einkarétti, svo og sök um refsiverða háttsemi og ákveða viðurlög við henni.
    Dómstólar skera úr um stjórnskipulegt gildi laga að því marki sem á það reynir í dómsmáli.
    Dómstólar skera úr um hvort stjórnvöld hafi farið að lögum. Hjá ákvörðun stjórnvalds verður ekki komist í bráð með því að bera lögmæti hennar undir dóm nema samkvæmt heimild í lögum eða sérstakri ákvörðun stjórnvalds.

101. gr.
Hæstiréttur Íslands.

    Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll ríkisins og hefur hann endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla.
    Þó má ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana, þó þannig að ákvörðunum hans um refsingu verði skotið til annarra dómstóla.

102. gr.
Skipun dómara.

    Dómarar eru þeir sem skipaðir hafa verið ótímabundið í embætti dómara eða settir til að gegna því um tiltekinn tíma. Til dómstarfa geta dómstólar ráðið eða kvatt aðra eftir því sem mælt er fyrir um í lögum.
    Ráðherra skipar dómara og veitir þeim lausn. Dómara verður ekki vikið endanlega úr embætti nema með dómi og þá aðeins ef hann uppfyllir ekki lengur skilyrði til að gegna embættinu eða sinnir ekki skyldum sem starfinu tengjast.




103. gr.
Sjálfstæði dómenda.

    Dómendur skulu í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum.

104. gr.
Ákæruvald og ríkissaksóknari.

    Skipan ákæruvaldsins skal ákveðin með lögum.
    Ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvaldsins. Hann skal í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum.
    Ráðherra skipar ríkissaksóknara og veitir honum lausn. Ríkissaksóknari er sjálfstæður í störfum sínum og nýtur sömu verndar í starfi og dómarar.

VII. KAFLI
Sveitarfélög.
105. gr.
Sjálfstæði sveitarfélaga.

    Sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.
    Sveitarfélög skulu hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.
    Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

106. gr.
Nálægðarregla.

    Á hendi sveitarfélaga, eða samtaka í umboði þeirra, skulu vera þeir þættir opinberrar þjónustu sem best þykir fyrir komið undir staðbundinni stjórn þeirra svo sem nánar skal kveðið á um í lögum.

107. gr.
Kosning sveitarstjórna og íbúalýðræði.

    Sveitarfélögum er stjórnað af sveitarstjórnum sem starfa í umboði íbúa og eru kjörnar í almennum, leynilegum kosningum.
    Rétti íbúa sveitarfélags til þess að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni þess skal skipað með lögum.

108. gr.
Samráðsskylda.

    Við undirbúning laga sem með beinum hætti varða málefni sveitarfélaga skal hafa samráð við sveitarstjórnir og samtök þeirra.

VIII. KAFLI
Utanríkismál.
109. gr.
Meðferð utanríkismála.

    Utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði er á hendi ráðherra í umboði og undir eftirliti Alþingis.
    Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Ráðherra skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
    Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.


110. gr.
Þjóðréttarsamningar.

    Ráðherra gerir þjóðréttarsamninga fyrir hönd Íslands. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni, eða kalla á breytingar á lögum, eða eru mikilvægir af öðrum ástæðum, nema samþykki Alþingis komi til.

111. gr.
Framsal ríkisvalds.

    Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft.
    Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.















112. gr.
Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.

    Öllum handhöfum ríkisvalds ber að virða mannréttindareglur sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.
    Þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga ganga þeir framar almennum lögum.

IX. KAFLI
Ýmis ákvæði.
113. gr.
Stjórnarskrárbreytingar.

    Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.
    Samþykki Alþingi frumvarp til laga um breytingu á ákvæði í II. kafla stjórnarskrárinnar skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga að nýju. Samþykki Alþingi frumvarpið óbreytt skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með þeim hætti sem greinir í 1. mgr. Sé frumvarpið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.

114. gr.
Gildistaka.

    Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskipunarlaga, nr. 33 frá 17. júní 1944, með áorðnum breytingum.
    Við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara falla úr gildi stjórnarskipunarlög, nr. 33 frá 17. júní 1944, með áorðnum breytingum.



Ákvæði um stundarsakir.

    Þrátt fyrir ákvæði 10. mgr. 39. gr. nægir samþykki einfalds meiri hluta atkvæða á Alþingi til að breyta lögum um kosningar til Alþingis til samræmis við stjórnarskipunarlög þessi eftir að þau taka gildi.
    Þrátt fyrir ákvæði 39. gr. er heimilt að halda alþingiskosningar á grundvelli gildandi kosningalaga í allt að tvö ár frá gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara.
    Veita má þeim dómara sem situr í embætti við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara lausn frá embætti er hann hefur náð 65 ára aldri. Sé dómara við Hæstarétt Íslands veitt lausn samkvæmt ákvæði þessu skal hann þó eigi missa neins í af launum sínum.
    Upphafstímamark vegna ákvæða 3. málsl. 79. gr. og 3. mgr. 86. gr. skal miða við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara.
Fylgiskjal II.


Yfirlit yfir gesti sem komu á fundi þingnefnda við meðferð frumvarps til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.


Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.
Ástráður Haraldsson.
Birgir Hermannsson.
Freyr Ófeigsson, formaður landskjörstjórnar.
Guðmundur Alfreðsson.
Gunnar Helgi Kristinsson.
Hafsteinn Þór Hauksson.
Helgi Bernódusson, skrifstofustjóri Alþingis.
         Magnús Karel Hannesson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
Ólafur Þ. Harðarson.
Páll Þórhallsson.
Svanur Kristjánsson.
Trausti Fannar Valsson.
Þórhallur Vilhjálmsson, ritari landskjörstjórnar.

Allsherjar- og menntamálanefnd.
         Arnfríður Guðmundsdóttir, Dögg Harðardóttir, Pawel Bartoszek, Katrín Oddsdóttir, Örn Bárður Jónsson og Illugi Jökulsson frá stjórnlagaráði.
Björg Thorarensen.
Daði Ingólfsson.
Hafsteinn Þór Hauksson.
Njörður P. Njarðvík.
Oddný Mjöll Arnardóttir.
Páll Þórhallsson.
Ragnar Aðalsteinsson.
Ragnar Árnason.
Ragnhildur Helgadóttir.
Smári McCarthy.
Þorvaldur Gylfason.
Þráinn Eggertsson.

Atvinnuveganefnd.
Aagot V. Óskarsdóttir.
Arnór Snæbjörnsson.
Arthur Bogason.
Björg Thorarensen.
Friðrik Már Baldursson.
Gísli Tryggvason.
Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku.
Hafsteinn S. Hafsteinsson.
Helgi Áss Grétarsson.
Katrín Oddsdóttir.
Lýður Árnason.
Magnús Thoroddsen.
Ómar Ragnarsson.
Sigurður Líndal.
Sigurður Tómas Magnússon.
Örn Pálsson.

Efnahags- og viðskiptanefnd.
         Gísli Tryggvason, fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði.
Magnús Thoroddsen.
         Margrét Steinarsdóttir frá Mannréttindaskrifstofu Íslands.
         Níels Einarsson, forstöðumaður Stofnunar Vilhjálms Stefánssonar, símafundur.
Sigurður Líndal.

Umhverfis- og samgöngunefnd.
Aagot Óskarsdóttir.
Aðalheiður Jóhannsdóttir.
Björg Thorarensen.
Gísli Tryggvason.
         Guðjón Bragason, Halldór Halldórsson og Anna Guðrún Björnsdóttir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
Katrín Oddsdóttir.
         Oddný Mjöll Arnardóttir og Hafsteinn Þór Hauksson.
Páll Þórhallsson.
Ragnhildur Helgadóttir.
Sigurð Líndal.
Trausti Fannar Valsson.

Utanríkismálanefnd.
Björg Thorarensen.
Björn Bjarnason.
Guðmundur Hálfdánarson.
Hafsteinn Þór Hauksson.
         Helga Hauksdóttir, Bergþór Magnússon og Sesselja Sigurðardóttir frá utanríkisráðuneytinu.
Íris Lind Sæmundsdóttir.
Katrín Fjeldsted.
Kristján Andri Stefánsson.
Pawel Bartoszek.
Páll Þórhallsson.
Ragnhildur Helgadóttir.

Velferðarnefnd.
         Árni Stefán Jónsson og Sonja Ýr Þorbergsdóttir frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja.
         Bergsteinn Jónsson og Stefán Ingi Stefánsson frá UNICEF.
         Björn Þ. Rögnvaldsson og Kristinn Tómasson frá Vinnueftirlitinu.
         Brynhildur Flóvenz, Gylfi Arnbjörnsson og Magnús Norðdahl frá Alþýðusambandi Íslands.
Elísabet Gísladóttir frá umboðsmanni barna.
         Eyjólfur Eysteinsson, Ragnheiður Stephensen og Jóna Valgerður Kristjánsdóttir frá Landssambandi eldri borgara.
Geir Gunnlaugsson landlæknir.
Gissur Pétursson frá Vinnumálastofnun.
         Guðlaug Kristjánsdóttir og Erna Guðmundsdóttir frá Bandalagi háskólamanna.
         Guðmundur Gunnarsson frá Rafiðnaðarsambandinu.
         Guðmundur Magnússon og Guðríður Ólafsdóttir frá Öryrkjabandalagi Íslands.
         Hrafnhildur Stefánsdóttir og Ragnar Árnason frá Samtökum atvinnulífsins.
Hrefna Friðriksdóttir.
Lára V. Júlíusdóttir.
         Margrét María Sigurðardóttir, umboðsmaður barna.
Páll Rúnar Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda.
         Ragna Haraldsdóttir og Sigríður Lillý Baldursdóttir frá Tryggingastofnun ríkisins.
         Sigurður B. Halldórsson og Orri Hauksson frá Samtökum iðnaðarins.

Þingskapanefnd.
Eiríkur Bergmann Einarsson.
Gísli Tryggvason.
Gunnar Helgi Kristinsson.
Katrín Fjeldsted.
Páll Þórhallsson.
Ragnhildur Helgadóttir.
Vilhjálmur Þorsteinsson.


Fylgiskjal III.


Aðilar sem sent hafa umsagnir og erindi um frumvarp til
stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.


Aagot V. Óskarsdóttir.
Aðalheiður Jóhannsdóttir.
Alda – félag um sjálfbærni og lýðræði.
Allsherjar- og menntamálanefnd, meiri hluti.
Allsherjar- og menntamálanefnd, 1. minni hluti.
Allsherjar- og menntamálanefnd, 2. minni hluti.
Alþýðusamband Íslands.
Ari Páll Kristinsson.
Arnór Snæbjörnsson.
Atvinnuveganefnd, meiri hluti.
Atvinnuveganefnd, minni hluti.
Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon.
Ásdís Sigurgestsdóttir.
Birgir Guðmundsson.
Bjarni Már Magnússon.
Björg Thorarensen.
Björn Baldursson.
Bændasamtök Íslands.
Daði Ingólfsson.
Daníel Þórarinsson.
Dómarafélag Íslands.
Dómstólaráð.
Dr. Níels Einarsson.
Efnahags- og viðskiptanefnd, meiri hluti.
Eiríkur Jónsson.
Eiríkur Svavarsson.
Elva Björk Ágústsdóttir.
Fanney Óskarsdóttir.
Feneyjanefndin.
Fjárlaganefnd, 1. minni hluti.
Forsætisnefnd.
Frosti Sigurjónsson.
Gabríela Bryndís Ernudóttir.
Guðmundur Alfreðsson.
Guðmundur Ágúst Sæmundsson.
Guðmundur Guðbjarnason.
Gunnar Helgi Kristinsson.
Hafsteinn Þór Hauksson.
Hagstofa Íslands.
Haukur Jóhannsson.
Félagsvísindasvið Háskóla Íslands.
Heimssýn.
Helga Kristrún Unnarsdóttir.
Helgi Áss Grétarsson.
Herdís Þorgeirsdóttir.
Hinrika Sandra Ingimundardóttir.
Hjalti Hugason.
Hjörtur Hjartarson.
         IMMI, alþjóðleg stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi.
Indriði H. Indriðason.
Inga María Guðmundsdóttir.
Ingibjörg Norðdahl.
Íslensk málnefnd.
Jafnréttisstofa.
Jóhann Ársælsson.
Jón Daníelsson.
Jón Valur Jensson.
Kirkjuráð þjóðkirkjunnar.
Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Kolbrún Ýr Gunnarsdóttir.
Kristján Andri Stefánsson.
Laganefnd Lögmannafélags Íslands.
Landskjörstjórn.
Landssambandi íslenskra útvegsmanna.
Landssamtök landeigenda á Íslandi.
Lögmannafélag Íslands.
Magnús Thoroddsen.
Mannréttindaskrifstofa Íslands.
Maria Elvira Mendez Pinedo.
Málnefnd um íslenskt táknmál.
Oddný Mjöll Arnardóttir.
Orkustofnun.
Pawel Bartoszek.
Páll Þórhallsson.
Persónuvernd.
Petrea Guðný Sigurðardóttir.
Ragna Kristmundsdóttir.
Ragnar Árnason.
Ragnar Böðvarsson.
Ragnhildur Helgadóttir.
Rakel Rán Sigurbjörnsdóttir.
Ríkisendurskoðun.
Rúnar Lárusson.
Samband íslenskra sveitarfélaga.
Samorka.
Samtök atvinnulífsins.
Samtök eigenda sjávarjarða.
Samtök um nýja stjórnarskrá.
Samtökin '78.
Sérfræðingahópur vegna stjórnarskipunarlaga.
Siðmennt.
Sigrún Daníelsdóttir.
Sigrún Katrín Kristjánsdóttir.
Sigurbjörn Guðmundsson.
Sigurður Líndal.
Sigurður Tómasi Magnússon.
Sigurgeir Ómar Sigmundsson.
Skrifstofa Alþingis.
Stjórnarskrárfélagið.
Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum.
Stofnun Vilhjálms Stefánssonar.
Svanur Kristjánsson.
Svanur Sigurbjörnsson.
Svavar Kjarrval.
Sveitarfélagið Árborg.
Tara Margrét Vilhjálmsdóttir.
Trausti Fannar Valsson lektor.
Tryggingastofnun ríkisins.
Umboðsmaður Alþingis.
Umboðsmaður barna.
Umhverfis- og samgöngunefnd, meiri hluti.
Umhverfis- og samgöngunefnd, 1. minni hluti.
Umhverfis- og samgöngunefnd, 2. minni hluti.
Umhverfisstofnun.
UNICEF Íslandi.
Utanríkismálanefnd, meiri hluti.
Utanríkismálanefnd, 1. minni hluti.
Utanríkismálanefnd, 2. minni hluti.
Utanríkisráðuneyti.
Valgarður Guðjónsson.
Velferðarnefnd, meiri hluti.
Velferðarnefnd, 1. minni hluti.
         Vigdís Finnbogadóttir, Júlíus Sólnes og Guðrún Nordal.
Vinnueftirlitið.
Þingskapanefnd Alþingis, meiri hluti.
Þorkell Helgason.
Þóroddur Bjarnason.
Þórólfur Guðfinnsson.
Þráinn Eggertsson og Ragnar Árnason.
Öryrkjabandalag Íslands.

Neðanmálsgrein: 1
1     www.stjornlagarad.is/other_files/stjornlagarad/skyrsla-stjornlaganefndar/skyrsla_stjornlaganefnd ar_seinna_bindi.pdf