Seðlabanki Íslands
Þriðjudaginn 14. febrúar 1989

     Guðmundur Ágústsson:
    Virðulegi forseti. Ég kannast ekki við að við mig hafi verið samið um að viðskrh. mætti mæla fyrir öðrum frumvörpum í Nd., en ég mun ekki gera veður út af því. Við höfum hérna hjá okkur hæstv. fjmrh. og ég vona að hann hlýði á það sem ég mun segja hér á eftir.
    Það frv. sem hér er til umræðu er frv. til l. um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands. Ég mun einkum í ræðu minni taka til umfjöllunar 2. gr. þessa frv. Í greinargerð er sagt að ríkisstjórnin ætli ,,að leggja fram frumvarp til breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands þar sem verði kveðið skarpar á um heimildir bankans til þess að binda vaxtaákvarðanir innlánsstofnana takmörkunum``. Það er einmitt það sem felst í 2. gr. frv. sem hér er til umræðu.
    Það er ákveðið orðalag í þessari grein sem ég vil byrja á að gera að umtalsefni eða réttara sagt fyrst eitt orð og síðan hluta úr setningu. Það er orðið ,,hóflegur`` sem mér finnst mjög skrýtið orð og raunar finnst mér það orð svo teygjanlegt og erfitt og maður geti ekki markað neitt á því hvað þarna er átt við. Þess vegna verður maður að líta á þessa stefnuyfirlýsingu til að átta sig á því. Þetta er loðið og teygjanlegt.
    Það er setningarhluti þarna einnig, en það er ,,og til að draga úr óhæfilegum vaxtamun milli inn- og útlána að teknu tilliti til annarra tekna innlánsstofnana``. Þarna er í lagatexta beint ráðist á bankakerfið þar sem þarna er gefið að það sé óeðlilegur vaxtamunur sem ég vil að sjálfsögðu ekki draga úr. Raunar tel ég að vaxtamunurinn sé ekki aðeins óhóflegur heldur raunar miklu meira en það miðað við það sem maður veit um í öðrum löndum. En manni finnst það ekki vera góð lexía í lagatexta að ráðast að einum eða öðrum heldur eigi þetta að vera frekar þannig að það eigi að virða alla aðila sem lögin eiga að ná til og ekki gefa eitt eða annað í skyn.
    Það eru allir sammála um að vextir á Íslandi eru allt of háir, sama hvort litið er til nafnvaxtanna eða þá raunvaxtanna og þá frekar raunvaxtanna þar sem verðbólga er eins og hún er. Það vakna ýmsar spurningar. Þá er sú fyrsta: Hvers vegna eru vextirnir svona háir og hver er ástæðan fyrir því að þeir eru eins háir og raun ber vitni um? Önnur spurningin er sú hvernig skynsamlegast er að lækka þessa vexti og þá án þess að það hafi í för með sér verulega röskun bæði á peningamarkaðnum og í þjóðfélaginu.
    Með hliðsjón af þessum tveimur spurningum ber að líta á þá leið sem ríkisstjórnin ætlar að fara. Hún ætlar nánast að taka vexti niður með handafli eins og hæstv. ráðherrar hafa lýst. Ætla ég á eftir að fara yfir það hvort það sé hentug leið við þær aðstæður sem eru nú í þjóðfélaginu, hvort það sé sú leið sem eigi að nota til að færa vextina niður eða hvort það eigi að beita öðrum aðferðum. Áður en ég svara þeirri spurningu með því sem ég held að eigi að vera svarið langar mig að fara yfir grein sem birtist í blaði viðskiptafræðinema, mjög athyglisverða grein eftir

Davíð Björnsson rekstrarhagfræðing þar sem hann fer yfir allan fjárhagsmarkaðinn og hvernig hann er á Íslandi í samanburði við önnur lönd og hvað er raunverulega að á fjármagnsmarkaðnum og hvað má bæta og þá jafnframt hvernig má lækka vexti. Ég ætla að taka upp ýmsa kafla úr þessari grein. Hún er nokkuð löng svo að ég ætla að reyna að stytta mitt mál. Hún heitir ,,Íslenskur fjármagnsmarkaður``. Ég vona að Davíð Björnsson leyfi mér að vísa í þessa grein og forseti að lesa upp úr greininni. Þar segir:
    ,,Fjármagnsmarkaðurinn hefur það hlutverk að miðla fjármagni sparifjáreigenda til þeirra aðila sem fjár er vant til ýmissa verkefna. Hlutverki þessu er sinnt af fjölda mismunandi aðila með mismunandi hætti. Til að fjármagnsmarkaðurinn sinni þessu hlutverki með sem bestum hætti þarf hann að vera skilvirkur. Skilvirkur fjármagnsmarkaður leiðir í fyrsta lagi til þess að fjármagnið fer til þeirra verkefna þar sem arðsemi er mest og eins til þess að þessi fjármagnsflutningur fer fram á eins ódýran hátt og unnt er. Skilvirkur fjármagnsmarkaður metur einnig hvern skuldara fyrir sig þannig að traustir aðilar eiga að öðru óbreyttu aðgang að ódýrara fjármagni. Fjármagnsmarkaðurinn nær því trúlega hvergi í heiminum að starfa með þessum hætti.``
    Þarna er í upphafi tekið á því hvað er skilvirkur markaður. Síðan kemur hann inn á annað:
    ,,Íslendingar hafa komið sér upp mjög fjölbreyttu og flóknu fjármálakerfi, kerfi sem gæti verið hjá hvaða milljónaþjóð sem væri. Íslenskur fjármálamarkaður er hins vegar það lítill og fjöldi aðila á fjármagnsmarkaðnum það mikill að skilvirkni á markaðnum verður lítill. Enginn þeirra aðila sem starfa á íslenska fjármagnsmarkaðnum nema e.t.v. Landsbankinn hafa náð umtalsverðri stærðarhagkvæmni. Starfsemi á fjármagnsmarkaði er þannig sinnt á óhagkvæman hátt og af allt of litlum og ótengdum aðilum þannig að það skilyrði skilvirks fjármagnsmarkaðar að koma fé á milli lántakenda og lánveitenda með ódýrum hætti er ekki uppfyllt.
    Annað atriði sem gerir það að verkum að íslenskur fjármagnsmarkaður er ekki skilvirkur er það hve fé sem rennur um hann er eyrnamerkt í miklum mæli. Þessi
hólfun íslenska fjármagnsmarkaðarins, sem svo hefur verið kölluð, er höfuðgalli sem kemur í veg fyrir að fé renni endilega til þeirra verkefna sem skila hvað mestum arði, en það er einmitt hitt skilyrðið sem fjármagnsmarkaðurinn verður að uppfylla til að geta talist skilvirkur.``
    Síðan kemur hann inn á það skilyrði um þá miðlara sem eru á markaðnum:
    ,,Því verður ekki á móti mælt að fjöldi stofnana á íslenskum fjármagnsmarkaði er mikill. Viðskiptabankarnir eru 7, nálægt 40 sparisjóðir eru starfandi, fjárfestingarlánasjóðir eru 20 talsins og lífeyrissjóðir í landinu eru 85. --- Það má bæta hér við um 15 verðbréfamörkuðum. --- Þá er hólfaskiptingin á fjármagnsmarkaði þvílík að flestir höfuðatvinnuvegir þjóðarinnar hafa komið sér upp

banka, einn eða fleiri fjárfestingarsjóðir eru tengdir hverri atvinnugrein og hverri starfsstétt fylgir a.m.k. einn lífeyrissjóður. Þessu fylgja miklir vankantar en hér á eftir verður þeirra helstu getið svo og með hvaða hætti væri hægt að færa starfsemi á fjármagnsmarkaði til betri vegar.
    Bankar og sparisjóðir eru margir og smáir eins og fyrr er nefnt. Þetta leiðir til þess að rekstrareiningar eru smáar og óhagkvæmar þar sem æskilegri stærðarhagkvæmni er alls ekki náð. Fyrir atvinnufyrirtæki sem eru stærstir lántakendur hefur þetta þann galla í för með sér að fæstir bankar eru það stórir að þeir geti sinnt þörfum stærri fyrirtækja. Stærri fyrirtæki þurfa þannig að dreifa viðskiptum sínum á nokkra banka til þess að eðlilegri rekstrarfjármögnun sé náð. Við það tapast oft æskileg yfirsýn yfir skuldastöðu hvers fyrirtækis. Svarið við báðum þessum annmörkum er aukinn samruni í bankakerfinu þar sem bankar eru færri en stærri. Þannig ætti hvert og eitt fyrirtæki að geta haft öll sín bankaviðskipti hjá einum banka án þess að heildarútlán bankans til þess sé hættulega hátt hlutfall af annars vegar heildarútlánum bankans og hins vegar eigin fé hans. Margir höfðu talið að með þeirri auknu samkeppni, sem skapaðist innbyrðis milli banka og sparisjóða þegar vextir voru gefnir frjálsir, skapaðist grundvöllur fyrir sameiningu banka þar sem smærri bankarnir mundu reyna að tryggja markaðsstöðu sína með samruna, en slík þróun hefur enn ekki orðið. Enn er þó ekki fullreynt hvort hægt verði að reisa hér einn stóran hlutafélagabanka með samruna Útvegsbankans og einhverra einkabanka og hugsanlega sparisjóða.``
    Þá kemur inn á fjölda fjárfestingarlánasjóða:
    ,,Í gegnum opinbera fjárfestingarlánasjóði rennur mikið fé á ári hverju. Bæði er um að ræða félagslega sjóði þar sem vextirnir eru niðurgreiddir af ríkinu og hins vegar er um að ræða atvinnuvegasjóði sem lána fé til fjárfestinga í atvinnuhúsnæði og til kaupa á vélum og tækjum. Mjög stórar fjárhæðir renna í gegnum félagslegu sjóðina en þeir eru Byggingarsjóður ríkisins, Byggingarsjóður verkamanna og Byggðasjóður og e.t.v. mætti telja Lánasjóð ísl. námsmanna til þessa hóps. Lán þessara sjóða eru niðurgreidd í miklum mæli og eftir því sem meira af fjármagni lánakerfisins er beint í þann farveg því meira skekkist fjármagnsmarkaðurinn sem heild. Ásókn verður í hið ódýra lán jafnvel þó umsækjandi þurfi ekki nauðsynlega á láni að halda og minna fé verður eftir til lána á almennum markaði. Slíkt ástand veldur því auðvitað að vextir á þessum markaði verða hærri en ella. Þeir fjárfestingarlánasjóðir, sem ekki lána fé með niðurgreiddum vöxtum, lána fé til ýmissa framkvæmda á vegum atvinnufyrirtækjanna, eru því oftast kallaðir fjárfestingarlánasjóðir atvinnuveganna.
    Alls 17 fjárfestingarlánasjóðir lána fé til atvinnuveganna og flestir þeirra eru eyrnamerktir ákveðnum greinum eins og nöfn þeirra flestra bera með sér, nöfn eins og Verslunarlánasjóður, Iðnlánasjóður, Ferðamálasjóður o.s.frv. Sé þetta flókna kerfi atvinnuvegasjóða skoðað með tilliti til skilvirkni

þess kemur í ljós að skilvirkni kerfisins mætti bæta umtalsvert. Í fyrsta lagi getur ekki verið um ódýrustu miðlun fjármagns að ræða þar sem fjöldi fjárfestingarlánasjóða er svo mikill. Ákveðið fyrirtæki gæti þannig leitað til tveggja til fjögurra sjóða til fjármögnunar einnar og sömu framkvæmdar. Kerfið mætti þannig gera ódýrara og um leið skilvirkara með umtalsverðri fækkun atvinnuvegasjóða, jafnvel þannig að aðeins einn atvinnuvegasjóður yrði starfandi. Þá leiðir eyrnamerking fjárins í kerfinu til þess að hugsanlega rennur fjármagn ekki til þeirra verkefna sem skila mestum arði. Stofnlánadeild landbúnaðarins og Fiskveiðasjóður, svo dæmi sé tekið, lána einungis til landbúnaðar og til sjávarútvegs og til fiskvinnslu jafnvel þó að eins og nú er ástatt sé um mikla offjárfestingu að ræða í þessum greinum og fénu því betur varið annars staðar. Fjárfestingarlánasjóðir atvinnuveganna ná ekki skilvirkni fyrr en allar atvinnugreinar sitja við sama borð þegar lánsfé er ráðstafað og lánsumsóknum sé svarað í arðsemisröð þannig að fé renni til arðsömustu verkefnanna án tillits til hvaða atvinnugreinar þau heyra undir.``
    Það sem hér hefur verið lesið upp segir kannski að stórum hluta hvernig fjármagnsmarkaðurinn starfar. Kjarninn í þessu er sá að þeir sem miðla peningum á milli þeirra sem veita lán og þeirra sem taka lán eru allt of margir og þær stofnanir sem þar miðla allt of kostnaðarsamar. Og annað, að þarna er einnig um að ræða að það fé, sem til ráðstöfunar er, er allt of mikið
eyrnamerkt og fer ekki í arðsömustu fjárfestingarnar. Niðurlagið á þessari, að ég tel, merkisgrein er þannig:
    ,,Á undanförnum árum hefur orðið mikil endurskipulagning í fjármagnsmarkaði í nágrannaríkjum okkar. Reglur hafa verið rýmkaðar með þeim hætti að opinberir aðilar hafa hætt að skipta sér af einstökum smærri þáttum fjármagnsmarkaðarins heldur sett markaðinum í heild ramma til að starfa innan. Þessi þróun hefur verið kennd við ,,irregulation`` en hún hefur einnig náð til annarra markaða en fjármagnsmarkaðarins. Bandaríkjamenn riðu á vaðið á þessu sviði í fyrra á kjörtímabili Reaganstjórnarinnar og stjórnvöld í Bretlandi endurskipulögðu fjármagnsmarkaðinn þar í landi með svipuðum hætti fyrir tæpum tveimur árum síðan og er sú endurskipulagning kennd við ,,Big Bang``.
    Endurskipulagning íslenska fjármagnsmarkaðarins er orðið krefjandi verkefni. Mikið fé fer um markaðinn á ári hverju, bæði innlent fé og erlent. Íslendingar eru dugmikil þjóð og með verðtryggingu sparifjár hefur innlendur sparnaður vaxið mjög á þessum áratug. Hins vegar hefur uppbygging fjármagnsmarkaðarins svo og það hve hluti hans er háður opinberum ákvörðunum valdið því að fjármagnið sem um markaðinn streymir fer ekki endilega til arðsömustu verkefnanna og er reyndar undir hælinn lagt hvort verkefni eru yfir höfuð arðsöm eða ekki. Endurskipulagning íslenska fjármagnsmarkaðarins hlýtur að felast í fækkun stofnana og stækkun, minni eyrnamerkingu lánsfjár og

minni opinberum afskiptum af því hvernig markaðurinn vinnur í smáatriðum. Brjóta þarf niður þá múra sem umlykja einstök hólf í fjármagnsmarkaðnum þannig að úr hólfum hans verði dregið stórlega og fjármagnið geti runnið sem víðast og frjálsast um markaðinn. Þá þyrfti að minnka miðstýringu markaðarins og færa lánsfjárákvarðanir í smærri atriðum til fjármálastofnananna sjálfra.
    Fjármálastofnanir hljóta sjálfar að þurfa að taka ábyrgð á eigin lánveitingum sem leiðir til þess að þær lána fé einkum til þeirra aðila sem helst geta staðið í skilum sem auðvitað eru þeir aðilar sem nota fé til arðsamra verkefna. Það er ekki nóg að tryggja að fjármagn sé til á markaðnum. Það er ekki síður mikilvægt að tryggja að fjármagnið sé notað til verkefna sem skila þjóðinni arði. Ekkert getur tryggt það annað en endurskipulagður skilvirkur fjármagnsmarkaður.``
    Ég held að ég vilji gera orð Davíðs Björnssonar að mínum. Ég held einmitt að ástæðan fyrir því hve raunvextir eru háir hér á landi sé sú að á undanförnum árum hefur fjármagni ekki verið stýrt í þá farvegi sem nauðsynlegt hefði verið að stýra þeim í. Þá á ég við í fyrirtæki sem bera arð og geta mætt dagsveiflum. Ástæðan fyrir því hve illa er nú komið er hallarekstur á ríkissjóði, hjá fyrirtækjum og hjá heimilunum. Allir þessir aðilar eru að leita inn á fjármagnsmarkaðinn núna og þrýsta vöxtunum upp. Ef það er skilningur stjórnvalda eða ríkisstjórnarinnar að pressa vextina niður með þeim hætti sem í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er kveðið á um þá á maður erfitt með að sjá hvaða afleiðingar það getur haft í för með sér.
    Ég er sannfærður um það að til þess að ná vöxtum niður þurfi einmitt að endurskipuleggja allan fjármagnsmarkaðinn. Það mætti taka á eyrnamerkingunum, á því fé sem er fyrir fram skipulagt til ákveðinna atvinnugreina, beina því í aðra farvegi. Það mætti fækka stofnunum verulega. Það mætti sameina bæði bankastofnanir, lífeyrissjóði, það mætti sameina verðbréfamarkaði, sparisjóði og aðra sem á þessum markaði eru til þess að draga úr þeim óhóflega vaxtamun sem er á fjármagnsmarkaðnum.
    Ég vil einnig taka það fram að þau atvinnufyrirtæki sem hafa orðið hvað verst úti þurfa svo sannarlega á vaxtalækkun að halda og spurningin er sú hvernig við getum komið til móts við þau. Það er spurning hvort, eins og oft er, það eigi að gera með þeim hætti að stjórnvöld stýri vöxtunum niður eða hvort það eigi að reyna að gera það með öðrum hætti. Ég er ekki nógu sannfærður um að það takist án þess að það hafi áhrif einhvers staðar annars staðar. Þegar verið er að slá niður blöðru þá kemur hún út einhvers staðar á öðrum stöðum. Markaðurinn er ekki tilbúinn, miðað við þau skilyrði sem fyrir hendi eru í dag, fyrir svona aðgerðir eins og mér sýnist ríkisstjórnin ætla að grípa til.
    En ég vona svo sannarlega að ég verði sannfærður um það í fjh.- og viðskn. að þetta frv., ef að lögum verður, hafi ekki þau áhrif sem ég óttast og þá er aldrei að vita nema maður geri eitthvað annað en

liggur fyrir í dag.