Ferill 298. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 413 — 298. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um nálgunarbann og brottvísun af heimili,
nr. 85/2011 (rafrænt eftirlit o.fl.).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
Með rafrænu eftirliti samkvæmt lögum þessum er átt við þau tilvik þegar manni sem sætir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er gert að hafa á sér staðsetningarbúnað svo að unnt sé að sannreyna að hann hlíti þeirri ákvörðun.
2. gr.
Heimilt er að beita rafrænu eftirliti ef grunur er um að sakborningur sem sætir ákvörðun um nálgunarbann skv. 1. mgr. 4. gr. og/eða brottvísun af heimili skv. 1. og 2. mgr. 5. gr. muni brjóta gegn slíkri ákvörðun og rafrænt eftirlit telst nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðunin verði virt.
Sakborningi er skylt að veita nauðsynlega aðstoð og fylgja fyrirmælum lögreglu svo að rafrænu eftirliti verði komið á, það framkvæmt og því hlítt, þar á meðal að tryggja að búnaðurinn sé hlaðinn og merkjasending berist frá búnaðinum.
Einungis með atbeina lögreglu er heimilt að eiga við búnaðinn þannig að það sé til þess fallið að hann sendi frá sér viðvörun. Viðvera innan þess svæðis sem fellur undir nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er einungis heimil með leyfi lögreglu.
Hjá embætti ríkislögreglustjóra og lögregluembættum er vinnsla persónuupplýsinga um sakborninga sem sæta rafrænu eftirliti með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili heimil, þar á meðal þeirra upplýsinga sem viðkvæmar geta talist, að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg vegna starfsemi viðkomandi stofnana. Um meðferð persónuupplýsinga samkvæmt þessari grein fer eftir lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, þar á meðal um hlutverk embættis ríkislögreglustjóra og annarra lögregluembætta hvað eftirlitið varðar, um tæknilega útfærslu rafræns eftirlits hjá því lögregluembætti sem tekur ákvörðunina, svo sem um ásetningu búnaðar, viðhald og bilanir, um vinnslu persónuupplýsinga hjá embætti ríkislögreglustjóra og öðrum lögregluembættum, skilyrði rafræns eftirlits og skyldur sakbornings sem sætir rafrænu eftirliti.
Ríkislögreglustjóra er heimilt að setja reglur um framkvæmd rafræns eftirlits með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili.
3. gr.
4. gr.
a. Orðin „á heimilisvarnarþingi brotaþola“ í 1. mgr. falla brott.
b. Á eftir orðunum „brottvísun af heimili“ í 1. mgr. bætist: og rafrænt eftirlit.
c. Á eftir orðunum „brottvísun af heimili,“ í 2. málsl. 2. mgr. bætist: og ef við á, rafrænt eftirlit með brottvísun.
d. Á eftir orðunum „nálgunarbann,“ í 2. málsl. 2. mgr. bætist: og ef við á, rafrænt eftirlit með brottvísun.
e. Á eftir 4. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Rafrænu eftirliti skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengri en kveðið er á um í 3. og 4. mgr. Ákvarðaður tími rafræns eftirlits getur náð yfir hluta eða alls þess tíma sem nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili er ákvarðaður skv. 3. og 4. mgr.
5. gr.
a. Á eftir orðunum „brottvísun af heimili“ í 1. málsl. kemur: svo og, ef við á, rafrænt eftirlit.
b. Á eftir orðunum „og/eða brottvísunar“ í 2. málsl. kemur: svo og, ef við á, rafræns eftirlits.
6. gr.
a. Á eftir tilvísuninni „4. gr. og/eða 5. gr.“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: og, ef við á, 1. mgr. 5. gr. a.
b. Á eftir orðunum „og/eða brottvísunina“ í 1. málsl. 1. mgr. bætist: og, ef við á, rafræna eftirlitið.
c. Á eftir tilvísuninni „skv. 4. gr. og/eða 5. gr.“ í 2. mgr. bætist: og, ef við á, 1. mgr. 5. gr. a.
d. Á eftir orðunum „brottvísun af heimili“ í 3. mgr. bætist: og, ef við á, rafrænt eftirlit.
7. gr.
a. Á eftir tilvísuninni „5. gr.“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: og, ef við á, rafrænt eftirlit með brottvísun.
b. Við 2. málsl. 1. mgr. bætist: og, ef við á, ákvörðun um framlengingu rafræns eftirlits með brottvísun.
c. Á eftir tilvísuninni „4. gr.“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: og, ef við á, rafrænt eftirlit með nálgunarbanni.
d. Við 3. málsl. 2. mgr. bætist: og, ef við á, ákvörðun um framlengingu rafræns eftirlits með nálgunarbanni.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
a. Á eftir orðunum „brottvísun af heimili“ í 1. málsl. kemur: og, ef við á, rafrænu eftirliti.
b. Á eftir 1. málsl. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Sama gildir þegar maður af ásetningi eða stórfelldu gáleysi hindrar rafrænt eftirlit samkvæmt sömu lögum.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu á grundvelli tillagna starfshóps sem skipaður var 25. mars 2025 af dómsmálaráðherra, til þess að yfirfara lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili, nr. 85/2011, sem og framkvæmd laganna. Auk þess að yfirfara lögin og framkvæmd þeirra var starfshópnum falið að leggja til breytingar í samræmi við þá yfirferð og að taka til skoðunar hvort og þá hvernig unnt væri að nýta rafræna vöktun til að auka öryggi brotaþola í tengslum við nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili. Þá var hópnum falið að skoða sams konar löggjöf og framkvæmd hennar á öðrum Norðurlöndum.
Með frumvarpi þessu er lagt til að bætt verði við lögin ákvæðum sem heimila lögreglu að beita rafrænu eftirliti með staðsetningarbúnaði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, samhliða ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili. Jafnframt er lagt til að málsmeðferð hjá lögreglustjóra verði breytt á þann veg að fallið verði frá þeirri kröfu að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé tekin af lögreglustjóra eða fulltrúa hans á heimilisvarnarþingi brotaþola. Þá eru lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, til samræmis við viðurlög laganna við brotum gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili.
Markmið frumvarpsins er að auka vernd brotaþola gegn heimilisofbeldi og umsáturseinelti en þó með þeim hætti að jafnframt sé gætt að hagsmunum þess einstaklings sem sæta þarf rafrænu eftirliti með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Breytingarnar eru taldar nauðsynlegar til að sporna gegn endurteknum brotum gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili og bæta sönnunarfærslu vegna brota. Frumvarpið byggist á því sjónarmiði að ekki sé litið á heimilisofbeldi sem einkamál brotaþola heldur mál sem varðar samfélagið í heild og því nauðsynlegt að koma á frekari raunhæfum úrræðum til að bregðast við því. Þá liggur það sjónarmið til grundvallar frumvarpinu að ábyrgð á heimilisofbeldi og umsáturseinelti eigi að liggja hjá sakborningi en ekki brotaþola. Frumvarpið samræmist jafnframt markmiðum stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar um að auka öryggi almennings, fjölga lögreglumönnum og grípa til aðgerða gegn kynbundnu ofbeldi samhliða því að styrkja aðra þætti réttarkerfisins til að tryggja hraða og örugga málsmeðferð.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Á undanförnum árum hefur fjöldi ofbeldismála, m.a. tengd skipulagðri brotastarfsemi og heimilisofbeldi, aukist hérlendis. Fjölgað hefur tilkynningum til lögreglu um alvarleg líkamsmeiðingarmál og heimilisofbeldi, en algengustu ofbeldismál sem lögregla fæst við er ofbeldi á milli skyldra og tengdra aðila, eða heimilisofbeldi. Þá hefur mansal færst í vöxt og heiðursofbeldi er ný birtingarmynd brota. Þá þekkist í alvarlegum málum að brotaþolar, vitni og nánustu ættingjar þeirra hafi orðið fyrir ítrekuðum hótunum, þvingunum og/eða ofbeldi af hálfu sakborninga og/eða dómþola.
Til verndar brotaþolum hefur lögreglustjóri, eða löglærður fulltrúi hans, heimild til að taka ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili á grundvelli beiðni skv. 1. eða 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2011 eða ef ríkir almannahagsmunir, einkahagsmunir eða hagsmunir vegna rannsóknar og/eða dómsmeðferðar sakamáls krefjast þess, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Þá getur lögreglustjóri að eigin frumkvæði tekið mál til meðferðar samkvæmt lögunum ef hann telur ástæðu til. Úrræði þessi eru í sérlögum, ætluð til að varna frekari brotum gegn brotaþola og hafa að því leyti ekki sömu einkenni og þvingunarúrræði samkvæmt lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, eða refsiviðurlög samkvæmt almennum hegningarlögum. Á þetta sjónarmið sérstaklega við um nálgunarbann, en það er verndandi ráðstöfun sem ætlað er að koma í veg fyrir frekara ofbeldi en er ekki refsing sem slík. Brottvísun af heimili er talið meira inngrip en nálgunarbann gagnvart einstaklingi, en rökstuddur grunur þarf að liggja fyrir um brot sem getur varðað fangelsi allt að sex mánuðum til að úrræðinu sé beitt.
Í fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 1/2024, um nálgunarbann og brottvísun af heimili, er kveðið á um að í tilfellum þar sem einstaklingur brýtur ítrekað gegn nálgunarbanni, og skilyrði gæsluvarðhalds samkvæmt lögum um meðferð sakamála eru uppfyllt en gæsluvarðhald þó ekki talið nauðsynlegt, skuli þess krafist að sakborningur sæti rafrænni vöktun með staðsetningarbúnaði samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Hvorki í lögum um meðferð sakamála né í fyrirmælum ríkissaksóknara er að finna leiðbeiningar um í hvaða tilvikum það sjónarmið geti átt við að ekki teljist þörf á gæsluvarðhaldi en réttlætanlegt sé að grípa til vægara úrræðis, þrátt fyrir að skilyrði gæsluvarðhalds samkvæmt lögum um meðferð sakamála séu uppfyllt. Gæsluvarðhaldi má aðeins beita ef nauðsyn krefur, þ.e. ekki er nægjanlegt að árás sé hugsanleg heldur verður hún að vera yfirvofandi eða hið minnsta mjög líkleg.
Vegna þess hversu strangar kröfur eru gerðar til beitingar gæsluvarðhalds þarf að fara fram mat á því í hvaða tilvikum rafræn vöktun er réttlætanleg eða viðeigandi, að teknu tilliti til verndarþarfar og öryggis brotaþola. Erfitt er segja til um á hvaða grundvelli væri unnt að rökstyðja að ekki ætti að grípa til gæsluvarðhalds þegar lagaskilyrði fyrir gæsluvarðhaldi eru á annað borð uppfyllt. Til að auka öryggi brotaþola þyrfti í slíkum málum að setja fram varakröfu um notkun rafrænnar vöktunar, komi til þess að ekki sé fallist á kröfu um gæsluvarðhald. Þykir því rétt að kveða sérstaklega á um heimild til beitingar rafræns eftirlits með nálgunarbanni og/eða brottvísun sem vægara úrræðis en gæsluvarðhalds og lögfesta jafnframt þau skilyrði sem liggja þurfa til grundvallar beitingu þess.
Framkvæmd laga nr. 85/2011 hefur almennt verið sú að dómstólar hafa gert kröfu um að ef gerandi hefur ekki áður gerst sekur um brot gegn nálgunarbanni, séu nýtt vægari úrræði samkvæmt lögunum. Þá eru vísbendingar um að erfitt hafi reynst að sanna brot sakborninga gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Jafnframt hafa afleiðingar þess að brjóta gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, jafnvel ítrekað, ekki verið taldar nægjanlegar til verndar brotaþolum og refsingar við broti gegn nálgunarbanni eru alloft skilorðsbundnar. Breytingar á lögunum eru því nauðsynlegar til að bregðast við endurteknum brotum gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili sem og að bæta sönnunarfærslu brota. Lagasetning þarf að liggja til grundvallar þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu því að úrræðin þurfa að byggjast á ótvíræðri lagaheimild þegar litið er til ákvæða stjórnarskrár, mannréttindasáttmála Evrópu og sjónarmiða um meðalhóf.
Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þær helstar að komið verði á fyrirkomulagi um rafrænt eftirlit með staðsetningarbúnaði, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, með þeim sakborningum sem sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, í þeim tilgangi að tryggja að slíkri ákvörðun sé hlítt. Í íslenskum rétti er ekki til slík heimild í tengslum við nálgunarbann og brottvísun af heimili, en frumvarpið byggist á lagaákvæðum sama efnis frá Noregi og Danmörku, og er framkvæmd sú sem lögð er til í samræmi við íslenskt réttarfar og aðlöguð að gildandi lögum nr. 85/2011. Að auki er lagt til að málsmeðferð hjá lögreglustjóra verði breytt á þann veg að fallið verði frá þeirri kröfu að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé tekin af lögreglustjóra eða fulltrúa hans á heimilisvarnarþingi brotaþola þannig að þeim lögreglustjóra sem fer með rannsókn máls verði heimilt að taka ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili óháð heimilisvarnarþingi brotaþola.
Komi ekki til framlagðra lagabreytinga verður öryggi brotaþola í þeim málum sem falla undir gildisvið laga nr. 85/2011 áfram takmarkað við þau úrræði sem fyrir eru samkvæmt gildandi lögum. Ákvæði um nálgunarbann og brottvísun af heimili þykja ekki veita þolendum ofbeldis nægilega vernd ein og sér fyrir síendurteknum friðhelgisbrotum eða ofsóknum. Rafrænt eftirlit, þegar það telst nauðsynlegt, er til að auka öryggi brotaþola enda mögulegt að bregðast fyrr við yfirvofandi hættuástandi, þ.m.t. hættu á alvarlegu ofbeldi gagnvart brotaþola. Þá yrði sönnunarfærsla í tengslum við brot gegn ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili bætt til muna, en vísbendingar eru um að erfitt hafi reynst að sanna brot gegn slíkum ákvörðunum með tilheyrandi afleiðingum fyrir brotaþola en án afleiðinga fyrir sakborning.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í þeim tilgangi að auka vernd brotaþola gegn heimilisofbeldi og umsáturseinelti er með frumvarpinu lagt til að innleidd verði í lög nr. 85/2011 ákvæði sem heimila lögreglu að taka ákvörðun um að beita rafrænu eftirliti með staðsetningarbúnaði, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, samhliða ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili. Frumvarpið byggist á sams konar löggjöf sem reynst hefur vel í Noregi og Danmörku. Sé litið til löggjafar í öðrum norrænum ríkjum má sjá að heimild til rafræns eftirlits vegna nálgunarbanns og/eða brottvísunar af heimili er að finna í norskum, dönskum, sænskum og finnskum lögum, eins og nánar verður fjallað um í kafla 3.2.
Jafnframt er lagt til að málsmeðferð hjá lögreglustjóra verði breytt á þann veg að fallið verði frá þeirri kröfu að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé tekin af lögreglustjóra eða fulltrúa hans á heimilisvarnarþingi brotaþola. Með þeirri breytingu er þeim lögreglustjóra sem fer með rannsókn málsins, óháð heimilisvarnarþingi brotaþola, gert kleift að taka ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili, rafrænt eftirlit og framlengingu úrræðanna og jafnframt hafa umsjón með málinu fyrir dómi. Breytingin er til að stuðla að frekara samræmi og samfellu í meðferð máls brotaþola á rannsóknarstigi og hjá dómstólum, með það að markmiði auka réttaröryggi brotaþola.
Auk þess þarf að gera breytingar á almennum hegningarlögum til að viðurlög við brotum gegn rafrænu eftirliti séu í samræmi við viðurlög við brotum gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili í lögunum. Því eru einnig lagðar til breytingar á viðeigandi ákvæðum almennra hegningarlaga þess efnis að ef einstaklingur brýtur gegn rafrænu eftirliti geti það varðað sektum eða fangelsi til samræmis við núgildandi viðurlög við brotum gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Þá er lagt til að sömu viðurlög gildi þegar maður af ásetningi eða stórfelldu gáleysi hindrar rafrænt eftirlit.
3.1. Gildandi lög og reglur.
Ákvæði um nálgunarbann komu fyrst inn í íslenska löggjöf með lögum nr. 94/2000 þegar ákvæðum um úrræðið var bætt við lög um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og almenn hegningarlög. Við endurskoðun á réttarfarslöggjöf sakamálaréttarfars var hins vegar talið rétt að mæla fyrir um nálgunarbann í sérstökum lögum þar sem úrræðið hefði ekki sömu einkenni og þvingunarúrræði þeirra laga. Lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili, nr. 85/2011, tóku gildi 30. júní 2011. Gildandi lög komu í stað laga um nálgunarbann, nr. 122/2008, og mæla fyrir um að heimilt sé að vísa manni brott af heimili sínu eða dvalarstað ef rökstudd ástæða er til að ætla að hann hafi framið refsivert brot eða raskað á annan hátt friði brotaþola, eða hætta er á að slíkt geti átt sér stað. Einnig var með lögunum lögfest heimild um að beita nálgunarbanni samhliða brottvísun af heimili. Að auki var gerð sú breyting að ákvörðun um nálgunarbann eða brottvísun yrði framvegis í höndum lögreglustjóra en samkvæmt eldri lögum var ákvörðun um nálgunarbann á hendi héraðsdómara. Þá voru með lögum nr. 23/2016 og nr. 5/2021 gerðar mikilvægar breytingar á almennum hegningarlögum til verndar brotaþolum sem fólu í sér innleiðingu sértækra ákvæða gegn ofbeldi í nánum samböndum annars vegar og gegn ofsóknum, áreitni og eftirfylgni hins vegar (umsáturseinelti).
Skilyrði nálgunarbanns skv. 4. gr. laganna er að rökstuddur grunur sé um að sakborningur hafi framið refsivert brot, raskað á annan hátt friði brotaþola eða hætta sé á að viðkomandi brjóti gegn brotaþola. Samkvæmt ákvæðinu er því röskun á friði brotaþola nægjanlegt skilyrði til að fá nálgunarbanni beitt. Í íslenskri löggjöf er ekki að finna nákvæma skilgreiningu á hugtakinu röskun á friði í tengslum við beitingu nálgunarbanns, enda vandkvæðum bundið að tilgreina alla þá háttsemi sem rúmast getur innan hugtaksins með tæmandi hætti. Í tengslum við beitingu nálgunarbanns má í dómaframkvæmd finna nánari túlkun á hugtakinu þar sem áhersla hefur verið lögð á óæskilega og oft ítrekaða háttsemi sem skerðir friðhelgi og veldur vanlíðan eða ótta hjá brotaþola. Þá hefur verið byggt á heildstæðu mati á aðstæðum og fyrri háttsemi þess sem krafan beinist gegn og samskipta hans við þann sem banninu er ætlað að vernda. Samkvæmt dómaframkvæmd getur röskun á friði falið í sér margs konar háttsemi á ýmsum stigum, t.d. brot gegn fyrra nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, óvelkomin nærvera, ágengni, áreitni, ögranir, ofsóknir og eftirför, t.d. að mæta í eigin persónu á vinnustað annars einstaklings eða stað þar sem hann stundar íþróttir eða nám eða sinnir áhugamálum sínum eða fylgja honum eftir í netheimum, svo sem á spjallborðum eða samfélagsmiðlum. Undir hugtakið geta einnig fallið hleranir, að hafa í frammi hótun og hótunin er til þess fallin að vekja hjá öðrum manni ótta um líf, heilbrigði eða velferð sína eða annarra, ógnandi hegðun án beinna hótana og líkamlegt ofbeldi eða áreitni á hendur þriðja aðila sem tengist brotaþola. Þá getur háttsemin falist í að skemma eigur einstaklings eða skilja eftir ummerki um nálægð á persónulegum eignum hans. Um óbeina háttsemi getur einnig verið um að ræða þar sem gerandi hefur ekki samband við brotaþola með beinum hætti, en er t.d. ítrekað að stofna til notendaaðganga í nafni brotaþola á netinu og deila þar ýmsum gögnum og upplýsingum til ótilgreinds fjölda viðtakenda í nafni brotaþola.
Ætla má að orðin „eða á annan hátt „ í ákvæðinu eigi að tryggja að aðrar aðferðir sem beitt er og eru til þess fallnar að raska friði brotaþola á þann hátt að það valdi honum hræðslu eða kvíða falli undir ákvæðið. Ljóst er að röskun á friði brotaþola í tengslum við beitingu nálgunarbanns nær yfir fjölbreytta háttsemi sem hefur neikvæð áhrif á brotaþola, hvort sem háttsemin er refsiverð eða ekki og að háttsemin geti veitt rökstudda vísbendingu um það sem kann að vera í vændum. Eðli máls samkvæmt verður sú háttsemi sem telst geta fallið undir hugtakið ekki tæmandi talin og að auki háð samfélagsbreytingum, t.d. í tengslum við tækniþróun og breytingar á samskiptaháttum og samfélagsgerð.
3.2. Norræn löggjöf.
Við gerð þessa frumvarps var tekið mið af löggjöf í öðrum norrænum ríkjum um rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Að mestu leyti var litið til löggjafarinnar í Noregi og Danmörku og þykir í því ljósi rétt að gera grein fyrir löggjafarþróun á þessu sviði í hvoru landi fyrir sig en einnig er fjallað um löggjöfina í Svíþjóð og Finnlandi.
3.2.1. Danmörk.
Í Danmörku eru í gildi lög um samskiptabann, nálgunarbann og brottvísun af heimili (d. Lov nr. 112 af 3. februar 2012 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning). Í 1. og 2. gr. laganna er kveðið á um samskiptabann (d. tilhold) þar sem einstaklingi er óheimilt að hafa samband við og/eða veita öðrum einstaklingi eftirför, hvort sem er með beinum eða óbeinum hætti. Í 3. gr. laganna er kveðið á um nálgunarbann (d. opholdsforbud), en þá er sakborningi sem veitir eftirför og/eða áreitir brotaþola óheimilt að halda sig á ákveðnu svæði eða fara um ákveðið svæði þar sem brotaþoli býr, starfar eða rækir komur sínar oft. Er þessu úrræði einna helst beitt í þeim tilvikum þegar samskiptabann telst ekki veita næga vernd. Um brottvísun af heimili (d. bortvisning) er kveðið á í 7. gr. laganna. Brottvísun felur í sér að sakborningi er óheimilt að dveljast á eigin heimili. Slíku úrræði er heimilt að beita ef grunur leikur á að sakborningur hafi framið brot, t.d. hótanir, líkamsárás, frelsissviptingu eða kynferðisbrot, gagnvart heimilismanni eða ef hegðun hans hefur skapað hættu á ofbeldi. Einnig þarf að vera hætta á áframhaldandi ofbeldi verði brottvísun ekki ákvörðuð.
Heimild til rafræns eftirlits var ekki fyrir hendi í Danmörku fyrr en 1. júlí 2025 þegar breytingar á lögum nr. 112/2012 tóku gildi þar sem lögregluyfirvöldum er nú heimilt að beita rafrænu eftirliti samhliða nálgunarbanni (d. opholdsforbud). Í fyrstu er um þriggja ára tilraunaverkefni að ræða sem mun ná til þriggja lögregluumdæma. Úrræðið er að norskri fyrirmynd og gerir lögregluyfirvöldum kleift að ákveða að sakborningur skuli bera á sér rafrænan staðsetningarbúnað sem skráir ferðir viðkomandi. Er eftirlitinu ætlað að vera viðbót við nálgunarbann þegar nauðsyn þykir í þeim tilgangi að tryggja að nálgunarbann sé virt. Tilgangur breytinganna er einkum sá að bæta réttarvernd brotaþola í málum þar sem talin er hætta á endurteknum brotum gegn nálgunarbanni, ofbeldi í nánum samböndum og umsáturseinelti.
Fangelsismálayfirvöld sjá um rekstur rafræna eftirlitsins, en hafa að öðru leyti ekki heimild til að beita viðurlögum vegna brota gegn eftirlitinu. Framkvæmd eftirlitsins fer þannig fram að fangelsismálayfirvöld upplýsa lögreglu ef sá sem sætir rafrænu eftirliti er innan þess svæðis sem nálgunarbann nær til og í kjölfarið metur lögreglan viðeigandi viðbrögð. Þá er einnig gert ráð fyrir að fangelsismálayfirvöld, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, tilkynni lögreglu um að komið sé í veg fyrir að merkjasendingar berist frá búnaðinum eða að skemmdir hafi verið unnar á honum. Í slíkum tilvikum getur verið mikilvægt að lögreglu séu veittar upplýsingar um hvar sakborningur var síðast utan þess svæðis sem nálgunarbann nær til.
Skilyrði fyrir beitingu rafræns eftirlits er að sakborningi hafi verið gert að sæta nálgunarbanni (d. opholdsforbud). Þá verður rafrænt eftirlit að teljast nauðsynlegt til að tryggja að nálgunarbann sé virt. Mat á því hvort rafrænt eftirlit sé nauðsynlegt skal byggja á faglegu mati lögreglu sem getur m.a. byggst á ástæðum nálgunarbanns, hættu á frekari áreitni, hótunum eða ofbeldi gegn brotaþola, þar á meðal alvarlegum ofbeldisbrotum. Einnig má líta til annarra þátta sem gefa til kynna að viðkomandi muni ekki virða nálgunarbann, t.d. ef um er að ræða fyrri brot gegn samskipta- eða nálgunarbanni. Ekki er skilyrði að brot hafi verið staðfest með dómi, þ.e. nægilegt getur verið að rökstuddur grunur liggi fyrir um slíkt brot.
Lögreglan metur einnig hvort sakborningur sé hæfur til að sæta rafrænu eftirliti. Rafrænt eftirlit setur ákveðnar kröfur á sakborning, t.d. að gæta að því að rafhlaða búnaðarins sé hlaðin. Lögreglan getur við mat á hæfi lagt áherslu á hvort sakborningur teljist líklegur til að hlíta þeim skyldum sem kunna að verða settar, þar á meðal reglum um viðhald búnaðarins. Ef lögregla telur að sakborningur sé ekki hæfur til að sæta rafrænu eftirliti getur það leitt til þess rafrænu eftirliti verði ekki beitt, þótt önnur skilyrði fyrir beitingu þess séu uppfyllt.
Um ákvörðun lögreglu um rafrænt eftirlit með nálgunarbanni gilda sömu reglur og við ákvarðanir annarra úrræða á grundvelli laganna, þ.m.t. sjónarmið um meðalhóf, rétt til að fá ákvörðun endurskoðaða fyrir dómstólum, rétt til að fá skipaðan lögmann og að ákvarðanir skuli birtar aðila með fullnægjandi hætti. Þá getur sakborningur krafist, innan 14 daga frá birtingu ákvörðunar um nálgunarbann og rafrænt eftirlit, að ákvörðunin verði borin undir dómara. Rafrænu eftirliti er ákvarðaður ákveðinn tími, að hámarki eitt ár, enda er ætlunin að rafrænu eftirliti verði beitt samhliða nálgunarbanni sem einnig getur að hámarki verið ákvarðað í eitt ár. Ef nálgunarbann er fellt niður, fellur jafnframt úr gildi það rafræna eftirlit sem ákvarðað er sem viðbót við nálgunarbannið. Rafrænt eftirlit má framlengja með nýrri ákvörðun áður en gildistími rennur út, eða við lok hans, að því gefnu að skilyrði fyrir rafrænu eftirliti séu enn uppfyllt.
Sá sem af ásetningi brýtur gegn fyrirmælum um rafrænt eftirlit getur sætt sekt eða fangelsi í allt að tvö ár. Almennt er gert ráð fyrir sekt við fyrsta broti gegn fyrirmælum um rafrænt eftirlit nema sérstaklega íþyngjandi forsendur séu fyrir hendi. Dæmi um slíkar forsendur eru fyrri brot af svipuðum toga eða þegar brotaþoli gegnir opinberu embætti eða telst vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Ef um er að ræða ítrekuð brot með einkennum umsáturseineltis, kann að koma til álita að ákæra fyrir frelsissviptingu í stað sektar. Endanleg refsiákvörðun mun þó ávallt ráðast af mati dómstóla á öllum aðstæðum í viðkomandi máli og dönskum hegningarlögum. Þá er dómsmálaráðherra falið að setja nánari reglur um rafrænt eftirlit. Það nær til leiðbeininga til stjórnvalda, skyldu sakbornings til að bera og viðhalda búnaðinum og um meðferð og aðgang að skráðum gögnum.
3.2.2. Noregur.
Í Noregi hafa ekki verið sett sérstök lög um nálgunarbann (n. kontaktforbud) og brottvísun af heimili (n. besØksforbud) en ákvæðin er annars vegar að finna í hegningarlögunum (n. LOV-2005-05-20-28: Lov om straff (Straffeloven)) og hins vegar í sérstökum kafla í sakamálalögunum (n. lov 1981 05 22- 25: Lov om rettergangsmåten i straffesaker (Straffeprosessloven)). Geta nálgunarbann og brottvísun af heimili verið hluti af viðurlögum vegna refsiverðs verknaðar samkvæmt hegningarlögunum eða sjálfstætt úrræði á grundvelli sakamálalaganna. Heimild fyrir rafrænu eftirliti með nálgunarbanni og brottvísun af heimili er jafnframt að finna í norsku sakamála- og hegningarlögunum.
Samkvæmt norsku sakamálalögunum tekur ákærandi ákvörðun um rafrænt eftirlit í tengslum við brottvísun af heimili eða nálgunarbann ef rökstuddur grunur er um að sakborningur muni brjóta gegn ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili og rafrænt eftirlit telst nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðunin verði virt. Ef grunur beinist að broti sem átti sér stað innan síðustu tólf mánaða má ákvarða rafrænt eftirlit samhliða nýrri ákvörðun um brottvísun af heimili. Þá er kveðið á um að þótt ekki sé til staðar rökstuddur grunur um brot gegn ákvörðun um brottvísun af heimili megi í sérstökum tilvikum beita rafrænu eftirliti ef það er talið brýnt til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað gegn öðrum einstaklingi. Samkvæmt norsku sakamálalögunum ber ákæranda að bera ákvörðun um rafrænt eftirlit undir dómara eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fimm dögum eftir að ákvörðunin hefur verið birt sakborningi, nema ótvírætt samþykki hans um að sæta rafrænu eftirliti liggi fyrir. Þótt sakborningur samþykki að sæta rafrænu eftirliti við töku ákvörðunar er honum heimilt að krefjast þess síðar að ákvörðunin verði borin undir dómara. Ákvörðun dómara um rafrænt eftirlit má endurskoða að sex mánuðum liðnum frá töku ákvörðunar. Ákvörðun ákæranda um rafrænt eftirlit skal vera skrifleg. Tilkynna skal sakborningi og brotaþola um ákvörðunina og réttindi þeirra í tengslum við hana. Sakborning skal jafnframt upplýsa um afleiðingar þess að neita að gangast undir rafrænt eftirlit en sá sem af ásetningi eða með stórfelldu gáleysi hindrar að rafrænu eftirliti verði komið á eða hindrar eftirlit sem þegar er komið til framkvæmda skal sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári samkvæmt norsku hegningarlögunum.
Rafrænu eftirliti skal markaður ákveðinn tími, með nálgunarbanni allt að einu ári og með brottvísun af heimili í allt að þrjá mánuði. Þá getur ákvarðaður tími rafræns eftirlits náð yfir hluta eða alls þess tíma sem nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er ákvarðaður.
Þeim sem sætir rafrænu eftirliti ber skylda til að veita aðstoð og fylgja fyrirmælum lögreglu sem nauðsynleg eru til að framkvæma eftirlitið, þ.m.t. að viðhalda búnaði og tryggja að merkjasendingar berist frá honum. Þá kveða þau einnig á um að utan þeirra svæða sem falla undir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili megi aðeins með atbeina lögreglu gera nokkuð það sem gæti framkallað viðvörun frá búnaðinum. Getur þetta átt við þegar sá sem sætir eftirlitinu fer um svæði þar sem ekki næst tenging við búnaðinn, t.d. á ferðalögum innan lands sem og erlendis. Dvöl sakbornings sem sætir rafrænu eftirliti innan svæða sem falla undir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er einungis heimil með leyfi lögreglu.
Samkvæmt norsku sakamálalögunum má rafrænt eftirlit einungis fela í sér skráningu upplýsinga um að sá sem eftirlitið beinist að fari um svæði sem falla undir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili eða sé í nánd við þann sem eftirlitið á að vernda, sem og skráningu upplýsinga um að merkjasendingar frá eftirlitsbúnaðinum berist ekki. Þá er kveðið á um heimild til setningu reglugerðar um framkvæmd rafræns eftirlits, þar á meðal um málsmeðferð og meðferð persónuupplýsinga í tengslum við slíkt eftirlit.
3.2.3. Svíþjóð.
Í Svíþjóð er kveðið á um nálgunarbann í lögum um nálgunarbann (s. Lag 1988:688 om kontaktförbud) og í reglugerð um nálgunarbann (s. Förordning (1988:691) om kontaktförbud). Í lögunum eru tilgreindar nokkrar tegundir nálgunarbanns. Fyrst ber að nefna almennt nálgunarbann (s. kontaktförbud) þar sem sakborningi er bannað að heimsækja, veita eftirför eða á annan hátt nálgast brotaþola eftir þeim skilyrðum sem talin eru upp í lögunum. Ef nálgunarbann er ekki talið veita fullnægjandi vernd er hægt að beita útvíkkuðu nálgunarbanni (s. utvidgat kontaktförbud) sem felst í því að sakborningi er einnig bannað að halda sig á ákveðnu svæði nálægt heimili brotaþola, starfsstöð hans og öðrum stöðum sem hann sækir að jafnaði. Samhliða þessu úrræði er einnig hægt að óska eftir rafrænu eftirliti að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ef sakborningur brýtur gegn rýmkuðu nálgunarbanni er hægt að sækja um sérstaklega útvíkkað nálgunarbann (s. särskilt utvidgat kontaktförbud) sem nær til stærra svæðis en almennt nálgunarbann. Bannið getur náð til eins eða fleiri svæða nálægt þeim stöðum sem brotaþoli býr á, starfar eða dvelur reglulega. Sérstaklega útvíkkað nálgunarbann má ekki ná yfir stærra svæði en nauðsynlegt er. Slíku banni skal ætíð fylgja rafrænt eftirlit nema sérstakar ástæður mæli gegn því. Skilyrði fyrir beitingu slíks nálgunarbanns er að hagsmunir þeir sem því er ætlað að vernda vegi þyngra en sú skerðing á ferðafrelsi sem það felur í sér fyrir þann sem því sætir.
Rafrænt eftirlit með nálgunarbanni var innleitt í Svíþjóð árið 2011, en þá aðeins tengt broti gegn sérstaklega útvíkkuðu nálgunarbanni. Síðan þá hafa skilyrðin fyrir rafrænu eftirliti verið rýmkuð tvisvar með lagabreytingum sem tóku gildi árin 2018 og 2022. Með lagabreytingunni sem tók gildi árið 2018 var rafrænt eftirlit einnig heimilað með útvíkkuðu nálgunarbanni, ef brot hafði verið framið gegn venjulegu nálgunarbanni og engar sérstakar ástæður mæltu gegn beitingu eftirlitsins. Frá og með árinu 2022 hefur verið heimilt að beita rafrænu eftirliti með útvíkkuðu nálgunarbanni, jafnvel þótt ekki hafi áður verið brotið gegn nálgunarbanni.
Hinn 1. júlí 2025 gengu í gildi breytingar á lögunum þar sem m.a. er gert skylt að beita rafrænu eftirliti með sérstaklega útvíkkuðu nálgunarbanni hafi sakborningur gerst brotlegur gegn almennu nálgunarbanni nema sérstakar ástæður mæli gegn því.
3.2.4. Finnland.
Í Finnlandi er kveðið á um nálgunarbann (s. besökforbud) í lögum um nálgunarbann (s. Lagen om besöksforbud nr. 898/1998). Almennu nálgunarbanni (s. normalt besöksförbud) má beita ef rökstudd ástæða er til að ætla að sakborningur muni fremja brot gegn lífi, heilsu, frelsi eða friði brotaþola eða á annan hátt áreita með alvarlegum hætti. Nálgunarbanni vegna sameiginlegs heimilis (s. besöksförbud avseende gemensam bostad) má beita ef sakborningur með hótunum, fyrri brotum eða annarri háttsemi gefur tilefni til að ætla að hann muni líklega fremja brot gegn lífi, heilsu eða frelsi brotaþola. Slíka ákvörðun má aðeins taka ef hún telst ekki óhófleg miðað við alvarleika þess brots sem hætta er á, samskiptum heimilismanna og öðrum aðstæðum. Þá er heimilt að beita útvíkkuðu nálgunarbanni (s. utvidgat besöksförbud) sem nær til dvalar í grennd við heimili, sumarhús, vinnustað eða aðra tilgreinda staði sem brotaþoli sækir. Útvíkkun nálgunarbanns er háð því skilyrði að almennt nálgunarbann eða nálgunarbann vegna sameiginlegs heimilis sé ekki talið nægjanlegt til verndunar brotaþola. Þá má beita bráðabirgðanálgunarbanni (s. tillfälligt besöksförbud) ef einstaklingur hefur augljósa þörf fyrir vernd sem krefst tafarlausrar ákvörðunar.
Frá og með 1. október 2023 hefur verið heimilt að beita rafrænu eftirliti samhliða útvíkkuðu nálgunarbanni. Skilyrði fyrir slíku eftirliti er að það teljist nauðsynlegt til að afstýra yfirvofandi hættu gegn lífi, heilsu eða frelsi brotaþola, enda teljist eftirlitið ekki óhóflegt þegar litið er til alvarleika brots, aðstæðum sakbornings og öðrum atvikum máls.
3.3. Rafrænt eftirlit með staðsetningarbúnaði.
Eins og fram kemur í samantektinni í kafla 3.2 eru skilyrði og réttarfarsleg meðferð rafræns eftirlits mismunandi á Norðurlöndunum sem skýrist að hluta til af ólíkri löggjöf. Í Danmörku gilda sérlög líkt og á Íslandi, en í Noregi er umrædd löggjöf innan norsku sakamála- og hegningarlaganna.
Í Noregi er heimilt að beita rafrænu eftirliti ef rökstuddur grunur er um að sakborningur hafi brotið gegn ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili og rafrænt eftirlit telst nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðun verði virt. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir rökstuddur grunur um að sakborningur hafi brotið gegn ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili, má í sérstökum tilvikum beita rafrænu eftirliti ef það er talið nauðsynlegt til að koma í veg fyrir refsivert brot gegn brotaþola. Ákvörðun um rafrænt eftirlit er í höndum ákæruvaldsins sem jafnframt er skylt að bera ákvörðun um rafrænt eftirlit undir dómara eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fimm dögum eftir að ákvörðunin hefur verið birt sakborningi nema ótvírætt samþykki hans á að sæta rafrænu eftirliti liggi fyrir.
Frá 1. júlí 2025 er lögreglu í þremur umdæmum Danmerkur heimilt að beita rafrænu eftirliti samhliða nálgunarbanni (d. opholdsforbud). Ákvörðunin er því í höndum lögreglu, og athygli vekur að ekki er veitt sjálfstæð heimild til að beita rafrænu eftirliti með brottvísun af heimili nema ákvörðun um nálgunarbann liggi einnig fyrir, ólíkt framkvæmdinni í Noregi. Skilyrði fyrir beitingu rafræns eftirlits í Danmörku er því að ákvörðun um nálgunarbann liggi fyrir og að rafrænt eftirlit teljist nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðun um nálgunarbann sé virt. Sakborningur getur krafist þess, innan 14 daga frá birtingu ákvörðunar um nálgunarbann og rafrænt eftirlit, að ákvörðunin verði borin undir dómara en lögreglan ber ekki sjálfstæða skyldu til að bera ákvörðunina fyrir dómara innan ákveðins tímafrests, líkt og í Noregi.
Með frumvarpi þessu er lagt til að lögreglu verði heimilað að taka ákvörðun um að beita rafrænu eftirliti með staðsetningarbúnaði samhliða ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili skv. 4. og 5. gr. laga nr. 85/2011. Með rafrænu eftirliti er átt við að sakborningi verði gert að bera á sér rafrænan búnað sem skráir staðsetningu viðkomandi þegar slíkt eftirlit telst nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun sé virt. Lagt er til að það verði í höndum lögreglustjóra, eins og samkvæmt gildandi lögum, að taka ákvörðun um rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Þá er lagt til að skilyrði fyrir rafrænu eftirliti séu að sakborningi hafi verið gert að sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili eða að ákvörðun um rafrænt eftirlit sé tekin samhliða þeim úrræðum, að grunur sé um að sakborningur muni brjóta gegn ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili og að rafrænt eftirlit sé talið nauðsynlegt til að tryggja að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé virt.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
4.1. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frumvarp þetta er talið samrýmast stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þ.m.t. 71. gr. hennar um friðhelgi einkalífs, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá er frumvarpið talið vera í samræmi við 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar um lögbundnar refsiheimildir.
Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Hins vegar er heimilt skv. 2. mgr., sbr. 3. mgr. ákvæðisins, að gera undantekningar frá þeirri meginreglu og takmarka friðhelgina ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra enda sé slíkt gert með sérstakri lagaheimild. Sambærilegt ákvæði er að finna í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, en í 1. mgr. er kveðið á um að sérhver maður eigi rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu og heimilis. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að opinber stjórnvöld skuli ekki ganga á þann rétt nema samkvæmt ákvæðum laga og ef nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi, m.a. til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.
Að sæta rafrænu eftirliti felur í sér inngrip í fjölskyldu- og einkalíf viðkomandi. Beiting slíks úrræðis er vandmeðfarin þar sem í slíkum málum vegast á annars vegar hagsmunir þess sem eftirlitinu skal sæta og hins vegar hagsmunir þess sem eftirlitinu er ætlað að vernda. Framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu fela í sér þá grundvallarreglu að friðhelgi eins á ekki að vera ríkari en réttur annars til persónufrelsis. Það er jafnframt tilgangur ákvæða frumvarpsins um rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili að vernda líf og heilsu annarra í þeim tilvikum þegar sakborningi hefur þegar verið gert að sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, eða að eftirlitið er ákvarðað samhliða slíkum ákvörðunum. Réttur einstaklinga til að njóta öryggis í lífi sínu og störfum, hvort sem er á stöðum sem þeir sækja reglulega, t.d. vegna tómstunda eða vinnu, eða á eigin heimili, er svo ríkur að þau rök þykja vega þyngra en tímabundin röskun á högum þess er gert er að sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili.
4.2. Meðalhóf.
Í lögum nr. 85/2011 er kveðið á um að gæta skuli meðalhófs við beitingu nálgunarbanns og/eða brottvísun af heimili, þ.e. að úrræðunum skuli aðeins beitt þegar ekki þykir sennilegt að friðhelgi brotaþola verði vernduð með öðrum og vægari hætti. Sömu sjónarmið gilda um rafrænt eftirlit, enda verður ákvörðun um slíkt eftirlit tekin á grundvelli umræddra úrræða. Samkvæmt lögunum þurfa ríkar ástæður að vera fyrir hendi svo nálgunarbanni sé beitt og enn ríkari ástæður við beitingu brottvísunar af heimili. Rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili er tímabundin ráðstöfun og verður ekki framlengd nema skilyrði séu enn fyrir hendi. Þá verður nálgunarbanni og eða brottvísun af heimili með eða án rafræns eftirlits ekki beitt sé unnt að ná sama árangri með öðru og vægara úrræði. Þá hefur sakborningur ávallt þann rétt að bera ákvörðun lögreglu um nálgunarbann undir dómstóla og er lögreglu skylt að bera ákvörðun um brottvísun af heimili undir dómstóla. Þá er rafrænt eftirlit með nálgunarbanni eða brottvísun af heimili vægara úrræði en gæsluvarðhald á grundvelli laga um meðferð sakamála.
5. Samráð.
Frumvarp þetta byggist á tillögum starfshóps sem skipaður var af dómsmálaráðherra, en í hópnum áttu sæti fulltrúar frá dómsmálaráðuneytinu, embætti ríkissaksóknara, embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, embætti ríkislögreglustjóra og Kvennaathvarfinu. Að auki byggist frumvarpið á ábendingum þeirra aðila sem fara með framkvæmd laganna, þar á meðal ábendingum frá lögreglu.
Áform að frumvarpi þessu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is, 2.–16. september 2025 (mál nr. S-156/2025). Samtals bárust átta umsagnir; frá Bjarkarhlíð – miðstöð þolenda ofbeldis, Stígamótum, Landssamtökunum Þroskahjálp, Kvenréttindafélagi Íslands, Samtökum um karlaathvarf og þremur einstaklingum. Umsagnir frá ÖBÍ réttindasamtökum og lögreglunni á Suðurnesjum bárust ráðuneytinu. Umsagnirnar lýsa flestar almennri ánægju með áform að frumvarpinu, en efnislegar athugasemdir og ábendingar koma fram í nokkrum þeirra og var afstaða tekin til þeirra við gerð frumvarpsins eins og efni þótti til. Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda, 22.–29. október 2025 (mál nr. S-210/2025). Ein umsögn barst frá Reykjavíkurborg sem tók heilshugar undir frumvarpið en öðru leyti var talið að efni umsagnarinnar félli ekki undir gildissvið laga um nálgunarbann og brottvísun af heimili.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Áhrif á stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir því að það hafi í för með sér áhrif á stjórnsýslu sveitarfélaga. Þar sem lagt er til að fallið verði frá þeirri kröfu að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé tekin af lögreglustjóra eða fulltrúa hans á heimilisvarnarþingi brotaþola getur komið til þess að fjöldi mála í málaflokknum taki breytingum á milli lögregluembætta.
6.2. Fjárhagsmat.
Frumvarp þetta felur í sér þá breytingu að tekið verði upp rafrænt eftirlit með staðsetningarbúnaði með þeim sakborningum sem sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Rafrænt eftirlit samhliða nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili felur í sér veruleg tækifæri til að takmarka möguleika sakbornings til að nálgast brotaþola, auka sýnileika slíkra tilrauna, auka öflun sönnunargagna og bæta þannig sönnunarfærslu komi til brota gegn slíkum ákvörðunum. Um nýmæli er að ræða, en í íslenskum rétti er ekki slík heimild í tengslum við nálgunarbann og brottvísun af heimili, en frumvarpið byggist á lagaákvæðum sama efnis frá Noregi og Danmörku. Byggist því fjárhagsmat þetta einkum á reynslu Norðmanna sem hafa mestu reynslu norrænna þjóða af innleiðingu og framkvæmd rafræns eftirlits. Í ljósi þess að um nýja framkvæmd er að ræða er lagt til að horft sé til fyrstu tólf mánaða eftirlitsins sem tímabils þróunar og innleiðingar og að á því tímabili verði umfangið metið sem og þjónustuþörf gagnvart brotaþola, sakborningi og lögregluembættunum. Þá þarf að meta mannaflaþörf vegna eftirlitsins og hvaða þekking og færni þarf að liggja til grundvallar skilvirku eftirliti og rekstri þess. Að innleiðingartímanum loknum yrði gert heildarmat á innleiðingunni og ávinningi rafræna eftirlitsins miðað við reynslu fyrstu tólf mánuðina og hvort þörf sé á endurskoðun á einhverjum þeim þætti sem varðar útfærslu á eftirlitinu. Gert er ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á útgjöld umfram þegar áætlaðrar fjárveitingar til löggæslumála vegna ársins 2026. Aftur á móti er gert ráð fyrir samlegðaráhrifum þar sem rafrænt eftirlit, búnaður því tengdur og sú þekking sem verður til við þróun og innleiðingu eftirlitsins geti nýst í öðrum málaflokkum og dregið úr kostnaði til framtíðar litið. Þá getur rafrænt eftirlit samhliða nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili fallið vel með annarri tækniþróun innan lögreglunnar. Verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að einskiptisútgjaldaaukning ríkissjóðs gæti orðið allt að 70 millj. kr. samtals á fyrstu tólf mánuðum þróunar og innleiðingar sem leyst yrði innan fjárhagsáætlunar 2026. Við gerð fjármálaáætlunar fyrir árin 2027–2031 verði lögð fram tillaga um útgjaldaauka sem miðist við að innleiðingu sé lokið og að rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili sé komið til fullrar framkvæmdar.
6.3. Mat á jafnréttisáhrifum.
Meginefni frumvarpsins lýtur að því að treysta enn frekar vernd þeirra sem verða fyrir heimilisofbeldi og umsáturseinelti. Þótt algengara sé að heimilisofbeldi og umsáturseinelti beinist gegn konum er það ekki einskorðað við eitt kyn. Verði frumvarpið að lögum mun það auka vernd allra í sömu stöðu og stuðla þannig að auknu jafnrétti kynjanna. Ekki verður þó litið fram hjá því að samkvæmt greiningu ríkislögreglustjóra á tilkynningum til lögreglu um heimilisofbeldi og ágreining milli skyldra/tengdra aðila á síðustu árum eru konur meiri hluti þolenda heimilisofbeldis, ofbeldis af hendi maka/fyrrum maka og af hálfu fjölskyldumeðlims, en karlar meiri hluti gerenda. Snemmtæk íhlutun og verndarúrræði, eins og rafrænt eftirlit með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, eru mikilvæg til að tryggja skilvirka vernd og stuðla að auknu jafnrétti og velferð þolenda í íslensku samfélagi.
6.4. Vinnsla persónuupplýsinga.
Um lög nr. 85/2011 og þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu gilda lög um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, nr. 75/2019. Markmið laganna er að stuðla að því að yfirvöld á sviði refsivörslu fari með persónuupplýsingar í samræmi við grundvallarsjónarmið og reglur um persónuvernd og friðhelgi einkalífs og að tryggja áreiðanleika og gæði slíkra upplýsinga, auk þess að greiða fyrir skilvirkum störfum og nauðsynlegri miðlun persónuupplýsinga þessara yfirvalda sín á milli og til annarra.
Í frumvarpinu er sérstaklega mælt fyrir um að hjá embætti ríkislögreglustjóra og öðrum lögregluembættum sé heimil vinnsla persónuupplýsinga um sakborninga sem sæta rafrænu eftirliti með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, þar á meðal þeirra upplýsinga sem viðkvæmar geta talist, að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg vegna starfsemi viðkomandi stofnana. Þá er jafnframt kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd rafræns eftirlits með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, þar á meðal um hlutverk embættis ríkislögreglustjóra og annarra lögregluembætta hvað eftirlitið varðar, t.d. um vinnslu persónuupplýsinga hjá embætti ríkislögreglustjóra og hjá lögregluembættum. Þá er í skýringum við einstakar greinar frumvarpsins áréttað að vinnsla persónuupplýsinga verði einungis heimil að því marki sem nauðsynlegt er með hliðsjón af framkvæmd rafræns eftirlits með sakborningum sem sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Við mat á því hvort skilyrði fyrir rafrænu eftirliti séu uppfyllt er rétt að byggja á faglegu heildarmati og viðurkenndu áhættumati lögreglu þar sem m.a. er litið til ástæðna fyrir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili, t.d. hvort stigvaxandi hætta sé á hótunum, áreitni og/eða ofbeldi gagnvart brotaþola. Jafnframt skal líta til annarra þátta sem gefa til kynna að sakborningur muni ekki hlíta ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili, m.a. hvort sakborningur hafi áður brotið gegn slíkum ákvörðunum.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um skyldur sakbornings sem sætir rafrænu eftirliti til að veita nauðsynlega aðstoð og fara eftir fyrirmælum lögreglu um rafrænt eftirlit. Við ákvörðun hvort beita eigi rafrænu eftirliti með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili þarf að meta hvort viðkomandi sakborningur teljist hæfur til að sæta rafrænu eftirliti. Með þessu er átt við að telja verði líklegt að hann geti staðið við skilyrði sem um eftirlitið gilda enda krefst úrræðið samvinnu af hálfu sakbornings, t.d. þarf viðkomandi að geta fylgt fyrirmælum um viðhald og umhirðu búnaðarins og að hann sé hlaðinn. Eðli máls samkvæmt getur komið til þess að lögregla meti sakborning ekki hæfan til að fylgja fyrirmælum um rafrænt eftirlit með þeim afleiðingum að rafrænu eftirliti verði ekki beitt þrátt fyrir að öll skilyrði fyrir eftirliti séu uppfyllt. Við slíkar aðstæður er mikilvægt að öðrum úrræðum til varnar brotaþola sé beitt, t.d. að tilkynningum um brot gegn nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili sé ítarlega fylgt eftir og, eftir atvikum, að farið sé fram á gæsluvarðhald að uppfylltum skilyrðum þar að lútandi. Einnig getur komið til þess að skortur á búnaði valdi því að ekki komi til rafræns eftirlits þótt skilyrði séu uppfyllt. Í þeim tilvikum þarf lögregla að meta í hvaða tilvikum beita skuli rafrænu eftirliti og við matið skal m.a. litið til þess hvar þörfin fyrir vernd er ríkust eða hvar eftirlitið er líklegt til að hafa sem mest áhrif á að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili sé virt.
Í 3. mgr. er lagt til að einungis með atbeina lögreglu sé heimilt að eiga við búnaðinn þannig að það sé til þess fallið að hann sendi frá sér viðvörun. Getur þetta átt við þegar sá sem sætir eftirlitinu fer um svæði þar sem ekki næst tenging við búnaðinn, t.d. á ferðalögum innan lands sem og erlendis. Þá er tekið fram að dvöl sakbornings sem sætir rafrænu eftirliti innan svæða sem falla undir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er einungis heimil með leyfi lögreglu.
Í 4. mgr. er kveðið á um vinnslu persónuupplýsinga en um vinnsluna gilda lög um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, nr. 75/2019. Þar er sérstaklega kveðið á um heimild embættis ríkislögreglustjóra og annarra lögregluembætta til vinnslu persónuupplýsinga að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg vegna rafræns eftirlits með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili. Þetta er ekki bundið við vinnslu almennra persónuupplýsinga heldur getur vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga einnig verið nauðsynleg. Þá getur rafrænt eftirlit verið þeim takmörkunum háð að merkjasendingar berist ekki án þess að sakborningur hafi verið þess valdandi. Geta umhverfisþættir komið þar við sögu, t.d. byggingar eða landslagsþættir. Að auki er mikilvægt að lögreglu verði gert viðvart ef merki eru um að reynt hafi verið að trufla merkjasendingar frá búnaði eða skemmdir hafi verið unnar á honum. Aðstæður geta því komið upp þar sem nauðsynlegt er að lögreglu séu veittar upplýsingar um hvar sakborningur var síðast staðsettur utan þess svæðis sem fellur undir ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili. Þá er áréttað að vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðinu verði einungis heimil að því marki sem nauðsynlegt er með hliðsjón af framkvæmd rafræns eftirlits með sakborningum sem sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd rafræns eftirlits með nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili, þar á meðal um hlutverk embættis ríkislögreglustjóra og annarra lögregluembætta hvað framkvæmd eftirlitsins varðar. Þá er í 6. mgr. kveðið á um heimild embættis ríkislögreglustjóra til að setja nánari reglur um framkvæmd eftirlitsins á grundvelli laganna.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Lagt er til í e-lið að ný málsgrein bætist við greinina sem kveður á um að rafrænu eftirliti skuli markaður ákveðinn tími sem getur náð yfir hluta eða alls þess tíma sem nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili er ákvarðaður.
Um 5.–9. gr.
Um 10. gr.
