Ferill 314. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 440 — 314. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um laun forseta Íslands og lögum um Stjórnarráð Íslands (forsetaritari, handhafalaun o.fl.).
Frá forsætisráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um laun forseta Íslands, nr. 10/1990.
1. gr.
Forsetaritari stýrir skrifstofu embættisins, ræður annað starfslið, er ábyrgur fyrir rekstri embættisins og skipuleggur starfsemi þess. Forseti skipar forsetaritara til fimm ára í senn, setur honum erindisbréf, veitir lausn, tekur ákvörðun um setningu, flutning í eða úr embætti og hvort auglýsa skuli embætti áður en fimm ára skipun er á enda, allt að fenginni tillögu forsætisráðherra sem undirritar viðkomandi skjöl ásamt forseta. Forsætisráðherra fer einn með aðrar heimildir veitingarvaldshafa gagnvart forsetaritara.
Laun forsetaritara nema 1.800.037 kr. á mánuði og þar af skal greiðsla fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir nema 473.962 kr. á mánuði. Launin skulu taka breytingum 1. júlí ár hvert. Hagstofa Íslands reiknar og birtir fyrir 1. júní hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Við mat á launabreytingum aflar Hagstofan skýrslna og gagna sem hún telur nauðsynleg og gerir jafnframt eigin kjararannsóknir eftir því sem hún telur þörf á. Við launaafgreiðslu fyrir júlí uppfærir Fjársýsla ríkisins krónutölufjárhæð til samræmis við tölur Hagstofunnar.
2. gr.
Heimilt er að ráða til starfa aðstoðarmann forseta sem gegni störfum svo lengi sem forseti ákveður en þó ekki lengur en forseti sjálfur. Ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um ráðningu aðstoðarmanns. Forsetaritari ræður aðstoðarmann í samráði við forseta og tilkynnir honum um starfslok þegar við á.
Meginhlutverk aðstoðarmanns forseta er að vinna að áherslumálum forseta undir yfirstjórn forseta og í samvinnu við forsetaritara. Forsetaritari setur aðstoðarmanni erindisbréf í samráði við forseta þar sem m.a. skal kveðið nánar á um starfssvið og starfsskyldur.
Laun aðstoðarmanns forseta á mánuði nema sem svarar til sjötíu og fimm hundraðshluta af launum forsetaritara og hlutfall greiðslu fyrir yfirvinnu og álag þar af er hið sama og hjá forsetaritara.
Aðstoðarmaður forseta á rétt á biðlaunum í þrjá mánuði eftir að hann lætur af starfi. Hafi aðstoðarmaður áður verið ríkisstarfsmaður á hann í tvö ár frá ráðningu rétt á að hverfa aftur til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins. Þiggi fyrrverandi aðstoðarmaður forseta laun vegna annarra starfa á því tímabili sem hann á rétt á biðlaunum skerðast biðlaunin sem þeim launum nemur.
3. gr.
Þóknun handhafa forsetavalds, sbr. 8. gr. stjórnarskrárinnar, nemur 300.000 kr. samanlagt á ári og skiptist jafnt þeirra á milli.
4. gr.
Um öryggismál embættisins fer samkvæmt reglum sem forsætisráðherra setur, í samráði við forsetaritara, ráðherra sem fer með málefni lögreglu og löggæslu og önnur hlutaðeigandi stjórnvöld, sbr. 3. mgr. 27. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.
5. gr.
6. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.
7. gr.
Forsætisráðherra setur reglur um öryggi æðstu stjórnar ríkisins, að höfðu samráði við ráðherra sem fer með málefni lögreglu og löggæslu og önnur hlutaðeigandi stjórnvöld.
Forsætisráðherra er heimilt að setja reglur um staðgöngu í fjarveru ráðherra og undirritanir á vettvangi Stjórnarráðs og ríkisráðs. Takmarka má heimild til rafrænna undirritana, svo sem við ákveðnar tegundir skjala eða aðstæður við undirritun.
8. gr.
Greinargerð.
Umfjöllunarefni frumvarpsins eru í meginatriðum fjórþætt og varða embætti forseta Íslands auk Stjórnarráðsins. Nánar tiltekið er lagt til að kveðið verði á um skipun forsetaritara, hlutverk hans og launakjör, forseta veitt heimild til ráðningar aðstoðarmanns með tilteknum frávikum frá almennum reglum um opinbera starfsmenn og gerðar breytingar á fyrirkomulagi við greiðslur til handhafa forsetavalds. Loks verði áréttuð heimild forsætisráðherra til að setja umgjörð um samhæfingu á tilteknum sviðum, svo sem varðandi öryggismál æðstu stjórnar ríkisins, þar á meðal forsetaembættisins, staðgöngu ráðherra og rafrænar undirritanir á vettvangi Stjórnarráðs og ríkisráðs, í þágu aukins skýrleika.
Frumvarpið er samið í forsætisráðuneyti, í samráði við skrifstofu forseta Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneyti.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Forsetaritari (1. gr.).
Forsetaritari er embættismaður, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, en um starf hans gilda ekki sérstök ákvæði í lögum. Starf forsetaritara er um margt sérstakt og þess eðlis að það á sér ekki beina hliðstæðu innan stjórnkerfisins.
Full ástæða er til að staða og verksvið forsetaritara sé afmarkað í lögum, enda gegnir forsetaritari mikilvægu og ábyrgðarmiklu embætti. Heimild sú sem frumvarp þetta felur í sér til handa forseta, að ráða sér aðstoðarmann með sambærilegum hætti og ráðherrar, kallar einnig á aukinn skýrleika um stöðu og verksvið forsetaritara.
Þá er að auki að því stefnt að launaákvörðun forsetaritara verði með sama fyrirkomulagi og gildir um aðra æðstu embættismenn og þjóðkjörna fulltrúa. Þannig er t.d. kveðið á um laun þingmanna í lögum um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, nr. 88/1995, laun ráðherra og ráðuneytisstjóra í lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, og laun forseta Íslands í lögum um laun forseta Íslands, nr. 10/1990. Forsögu þessa má rekja til niðurlagningar kjararáðs sem hafði það verkefni að ákveða laun og starfskjör þjóðkjörinna manna, dómara, ráðherra, ráðuneytisstjóra, forsetaritara og fleiri tiltekinna aðila. Kjararáð starfaði á grundvelli laga um kjararáð, nr. 130/2016, en var lagt niður með lögum nr. 60/2018 og í kjölfar þess voru sett lög um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 79/2019. Þar var mörkuð sú stefna að laun þeirra sem áður heyrðu undir ráðið væru almennt ákveðin með lögum.
Launaákvörðun forsetaritara var hins vegar falin fjármála- og efnahagsráðherra og sama máli gegndi um formenn, varaformenn og aðra nefndarmenn sjálfstæðra úrskurðar- og kærunefnda sem höfðu nefndarsetu að aðalstarfi. Nánar tiltekið skyldi ákvarða laun þeirra og starfskjör með hliðsjón af því launafyrirkomulagi sem ákveðið er í 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, þar á meðal um svokallað grunnmat. Ákvörðun um laun forsetaritara á þessum grundvelli hefur þó ekki enn verið tekin og ástæðan sú að það fellur illa að forsendum grunnmatsins. Það lýsir sér m.a. í því að matið tekur að takmörkuðu leyti tillit til sérstöðu starfsins, enda var ákvæðið mótað áður en embættið var fært þangað undir. Í staðinn hefur ráðherra tekið sértækar ákvarðanir um m.a. laun forsetaritara, með tilliti til jafnræðis- og réttmætissjónarmiða, og í því sambandi miðað við fyrri forsendur og almennar hækkanir líkt og á við um aðra sem undir grunnmatið falla. Slík ákvörðun tók síðast gildi 1. júní 2025.
Í aðdraganda að setningu áðurnefndra laga nr. 79/2019 kom til skoðunar að kveðið yrði á um laun forsetaritara í lögum um laun forseta Íslands, nr. 10/1990, en þar sem þau hafa hingað til eingöngu fjallað um laun forseta var sú leið ekki talin fær. Frumvarp það sem hér fer felur í sér breytta stöðu að þessu leyti, sbr. einkum tillögu um sérstakan aðstoðarmann forseta.
2.2. Aðstoðarmaður forseta (2. gr.).
Forseti Íslands hefur komið því á framfæri við forsætisráðuneyti að hann telji þörf á að forseti hafi heimild til að velja og ráða sérstakan aðstoðarmann sem láti af störfum eigi síðar en viðkomandi forseti og sé undanþeginn tilteknum almennum reglum um opinbera starfsmenn.
Í gildandi lögum eru eftirfarandi dæmi um aðstoðarmenn sem ráðnir eru án auglýsingar og láta af störfum á grundvelli sérreglna: Aðstoðarmenn ráðherra, sbr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, og starfsmenn þingflokka og aðstoðarmenn formanna stjórnmálaflokka, sbr. 10. gr. laga um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, nr. 88/1995.
Af hlutverki forseta leiðir að sá einstaklingur sem embættinu gegnir hefur umtalsvert svigrúm til að stýra áherslum og verkefnum í embættistíð sinni, innan marka stjórnarskrár og laga. Æskilegt má því telja að forseti hafi heimild til að velja sér til ráðgjafar sérstakan aðstoðarmann sem hafi þá hæfileika og reynslu sem henti og njóti að auki fyllsta persónulegs trausts forseta. Með frumvarpinu er ætlunin að styrkja embætti forseta Íslands og í því sambandi litið til aðstoðarmannakerfis ráðherra. Ekki er unnt að líta á starfið sem varanlegt í sama skilningi og störf almennra ríkisstarfsmanna þar sem almenna reglan er ótímabundin ráðning með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Slíkur aðstoðarmaður myndi láta af störfum eigi síðar en þegar forseti lætur af embætti.
Undanfarin ár hafa starfsmenn á skrifstofu forseta Íslands og Bessastöðum, auk bílstjóra, að jafnaði verið tíu samtals. Starfsmannavelta er lítil og möguleikar til breytinga samkvæmt því takmarkaðir. Markmiðið með heimild til ráðningar aðstoðarmanns er ekki að bæta stöðugildi við starfslið embættisins. Á meðal verkefna starfsfólks skrifstofunnar er að vera forseta til aðstoðar við störf hans, annast skipulag viðburða og heimsókna, svara erindum fyrir hönd forseta og sjá um húsnæði embættisins. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gilda um forsetaritara og annað starfsfólk, þar á meðal ákvæði um auglýsingu starfa, ráðningartíma og starfslok. Forsetaritari er embættismaður og frumvarp þetta felur í sér að um stöðu hans og verksvið verði fjallað í lögum, m.a. í tilefni af fyrirhugaðri heimild forseta til að ráða sér aðstoðarmann með sambærilegum hætti og ráðherrar.
2.3. Greiðslur til handhafa forsetavalds (3. gr.).
Samkvæmt 8. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands fara forsætisráðherra, forseti Alþingis og forseti Hæstaréttar með forsetavald um stundarsakir þegar forseti getur ekki gegnt störfum um sinn vegna dvalar erlendis, sjúkleika eða af öðrum ástæðum, en einnig þegar sæti forseta verður laust, t.d. vegna forsetaskipta eða andláts forseta í embætti. Þann tíma sem framangreindir handhafar fara með forsetavald hverju sinni njóta þeir samanlagt jafnra launa og forseti og launin skiptast að jöfnu milli þeirra. Um þetta er fjallað í 7. gr. laga um laun forseta Íslands, nr. 10/1990.
Þá segir svo í 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. stjórnarskrárinnar: „Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald.“ Þannig má halda því fram að stjórnarskráin geri ráð fyrir að einhverjar greiðslur eigi sér stað til handhafa forsetavalds og ekki sé eðlilegt að afnema þær með öllu. Hér er því lögð til hófleg þóknun, enda má færa að því rök að umræddir embættismenn njóti almennt góðra kjara og að verkefni handhafa séu eðlilegur þáttur í embættisstörfum þeirra.
Launagreiðslur til handhafa hafa verið svipaðar undanfarin ár eða í kringum 10 millj. kr. á ári að meðaltali, að undanskildum árunum 2020 og 2021 þegar ferðalögum fækkaði verulega vegna kórónuveirufaraldursins. Árið 2024 námu þær 10 millj. kr., árið 2023 9,3 millj. kr. og árið 2022 voru greiðslurnar 12,3 millj. kr.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins frá 21. desember 2024 segir m.a. að eitt af forgangsverkefnum ríkisstjórnarinnar sé að hagræða og einfalda stjórnsýslu. Í tillögum starfshóps forsætisráðherra um hagræðingu í ríkisrekstri, sem skilað var til ríkisstjórnar 4. mars 2025 eftir samráð við almenning, var jafnframt að finna tillögu um afnám handhafalauna (sbr. „Tvö ákvæði um sérkjör afnumin“).
2.4. Öryggismál forsetaembættisins (4. gr.).
Sjá umfjöllun í kafla 2.6.
2.5. Heiti laga um laun forseta Íslands o.fl. (5.–6. gr.).
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu þykja kalla á að heiti laganna sé breytt til samræmis auk þess sem úrelt ákvæði til bráðabirgða verði felld brott.
2.6. Öryggismál æðstu stjórnar, staðganga ráðherra og rafrænar undirritanir (4. gr., 7. gr.).
Forsætisráðherra er forystumaður Stjórnarráðsins og ríkisstjórnarinnar á grundvelli þeirra heimilda til skipunar ráðherra og verkstjórnar ríkisstjórnar sem honum eru veittar í stjórnarskránni, með atbeina forseta. Samhæfingarhlutverk forsætisráðherra leiðir af stöðu hans sem forystumanns ríkisstjórnarinnar, sbr. m.a. umfjöllun í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011 ( þskj. 1191, 674. mál, 139. löggjafarþing.). Forsætisráðuneytið fer því m.a. með mál sem varða forystu og samhæfingu innan Stjórnarráðsins, sbr. j-lið 1. tölul. 1. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025.
Í samræmi við þetta er tiltekinna verkefna forsætisráðherra sérstaklega getið í lögum um Stjórnarráð Íslands. Að því er varðar almenna samhæfingu ráðuneyta utan málefnasviða þeirra má þannig nefna að forsætisráðherra setur reglur um skráningu samskipta milli ráðuneyta og við aðila utan þeirra, sbr. 2. mgr. 11. gr., gefur út leiðbeinandi erindisbréf fyrir m.a. ráðuneytisstjóra, sbr. 2. mgr. 18. gr., og setur reglur um hæfnisnefndir vegna skipunar ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra, sbr. 2. mgr. 19. gr. Þá getur forsætisráðherra sett reglur um tilhögun flutnings starfsmanna, sbr. 6. mgr. 21. gr., auk þess að staðfesta siðareglur, sbr. 1. mgr. 24. gr., og móta málstefnu, sbr. 1. mgr. 26. gr.
Tilgreining forsætisráðherra í lögum um Stjórnarráð Íslands er undantekning frá þeirri löggjafarframkvæmd sem tekin var upp með setningu nýrra laga um Stjórnarráðið árið 2011, að telja ráðuneyti ekki upp með tæmandi hætti í lögum um það efni og tilgreina ekki heiti ráðherra og ráðuneyta í einstökum lögum. Markmið þessara breytinga var að auðvelda tilfærslu stjórnarmálefna á milli ráðuneyta, sbr. áðurnefnt verkstjórnarvald forsætisráðherra, en áfram var ljóst að forsætisráðherra færi með forystu og samhæfingu. Vísast um þetta efni til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 126/2011, og laga um breytingar ýmsum lögum vegna nýrra laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 21/2012. Í kjölfarið hefur verkaskipting á milli ráðherra í ríkisstjórn verið ákveðin með forsetaúrskurði.
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga um Stjórnarráð Íslands er forsætisráðherra heimilt með reglugerð að setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Þessi heimild hefur ekki verið nýtt enn sem komið er, enda þótt margvíslegur og vaxandi samrekstur og samhæfing ráðuneyta hafi farið fram og sé ráðgerð.
Öryggismál æðstu stjórnar ríkisins, þar á meðal forsetaembættisins, eru víðfeðmt og margþætt viðfangsefni sem snertir löggjöf á mörgum málefnasviðum og margvísleg stjórnvöld. Reglur um það efni eru til þess fallnar að auðvelda samhæfingu og auka yfirsýn.
Eins og áður segir fara forsætisráðherra, forseti Alþingis og forseti Hæstaréttar með forsetavald um stundarsakir þegar forseti getur ekki gegnt störfum um sinn vegna dvalar erlendis, sjúkleika eða af öðrum ástæðum, sbr. 8. gr. stjórnarskrár. Ferðir forseta erlendis eru auglýstar í Stjórnartíðindum og þar með handhöfn forsetavalds. Ætla má að sami háttur yrði hafður á ef forseti væri ófær um að sinna störfum sínum vegna alvarlegra veikinda eða annars. Þá skal áréttað að handhafar taka ekki við meðferð forsetavalds þegar forseti er fjarri skrifstofu sinni innan lands, enda telst hann fær til að sinna stjórnarstörfum hvar sem hann er staddur innan lands. Notkun rafrænna undirritana í þeim tilvikum þegar forseti er á ferðalögum innan lands myndi að líkindum verða til mikils hægðarauka.
Að því er varðar staðgengla ráðherra hefur tíðkast að forseti setji staðgengla í ráðherraembætti, ýmist til að fara með tiltekin mál sökum vanhæfis, sbr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða tímabundið vegna veikinda ráðherra eða annarra slíkra ástæðna. Þá er venjan að annar ráðherra úr sama flokki sé settur í embættið en það er þó ekki algilt. Þegar ráðherrar eru fjarverandi í styttri tíma, svo sem vegna utanfara, hefur hins vegar verið látið nægja að tilkynna það og bóka, sbr. 2. mgr. 1. gr. reglna um starfshætti ríkisstjórnar, nr. 791/2018. Þar segir svo: „Áður en ráðherra fer úr landi ber honum að tryggja að annar ráðherra geti veitt ráðuneyti hans forstöðu meðan dvalið er ytra. Tilkynna skal ritara ríkisstjórnarinnar skriflega um brottfarar- og komudag ráðherra og um staðgengil hans. Ritari færir fjarveru ráðherra og staðgöngu fyrir hann á ríkisstjórnarfundum til bókar í fundargerð næsta fundar.“ Reglur þessar eru settar á grundvelli 5. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.
Ráðuneytisstjórar undirrita allar tillögur til forseta með ráðherrum en í fjarveru ráðuneytisstjóra, svo sem vegna veikinda eða ferðalaga, gegna staðgenglar störfum þeirra og skulu þeir koma úr röðum skrifstofustjóra, eins og segir í 1. mgr. 16. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Þá hefur sömuleiðis tíðkast að skrifstofustjórar tilgreini einhvern af starfsmönnum á viðkomandi skrifstofu sem staðgengil sinn.
Ör tækniþróun, svo sem á sviði rafrænna undirritana, hefur m.a. aukið möguleika á rafrænni stjórnsýslu af ýmsu tagi, með tilheyrandi vinnuhagræði. Aukin nýting á rafrænum undirritunum, innan þeirra marka sem eru talin hæfa verkefnum ríkisráðs, er eitt af þeim atriðum sem til skoðunar hafa verið í því samhengi og málið hefur fengið jákvæðar viðtökur hjá forseta Íslands. Skv. 18. gr stjórnarskrárinnar skal sá ráðherra sem mál hefur undirritað að jafnaði bera það upp fyrir forseta og í 19. gr. segir að undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veiti þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum.
Rafrænar undirritanir eru jafngildar eiginhandarundirritunum, sbr. einkum lög um rafræna auðkenningu og traustþjónustu fyrir rafræn viðskipti, nr. 55/2019, sem og 38. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Nýting þeirra á vettvangi ráðuneyta hefur farið vaxandi og er nú m.a. einnig fyrirhuguð á vettvangi ríkisráðs. Eðli verkefnisins þykir þó kalla á sérstakar takmarkanir í því efni, svo sem eftir því hvort undirritað er utan fundar eða á fundi, innan lands eða erlendis. Í ríkisráði sitja forseti Íslands, sem stýrir fundunum, og ráðherrar í ríkisstjórn, sbr. 1. mgr. 16. gr. stjórnarskrár. Ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneyti er jafnframt ritari ríkisráðs, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.
Samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár, sbr. einnig tilskipun um starfsreglur ríkisráðs frá 1943, skulu ráðherrar bera upp fyrir forseta Íslands tiltekin mál og leita eftir samþykki hans. Þetta á m.a. við um lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir, svo sem samninga við erlend ríki, sem og tillögur ráðherra um að leggja fyrir Alþingi tiltekið lagafrumvarp eða þingsályktunartillögu sem ríkisstjórn hefur samþykkt að leggja fyrir Alþingi. Forsætisráðuneyti annast milligöngu í þessum efnum, tekur á móti skjölum fagráðuneyta með undirritunum viðkomandi ráðherra og leggur jafnóðum fyrir forseta. Að lokinni athugun málsins veitir forseti að jafnaði samþykki sitt með áritun utan ríkisráðsfunda en á næsta ríkisráðsfundi er leitað endurstaðfestingar slíkra afgreiðslna. Ríkisráðsfundir eru að jafnaði haldnir tvisvar á ári, að loknu haustþingi í lok árs og eftir frestun funda Alþingis á vorin, en einnig við ríkisstjórnarskipti, forsetaskipti og vegna breytinga á skipan ráðherraembætta.
Pappír hefur verið helsti miðill formlegra samskipta Stjórnarráðsins við embætti forseta Íslands. Erindi ráðuneyta til forseta hafa þannig að jafnaði verið boðsend á pappír og sama hefur gilt um ákvarðanir forseta sem teknar hafa verið í framhaldi af þeim. Tillögur til forseta utan ríkisráðs hafa undanfarin ár verið 250–350 talsins og vel er hægt að sjá fyrir sér umtalsverðan tíma- og vinnusparnað jafnvel þótt aðeins hluti af þeim yrði undirritaður rafrænt, svo sem tillögur um framlagningu mála á Alþingi.
Má í þessu sambandi árétta að í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins frá 21. desember 2024 segir m.a. að eitt af forgangsverkefnum ríkisstjórnarinnar sé að hagræða og einfalda stjórnsýslu. Hér má einnig nefna tillögur starfshóps forsætisráðherra um hagræðingu í ríkisrekstri sem skilað var til ríkisstjórnar 4. mars 2025 eftir samráð við almenning („Stafrænir ferlar í stað pappírs“).
Þess skal getið að norræn ríki eru almennt langt komin í stafvæðingu opinberrar stjórnsýslu en þegar kemur að t.d. staðfestingu laga og undirritun annarra mikilvægra formlegra embættisverka eru undirritanir þó enn á pappír. Upplýsinga var einnig aflað frá Eistlandi og virðist stjórnsýslan þar skera sig frá öðrum ríkjum sem skoðuð voru. Undirritun skjala af hálfu æðstu handhafa ríkisvalds þar í landi er að fullu rafræn, ríkisstjórnarfundir pappírslausir og boðið upp á þátttöku í þeim með fjarfundarbúnaði.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Forsetaritari (1. gr.).
Gert er ráð fyrir að kveðið verði á um hlutverk og skipunartíma forsetaritara, til samræmis við núverandi stöðu og þróun embættisins á undanförnum áratugum, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Um verkefni forsetaritara er fjallað í greinargerð með frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð ( þskj. 554, 413. mál, 149. löggjafarþing). Í greinargerðinni segir m.a. svo: „Með verklagsreglum sem tóku gildi 1. janúar 2006 var lögð áhersla á skýra embættislega og rekstrarlega ábyrgð forsetaritara í umboði forseta á allri starfsemi embættisins auk þess sem hann er helsti trúnaðarmaður forseta, talsmaður hans og erindreki gagnvart öllum sem forseti þarf að hafa samskipti við eða afla upplýsinga frá.“ Umræddar verklagsreglur fjalla fyrst og fremst um stjórn fjármála hjá embættinu en í auglýsingu um embætti forsetaritara frá nóvember 2020 er því svo lýst: „Forsetaritari stýrir embætti forseta Íslands undir yfirstjórn forseta. Hann stýrir fjármálum, mannauði og daglegum störfum á skrifstofu forseta og Bessastöðum. Forsetaritari annast fyrir hönd embættisins samskipti við Alþingi, ráðuneyti, fjölmiðla og sendiherra erlendra ríkja.“
Við útfærslu á tillögu frumvarpsins um hlutverk og skipunartíma forsetaritara var jafnframt litið til megininntaks lagaákvæða um ráðuneytisstjóra, að teknu tilliti til sérstöðu forsetaembættisins, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, og ákvæða um forstöðumenn ýmissa ríkisstofnana, sbr. t.d. 4. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.
Fyrir liggur að forsetaritari er embættismaður en jafnframt er ljóst að embætti forseta Íslands nýtur sérstakrar stöðu í stjórnskipan landsins. Samkvæmt henni og forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025, fer forsætisráðuneytið með mál sem varða embætti forseta Íslands, þ.m.t. embættisgengi og embættisbústað, sbr. a-lið 1. tölul. 1. gr. laganna. Skv. 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar veitir forseti þau embætti er lög mæla. Þróunin hefur orðið sú að allar embættisveitingar hafa verið færðar frá forseta til ráðherra eða forstöðumanna nema veiting embættis hæstaréttardómara og landsréttardómara. Vegna tengsla embættis forsetaritara við forsetann þykir rétt að forseti skipi þann embættismann, veiti honum lausn og staðfesti einnig aðrar meiri háttar ráðstafanir sem embættismanninn varða. Eins og endranær er það samkvæmt tillögu ráðherra og ráðherra undirritar einnig skipunar- og lausnarbréf og sambærileg skjöl ásamt forseta, sbr. 19. gr. stjórnarskrárinnar. Til þess að skýrt sé hvenær forseti hefur formlega aðkomu að málefnum þessa embættismanns er það tíundað í ákvæðinu en jafnframt tekið fram að forsætisráðherra fari með aðrar heimildir veitingarvaldshafa. Ákvæði frumvarpsins um samspil forseta og forsætisráðherra varðandi skipun forsetaritara og aðrar meiri háttar ákvarðanir er varða þann embættismann bera að skýra til samræmis við 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar.
Ráðherra er æðsti handhafi framkvæmdarvalds og samkvæmt almennum reglum felst m.a. í því að þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra undir svokallaðar almennar yfirstjórnunarheimildir hans, enda séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum. Þannig ber forsætisráðherra t.d. endanlega ábyrgð á rekstri forsetaembættisins. Um þetta efni er m.a. fjallað í greinargerð með frumvarpi til laga um Stjórnarráð Íslands ( þskj. 1191, 674. mál, 139. löggjafarþing).
Lagt er til að laun forsetaritara verði ákvörðuð í lögum með fastri krónutölufjárhæð og þar af sé föst krónutölufjárhæð fyrir álag og yfirvinnu sem starfinu fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Launin verði síðan endurákvörðuð 1. júlí ár hvert miðað við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins. Þetta er sama fyrirkomulag og gildir um laun forseta Íslands, sbr. 1. gr. laganna, ráðuneytisstjóra, sbr. 3. mgr. 16. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, laun dómara, sbr. 44. gr. laga um dómstóla, nr. 50/2016, og fleiri embættismanna. Tölur þær sem tilgreindar eru í ákvæðinu miðast við laun forsetaritara 1. nóvember 2025, þó þannig að samsetningu þeirra er breytt, til samræmis við t.d. laun ráðuneytisstjóra.
Loks ber þess að geta að á þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar er að finna fyrirhugað frumvarp fjármála- og efnahagsráðherra til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna launaviðmiðs tiltekinna starfa samkvæmt sérákvæðum í lögum (laun þjóðkjörinna fulltrúa og embættismanna). Frumvarpinu er, í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 39/2023, ætlað að setja skýr, hlutlæg og afdráttarlaus viðmið launabreytinga fyrir tiltekin störf þjóðkjörinna fulltrúa og embættismanna. Markmið frumvarpsins er að eyða óvissu og ófyrirsjáanleika að því er varðar hvernig og við hvaða aðstæður breyting verður á launum samkvæmt því fyrirkomulagi sem komið var á með lögum nr. 79/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 130/2016. Nái það fram að ganga mun það hafa áhrif á framangreindar tillögur varðandi launaákvörðun forsetaritara sem og forseta Íslands og annarra embættismanna sem sömu reglur gilda um.
3.2. Aðstoðarmaður forseta (2. gr.).
Frumvarpið felur í sér að heimilt verði að ráða til starfa við forsetaembættið sérstakan aðstoðarmann sem ekki yrði ráðinn þangað sem almennur sérfræðingur. Starfið yrði ekki auglýsingarskylt og ráðningarsambandinu lyki ekki síðar en þegar viðkomandi forseti léti af embætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Þau frávik frá almennum reglum um opinbera starfsmenn sem í þessu felast grundvallast á sambærilegum sjónarmiðum og við eiga um aðstoðarmenn ráðherra og ríkisstjórnar, sbr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Verkefni beggja snúa að stefnu- eða áherslumálum fremur en faglegum embættisskyldum og óskorað traust er forsenda starfssambandsins. Gert er ráð fyrir að forsetaritari myndi ráða viðkomandi til starfa í samráði við forseta Íslands, að gættri meginreglu stjórnsýsluréttar um málefnaleg sjónarmið, og að auk erindisbréfs liggi þar til grundvallar starfslýsing og ráðningarsamningur.
Verksviði aðstoðarmanns var áður lýst og heimildir hans eru einnig efnislega sambærilegar við heimildir aðstoðarmanna ráðherra, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins og 2. mgr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Aðstoðarmaður mun ekki hafa boðvald yfir starfsmönnum embættisins. Forsetaritari setji aðstoðarmanni erindisbréf í samráði við forseta, sbr. ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, um að ráðherra setji aðstoðarmanni ráðherra erindisbréf en forsætisráðuneyti gefur út leiðbeinandi erindisbréf fyrir m.a. aðstoðarmenn ráðherra.
Aðstoðarmaður forseta er ekki embættismaður en fellur eftir því sem við á undir ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sbr. t.d. rétt til orlofs og vegna veikinda. Vegna sérstöðu starfsins og nálægðar við helsta mögulegan viðsemjanda og æðstu stjórn ríkisins er talið rétt að kveða á um laun hans í lögum, sbr. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Laun og starfskjör aðstoðarmanna ráðherra eru hin sömu og kjör skrifstofustjóra í ráðuneytum, sbr. 3. mgr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, en frumvarp þetta gerir ráð fyrir að laun aðstoðarmanns forseta miðist við 75% af launum forsetaritara.
Loks er lagt til að aðstoðarmaður forseta eigi rétt á biðlaunum og rétt til fyrra starfs í þjónustu ríkisins líkt og aðstoðarmenn ráðherra, sbr. 4. mgr. 22. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Um þetta er fjallað í 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Biðlaunarétturinn gildir hvort heldur er í framhaldi af starfslokum forseta eða tilkynningu forsetaritara um starfslok aðstoðarmanns. Sérstaklega er tilgreint að réttur til „fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins“ gildi einungis til tveggja ára frá ráðningu, enda líkur á að aðstoðarmaður forseta sé lengur í starfi en aðstoðarmaður ráðherra. Hér er einnig til þess að líta að heimild viðkomandi ríkisstofnunar, sem aðstoðarmaður hverfur frá, til að ráða í staðinn tímabundinn starfsmann miðast við tvö ár. Að þeim tíma liðnum fellur slík ráðning sjálfkrafa úr gildi, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Orðalagið „föstum launum í þjónustu ríkisins“ vísar til launa í fyrra starfi en ekki til launa aðstoðarmanns.
3.3. Greiðslur til handhafa forsetavalds (3. gr.).
Frumvarp þetta felur í sér breytt fyrirkomulag á greiðslum til handhafa forsetavalds, með hliðsjón af góðum almennum starfskjörum sem og embættisskyldum umræddra embættismanna.
Svo sem áður segir fá handhafar nú þriðjung forsetalauna hver í hlutfalli við þann dagafjölda sem forseti er erlendis og kostnaður undanfarinna ára hefur að meðaltali verið um 10 millj. kr. á ári. Hér er hins vegar lagt til að þóknun til handhafa forsetavalds verði föst upphæð, eða 300.000 kr. samanlagt á ári, óháð fjölda daga sem forseti er erlendis eða getur ekki gegnt störfum sínum af öðrum ástæðum. Greiðslur til hvers handhafa um sig myndu því lækka úr rúmlega 3 millj. kr. á ári í 100.000 kr., sem svarar til mánaðarlegrar lækkunar úr tæplega 300.000 kr. á mann í rúmlega 8.000 kr. Ekki er gert ráð fyrir að fjárhæðin, 300.000 kr., taki breytingum í hlutfalli við verðlagsbreytingar. Sú lækkun sem hér er lögð til er veruleg og leiðir til þess að handhafagreiðslur verði fremur táknrænar en tengdar við vinnuframlag.
Greiðslurnar skiptist jafnt á milli handhafanna þriggja, forsætisráðherra, forseta Alþingis og forseta Hæstaréttar. Greitt verði út í árslok. Hafi orðið breytingar á hópi handhafa greiðist þóknunin í hlutfalli við starfstíma viðkomandi innan ársins. Handhafaþóknun er ekki hluti af heildarlaunum viðkomandi heldur árleg eingreiðsla fyrir það hlutverk sem handhafar gegna. Af henni er greitt framlag í lífeyrissjóð, tryggingagjald og önnur lögbundin launatengd gjöld en hún felur ekki í sér rétt til orlofsgreiðslna eða starfstengdra réttinda, svo sem vegna veikinda eða endurmenntunar.
Staðgenglar forsætisráðherra, forseta Alþingis og forseta Hæstaréttar, sem eftir atvikum sinna skyldum handhafanna til styttri tíma í fjarveru þeirra, myndu ekki fá sérstaklega greitt.
Í frumvarpinu er einnig lagt til að felld verði brott heimild til greiðslu á útlögðum kostnaði handhafa, enda hafa greiðslur af því tagi í raun lagst af. Kann það að hluta til að skýrast af því að árið 2016 var aflögð sú regla að handhafi fylgdi forseta til og frá flugvelli.
3.4. Öryggismál forsetaembættisins (4. gr.).
Sjá umfjöllun í kafla 3.6.
3.5. Heiti laga um laun forseta Íslands o.fl. (5.–6. gr.).
Lagt er til að heiti laganna endurspegli að efnissvið þeirra taki til starfskjara forseta, þar á meðal launa og húsnæðis, sem og skrifstofu, sbr. einkum ákvæði um forsetaritara og aðstoðarmann.
Jafnframt er gert ráð fyrir að úrelt ákvæði til bráðabirgða verði felld brott.
3.6. Öryggismál æðstu stjórnar, staðganga ráðherra og rafrænar undirritanir (4. gr., 7. gr.).
Í frumvarpinu er lagt til að það forystu- og samhæfingarhlutverk forsætisráðherra þvert á málefnasvið ráðuneyta, sem rakið er í kafla 2.6, verði áréttað í tilteknum atriðum, sbr. 4. gr. og 7. gr. frumvarpsins. Tillögur frumvarpsins fela hvorki í sér auknar heimildir forsætisráðherra né heldur tæmandi talningu þeirra. Markmiðið er einkum að skapa skýrari forsendur fyrir samhæfingu, á grundvelli gildandi laga og að höfðu samráði við hlutaðeigandi stjórnvöld á viðkomandi málefnasviðum. Sérstaklega er horft til öryggismála æðstu stjórnar, staðgöngu ráðherra og rafrænna undirritana.
Að því er varðar öryggismál æðstu stjórnar er í báðum framangreindum ákvæðum sérstaklega getið um samráð við ráðherra sem fer með málefni lögreglu og löggæslu, þ.e. dómsmálaráðherra skv. 16. tölul. 3. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025. Ljóst er jafnframt að ýmis fleiri stjórnvöld koma að öryggismálum æðstu stjórnar og má þar t.d. nefna embætti ríkislögreglustjóra.
Þá er í 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir að forsætisráðherra geti sett reglur um staðgöngu í fjarveru ráðherra og form og framsetningu undirritana, þar á meðal rafrænna, á vettvangi Stjórnarráðs og ríkisráðs. Um undirritanir hafa verið í gildi fyrirmæli forsætisráðuneytis sem komið hafa fram í reglubók, m.a. um pappírsföng ráðuneyta og málaskrár, starfsmannahandbókum og skjalasniðmátum í málaskrám ráðuneyta. Rafrænar undirritanir eru þegar heimilar og nýttar í vaxandi mæli á vettvangi ráðuneyta. Með því að skýrar reglur gildi er ráðgert að notkun rafrænna undirritana aukist enn frekar með tilheyrandi hagræði, en jafnframt gætt að áframhaldandi skýrri ábyrgð og verkaskiptingu í stjórnskipan landsins. Sérstaklega er því tekið fram að kveða megi á um takmarkanir á vettvangi Stjórnarráðs og ríkisráðs og tvö tilvik nefnd í því sambandi. Þær takmarkanir sem ástæða gæti verið til að kveða á um eru ekki tæmandi taldar og jafnframt ljóst að tækninýjungar gætu dregið úr þörf á takmörkunum, þar á meðal þeim sem að framan greinir og nánar er lýst hér á eftir. Í meginatriðum er þar við það miðað að gerður kunni að vera greinarmunur á heimildum eftir annars vegar tegundum skjala og hins vegar aðstæðum við undirritun:
a. Tegundir skjala.
Einstakar tegundir skjala kunna að henta misvel til rafrænnar umsýslu og undirritunar, lög frá Alþingi eru t.d. innbundin og innsigluð, enn sem komið er, en tillögur ráðherra um framlagningu þingmála mun einfaldari að forminu til. Sjónarmið um trúnaðar- og öryggismál hafa að sjálfsögðu einnig þýðingu.
Þau skjöl sem koma til afgreiðslu ríkisráðs eru margvísleg en í meginatriðum eftirfarandi:
– Tillögur um framlagningu frumvarps eða þingsályktunartillögu á Alþingi.
– Staðfesting laga.
– Samningar við erlend ríki sem þarfnast staðfestingar forseta.
– Tillögur um að kveðja saman Alþingi, fresta fundum þess eða rjúfa það.
– Tillögur um veitingu á, lausn eða frávikningu frá embætti sem forseti veitir.
– Tillögur um að saksókn fyrir afbrot skuli falla niður, um náðun og um almenna uppgjöf saka.
– Forsetaúrskurðir, tilskipanir, opin bréf og aðrar mikilvægar stjórnarráðstafanir sem hafa ekki þegar verið taldar upp hér á undan.
Stærsti hluti þeirra skjala sem borinn er upp fyrir forseta fellur í flokkinn „tillögur um framlagningu frumvarps eða þingsályktunartillögu á Alþingi“. Líklegt er að rafrænar undirritanir henti vel til afgreiðslu þeirra á milli ríkisráðsfunda, sbr. hér á eftir, og að af því vinnulagi hljótist umtalsvert hagræði.
b. Aðstæður við undirritun.
Ekki er ætlunin að raska því fyrirkomulagi formlegra ríkisráðsfunda sem hefðbundið er. Þar koma æðstu ráðamenn þjóðarinnar saman til fundar í eigin persónu og eiginhandarundirskriftar. Rafrænar undirritanir á vettvangi ríkisráðs gætu því takmarkast við afgreiðslur mála á milli funda, svo sem við samþykkt forseta á tillögum um framlagningu frumvarps eða þingsályktunartillögu á Alþingi, sbr. hér að framan. Viðkomandi skjöl þurfa að fá endurstaðfestingu með eiginhandarundirskrift á eiginlegum ríkisráðsfundi í kjölfarið.
Fyrir liggur að rafrænar undirritanir erlendis frá gætu leitt til óvissu um ábyrgð, verkaskiptingu og öryggi. Í frumvarpinu er því gengið út frá að fyrst um sinn a.m.k. verði heimild til rafrænna undirritana bundin við að undirritandi sé staddur innan lands og þannig komið í veg fyrir röskun á svokölluðu handhafakerfi og fyrirkomulagi tímabundinnar staðgöngu í fjarveru ráðherra og ráðuneytisstjóra. Forsætisráðherra mun setja nánari reglur um þetta efni og ekki loku fyrir það skotið að heimild til rafrænna undirritana verði víkkuð út þegar það þykir tímabært.
3.7. Gildistaka (8. gr.).
Lagt er til að verði frumvarpið samþykkt taki lögin þegar gildi, sbr. 8. gr. frumvarpsins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Að því er varðar rafrænar undirritanir ráðherra og forseta kemur frumvarpið inn á svið stjórnarskrár, nánar tiltekið verkefni ráðherra og forseta Íslands, en vekur þó ekki vafa um samræmi við stjórnarskrá.
5. Samráð.
Við samningu áforma um lagasetningu var haft samráð við skrifstofu kjara- og mannauðsmála í fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofu forseta Íslands og handhafa forsetavalds. Áform um lagasetningu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 26. september 2025, mál nr. S-185/2025, og umsagnarfrestur veittur til og með 13. október. Tvær umsagnir bárust frá einstaklingum, þar sem gerðar voru athugasemdir við tillögu frumvarpsins um aðstoðarmann forseta en tekið undir með tillögu um lækkun á sérstökum greiðslum til handhafa forsetavalds.
Við samningu frumvarpsins var haft samráð við skrifstofu kjara- og mannauðsmála í fjármála- og efnahagsráðuneyti, skrifstofu forseta Íslands og handhafa forsetavalds. Drög að lagafrumvarpi voru birt í samráðsgáttinni 16. nóvember 2025, mál nr. S-228/2025, og umsagnarfrestur veittur til og með 24. nóvember. Engar umsagnir bárust.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta að lögum verður fyrirkomulag við ákvörðun launa forsetaritara í samræmi við almennt fyrirkomulag vegna sambærilegra embættismanna sem áður heyrðu undir kjararáð. Að auki verða staða og hlutverk forsetaritara skýrari. Þegar nýr forseti tekur við embætti mun honum gefast svigrúm til að ráða sér aðstoðarmann með hliðsjón af eigin áherslum sem yrði til þess að styrkja forsetaembættið. Kjör handhafa forsetavalds, þ.e. forsætisráðherra, forseta Alþingis og forseta Hæstaréttar, yrðu færð til nútímalegra horfs, sbr. góð starfskjör og embættisskyldur umræddra embættismanna. Umgjörð um notkun rafrænna undirritana við afgreiðslur á vettvangi Stjórnarráðs og ríkisráðs myndi skilgreina þau mörk sem talin væru viðeigandi.
Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins um forsetaritara og aðstoðarmann forseta kalli á viðbótarfjárheimild til forsetaembættisins. Áætlað er að lækkun kostnaðar ríkisins vegna handhafalauna myndi nema tæplega 10 millj. kr. á ári. Rafrænar undirritanir skapa möguleika á sveigjanlegri og hagkvæmari framkvæmd sem gert er ráð fyrir að vegi þyngra en sá kostnaður sem þeim fylgir. Þannig gætu forseti og ráðherrar t.d. sinnt ríkisráðsafgreiðslum hvar sem er á landinu og gera má ráð fyrir að sérstökum boðsendingum með pappíra til undirritunar fækki.
