Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til l. um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga á þskj. 276. Á samráðsfundi ríkis og sveitarfélaga í júní 1986 var gert um það samkomulag að skipa tvær nefndir sem höfðu það hlutverk að gera tillögur um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og breytingar á fjárhagslegum samskiptum þessara aðila. Þáv. félmrh. Alexander Stefánsson skipaði aðra nefndina, sem fjallaði um verkaskiptinguna, og voru nefndarmenn tilnefndir af Sambandi ísl. sveitarfélaga, félmrn., fjmrn., menntmrn. og heilbr.- og trmrn. Þáv. fjmrh. Þorsteinn Pálsson skipaði hina nefndina, en hún fjallaði um fjármálaleg samskipti ríkis og sveitarfélaga. Nefndarmenn í henni voru tilnefndir af Sambandi ísl. sveitarfélaga, félmrn. og fjmrn.
Við vinnu sína höfðu nefndirnar einkum til hliðsjónar álitsgerð verkaskiptanefndar ríkis og sveitarfélaga frá 1980, en sú nefnd var skipuð árið 1976 af Gunnari Thoroddsen þáv. félmrh. Í öðru lagi höfðu nefndirnar skýrslu samninganefndar um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga frá 1983. Sú nefnd var skipuð árið 1982 af Svavari Gestssyni þáv. félmrh. Í þriðja lagi höfðu þær samþykkt stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga um verkaskiptamál frá apríl 1985. Nefndir þessar höfðu með sér náið samstarf og skiluðu þær álitum sínum vorið 1987.
Mikil kynning hefur farið fram á álitum nefndanna, bæði á vegum Sambands ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtaka sveitarfélaga. Þá voru verkaskiptamálin aðalumræðuefni á samráðsfundi ríkis og sveitarfélaga í des. 1986 og maí 1987. Af framantöldu má ljóst vera að mikil vinna hefur verið lögð í þetta mál og ítarleg gagnasöfnun átt sér stað auk þess sem mjög lengi eða á annan áratug hefur verið á döfinni að koma á breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
Ég hef fundið mjög mikinn áhuga sveitarstjórnarmanna á því að málið nái nú fram að ganga. Vænti ég þess að svo geti orðið á yfirstandandi þingi og góð samvinna takist í þessari hv. deild um að koma málinu til nefndar þannig að sveitarstjórnir fái málið til umsagnar nú í þinghléi.
Varðandi galla á núverandi fyrirkomulagi verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga var bent á nokkur meginatriði sem komið hafa fram. Í fyrsta lagi er talið er að ríkið hafi oft með höndum verkefni sem betur væru komin í höndum heimamanna vegna þekkingar þeirra á staðbundnum þörfum og aðstæðum. Í öðru lagi er verkaskipting ríkis og sveitarfélaga talin óskýr og flókin. Mikil vinna er lögð í margs konar uppgjör milli þessara aðila og í mörgum tilvikum er stöðug togstreita og ágreiningur einkum vegna fjárhagslegra samskipta. Ákvarðanir um framkvæmdir eru oft taldar teknar af þeim aðilum sem ekki bera nægilega ábyrgð á stofnkostnaði og rekstri viðkomandi verkefnis. Sveitarfélögin eru talin fjárhagslega ósjálfstæð og of háð ríkisvaldinu.
Við undirbúning fjárlagafrv. fyrir árið 1988 ákvað þáv. ríkisstjórn að taka á því ári fyrsta skrefið í
heildarendurskoðun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Frv. um þetta efni var lagt fram á Alþingi í byrjun des. 1987. Afgreiðsla frv. þessa dróst á langinn og í tengslum við efnahagsaðgerðir ríkisstjórnarinnar í mars var það lagt til hliðar og málinu var frestað. Í nóv. 1987 skipaði ég nefnd til að undirbúa næsta skref í flutningi verkefna milli ríkis og sveitarfélaga og til að fjalla um uppgjör og eignatilfærslu sem því tengjast. Nefnd þessi var skipuð fulltrúum frá Sambandi ísl. sveitarfélaga og þeim ráðuneytum sem mest samskipti hafa við sveitarfélögin. Nefnd þessari var ætlað að starfa á grundvelli nefndarálitanna frá 1987. Þegar ljóst var hver yrðu afdrif verkaskiptafrv. sem lagt var fram í des. 1987 var nefndinni falið að yfirfara verkaskiptamálið að nýju og undirbúa framlagningu lagafrv. nú í haust. Nefndin gekk frá drögum og álitum um miðjan október sem þá voru kynnt fyrir viðkomandi ráðherrum, ríkisstjórn og Sambandi ísl. sveitarfélaga. Stjórnarandstöðunni var einnig kynnt málið og niðurstaða nál. Rætt hefur verið við fjölda sveitarstjórnarmanna og viðhorf þeirra könnuð til málsins, sem ég met svo að séu mjög jákvæð.
Með tilliti til þeirrar gagnrýni sem fram kom, m.a. hér á Alþingi þegar málið var til umfjöllunar á síðasta þingi, leggur nefndin til nokkrar breytingar frá fyrri tillögum. Þessar breytingar eru að lagt er til að fallið verði frá áformum um að færa styrki til íþrótta- og æskulýðsfélaga alfarið til sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að stofnkostnaði við heilsugæslustöðvar og sjúkrahús verði skipt þannig að sveitarfélögin greiði 40% en allur rekstrarkostnaður verði greiddur af ríkinu. Í fyrri tillögum var reiknað með að ríkið greiddi stofn- og reksturskostnað sjúkrahúsa en sveitarfélögin stofn- og reksturskostnað heilsugæslustöðva. Sveitarfélögin greiði 40% af stofnkostnaði framhaldsskólans, sbr. nýsamþykkt lög. Fyrri tillögur gerðu ráð fyrir að ríkið greiddi allan stofnkostnað. Lagt er til að hlutverki Framkvæmdasjóðs aldraðra verði breytt og núverandi verkefni, eins og bygging dvalarheimila og íbúðir fyrir aldraðra, flytjist að mestu til sveitarfélaga.
Seinna var tekin sú ákvörðun að fella niður tillögu verkaskiptanefndar
varðandi byggðasöfnin. Nefndin ítrekar fyrri tillögur um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í sambandi við breytingar á verkaskiptingunni. Þar er lagt til að veitt verði sérstök framlög til sveitarfélaganna með þrennum hætti. Í fyrsta lagi eru það framlög til stofnframkvæmda, svo sem grunnskóla, dagvistarheimila, félagsheimila, íþróttamannvirkja og vatnsveitna. Í öðru lagi framlög til reksturs grunnskóla í dreifbýli, svo sem akstur, gæsla í heimavist, mötuneytiskostnaður og í þriðja lagi framlög vegna breyttra verkaskipta, svo sem ýmis framlög vegna tónlistarskóla o.fl. Ég mun nánar gera grein fyrir framlögum vegna verkaskiptingarinnar hér á eftir þegar ég mæli fyrir frv. um breyt. á l. um tekjustofna sveitarfélaga. Jafnframt vil ég upplýsa að nú er unnið að því að semja drög að reglugerð um Jöfnunarsjóð
sveitarfélaga vegna þeirra ákvæða sem fram koma í frv. um tekjustofna, en framlög þar hafa áhrif á verkaskiptinguna. Ég mun sjá til þess að nefnd sú sem fær málið til umsagnar og meðferðar fái einnig við meðferð verkaskiptamálsins reglugerðardrögin til umfjöllunar.
Nefndin leggur til að upphæð sérstakra framlaga úr Jöfnunarsjóði vegna verkaskiptanna verði við það miðuð að hagur hinna minni og vanmegnugri sveitarfélaga batni við breytingar á verkaskiptingunni. Menntmrn. hefur tekið saman lauslega áætlun um skuldastöðu ríkissjóðs um næstu áramót vegna sameiginlegra framkvæmda ríkis og sveitarfélaga. Samkvæmt áætluninni er niðurstaðan sú að skuld ríkissjóðs við sveitarfélögin sé rúmur milljarður, en það verður auðvitað að taka fram að hér er um grófa áætlun að ræða og það vantar enn nokkuð á að fyrir liggi nægjanlegar upplýsingar frá sveitarfélögunum um framkvæmdir yfirstandandi árs þannig að hægt sé að reikna nákvæmlega út skuldastöðuna. Það er auðvitað ljóst að ríki og sveitarfélög verða að komast að sameiginlegri niðurstöðu varðandi skuldastöðuna og að jafna þarf ágreining sem verið hefur milli þessara aðila um við hvaða byggingarkostnað eigi að miða kostnaðarþátttöku ríkissjóðs.
Nefndin leggur til að það verði mótaðar nánar reglur um uppgjör milli ríkis og sveitarfélaga vegna breytingar á verkaskiptingunni og af því tilefni verði skipuð nefnd með fulltrúum ríkisins og Sambands ísl. sveitarfélaga. Nefndin leggur til að greiðsluskuldbindingar ríkissjóðs við sveitarfélögin verði gerðar upp með sem næst jöfnum greiðslum á eigi lengri tíma en fjórum árum eftir að breytingar á verkaskiptingunni taka gildi.
Við samningu þessa frv. hefur verið hafður sá háttur á að hvert ráðuneyti sem hlut á að máli hefur unnið tillögur til breytingar á lögum sem undir það heyrir. Frv. er í öllum aðalatriðum byggt á tillögunum frá 1987 með þeim breytingum og áherslum sem nefndin leggur nú til. Helstu breytingar frá gildandi lögum sem lagðar eru til í frv. eru eftirfarandi:
1. Felld verði niður 15% þátttaka sveitarfélaga í stofnkostnaði nokkurra stofnana fyrir fatlaða.
2. Felld verði niður sérstök framlög til vatnsveitna í fjárlögum. Þátttaka ríkisins er nú allt að 50% í stofnkostnaði aðveituæða, miðlunargeyma og vatnstökuvirkja.
3. Felld verði niður þátttaka sveitarfélaga í rekstri sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva. Þátttaka sveitarfélaga er nú aðallega í rekstri heilsugæslustöðva.
4. Ríkissjóður greiðir launakostnað faglærðra starfsmanna, en sveitarfélög laun annarra starfsmanna og annan rekstrarkostnað. Viðhalds- og endurnýjunarkostnaður greiðist nú 85% af ríki og 15% af sveitarfélögum. Hlutdeild sveitarfélaga í stofnkostnaði sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva verði 40% í stað 15%.
5. Framlög sveitarfélaga til sjúkrasamlaga verði felld niður og sjúkratryggingar verði alfarið verkefni ríkisins. Kostnaðarskipting í rekstri sjúkrasamlaga í
núgildandi lögum hefur í aðalatriðum átt að vera að ríkið greiði 85% og sveitarfélög 15%. Sveitarfélögin greiða nú 50% af tannlæknakostnaði barna á aldrinum 6--15 ára.
6. Framlög sveitarfélaga til atvinnuleysistrygginga verði felld niður. Nú er fyrirkomulagið þannig að hver sveitarstjórn greiðir til sjóðsins framlag sem er jafnhátt iðgjöldum atvinnurekenda í sveitarfélaginu og ríkissjóði ber að greiða framlag sem er tvöfalt hærra en iðgjald atvinnurekenda.
7. Ríkissjóður greiði alfarið kostnað við rekstur fræðsluskrifstofa. Fyrirkomulagið nú er að ríkissjóður greiðir föst laun fræðslustjóra og helming af reksturskostnaði húsnæðis, ferðakostnaði og kostnaði við ráðgjafa- og sálfræðiþjónustu. Annan reksturskostnað bera landshlutasamtök sveitarfélaga eða einstök sveitarfélög.
8. Sveitarfélög greiði allan reksturskostnað grunnskóla að undanskildum kennslulaunum. Ríkið greiðir nú launakostnað við mötuneyti í heimavistarskólum og heimanakstursskólum og tekur einnig þátt í greiðslu nokkurra rekstrarliða, eins og húsaleigu, skyldutryggingu fasteigna, heilbrigðisþjónustu, skólaaksturs í dreifbýli og skólaaksturs í þéttbýli.
9. Lagt er til að sveitarfélögin greiði allan stofnkostnað grunnskóla.
Fyrirkomulagið nú er að ríkið greiðir 50% af áætluðum stofnkostnaði kennslurýmis og 85% af stofnkostnaði heimavistarrýmis.
10. Felld verði niður þátttaka ríkisins í stofnkostnaði íþróttamannvirkja á vegum sveitarfélaga. Ríkissjóði er nú samkvæmt gildandi lögum heimilt að veita styrki sem samsvara allt að 40% af byggingarkostnaði.
11. Felld verði niður þátttaka ríkisins í byggingu félagsheimila. Laun eru þannig nú að Félagsheimilasjóði er heimilt að veita styrki allt að 40% af stofnkostnaði.
12. Bygging dagvistarheimila fyrir börn verði alfarið verkefni sveitarfélaga, en ríkissjóður greiðir nú 50% af stofnkostnaði.
13. Felld verði niður þátttaka ríkisins í launakostnaði tónlistarskóla. Ríkið á nú að greiða 50% af launum skólastjóra og kennara.
14. Felld verði niður framlög sveitarfélaga til sýsluvega, en sveitarfélögin hafa samkvæmt gildandi lögum greitt ákveðið framlag sem hefur samsvarað launum fyrir tiltekinn fjölda dagvinnustunda á íbúa.
15. Felld verði úr gildi sérstök lög um landshafnir og þess í stað gildi um þær almenn hafnalög. Rekstur hafna er nú á vegum sveitarfélaga. Undantekningar á þessu eru svokallaðar landshafnir sem ríkið hefur kostað að öllu leyti.
Til viðbótar við framantaldar breytingar er gert ráð fyrir að gerðar verði breytingar á l. nr. 92/1982, um málefni aldraðra, en lögin falla úr gildi um næstu áramót. Endurskoðun laganna stendur yfir og stefnt er að því að flytja sérstakt frv. um breytingar á þeim lögum. Þar verður lagt til að hlutverki
Framkvæmdasjóðs aldraðra verði breytt og núverandi verkefni hans flytjist að mestu til sveitarfélaga og einnig að heimilishjálp verði verkefni sveitarfélaga. Á vegum menntmrn. verði einnig flutt frv. sem m.a. feli í sér að framhaldsnám í tónlistarskólum í Reykjavík verði alfarið greitt af ríkinu, svo og rekstur Myndlista- og handíðaskólans. Við mat á áhrifum breyttrar verkaskiptingar á fjármál sveitarfélagsins eru einnig teknar með breytingar sem felast í nýjum lögum um framhaldsskóla.
Samhliða þessu frv. er lagt fram frv. til l. um tekjustofna sveitarfélaga. Í þeim kafla frv. sem fjallar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga er lagt til að veitt verði sérstök framlög til sveitarfélaga vegna breytinga á verkefnaskiptingunni í samræmi við þær tillögur sem ég hef hér áður rakið. Fyrir liggja útreikningar Byggðastofnunar á áhrifum breyttrar verkaskiptingar á rekstur allra sveitarfélaga á Norðurlandi. Þar er um að ræða 60--70 sveitarfélög. Upphæðir þeirra framlaga sem ætlaðar verði úr Jöfnunarsjóðnum í tengslum við breytingar á verkaskiptingunni eru byggðar á þessum útreikningum. Þessir útreikningar verða lagðir fram í þeirri nefnd sem fær frv. til meðferðar hér í þinginu.
Einnig er hafin vinna að drögum að reglugerð um úthlutun þessara framlaga sem einnig verða lögð fyrir nefndina eins og ég áður gat um. Á fylgiskjali með frv. þessu kemur fram mat á áhrifum breyttrar verkaskiptingar á fjármál sveitarfélaga á ársgrundvelli miðað við þær tillögur sem felast í frv. Slíkt mat hlýtur þó alltaf að vera ýmsum annmörkum háð. Niðurstaðan er sú að ef tekin eru saman áhrif breyttrar verkaskiptingar og breytingar á fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga, þá minnka útgjöld sveitarfélaganna í heild um 639 millj. kr. á ári en útgjöld ríkisins aukast að sama skapi. Gert er ráð fyrir að jafna þetta með hliðstæðri lækkun á heildartekjum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
Ég legg sérstaka áherslu á að nú liggur allt verkaskiptamálið fyrir í heild sinni ásamt frv. til l. um tekjustofna sveitarfélaga og er gert ráð fyrir að breytingar á verkaskiptingunni taki gildi samhliða breytingu á tekjustofnalögunum á árinu 1990. Ég vænti þess að það auðveldi mjög meðferð þessara mála hér í þinginu þannig að hægt er að skoða málið í heild sinni nú.
Herra forseti. Ég hef gert hér í aðalatriðum grein fyrir efni þessa frv. Ég legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. félmn.
