Ferill 103. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 103 — 103. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um meðferð sakamála, lögreglulögum, almennum hegningarlögum, lögum um fullnustu refsinga, lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lögum um innheimtu opinberra skatta og gjalda (upptaka fjárhagslegs ágóða af brotum o.fl.).
Frá dómsmálaráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008.
1. gr.
Fjármálafyrirtækjum og öðrum sambærilegum þjónustuveitendum er skylt að verða við kröfu ákæranda um upplýsingar eða gögn, án gjalds og í því formi sem óskað er, þótt þau séu háð þagnarskyldu, enda megi ætla að upplýsingarnar eða gögnin hafi sönnunargildi við rannsókn brots sem varðað getur fjögurra ára fangelsi.
2. gr.
3. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga um kyrrsetningu, lögbann o.fl., nr. 31/1990, víkur kyrrsetning skv. 1. mgr. ekki fyrir fjárnámi í kyrrsettri eign.
II. KAFLI
Breyting á lögreglulögum, nr. 90/1996.
4. gr.
Héraðssaksóknari skal starfrækja einingu sem vinnur að endurheimt og upptöku ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi og hefur umsjón með haldlögðum, kyrrsettum og upptækum eignum og munum í samræmi við reglur sem ráðherra setur. Í því skyni skal einingin hafa gagnkvæmt samstarf við önnur lögregluembætti og stjórnvöld.
III. KAFLI
Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940.
5. gr.
Gera má upptækan ávinning af broti og muni sem keyptir eru fyrir ávinninginn eða komið hafa í stað hans. Jafnframt má gera upptæka fjárhæð eða önnur haldlögð verðmæti eða dæma viðkomandi til greiðslu fjárhæðar sem svarar til ávinnings í heild eða að hluta. Þegar ekki er unnt að færa fullar sönnur á fjárhæð ávinnings er heimilt að áætla fjárhæðina.
6. gr.
a. Við 2. tölul. 1. mgr. bætist: eða varðar refsingu skv. 175. gr. a.
b. Á eftir orðinu „fjárhæð“ í 5. mgr. kemur: eða dæma viðkomandi til greiðslu fjárhæðar.
7. gr.
8. gr.
a. 3. mgr. fellur brott.
b. Í stað orðanna „má þá gera þau upptæk“ í 4. mgr. kemur „renna þau þá í ríkissjóð“.
9. gr.
Ef ekki er vitað hver hefur gerst brotlegur, hver er eigandi eða handhafi eigna eða réttinda eða viðkomandi er látinn eða hefur ekki þekktan dvalarstað hér á landi má beita upptöku án þess að nokkur sé ákærður með úrskurði skv. XXVII. kafla laga um meðferð sakamála.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016.
10. gr.
Um innheimtu upptækra fjármuna skv. VII. kafla A almennra hegningarlaga fer eftir 1. mgr. 87. gr.
11. gr.
12. gr.
V. KAFLI
Breyting á lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018.
13. gr.
Starfsmenn skrifstofu fjármálagreininga lögreglu og eftirlitsaðila samkvæmt lögum þessum skulu hafa aðgang að skránni í þeim tilgangi að uppfylla skyldur sínar. Þá skulu starfsmenn annarra stjórnvalda hafa aðgang að skránni til að sinna lögbundnu hlutverki sínu um að koma í veg fyrir, koma upp um, rannsaka eða saksækja fyrir brot sem varða peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.
VI. KAFLI
Breyting á lögum um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2019.
14. gr.
15. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu og var fyrst lagt fram á 156. löggjafarþingi (þskj. 301, 269. mál) og er nú lagt fram að nýju án breytinga. Tildrög þess má rekja til alþjóðlegra skuldbindinga sem Ísland hefur undirgengist í tengslum við aðgerðir gegn peningaþvætti. Frumvarpið varðar breytingar sem ætlað er að leiða til aukinnar skilvirkni við endurheimt ávinnings (e. asset recovery) en með því er átt við allan feril hjá stjórnvöldum sem miðar að því að endurheimta ávinning afbrota, þ.e. frá því að kennsl hafa verið borin á ávinning, hann rakinn, metinn, tryggður, gerður upptækur og honum eða jafnvirði hans ráðstafað. Þær breytingar sem kveðið er á um í frumvarpinu lúta að stofnana- og lagaumgjörð er varðar endurheimt af ávinningi afbrota, í því skyni að gera lagaheimildir er lúta að aðgerðum lögreglu og ákæruvalds til að bera kennsl á, rekja og tryggja ávinning brota í því skyni að gera upptöku hans skýrari og skilvirkari í framkvæmd. Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, að því er varðar heimildir lögreglu við að afla gagna, haldlagningu og kyrrsetningu. Í öðru lagi á lögreglulögum, nr. 90/1996, að því er varðar skipulag við endurheimt ávinnings af afbrotum hjá lögreglu. Í þriðja lagi á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er varða upptöku ávinnings. Þær breytingar hafa jafnframt í för með sér breytingar á öðrum lögum, þ.e. á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, og lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Það er opinber stefna íslenskra stjórnvalda að íslensk löggjöf skuli á hverjum tíma innihalda fullnægjandi varnir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og uppfylla þær alþjóðlegu kröfur sem gerðar eru til varna gegn slíkum brotum. Er lögð sérstök áhersla á að framangreint eigi við um heimildir til að fyrirbyggja, rannsaka og saksækja fyrir slík brot. Þær alþjóðlegu kröfur sem hér eiga við leiðir af aðild Íslands að alþjóðlega fjármálaaðgerðahópnum FATF (e. Financial Action Task Force), en frá því að Ísland varð aðili að FATF árið 1991 hefur Ísland skuldbundið sig til að samræma löggjöf og reglur hér á landi að tilmælum FATF, sem eru 40 talsins. FATF gerir síðan úttektir á því hvernig aðildarríkjum hefur tekist til við að innleiða tilmælin og efla að öðru leyti varnir sínar þegar kemur að peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka og fjármögnun og útbreiðslu gereyðingarvopna. Í október 2023 var tilmælum FATF, er tengjast endurheimt ávinnings af afbrotum, breytt. Var um að ræða breytingu á tilmælum FATF nr. 4 um haldlagningu, kyrrsetningu, frystingu og upptöku ávinnings og tilmælum nr. 38 um gagnkvæma réttaraðstoð, auk breytinga á tilmælum nr. 30 og 31 varðandi skyldur og heimildir löggæslustofnana og rannsóknaraðila. Þá er lögð áhersla á að til staðar sé stjórnvald sem hafi það hlutverk að endurheimta ólögmætan ávinning á skilvirkan hátt (e. asset recovery office). Breytt tilmæli hafa þegar tekið gildi og verða lögð til grundvallar í fimmtu úttekt FATF á vörnum Íslands, sem hefst um miðbik ársins 2026. Af þeim sökum er mikilvægt að vinna hefjist við innleiðingu tilmælanna sem allra fyrst. Því þykir nauðsynlegt að breyta lögum að því er varðar heimildir sem tengjast framangreindum tilmælum.
Þær breytingar sem lagðar eru til varða heimildir lögreglu til að afla fjármálaupplýsinga við rannsókn mála, haldlagningar og kyrrsetningar samkvæmt ákvæðum laga um meðferð sakamála. Í annan stað stofnanaumgjörð við umsýslu og utanumhald á fjármunum og öðrum verðmætum sem sætt hafa haldlagningu, kyrrsetningu eða upptöku samkvæmt ákvæðum lögreglulaga. Loks er talin þörf á að skýra og rýmka upptökuheimildir samkvæmt almennum hegningarlögum til að tryggja að unnt sé að gera upptækan ávinning af hvers kyns broti óháð því hvort honum hafi verið komið undan. Í því skyni er annars vegar kveðið á um það nýmæli að unnt verði að dæma einstakling til að greiða fjárkröfu sem samsvarar virði ávinnings. Hins vegar er skerpt á heimildum til upptöku í þeim tilvikum sem upptökuþoli er látinn eða finnst ekki og viðkomandi ákvæði útfærð nákvæmar en nú er gert í lögum.
Markmið breytinganna er m.a. að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir, nánar tiltekið kröfur FATF er varða endurheimt ávinnings auk þess að færa regluverkið til samræmis við það sem gildir annars staðar á Norðurlöndum. Fimmta úttekt FATF er fyrirhuguð í ár. Í síðustu úttekt FATF á vörnum Íslands gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, sem fram fór á árinu 2017, komu í ljós annmarkar á regluverki og framkvæmd stjórnvalda og leiddu niðurstöður úttektarinnar til þess að Ísland var sett á svokallaðan gráa lista FATF árið 2019, en þar eru þær þjóðir sem þurfa að sæta ítarlegra eftirliti af hálfu samtakanna. Vera Íslands á gráa listanum olli einstaklingum og fyrirtækjum ýmiss konar vandkvæðum í alþjóðlegum viðskiptum. Í úttektinni kom m.a. fram gagnrýni á að lögregla þurfi að afla dómsúrskurðar til að fá upplýsingar hjá fjármálafyrirtækjum, sem getur leitt til óþarfa tafa við rannsóknir mála. Í því samhengi má benda á að samkvæmt upplýsingum dómsmálaráðuneytisins voru samtals 204 kröfur þessa efnis lagðar fyrir dómstóla á árinu 2024. Af þeim var einni kröfu hafnað og níu samþykktar að hluta. Þegar fjármálakerfið er misnotað til að þvætta ávinning afbrota eru oft háar fjárhæðir sendar hratt á milli bankareikninga. Það er því afar mikilvægur þáttur í meðferð ákveðinna mála er varða skipulagða brotastarfsemi og brotaflokka sem henni tengjast að lögregla geti fengið upplýsingar um fjármálaupplýsingar fljótt og örugglega. Tafir á slíku aðgengi hindra greiningu lögreglu og geta valdið því að ekki takist að endurheimta ávinning af refsiverðri háttsemi sem hald ætti að leggja á. Breytingunni er ekki ætlað að draga úr réttaröryggi varðandi öflun þeirra upplýsinga sem um ræðir heldur þvert á móti skerpa á þeim skilyrðum sem uppfyllt þurfa að vera og breyta verklagi við öflun þeirra. Má telja nauðsynlegt að færa úrræði lögreglu hvað þetta varðar til samræmis við úrræði annarra stjórnvalda sem hafa með rannsókn á refsiverðri háttsemi að gera hér á landi auk þess að samræma heimildir lögreglu við það sem þekkist á Norðurlöndum, sbr. nánari umfjöllun í kafla 3.
3. Meginefni frumvarpsins.
Meginefni frumvarpsins er þríþætt og varðar í fyrsta lagi breytingu á ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, að því er varðar gagnaöflun, haldlagningu og kyrrsetningu, í öðru lagi á lögreglulögum, nr. 90/1996, að því er varðar skipulag við endurheimt ávinnings af afbrotum hjá lögreglu og loks í þriðja lagi á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er varða upptöku ávinnings. Þessar breytingar hafa jafnframt í för með sér breytingar á öðrum lögum, þ.e. á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, og lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018.
3.1. Breytingar á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008.
Lagðar eru til breytingar á lögum um meðferð sakamála er varða heimildir til að afla fjármálaupplýsinga án þess að krefjast þurfi dómsúrskurðar að uppfylltum skilyrðum um sönnunargildi og alvarleika brots ásamt heimildum lögreglu til haldlagningar og kyrrsetningar.
3.1.1. Skylda fjármálafyrirtækja til að veita upplýsingar.
Lagt er til að leidd verði í lög skylda á fjármálastofnanir, þ.e. fjármálafyrirtæki og aðra sambærilega þjónustuveitendur, að láta af hendi upplýsingar eða gögn sem þær hafa undir höndum, þrátt fyrir þagnarskyldu. Skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt eru að tiltekið brot sé til rannsóknar sem varðað getur að lögum fjögurra ára fangelsi og að ætla megi að upplýsingarnar eða gögnin hafi sönnunargildi í málinu. Verði frumvarpið að lögum er horfið frá þeirri framkvæmd að ákærandi þurfi að leita atbeina dómstóla til að aflétta þagnarskyldu sem hvílir á framangreindum aðilum, til að mynda í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 121/2002, og falli það á herðar handhafa ákæruvalds að meta hvort skilyrði um sönnunargildi og alvarleika brots séu fyrir hendi. Breytingin felur því ekki í sér opna heimild lögreglu til að afla upplýsinga af þessu tagi heldur breytt verklag við öflun heimildar þar um.
Lögregla annast rannsókn brota í samráði við ákærendur en allt að einu eru hlutverk lögreglu og handhafa ákæruvalds af ólíkum meiði. Á það í reynd undir ákæruvaldið hvort rannsókn sakamáls fari fram og geta ákærendur gefið lögreglu leiðbeiningar og fyrirmæli um framkvæmd rannsóknar ef þörf krefur. Mat um það hvort framangreind skilyrði teljist uppfyllt yrði á herðum ákæranda og snýr í grunninn að því hvort hagsmunir í þágu rannsóknarinnar teljist ríkari en þeir hagsmunir að þagnarskylda haldist. Í því samhengi skal þess getið að af lögbundnu hlutverki ákæranda leiðir að tryggja að lagafyrirmælum sé fylgt og gætt sé grundvallarmannréttinda við rannsókn. Í norskum réttarfarslögum er farin sambærileg leið og mælt er fyrir um í frumvarpinu, þ.e. að ákærandi veitir heimild til gagnaöflunar í þeim tilvikum sem gögn eru undirorpin þagnarskyldu. Má telja þá leið í samræmi við íslenska lagaframkvæmd. Í sænskri og finnskri löggjöf er mælt fyrir um afnám þagnarskyldunnar í lögum um fjármálafyrirtæki.
Sú breyting sem stefnt er að, þ.e. að ekki þurfi dómsúrskurð til að aflétta þagnarskyldu á fjármálaupplýsingum heldur að það sæti skilyrðum um ákvörðun ákæranda og alvarleika brots, hefur lengi verið við lýði við lögbundið eftirlit annarra stjórnvalda, jafnvel í þeim tilvikum sem þau stjórnvöld annast rannsókn sakamáls samkvæmt sérlögum, eins og rakið verður hér á eftir. Í fyrsta lagi má nefna heimildir eftirlitsstjórnvalda sem geta vísað málum til rannsóknar hjá lögreglu að lokinni málsmeðferð eða hafa sjálfstæðar heimildir að lögum til að annast rannsókn sakamáls. Varðandi hið fyrrnefnda má nefna heimild Fjármálaeftirlitsins til upplýsingaöflunar vegna rannsóknar brota á fjármálamarkaði, sbr. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, heimild skattyfirvalda vegna rannsóknar skattalagabrota, sbr. 94. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, og heimild Seðlabankans vegna rannsóknar gjaldeyrisbrota, sbr. 14. gr. laga um gjaldeyrismál, nr. 70/2021. Ef fjármálaupplýsinga er aflað við meðferð máls hjá framangreindum stjórnvöldum og svo vísað til lögreglu til frekari rannsóknar rata þær upplýsingar í rannsóknargögn lögreglu, án þess að afla þurfi heimildar dómstóla þar um. Varðandi hið síðarnefnda, um önnur stjórnvöld sem annast rannsókn sakamála, má nefna heimildir tollyfirvalda samkvæmt ákvæðum tollalaga, nr. 88/2005. Í 183. gr. laganna kemur fram að tollyfirvöld fari með rannsókn brota gegn refsiákvæðum laganna, að svo miklu leyti sem slík rannsókn er ekki í höndum lögreglu. Að því leyti sem ekki er mælt fyrir um málsmeðferð í tollalögum gilda ákvæði laga um meðferð sakamála um slíka rannsókn, sbr. 4. mgr. 183. gr. laganna. Við meðferð mála hjá tollyfirvöldum hafa þau víðtæka heimild til upplýsingaöflunar án dómsúrskurðar, sbr. til dæmis 30. gr. laganna.
Í öðru lagi má nefna þau stjórnvöld, utan lögreglu, sem hafa hlutverki að gegna í því ferli sem endurheimt ávinnings er. Er þar átt við ferilinn frá því að kennsl hafa verið borin á ávinning, hann rakinn, metinn, tryggður, gerður upptækur og honum eða jafnvirði hans ráðstafað eins og rakið er í 1. kafla greinargerðar. Utan við þau eftirlitsstjórnvöld sem nefnd eru hér að framan má fyrst nefna heimildir sem skrifstofa fjármálagreininga lögreglu hefur á frumstigum máls, á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018. Í 20. gr. laganna er fjallað um heimildir skrifstofunnar sem hefur það viðamikla hlutverk að móttaka og greina tilkynningar frá tilkynningarskyldum aðilum um viðskipti þar sem grunur leikur á peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka. Í því ferli aflar skrifstofan viðbótarupplýsinga á grundvelli heimilda í 20. og 21. gr. þeirra laga, þ.m.t. upplýsinga frá lögaðilum á við fjármálafyrirtæki, og ef tilkynningar eru taldar eiga við rök að styðjast miðlar skrifstofan svo greiningarskýrslum til annarra stjórnvalda, til að mynda skattyfirvalda og lögreglu. Slíkar greiningarskýrslur getur lögregla notast við sem leiðarvísi í frekari rannsókn samkvæmt lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Á hinn bóginn þarf lögregla, ólíkt skattyfirvöldum, að óbreyttu að afla heimildar dómstóla til að afla þeirra fjármálaupplýsinga sem þegar hefur verið aflað hjá skrifstofu fjármálagreininga lögreglu í því skyni að gera þau að rannsóknargögnum. Loks skal nefnt að við innheimtu sekta og sakarkostnaðar í sakamálum hefur sýslumaðurinn á Norðurlandi vestra, sem sér um innheimtu sekta og sakarkostnaðar fyrir landið allt, víðtækar heimildir skv. 93. gr. laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, til að afla fjármálaupplýsinga vegna beitingar innheimtuúrræða þar að lútandi. Í þessu samhengi skal þess getið að jafnframt er ráðgert að rýmka heimildir til haldlagningar þannig að unnt sé að tryggja greiðslu sekta- og sakarkostnaðar, sbr. umfjöllun í kafla 3.1.2 og 2. gr. frumvarpsins.
Í ljósi þessa stendur lögregla höllum fæti við gagnaöflun af þessu tagi, miðað við önnur stjórnvöld sem hafa sama hlutverki að gegna sem getur haft í för með sér tafir við rannsókn máls og leitt til þess að eignum sem annars kynnu að vera gerðar upptækar verði komið undan. Standa engin rök til þess að slíkt misræmi sé í lögum og er því nauðsynlegt að breyta gildandi regluverki og gæta þannig samræmis að þessu leyti milli stjórnvalda hér á landi og færa það í átt við það sem þekkist á Norðurlöndum.
3.1.2. Heimild til haldlagningar.
Kveðið er á um breytingar á 68. gr. laganna um haldlagningu sem ætlað er að rýmka gildissvið þess ákvæðis. Í gildandi ákvæði kemur fram að lagt skuli hald á muni, þar á meðal skjöl, ef ætla megi að munirnir, ellegar hlutir eða upplýsingar sem þeir hafa að geyma, hafi sönnunargildi í sakamáli, hafi verið aflað á refsiverðan hátt eða kunni að verða gerðir upptækir með dómi. Með breytingunni verður inntak og gildissvið 68. gr. rýmkað þannig að heimilt verði að leggja hald á muni til að tryggja greiðslu sektar og sakarkostnaðar, eins og nú er heimilt með því að beita kyrrsetningu. Miðað við reynslu lögreglu og ákæruvalds er haldlagning fjármuna tryggari ráðstöfun og skilvirkari en kyrrsetning. Eru fjármunir almennt haldlagðir og geymdir á bankareikningum sem stofnaðir eru í þeim tilgangi. Þá auðveldar haldlagning yfirvöldum að hafa yfirsýn yfir fjármuni sem eru í vörslum þeirra í hverju máli, ólíkt því sem kann að vera þegar kyrrsetningu er beitt. Jafnframt hefur verið nefnt að vandkvæði geti fylgt því að beita þurfi báðum úrræðum í tengslum við sama andlag. Sem dæmi getur lögregla þurft að krefjast kyrrsetningar á þegar haldlögðum fjármunum ef til stendur að tryggja greiðslu sektar ellegar sakarkostnaðar. Þetta hefur verið raunin í tilvikum þar sem brot varðar bæði fangelsisrefsingu og fésektarrefsingu, til að mynda skattalagabrot. Þá hefur komið í ljós að framkvæmd kyrrsetningar í þessum tilvikum getur verið flókin, til að mynda ef kyrrsetning beinist að hluta að innistæðu á reikningum í fjármálastofnun.
3.1.3. Heimild til kyrrsetningar.
Kveðið er á um breytingar á 88. gr. laganna um kyrrsetningu til að tryggja réttindi ríkisins sem beiðanda kyrrsetningar. Í ákvæðum 88. gr. kemur fram að lögregla geti krafist kyrrsetningar hjá sakborningi til tryggingar greiðslu sektar, sakarkostnaðar og upptöku ávinnings sem aflað hefur verið með broti ef hætta þyki á að eignum verði skotið undan eða þær glatist eða rýrni að mun. Kyrrsetningu er iðulega beitt til að tryggja verðmæti sakbornings í fasteign, ökutækjum og öðrum eignum sem erfitt er að haldleggja. Eru dæmi um að sakborningar reyni að komast undan kyrrsetningu með því að vísa á kyrrsettar eignir til fullnustu annarra krafna, til að mynda á grundvelli handhafaskuldabréfa, eða með því að hætta að greiða af kröfum sem standa framar í veðröð til að knýja fram nauðungarsölu. Í framkvæmd hafa komið upp þónokkur dæmi þess að kaupendur uppboðseigna af þessu tagi séu nátengdir sakborningum. Ef hærra verð fæst fyrir eign en nemur áhvílandi skuldum getur lögreglan réttilega reynt að haldleggja mismuninn en slíkar aðstæður eru fátíðar. Að óbreyttu þjónar kyrrsetningarúrræði 88. gr. laganna ekki þeim tilgangi sínum að koma í veg fyrir að eignum verði skotið undan eða þær glatist eða rýrni að mun. Eru því lagðar til breytingar sem styrkja réttaráhrif kyrrsetningar sem tryggingarráðstöfunar og gera ríkinu fært að verja réttindi sín, þannig að kveðið sé skýrt á um það að kyrrsetning á grundvelli laga um meðferð sakamála víki ekki fyrir fjárnámi líkt og almennt gildir skv. 21. gr. laga um kyrrsetningu, lögbann o.fl., nr. 31/1990. Sams konar breyting er lögð til á lögum um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2019, að því er varðar heimildir skattyfirvalda til að kyrrsetja eignir. Þar að auki er lögð til breyting á 94. gr. laga um fullnustu refsingu, nr. 15/2016, til að koma enn frekar í veg fyrir að einstaklingar geti komið eignum undan fullnustu sekta, sakarkostnaðar eða upptöku eigna.
3.2. Breytingar á lögreglulögum, nr. 90/1996.
Kveðið er á um breytingar á 8. gr. lögreglulaga til að skýra hlutverk héraðssaksóknara vegna vinnu við endurheimt ávinnings á landsvísu, sem gert er ráð fyrir að embættið sinni, sbr. 4. mgr. 8. gr. laganna. Breytingunum er ætlað að skerpa enn frekar á þessu hlutverki héraðssaksóknara og skilgreina það betur í samræmi við tilmæli FATF. Af þeim leiðir meðal annars að til staðar sé nauðsynleg stofnanaumgjörð sem geri endurheimt ávinnings skilvirka.
Ákvæði 4. mgr. 8. gr. má rekja til laga um stofnun embættis héraðssaksóknara, nr. 47/2015. Í skýringum með ákvæðinu kom fram að markmið þess væri einkum að stuðla að því að það yrði fastur þáttur í rannsókn allra hagnaðarbrota að kanna hvar ávinningur af broti væri niður kominn og að unnt væri að gera ávinninginn upptækan. Nauðsynlegt hefði verið að byggja upp sérþekkingu á þessu sviði, sem nýst gæti bæði við rannsókn efnahagsbrota og hvers kyns hagnaðarbrota. Var ætlunin að starfsemin yrði ekki einskorðuð við að rekja slóð og aðstoða við endurheimt ólögmæts ávinnings af skatta- og efnahagsbrotum, heldur einnig af hvers kyns skipulagðri brotastarfsemi sem rannsökuð er við önnur lögregluembætti svo sem fíkniefnabrotum, mansali, tryggingasvikum og öðrum brotum.
Óhætt er að fullyrða að á þeim tæpa áratug sem liðinn er frá gildistöku ákvæðisins hafi yfirgripsmikil sérfræðiþekking orðið til innan embættis héraðssaksóknara sem lýtur að endurheimt ávinnings í formi haldlagningar, kyrrsetningar og upptöku. Má merkja það af fjölda umfangsmikilla sakamálarannsókna, ekki aðeins á sviði efnahagsbrota heldur einnig skipulagðrar brotastarfsemi, sem hafa leitt til haldlagningar og upptöku hárra fjárhæða og annarra verðmæta. Aftur á móti hefur gætt nokkurrar óvissu um hversu víðtækt hlutverk embættisins er í reynd, einkum þegar um er að ræða sakamálarannsóknir á forræði annarra embætta. Er því lagt til að ákvæðinu verði breytt annars vegar með því að setja á stofn sérstaka einingu innan embættisins sem er falið það hlutverk að vinna að endurheimt ávinnings, eins og embættinu hefur verið ætlað frá stofnun. Með breytingunni verður umgjörðin um starfsemina formfest frekar en nú er gert. Þá er hlutverk einingarinnar nánar skilgreint þannig að henni beri að vinna að endurheimt ávinnings en jafnframt hafa umsjón með haldlögðum og upptækum eignum og munum í samræmi við reglur sem ráðherra setur. Þá er enn fremur kveðið á um að í því skyni að sinna þessu tvíþætta hlutverki skuli einingin hafa gagnkvæmt samstarf við önnur lögregluembætti og stjórnvöld. Ekki er gert ráð fyrir að einingin taki yfir, að eigin frumkvæði, einstaka sakamálarannsóknir annarra lögregluembætta eða hluta þeirra er varða endurheimt ávinnings. Henni er fyrst og fremst ætlað að veita sérfræðiaðstoð og ráðgjöf, sé þess óskað af hálfu viðkomandi embættis, í samræmi við framangreint hlutverk embættisins frá upphafi. Einingin getur eftir sem áður átt frumkvæði að hvers kyns fræðslu eða kynningu er varðar endurheimt ávinnings til að auka gæði og skilvirkni rannsókna sakamála á þessu sviði á landsvísu. Þá er mælt fyrir um að einingin fari með umsjón haldlagðra, kyrrsettra og upptækra eigna sem eðli síns vegna krefjast sérstakrar meðhöndlunar. Er þar m.a. átt við flóknari fjármálagerninga, fasteignir og önnur verðmæti þar sem nánari umsjónar er þörf, til að tryggja að þau haldi virði sínu, eða ákvörðun um ráðstöfun á borð við sölu þeirra. Í því sambandi er vísað til að umsjón eigna skuli vera í samræmi við reglur sem ráðherra setur og er þar átt við reglugerð nr. 880/2019 um meðhöndlun, vörslur og sölu haldlagðra, kyrrsettra og upptækra eigna og muna. Er gert ráð fyrir að settar verði nánari reglur um hlutverk einingarinnar að þessu leyti, einkum að því varðar verklag við greiningu eigna og beiðnir annarra lögregluembætti um að einingin fari með umsjón tiltekinna eigna sem hafa verið haldlagðar, kyrrsettar eða gerðar upptækar.
3.3. Breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940.
Lagðar eru til breytingar á ákvæðum VII. kafla A almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um upptöku, til að bregðast við tilmælum FATF um endurheimt ávinnings og til að auka skýrleika upptökuheimilda í lögunum. Breytingarnar lúta annars vegar að heimildum til jafnvirðisupptöku og hins vegar heimildum til upptöku án sakfellingar.
3.3.1. Jafnvirðisupptaka.
Með jafnvirðisupptöku er átt við að andlag upptöku sé fjárhæð eða önnur verðmæti sem svara til virðis ávinnings af broti sem til meðferðar er. Byggist jafnvirðisupptaka á því sjónarmiði að erfitt getur reynst að aðgreina þau verðmæti sem mynda eiginlegan ávinning af broti frá öðrum verðmætum í vörslum þess sem framið hefur brot. Jafnvirðisupptaka gerir yfirvöldum þannig kleift að leggja hald á eignir sem jafngilda ávinningi af broti, jafnvel þótt upprunalegum eignum hafi verið ráðstafað eða komið undan á annan hátt. Upptaka af þessu tagi nýtist einkum þegar ávinningi hefur verið eytt eða hann þvættaður og þar með erfitt að bera kennsl á og leggja hald á þær eignir sem upphaflega voru ávinningur af refsiverðri háttsemi.
Í 1. mgr. 69. gr. laganna er að finna heimild til jafnvirðisupptöku en þar segir að gera megi upptækan ávinning af broti eða fjárhæð sem svarar til hans í heild eða að hluta. Þegar ekki er unnt að færa fullar sönnur á fjárhæð ávinnings sé heimilt að áætla fjárhæðina. Orðalag ákvæðisins nú gefur til kynna að áskilið sé að eignir sem gera á upptækar að jafnvirði þurfi að hafa tengingu við þann ávinning sem leiddi af brotum. Þörf er á að rýmka gildissvið ákvæðisins þannig að unnt sé að gera eignir og verðmæti upptæk að jafnvirði þess ávinnings sem liggur fyrir að aflað hafi verið með broti, óháð því hvort viðkomandi eignir eigi rót sína að rekja til ávinnings sem af brotinu leiddi.
Þá er lagt til það nýmæli að dómstólum verði heimilt að dæma viðkomandi til greiðslu fjárkröfu, þ.e. til greiðslu fjárhæðar sem svarar til ávinnings í heild eða hluta, sem unnt verði að fullnusta með þeim eignum sem til staðar eru, óháð uppruna þeirra, í þeim tilvikum sem ekki hefur tekist að leggja hald á verðmæti við rannsókn máls eða virði þeirra er lægra en ávinningur af broti. Það veitir dómstólum aukinn sveigjanleika að veita slíka heimild við framkvæmd upptöku og eflir getu lögreglu til að endurheimta að fullu ávinning af brotum. Þetta er sérstaklega mikilvægt í þeim tilvikum þar sem ávinningi hefur verið umbreytt eða raunveruleg verðmæti eru ekki aðgengileg til upptöku. Með heimildinni er skilvirk endurheimt ávinnings þannig mun betur tryggð en áður. Þetta úrræði er einnig í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri, skipulagðri brotastarfsemi (Palermó-samningi) frá 15. nóvember 2000, en samningurinn gerir ráð fyrir að jafnvirðisupptaka geti farið þannig fram.
Ákvæði 1. mgr. 69. gr. laganna virðist ekki heimila upptöku af þessu tagi en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varða að lögum nr. 149/2009 er tekið fram að eðli máls samkvæmt verði ekki fallist á kröfu um jafnvirðisupptöku á ávinningi af broti nema sýnt sé fram á að fjármunir til upptöku séu fyrir hendi, sbr. dóm Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 72/2005. Sá dómur byggist svo á fyrri dómi réttarins frá 20. nóvember 2003 í máli nr. 333/2003, þar sem upptöku var hafnað á þeim grundvelli að ekki hafi verið sýnt fram á að hald hafi verið lagt á frekari fjármuni við rannsókn málsins. Með breytingunni er því lagt til að horfið verði frá núverandi framkvæmd er byggist á framangreindum dómum Hæstaréttar.
3.3.2. Upptaka án sakfellingar.
Meginreglan er sú að upptaka ávinnings af broti fari fram samhliða því að einstaklingur er sakfelldur fyrir refsiverða háttsemi. Við tilteknar aðstæður kann að vera nauðsynlegt að koma fram upptöku án þess að nokkur sé um leið sakfelldur. Á það einkum við í þeim tilvikum þegar brotamaður er látinn, ekki er vitað hver hann er eða hann finnst ekki. Verður engu að síður að tryggja að yfirvöldum verði gert kleift að gera upptækar eignir sem eru ávinningur af brotastarfsemi eða tengjast broti og koma þannig í veg fyrir að verðmætum sé skotið undan eða erfist þegar viðkomandi er látinn eða finnst ekki.
Þegar maður sem er grunaður eða ákærður fyrir refsiverða háttsemi fellur frá áður en dómur fellur í máli hans þarf ákæruvaldið eftir sem áður að geta farið fram á upptöku eigna sem tengjast meintu broti. Rökin á bak við upptöku við slíkar aðstæður eru þau að ólögmætur uppruni eignanna breytist ekki vegna þess eins að viðkomandi er ekki lengur á lífi. Yfirvöld hafa hagsmuna að gæta af því að slíkar eignir gangi ekki til erfingja eða annarra sem kunna að njóta ávinnings sem þeir ekki eiga rétt til. Í 2. mgr. 83. gr. b. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er gert ráð fyrir að upptaka geti farið fram við þessar aðstæður hafi viðkomandi verið sakfelldur áður en hann fellur frá, eins og ráðið verður af athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 20/1981, um breyting á almennum hegningarlögum. Þegar maður sem er grunaður eða ákærður er týndur eða ekki er vitað hvar hann heldur sig er einnig gert ráð fyrir að unnt sé að halda upptökukröfu til streitu. Þetta gerir yfirvöldum kleift að gera eignir upptækar, jafnvel þó að ekki sé hægt að finna eigandann eða viðkomandi reyni vísvitandi að komast undan ákæru.
Þá er lagt til að upptökuheimildir í tilvikum þessum verði gerðar skýrari og að ein og sama reglan gildi, þ.e. að heimilt verði að fara fram á upptöku eigna án þess að nokkur sé ákærður þegar viðkomandi er látinn, ekki er vitað hver er brotlegur eða er eigandi verðmæta ellegar hann hefur ekki þekktan dvalarstað hér á landi. Breytingin er í samræmi við réttarframkvæmd á Norðurlöndunum.
3.3.3. Samanburður við norræna löggjöf.
Til viðbótar við tilmæli og viðmið FATF var við gerð frumvarpsins sérstaklega horft til réttarreglna og þróunar á viðkomandi réttarsviðum í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Var það gert í því skyni að fá raunhæfan samanburð og til að leggja mat á hvernig breytingarnar samræmast norrænni réttarframkvæmd.
3.3.3.1. Noregur.
Í 13. kafla norsku hegningarlaganna (n. straffeloven) er fjallað um heimildir til upptöku ávinnings af afbrotum og annarra eigna sem tengjast því þegar brot er framið. Í ákvæðum 67. gr. er að finna almenna heimild til að gera upptækan ávinning af broti. Jafnframt er í 1. mgr. greinarinnar kveðið á um heimild til jafnvirðisupptöku en þar segir að í stað ávinnings sé heimilt að gera upptæka fjárhæð sem svarar til virði ávinnings í heild eða að hluta. Af 67. gr. leiðir einnig að í slíkum tilvikum hefur dómari heimild til að ákvarða upptökufjárhæð sem upptökuþola ber að greiða og skal sú fjárhæð svara til virði ávinnings. Er heimilt að áætla fjárhæðina og ef hún liggur ekki fyrir er dómara heimilt að áætla fjárhæðina. Enn fremur er heimilt að ákvarða að haldlagðar eignir skuli standa til tryggingar greiðslu upptökufjárhæðar.
Upptaka á ávinningi getur því farið fram þannig að viðkomandi er dæmdur til að greiða tiltekna upptökufjárhæð, sem svarar til andvirðis ávinnings af broti, og stjórnvöld geta í kjölfarið innheimt í samræmi við 437. gr. laga um meðferð sakamála (n. straffeprosessloven). Upptökufjárhæðin er innheimt með fullnustuaðgerðum í samræmi við viðkomandi lög (n. tvangsfullbyrdelsesloven) og verður þannig grundvöllur fyrir frekari aðgerðum stjórnvalda, þar á meðal fjárnámi í eignum viðkomandi.
Í norskum hegningarlögum er upptaka eigna heimil án sakfellingar í þeim tilvikum þegar brotamaður er látinn eða hann eða eigandi viðkomandi verðmæta er óþekktur eða hefur ekki þekktan dvalarstað í Noregi. Skv. 100. gr. laganna er meginreglan að upptökukrafa falli niður við andlát upptökuþola. Dómstólum er þó heimilt að úrskurða um upptöku ávinnings af broti við slíkar aðstæður að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Að sama skapi er dómstólum heimilt skv. 74. gr. að úrskurða um upptöku eigna án þess að nokkur sé sóttur til saka, í þeim tilvikum þegar ekki er vitað hver sá brotlegi eða eigandi verðmætanna er eða ekki er vitað um dvalarstað hans í Noregi.
3.3.3.2. Danmörk.
Fjallað er um upptöku ávinnings af afbrotum og annarra eigna sem tengjast brotum í 7. kafla dönsku hegningarlaganna (d. straffeloven). Í 75. gr. er kveðið á um almenna heimild til að gera upptækan ávinning af broti. Skv. 1. mgr. greinarinnar er heimilt að gera upptækan ávinning sem hefur verið fenginn með refsiverðum hætti, ásamt öðrum eignum sem hafa verið notaðar til að fremja brot eða tengjast því á einhvern hátt. Þá er í 76. gr. heimild til að framkvæma jafnvirðisupptöku (d. værdikonfiskation). Þar segir að í stað ávinningsins sjálfs sé heimilt að gera upptæka fjárhæð sem svarar til virði hans. Þetta þýðir að ef ávinningur af broti er ekki lengur til staðar, t.d. vegna þess að hann hefur verið seldur eða ráðstafað, getur dómari ákveðið að upptaka fari fram á fjárhæð sem samsvarar virði ávinningsins, hvort sem er í heild eða að hluta.
Að auki er í 76. gr. b kveðið á um að dómari geti áætlað upptökufjárhæð ef virði ávinnings liggur ekki nákvæmlega fyrir, og verður fjárhæðin þá metin á grundvelli tiltækra upplýsinga. Í slíkum tilvikum hefur dómari einnig heimild til að ákvarða að haldlagðar eignir skuli standa til tryggingar fyrir greiðslu upptökufjárhæðar.
Upptaka ávinnings getur því farið fram þannig að viðkomandi er dæmdur til að greiða ákveðna fjárhæð sem svarar til andvirðis ávinnings af broti. Stjórnvöld geta í framhaldinu innheimt þessa fjárhæð í samræmi við dönsku fullnustulögin (d. tvangsfuldbyrdelsesloven), sem heimila fullnustuaðgerðir til að tryggja greiðslu skuldarinnar. Um þetta er nánar mælt fyrir um í 997. gr. laga um meðferð sakamála (d. retsplejeloven) en ákvæðið kveður á um að upptökufjárhæðir skuli innheimtar í samræmi við reglur sem gilda um innheimtu sekta. Þær reglur veita yfirvöldum heimild til að beita fullnustuaðgerðum til að innheimta fjárhæðir til upptöku, líkt og þær væru sektir. Það þýðir að ef einstaklingur greiðir ekki sjálfviljugur þá fjárhæð sem honum er gert að greiða vegna upptöku, geta stjórnvöld beitt lögbundnum aðgerðum til að innheimta fjárhæðina, þar á meðal fjárnámi.
Um þau tilvik þegar upptökuþoli er látinn gildir ákvæði 5. mgr. 76. gr. sem kveður á um að refsiábyrgð að því er lýtur að upptöku fellur ekki niður við andlát viðkomandi þegar um er að ræða ávinning af broti skv. 75. gr.
3.3.3.3. Svíþjóð.
Kveðið er á um almenna heimild til upptöku ávinnings af afbrotum og annarra eigna sem tengjast brotum í 1. gr. 36. kafla sænsku hegningarlaganna (s. brottsbalken). Þar segir að eignir eða fjárhæðir sem stafa af broti skuli gerðar upptækar ef þær hafa verið fengnar með afbrotum eða eru tengdar brotum. Jafnframt er að finna í sama ákvæði heimild til að framkvæma jafnvirðisupptöku (s. värdekonfiskation). Í stað þess að gera ávinninginn sjálfan upptækan er heimilt að gera upptæka fjárhæð sem samsvarar virði ávinningsins. Þetta á m.a. við þegar upprunalegar eignir eru ekki lengur til staðar eða hefur verið ráðstafað á annan hátt. Að auki er heimilt skv. 5. gr. sama kafla laganna að áætla fjárhæðina ef raunvirði ávinnings liggur ekki nákvæmlega fyrir og er það lagt í mat dómara út frá tiltækum upplýsingum og aðstæðum. Enn fremur getur dómari ákveðið að eignir sem hafa verið haldlagðar skuli standa til tryggingar greiðslu upptökufjárhæðarinnar.
Upptaka ávinnings getur því farið fram þannig að dómstóll dæmir viðkomandi til að greiða fjárhæð sem samsvarar virði ávinningsins af broti. Þessi fjárhæð er síðan innheimt í samræmi við reglur sænskra laga um fullnustuaðgerðir, þar á meðal lögin um fullnustu eigna (s. utsökningsbalken), sem heimila yfirvöldum að beita fullnustuúrræðum til að innheimta fjárhæðir sem tengjast upptöku, en skv. 1. gr. 3. kafla laganna skulu upptökufjárhæðir og sektir innheimtar með framkvæmd fjárnáms í samræmi við önnur ákvæði laganna.
Að því er varðar upptöku án sakfellingar er heimilt skv. 1. mgr. 14. gr. 36. kafla laganna að gera upptækar eignir ef brotamaður er látinn eða ekki er unnt að koma fram refsingu gegn honum af öðrum ástæðum. Skilyrði þess er að ákæra um upptökukröfu sé gefin út innan fimm ára frá því að refsiverður verknaður var framinn. Í ákvæði 2. mgr. er svo kveðið á um að heimilt sé að gera upptækan ávinning af brotum og muni sem notaðir hafa verið við að fremja brot án þess að nokkur sé sakfelldur að því skilyrði uppfylltu að ákæra um upptökukröfu sé gefin út innan eins árs frá því að ljóst var að ekki var unnt að koma fram refsingu í málinu. Á það m.a. við í þeim tilvikum sem ekki er vitað hver hinn brotlegi eða eigandi verðmætanna er eða hann finnst ekki. Á síðasta ári tóku svo gildi ný lög sem heimila lögreglu að leggja hald á og krefjast upptöku á eignum sem sýnt er fram á að viðkomandi hafi aflað sér á ólögmætan hátt án þess að hann sé jafnframt sakfelldur fyrir refsiverða háttsemi. Er markmið laganna einkum að gera yfirvöldum kleift að ná til eigna sem eru taldar vera afrakstur eða tengjast á annan hátt skipulagðri brotastarfsemi.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið felur í sér nauðsynlegar breytingar á lögum til að íslensk stjórnvöld geti uppfyllt alþjóðlegar skuldbindingar sem leiðir af aðild Íslands að FATF. Með aðild sinni hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig að þjóðarrétti til að innleiða efni tilmæla aðgerðahópsins í landslög.
Frumvarpið hefur m.a. að geyma ákvæði sem lúta að haldlagningu, kyrrsetningu og upptöku eignaréttinda sem njóta verndar 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Í ljósi þeirra ríku almannahagsmuna sem felast í að yfirvöld geti í hvívetna gert upptækan ávinning af hvers kyns brotastarfsemi, einkum peningaþvætti, er talið nauðsynlegt að breyta viðkomandi ákvæðum laga um meðferð sakamála og almennra hegningarlaga í því skyni að auka á skýrleika og skilvirkni úrræða sem varða haldlagningu, kyrrsetningu og upptöku. Því til viðbótar er lagt til að unnt verði að dæma einstaklinga til að greiða tiltekna fjárhæð til upptöku í þeim tilvikum þegar ávinningi af refsiverðri háttsemi hefur verið komið undan. Breytingarnar ganga því bersýnilega ekki lengra en ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar heimila, enda skal ekki gripið til þessara úrræða nema samkvæmt skýrum lagafyrirmælum og að undangengnum dómi að því er varðar eignaupptöku.
5. Samráð.
Áform um lagabreytingar voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is hinn 25. júní 2024 og veittur frestur til að koma umsögnum á framfæri til 21. ágúst sl. (mál nr. S-124/2024). Upphafleg áform lutu jafnframt að lagabreytingum vegna netbrota, þ.e. á refsiákvæðum og rannsóknarheimildum. Tekin var ákvörðun um að vinna síðastnefndar lagabreytingar í öðru frumvarpi. Fimm umsagnir bárust um áformin, frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu (LRH), lögreglustjóranum á Suðurnesjum (LSS), Samtökum fjármálafyrirtækja (SFF) svo og Samtökum verslunar og þjónustu (SVÞ) og Fjarskiptastofu, en tvær síðastnefndu umsagnirnar varða ekki efnisatriði frumvarpsins eins og það er nú. Verður gerð grein fyrir umsögn SFF og svo LRH, sem tekið var undir af hálfu LSS, en tekið var mið af þeim við gerð frumvarpsins.
Í umsögn SFF var áréttað mikilvægi þess að ákvæði sem heimilaði öflun fjármálaupplýsinga kvæði skýrlega á um hvenær lögregla megi afla slíkra upplýsinga. Var vísað til ákvæðis 2. mgr. 20. gr. laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, er varðar skyldu til að afhenda upplýsingar til skrifstofu fjármálagreininga lögreglu í því samhengi. Að sama skapi mætti taka mið af ákvæði 24. gr. sömu laga, sem mælir m.a. fyrir um að ekki sé um að ræða brot á þagnarskyldu að veita upplýsingar sé það gert í góðri trú. Í 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um þau skilyrði sem þurfa að vera til staðar svo heimildin eigi við, líkt og í öðrum ákvæðum laganna. Ekki er talin þörf á að árétta sérstaklega að miðlun upplýsinga til lögreglu í góðri trú teljist ekki brot á þagnarskyldu en það er þó tekið fram í skýringum við ákvæðið. Í umsögn LRH var fjallað um ýmis efnisatriði frumvarpsins og lagðar til frekari breytingar sem tekið var mið af til bóta.
Við vinnslu frumvarpsins var fyrst og fremst haft samráð við embætti héraðssaksóknara, en einnig sýslumanninn á Norðurlandi vestra. Í því samráðsferli var fundað með viðkomandi embættum sem auk þess skiluðu inn skriflegum athugasemdum sem tillit var tekið til við samningu frumvarpsins.
Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 26. febrúar – 12. mars 2025 (mál nr. S-49/2025). Umsagnir bárust frá SFF, Samtökum atvinnulífsins (SA), LRH, Persónuvernd, Afstöðu og þremur einstaklingum. Í umsögn SFF er lagt til að sérstaklega verði kveðið á um að þegar starfsmenn fjármálafyrirtækja og annarra þjónustuveitenda afhenda lögreglu upplýsingar í góðri trú teljist það ekki brot á þagnarskyldu og sé þar með að öllu refsilaust. Jafnframt er bent á að hugtakið „aðrir þjónustuveitendur“ kunni að krefjast nánari skýringar. Brugðist er við tillögu samtakanna með því að kveða skýrt á um í greinargerð frumvarpsins og í skýringum við viðkomandi ákvæði að afhending upplýsinga teljist ekki brot á þagnarskyldu. Í umsögn SA er annars vegar lagt til að hugtakið „aðrir þjónustuveitendur“ verði skilgreint nánar og hins vegar að afhending gagna af hálfu fjármálafyrirtækis eða annars þjónustuveitanda til lögreglu skuli bundin því skilyrði að rökstuddur grunur sé fyrir hendi. Þá bendi samtökin einnig á mikilvægi þess að afhending gagna feli ekki í sér brot á þagnarskyldu. Tekið er undir tillögu samtakanna að því er varðar skilgreiningu umrædds hugtaks og er í því skyni kveðið á um í frumvarpinu að ákvæðið taki til fjármálafyrirtækja og annarra sambærilegra þjónustuveitenda. Ekki er hins vegar tekið undir síðari tillögu samtakanna um að herða skilyrði fyrir afhendingu gagna enda gerir gildandi ákvæði 68. og 69. gr. laga um meðferð sakamála um öflun fjármálaupplýsinga aðeins kröfu um að ætla megi að upplýsingarnar hafi sönnunargildi í viðkomandi sakamáli. Ekki er talið tilefni til að hrófla við þeim skilyrðum sem um afhendingu þessara ganga gilda enda kynni það að fara gegn alþjóðlegum skuldbindingum Íslands sem leiða af aðild að FATF. Tekið er undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn Persónuverndar um mikilvægi þess að afmarka tilgang vinnslunnar að því varðar öflun gagna frá fjármálafyrirtækjum og aðgang að skrá yfir bankareikninga. Er því lagt til að notast verði við hugtakið „sönnunargildi“ í 1. gr. frumvarpsins í stað „þýðingu“ eins og var í fyrri drögum að frumvarpinu. Jafnframt er tekið undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn LRH um mikilvægi þess að skýrt komi fram að fjármálafyrirtækjum sé skylt að afhenda upplýsingar skv. 1. gr. frumvarpsins og er því mælt frekar fyrir um það í ákvæðinu og að viðkomandi aðila sé skylt að afhenda gögnin eða upplýsingarnar án gjalds og í því formi sem óskað er. Hins vegar er ekki fallist á sjónarmið embættisins um að skilgreina þurfi nánar til hvaða þjónustuveitenda ákvæði 1. gr. frumvarpsins tekur til enda talið að sú rúma skýring sem fram kemur í skýringum við 1. gr. um hugtakið „aðrir sambærilegir þjónustuveitendur“ taki til allra þeirra aðila sem tilteknir eru í umsögninni. Í umsögn Afstöðu er lýst yfir verulegum áhyggjum af þeim áhrifum sem 1. gr. frumvarpsins kann að hafa í för með sér og áhersla lögð á að skilyrði fyrir afhendingu slíkra upplýsinga verði hert og sæti áfram skilyrði um að lögregla afli dómsúrskurðar. Ekki er tekið undir sjónarmið Afstöðu í ljósi þess að þau samrýmast ekki meginmarkmiðum þeirra breytinga sem 1. gr. kveður á um og varða aukna skilvirkni og hraðari málsmeðferð, auk þess sem þær tillögur sem fram koma í umsögninni kunna að fara gegn þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem leiða af þátttöku Íslands í FATF. Í umsögnum frá einstaklingum var m.a. lögð áhersla á nauðsyn um vandaða lagasetningu, þar á meðal að fullnægjandi rök standi til þeirra heimilda sem frumvarpið mælir fyrir um.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið varðar einkum heimildir lögreglu og ákæruvalds til að leggja hald á, kyrrsetja og gera upptækar eignir og önnur verðmæti sem eru ávinningur af refsiverðri háttsemi. Verði frumvarpið að lögum er það til þess fallið að auka á skýrleika viðkomandi lagaheimilda og gera haldlagningu og upptöku ávinnings af brotum skilvirkari.
Frumvarpið mun einnig hafa áhrif á umsýslu og utanumhald á ólögmætum ávinningi við meðferð sakamála og í kjölfar upptöku samkvæmt almennum hegningarlögum með því að hlutverk héraðssaksóknara á landsvísu verður skýrlega skilgreint og embættinu falið að starfrækja sérstaka einingu í þessu skyni.
Verði frumvarpið að lögum má telja að til lengri tíma verði endurheimt ávinnings markvissari og árangursríkari, einkum með tilkomu þess að unnt verður að láta einstaklinga sæta upptöku á ávinningi af broti í formi fjárkröfu. Munu þessar rýmkuðu heimildir til upptöku án efa leiða til jákvæðra áhrifa á ríkissjóð. Ekki er gert ráð fyrir því að lögfesting frumvarps þessa hafi að öðru leyti fjárhagsáhrif á ríkissjóð eða sveitarfélög.
Frumvarpinu er m.a. ætlað að efla heimildir lögreglu til að leggja hald á og gera upptæk verðmæti sem eru afrakstur af skipulagðri brotastarfsemi, þar á meðal mansali. Af eðli þessara brota sem og útgefinni tölfræði lögreglu má ráða að stór hluti brotaþola er konur og að sama skapi er mikill hluti grunaðra í þeim málaflokki karlkyns. Ráða má af tilkynningum til lögreglu og málum sem til rannsóknar hafa verið að í framkvæmd kunni frumvarpið að styrkja réttarvernd kvenna á óbeinan hátt.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með ákvæðinu er lagt til að sett verði sérákvæði um upplýsingar sem eru í vörslum fjármálafyrirtækja og annarra þjónustuveitenda og að lögregla geti aflað þeirra beint frá viðkomandi fyrirtæki, án aðkomu dómstóla, að uppfylltum framangreindum skilyrðum um sönnunargildi og alvarleika brots. Í ljósi mikilvægis þess að upplýsingar af þessu tagi liggi fyrir í upphafi rannsóknar sakamála og hve algengt er að nauðsynlegt sé fyrir lögreglu að afla slíkra gagna mun breyting þessi hafa í för með sér aukna skilvirkni við rannsóknir auk þess að draga úr álagi hjá dómstólum landsins. Áfram er þó gert ráð fyrir að afla þurfi dómsúrskurðar vegna rannsókna brota sem varða lægri refsingu en fjögurra ára fangelsi. Þá er ákvæðið í samræmi við þær kröfur sem leiðir af alþjóðlegum skuldbindingum Íslands með þátttöku í FATF og lagaumhverfi annars staðar á Norðurlöndunum.
Til að tryggja að ákvæðið nái markmiði sínu er lagt til að það taki til fjármálafyrirtækja og annarra þjónustuveitenda. Með því er átt við alla aðila sem starfa hér á landi og veita sams konar fjármálaþjónustu og fjármálafyrirtæki og búa þannig yfir upplýsingum sem kunna að falla undir gildissvið ákvæðisins. Við skýringu á hugtakinu „þjónustuveitendur“ skal einkum stuðst við skrá Seðlabanka Íslands yfir aðila sem teljast eftirlitsskyldir samkvæmt lögum um um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og aðila sem falla undir gildissvið laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, sbr. upptalningu í 1. mgr. 2. gr. laganna.
Þá skal áréttað, líkt og kveðið er á um í 24. gr. laga um aðgerðir og gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, að þegar starfsmaður fjármálafyrirtækis eða annars þjónustuveitanda afhendir lögreglu upplýsingar í góðri trú telst það ekki brot á þagnarskyldu sem hann er bundinn lögum samkvæmt eða á annan hátt. Slík upplýsingagjöf leggur því hvorki refsi- né skaðabótaábyrgð á herðar hlutaðeigandi einstaklingum, lögaðilum eða starfsmönnum þeirra.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Með breytingunni er því skerpt á hlutverki og ábyrgð embættis héraðssaksóknara þegar kemur að endurheimt ávinnings af brotum með því að kveða á um að embættinu beri að starfrækja sérstaka einingu í þessu skyni. Ekki er þó gert ráð fyrir að einingin taki yfir eða beri ábyrgð á endurheimt ávinnings í formi haldlagningar, kyrrsetningar eða upptöku vegna sakamála sem rannsökuð eru hjá öðrum lögregluembættum. Einingin skal aðeins veita ráðgjöf og vera öðrum embættum innan handar vegna slíkra mála sem oft getur verið nauðsynlegt vegna eðlis og umfangs eigna sem lagt er hald á og krefst þar af leiðandi sérfræðiþekkingar sem einingunni er ætlað að búa yfir. Þá er einingunni jafnframt falið að fara með umsjón haldlagðra, kyrrsettra og upptækra eigna í samræmi við reglur sem ráðherra setur og er þar vísað til gildandi reglna nr. 880/2019 um meðhöndlun, vörslur og sölu haldlagðra, kyrrsettra og upptækra eigna og muna.
Um 5. gr.
Breytingin felur í sér að heimilt verður að gera upptæka fjárhæð eða önnur verðmæti sem lagt hefur verið hald á við rannsókn sakamáls sem svara til ávinnings. Með því er skýrt kveðið á um að heimilt sé að gera upptæk haldlögð verðmæti óháð því hvort viðkomandi fjármunir eða eignir eigi rót sína að rekja til ávinnings. Þannig er tryggt að unnt verði að gera upptæk haldlögð verðmæti að jafnvirði ávinnings, t.d. í þeim tilvikum þegar ávinningur af broti er ekki lengur til staðar eða slóð hans hefur verið falin. Einnig er kveðið á um að heimilt verði að dæma viðkomandi til greiðslu fjárhæðar sem svarar til ávinnings í heild eða hluta þegar upptaka ávinnings eða annarra verðmæta er ekki möguleg. Með breytingu þessari er gildissvið ákvæðisins víkkað á þann hátt að heimilt verður að dæma einstakling til greiðslu fjárhæðar að jafnvirði ávinnings í þeim tilvikum er haldlögð verðmæti svara ekki til fjárhæðar ávinnings eða engin verðmæti hafa verið haldlögð við rannsókn máls. Stofnast þá fjárkrafa á hendur viðkomandi sem yfirvöld geta innheimt á sama hátt og sektir og sakarkostnað.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Ekki er talin ástæða til takmarka upptöku gagnvart látnum einstaklingi við upptöku skv. 1. mgr. 69. gr. eins og gildandi ákvæði 5. mgr. 69. gr. d laganna gerir ráð fyrir enda ljóst að yfirvöld geta átt réttmæta upptökukröfu á grundvelli annarra upptökuákvæða laganna við slíkar aðstæður. Hið þrönga gildissvið gildandi ákvæðis er heldur ekki sérstaklega útskýrt eða rökstutt í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 149/2009.
Þá er lagt til að hið sama gildi þegar ekki er unnt að beina upptökukröfu að einstaklingi af öðrum ástæðum, þ.e. þegar ekki er vitað hver hefur gerst brotlegur eða er eigandi viðkomandi andlags upptöku eða viðkomandi hefur ekki þekktan dvalarstað hér á landi, t.d. vegna þess að hann hefur yfirgefið íslenska refsilögsögu. Samkvæmt gildandi ákvæðum 69. gr. f er aðeins hægt að beita upptöku gagnvart einstaklingi sem hefur ekki þekktan dvalarstað hér á landi með því að beina kröfu um slíkt að sakborningi í viðkomandi máli. Með breytingunni verður hins vegar unnt að beita upptöku í tilvikum sem þessum án þess að nokkur sé ákærður á sama hátt og þegar ekki er vitað hver sé brotlegur eða eigandi tiltekinna verðmæta, enda standa ekki rök til þess að aðgreina þessi tilvik eins og gert er í gildandi lögum.
Þá er lagt til að um málsmeðferð samkvæmt ákvæðinu gildi ákvæði XVII. kafla laga um meðferð sakamála um afbrigðilega málsmeðferð. Mál sem höfðuð eru á grundvelli ákvæðisins eru í raun eðlislíkari kröfum um rannsóknaraðgerðir fyrir dómi í ljósi þess að enginn sætir ákæru sem leitt getur til sakfellingar. Er því rétt talið að dómari felli úrskurð í stað dóms í málum þessum enda lúta skilyrði eingöngu að því hvort að upptaka á tiltekinni eign sé heimil eða ekki.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Samkvæmt gildandi 3. mgr. 37. gr. a er tekið fram að starfsmenn skrifstofu fjármálagreininga lögreglu og eftirlitsaðila skuli hafa slíkan aðgang í þeim tilgangi að uppfylla skyldur sínar samkvæmt þeim lögum. Í skýringum að baki ákvæðinu í frumvarpi sem varð að lögum nr. 96/2020, um breytingu á lögum nr. 140/2018, kom fram að í reglugerð ráðherra, sbr. 4. mgr. 37. gr. a, skuli heimilt að kveða á um að aðgang til handa starfsmönnum annarra stjórnvalda vegna eftirlits, rannsóknar eða saksóknar sem tengist peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka eða annarri refsiverðri háttsemi. Í ljósi eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir og þeirra breytinga sem kveðið er á um í 1. gr. frumvarpsins varðandi skyldu fjármálafyrirtækja að afhenda upplýsingar samkvæmt lögum um meðferð sakamála, má telja eðlilegt að skýrt sé tekið fram hverjir kunni að hafa aðgang að skránni.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
