Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til l. um tekjustofna sveitarfélaga. Frv. þetta er samið af nefnd sem skipuð var í maí sl. en í þeirri nefnd áttu m.a. sæti fulltrúar Sambands ísl. sveitarfélaga. Frv. er í öllum meginatriðum eins og nefndin lagði til og í flestum atriðum í samræmi við tillögur sem komið hafa fram hjá sveitarfélögunum.
Helstu breytingar frá gildandi lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem lagðar eru til í frv. eru þessar:
1. Aðstaða sveitarfélaga til álagningar fasteignaskatts er jöfnuð og undanþágum frá álagningu skattsins fækkað.
2. Tekjuöflun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði breytt þannig að meginhluti tekna hans verði ákveðið hlutfall af tekjuskattsstofni í staðgreiðslukerfinu sem rennur beint í sjóðinn í stað ríkisframlags eins og nú er. Greiðslum úr sjóðnum verði breytt þannig að almennu framlögin verði felld niður en þau hafa numið um 2 / 3 af útgjöldum sjóðsins. Þess í stað verði útgjöldum sjóðsins skipt í þrennt:
1. Bundin framlög, sem gangi til Sambands ísl. sveitarfélaga, landshlutasamtaka sveitarfélaga, Lánasjóðs sveitarfélaga og Innheimtustofnunar sveitarfélaga.
2. Sérstök framlög, sem gangi til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, til að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga og til að bæta sveitarfélögum upp aukinn kostnað vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
3. Jöfnunarframlög til að bæta sveitarfélögum upp lágar tekjur í samanburði við sambærileg sveitarfélög líkt og verið hefur með núverandi aukaframlög, en framlögum þessum yrði einnig varið til að jafna aðstöðu sveitarfélaga vegna mismikilla verkefna.
Þannig miðast jöfnunarframlögin ekki einungis við að jafna tekjur eins og nú er, heldur einnig útgjöld þannig að minni sveitarfélögin verða aðstoðuð við að halda uppi ákveðnu þjónustustigi.
Lagt er til að fólksfækkunarframlögin verði felld niður en upphæðir sem til þeirra hefur verið varið gangi til að hækka jöfnunarframlögin.
Lagt er til að heildartekjur Jöfnunarsjóðsins lækki samhliða því sem útgjöld sveitarfélaganna lækka vegna breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, en eins og fram kom í máli mínu þegar ég ræddi hér áðan um verkaskiptingu, þá þarf tæpar 640 millj. kr. til að jafna útgjöld milli ríkis og sveitarfélaga því að ríkið tekur á sig 640 millj. kr. meiri útgjöld en sveitarfélögin ef verkaskiptingin verður að lögum.
Jafnframt er lagt til að stórhækkaður verði sá hluti ráðstöfunarfjár sjóðsins sem varið er til jöfnunar milli sveitarfélaga, og er nærri lagi að hann fjórfaldist.
Áætlun um tekjur og gjöld Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga miðað við þessar tillögur fylgir með frv. á fskj. II, en drög að reglugerð um Jöfnunarsjóðinn eru nú í undirbúningi og verða þau lögð fram í nefndinni sem fær þetta frv. til umfjöllunar.
3. Útsvarskafli laganna verður aðlagaður staðgreiðslukerfinu og lögum um tekju- og eignarskatt
mun betur heldur en nú er.
4. Ákvæði um mismunandi gjaldflokka aðstöðugjalda verði afnumin og hámarksálagning verði 1,3%, en hver sveitarstjórn geti síðan ákveðið mismunandi gjaldflokka eftir tegund atvinnurekstrar. Undanþágum frá álagningu gjaldsins verði fækkað.
Samhliða þessu frv. er lagt fram frv. til l. um breytingu á verkaskiptingu sem ég hef þegar mælt fyrir og er lagt til að lögfest verði og komi til framkvæmda á sama tíma og þetta frv. Sérstaklega er rétt að undirstrika að kaflinn um Jöfnunarsjóð er alfarið tengdur væntanlegum breytingum á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
Ég mun þá, herra forseti, rekja nokkrar helstu breytingar frá núgildandi tekjustofnalögum eins og þær koma fram í einstökum greinum frv.
Í 2. gr. er lagt til að bætt verði inn í 1. mgr. upptalningu á tveimur gjöldum sem sveitarfélagi er heimilt að leggja á, þ.e. gjöldum vegna holræsakostnaðar og lóðarleigu. Enn fremur er lagt til að sveitarstjórn geti ákveðið að gjalddagar þessara gjalda verði þeir sömu og fasteignaskatts og einnig að innheimtufyrirkomulagið verði hið sama. Er þetta ákvæði sett til hagræðis fyrir sveitarfélögin sem og gjaldendur.
Í 3. gr. er að finna nýmæli um jöfnun á aðstöðu sveitarfélaga vegna mismunandi fasteignamats þannig að fasteignir verði svipaður skattstofn í hvaða sveitarfélagi sem þær eru, en þetta hefur lengi verið krafa sveitarfélaganna úti á landsbyggðinni, einkum þéttbýlissveitarfélaganna. Nánar felur þetta nýmæli í sér að lagt skal til grundvallar álagningu fasteignaskatts húsa og annarra mannvirkja, hvar sem er á landinu, afskrifað endurstofnverð þeirra margfaldað með markaðsstuðli þessara eigna í Reykjavík, í stað fasteignamats eins og það hefur verið ákvarðað samkvæmt markaðsstuðli
hlutaðeigandi sveitarfélags.
Með þeirri aðferð við álagningu fasteignaskatts, sem hér er lögð til, vinnst einkum tvennt: Öll sveitarfélög fá svipaða möguleika til skattlagningar sams konar fasteigna og álagningarprósentur sveitarfélaganna verður hægt að bera saman.
Lóða-, landa- og hlunnindamat er ekki tengt mati lóða, landa eða hlunninda í Reykjavík. Sjálfstætt mat fer fram á þessum þáttum fasteignamatsins um allt land. Ekki eru lagðar til breytingar á stofni til álagningar fasteignaskatts á þessar eignir.
Auk framangreindra meginbreytinga er einnig lagt til að fellt verði niður ákvæði um heimild til að skattleggja sérstaklega hlunnindi í eigu utansveitarmanna. Ákvæði þetta hefur frá upphafi verið mjög umdeilt og með hæstaréttardómi nr. 706 frá 1986 var því hnekkt.
Skatturinn skal vera allt að 1 / 2 % samkvæmt a-lið og allt að 1% samkvæmt b-lið 3. mgr., eftir ákvörðun hlutaðeigandi sveitarfélags, en heimilt er sveitarfélagi að hækka hundraðshluta þessa um allt að 25%. Ekki er lengur takmörkuð lækkun hundraðshluta þessara eins og verið hefur.
Í 6. mgr. 3. gr. er gert ráð fyrir því nýmæli að Fasteignamat ríkisins útbúi til handa sveitarfélögum sérstakar skrár þar sem stofn til álagningar kemur fram, enda ljóst með hliðsjón af tillögu til breytinga á 2. mgr. að ekki er hægt að nota fasteignaskrána eins og tíðkast hefur.
Í 4. gr. er að finna nýmæli þess efnis að gert er ráð fyrir þeim möguleika að sérstökum aðila verði falið að annast innheimtu fasteignaskatts fyrir hönd sveitarfélaga. Er það til samræmis við innheimtu annarra sveitarsjóðsgjalda.
Annað nýmæli er að finna í greininni, en þar er lagt til að gjaldfella megi fasteignaskattinn í heild ef um vangreiðslur að hluta er að ræða.
Í 5. gr. er lagt til að undanþágum frá greiðslu fasteignaskatts verði fækkað, en í því felst að félagsheimili og samkomuhús, orlofsheimili launþegasamtaka og stúdenta- og hjónagarðar verði ekki undanþegin greiðslu fasteignaskatts. Talið er eðlilegra að styrkur sveitarfélaga við þessa starfsemi sé í formi beinna framlaga fremur en eftirgjöf á sköttum.
Þá er felld niður heimild til að undanþiggja nýjar íbúðir fasteignaskatti í allt að tvö ár eftir að afnot hefjast. Ákvæði þetta hefur verið lítið notað. Hafi sveitarstjórn hug á að ívilna þeim gjaldendum sem þarna eiga hlut að máli virðist einfaldara að gera það t.d. með lækkun gatnagerðargjalda.
Í 8. gr. er lögð til sú breyting á tekjuöflun Jöfnunarsjóðs að meginhluti tekna hans verði ákveðið hlutfall af tekjuskattsstofni, sbr. 1. og 3. tölul. 62. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, sem renni beint í sjóðinn í stað ríkisframlags eins og nú er.
Ákvæði 9. gr. um landsútsvör Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, svo og landsútsvör banka eru óbreytt frá gildandi lögum. Gert er ráð fyrir að þau ríkisfyrirtæki sem tilgreind eru í b-lið, svo og olíufélög greiði öll landsútsvör eftir sömu reglu, þ.e. 1,3% af heildarsölu, en í gildandi lögum eru mismunandi reglur um landsútsvör þessara fyrirtækja. Tekið er upp ákvæði laga nr. 18/1977, 4. tölul. 3. mgr. 7. gr., um landsútsvör Járnblendiverksmiðjunnar í Hvalfirði. Ferðaskrifstofa ríkisins og Landssmiðjan hafa verið felldar út þar sem þessi fyrirtæki hafa verið seld. Sparisjóðir eru teknir inn og settir undir sama lið og bankar, enda þykir ekki eðlilegt í þessu tilviki að gera mun á þeim.
Í 11. gr. er lagt til að útgjöldum Jöfnunarsjóðsins verði skipt í þrjá hluta sem nefndir eru bundin framlög, sérstök framlög og jöfnunarframlög.
Í 12. gr. er að finna skilgreiningu á því hvað teljist til bundinna framlaga Jöfnunarsjóðsins og hvernig þau skiptast innbyrðis.
Í 13. gr. er að finna ákvæði um hin sérstöku framlög úr Jöfnunarsjóði, en tilgangurinn með þeim er tvíþættur: Framlög samkvæmt a- og b-liðum eru í samræmi við ákvæði í sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, en framlög samkvæmt c-, d- og e-liðum eru til að bæta sveitarfélögum upp aukinn kostnað vegna breytinga á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
Í 14. gr. er lagt til að jöfnunarframlögum verði varið til að jafna tekjur sveitarfélaga og einnig verði við úthlutun þeirra tekið tillit til þjónustustigs sveitarfélaga.
Til þessa verkefnis er lagt til að fari þær tekjur sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 12. gr. og 13. gr.
Í frv. þessu er ekki gert ráð fyrir fólksfækkunarframlögum heldur gangi sú upphæð sem til þeirra hefur verið varið til að hækka jöfnunarframlögin.
Í 15. gr. er að finna nánari skýringar á því hvað teljist til kostnaðarsamra stofnframkvæmda hjá sveitarfélögum, sbr. c-lið 13. gr. Hér er um að ræða stofnframkvæmdir vegna skylduverkefna sveitarfélaga og er þetta tæmandi upptalning verkefna.
Þá er svo fyrir mælt að sett verði í reglugerð ákvæði um hvaða skilyrði sveitarfélög þurfi að uppfylla til að eiga rétt til þessara framlaga, svo sem varðandi íbúafjölda sveitarfélaga og hlutfall væntanlegs kostnaðar af
heildartekjum sveitarfélags og verður reglugerð þar að lútandi lögð fyrir félmn. eins og áður er sagt. Einnig verður sett ákvæði um það hvernig útreikningi framlaganna skuli háttað.
Í 16. gr. er lagt til að allt að 15,5% af vergum tekjum sjóðsins verði varið til aðstoðar sveitarfélögum í strjálbýli til að bera aukinn kostnað við grunnskóla. Þá er og lagt til að allt að 7,3% af vergum tekjum sjóðsins verði varið til að bæta þeim sveitarfélögum, sem þess þurfa, upp aukinn kostnað við rekstur tónlistarskóla og fleiri málaflokka.
Í reglugerð skulu sett ákvæði um hvaða skilyrði sveitarfélög þurfi að uppfylla til að koma til greina við úthlutun framlaga samkvæmt þessari grein, svo sem með hliðsjón af fjölda íbúa, verkefnum, útgjöldum og tekjumöguleikum.
Í 17. gr. er að finna nýmæli um svonefnda ráðgjafarnefnd. Nefnd þessari er ætlað að gera tillögur til félmrh. þegar úthluta skal úr Jöfnunarsjóði framlögum skv. c-, d- og e-lið 13. gr. og framlögum skv. 14. gr.
21.--33. gr. frv. fjalla um útsvör. Þar er ekki gert ráð fyrir neinum verulegum efnisbreytingum. Þessi kafli er hins vegar samræmdur lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og lögum um tekjuskatt og eignarskatt.
Í 34. gr. eru lagðar til þær efnisbreytingar að felld verður niður heimild til álagningar aðstöðugjalds á ríkisfyrirtæki skv. c-lið 10. gr. núgildandi laga þar sem talið er óeðlilegt að þau greiði bæði landsútsvar og aðstöðugjald. Þessi fyrirtæki eru skv. 9. gr. frv. Síldarverksmiðjur ríkisins og Ríkisprentsmiðjan Gutenberg. Skv. ákvæðum 34. gr. gildandi laga um tekjustofna sveitarfélaga er m.a. rekstur sláturhúsa og mjólkurbúa undanþeginn aðstöðugjaldi. Undanþágur þessar hafa verið mjög umdeildar hjá sveitarstjórnarmönnum. Hér er um að ræða atvinnufyrirtæki sem undanþegin hafa verið álagningu slíkra gjalda. Á það má benda að búrekstur er ekki
undanþeginn aðstöðugjaldsskyldu og hefur aðstöðugjald á rekstur bænda lent í hámarksflokki skv. d-lið 38. gr. gildandi tekjustofnalaga þar sem sá rekstur er ekki tilgreindur í lægri gjaldflokkum í 38. gr. Einnig hefur verið gagnrýnt að tilteknar tegundir atvinnufyrirtækja væru með öllu undanþegnar aðstöðugjaldi og m.a. bent á að það skerti verulega tekjur sveitarfélaga þar sem slík fyrirtæki væru.
Í 36. gr. er lagt til að afnumin verði flokkun aðstöðugjalda í lögum. Hámarksaðstöðugjald verði 1,3%, eins og nú er í hæsta gjaldflokki, en sveitarstjórnum verði heimilað að ákveða gjaldflokka eftir tegundum atvinnurekstrar en gæta ber samræmis innan sömu tegundar. Eðlilegt verður að telja að hver sveitarstjórn ákveði gjaldflokk í sínu sveitarfélagi, m.a. með tilliti til aðstæðna í sveitarfélaginu og í hverri atvinnugrein, frekar en að löggjafinn fastsetji slíka flokkun í eitt skipti fyrir öll.
Í 37. gr. er að finna heimild fyrir sveitarstjórnir til að fela sérstökum innheimtuaðila að annast innheimtu aðstöðugjalda í þeirra umboði. Aðrar breytingar varðandi aðstöðugjöldin eru minni háttar.
Ég hef þá rakið helstu breytingar sem felast í einstökum greinum frv. Núgildandi tekjustofnalög eru að meginefni til frá 1972 en þá voru gerðar á þeim talsvert róttækar breytingar samhliða nokkrum breytingum á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Það liggur ljóst fyrir að fyrstu árin eftir 1972 var hagur sveitarfélaganna mun betri en áður og svigrúm þeirra til framkvæmda meira. Um og eftir 1980 fór hagur margra sveitarfélaga versnandi. Áttundi áratugurinn var tími mikillar uppbyggingar víða um land, sveitarfélögin voru þar engin undantekning. Þau byggðu skóla, dagvistarheimili fyrir börn, dvalarheimili og íbúðir fyrir aldraða og þannig mætti halda áfram. Þegar þessar stofnanir komu í rekstur jók það útgjöldin án þess að auknar tekjur kæmu á móti. Mikil verðbólga fór líka mjög illa með sveitarfélögin þar sem tekjustofnar þeirra voru að langmestu leyti óverðtryggðir. Það sem e.t.v. er mest áberandi núna í fjármálum sveitarfélaganna og tekjustofnamálum þeirra er hversu misjafnlega þau eru á vegi stödd fjárhagslega. Sveitarfélög þar sem meira en helmingur íbúa landsins býr eru skuldlítil með mikið framkvæmdafé, þ.e. vel stödd fjárhagslega. Hinn hluti sveitarfélaganna er að vísu mismunandi illa stæður, en mörg þeira eru mjög skuldug með lítið framkvæmdafé.
Þetta er sú mynd sem blasir við við endurskoðun laganna. Hver verður þá fjárhagsleg staða sveitarfélaganna ef þær breytingar koma til framkvæmda sem lagðar eru til í frv.? Ég tel rétt að skoða þær í samhengi við þær breytingar sem nýlega hafa verið gerðar varðandi útsvörin. Þær breytingar eru mikill ávinningur fyrir sveitarfélögin með þrennum hætti. Í fyrsta lagi er verðtrygging þessa langgildasta tekjustofns sveitarfélaganna mjög þýðingarmikil. Innheimta mun í mörgum tilfellum batna mjög verulega og síðast en ekki síst mun hámarksálagning útsvara, nú 7,5%, gefa sveitarfélögunum mun meiri tekjur en áður.
Breytingar þær sem lagðar eru til í frv. varðandi fasteignaskattinn stefna fyrst og fremst að því að jafna aðstöðu sveitarfélaganna. Þær hafa engin áhrif hér í Reykjavík og lítil eða engin áhrif í öðrum sveitarfélögum hér á höfuðborgarsvæðinu. Áhrifin úti á landsbyggðinni munu að sjálfsögðu fara eftir
því hvernig sveitarfélögin koma til með að nýta sér þennan aukna tekjumöguleika. Fasteignamatið hefur verið mjög mismunandi en þó langsamlega hæst hér á höfuðborgarsvæðinu. Miðað við sömu nýtingu álagningarhlutfalls og verið hefur hér á höfuðborgarsvæðinu er ljóst að sú breyting sem lögð er til í frv. getur gefið mörgum sveitarfélögum 20--30% hærri tekjur af fasteignasköttum en nú er.
Breytingarnar varðandi aðstöðugjöldin munu fyrst og fremst koma þeim sveitarfélögum til góða þar sem atvinnureksturinn hefur að miklu leyti verið í lægri gjaldflokkunum, en gjaldflokkar hafa verið fjórir, sá lægsti 0,33% og sá hæsti 1,3%. Fastlega má gera ráð fyrir því að sveitarfélögin nýti sér mjög misjafnlega þá heimild sem í frv. felst í þessu efni.
Varðandi Jöfnunarsjóðinn er rétt að undirstrika sérstaklega þá breytingu að lagt er til að fjórfalda þá upphæð sem ætlað er að verja til jöfnunar milli sveitarfélaga.
Samkvæmt því sem ég hef hér rakið er ljóst að megininntak frv. þessa er að jafna aðstöðu sveitarfélaganna og að auka ákvörðunarvald þeirra um nýtingu eigin tekjustofna. Að sjálfsögðu má lengi deila um hvort nógu langt sé gengið í þessu efni.
Við samningu frv. hefur verið haft náið samráð við sveitarfélögin. Fjórir af átta nefndarmönnum sem sömdu frv. eru stjórnarmenn í Sambandi ísl. sveitarfélaga. Á undanförnum mánuðum hafa aðilar frá endurskoðunarnefndinni og frá félmrn. sótt fundi sveitarstjórnarmanna víða um land og rætt um endurskoðun tekjustofnalaganna. Nú þegar frv. liggur fyrir verður þessari kynningu haldið áfram í samvinnu við Samband ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtök sveitarfélaga.
Virðulegi forseti. Ég vænti þess að hv. þm. þessarar deildar greiði fyrir því að frv. komist til nefndar fyrir jól svo hægt sé að senda það til umsagnar til sveitarstjórnanna nú í þinghléinu. Ég hef gert í aðalatriðum grein fyrir efni frv. og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. félmn.
