Ólafur Þ. Þórðarson:
Herra forseti. Það frv. sem hér liggur fyrir er hægt að skoða frá tveimur sjónarhornum. Annars vegar út frá tveimur sjónarhornum. Annars vegar út frá þeim venjum sem verið hafa í íslensku samfélagi og vissulega má segja að ef horft er á þá út frá þeim venjum þá væri það lagabót. Hins vegar ber einnig að skoða frv. út frá stjórnarskránni sjálfri og þeim ákvæðum sem þar er að finna. Þetta frv., þó samþykkt yrði, hlyti að sitja uppi með þá kvöð eins og öll önnur lagafrv. Alþingis að mega ekki brjóta í bága við stjórnarskrána. Ef það gerir svo er sú venja í þessu landi og velflestum lýðræðislöndum að dómstólar eiga að skera úr um hvort lögin séu í samræmi við stjórnarskrána. Vissulega eru til lönd þar sem þessu er á annan veg farið eins og t.d. Frakkland þar sem þingið sjálft viðheldur þeirri venju að ef það samþykkir ekki einhvern hlut þá sé það sjálfkrafa túlkun þeirra á stjórnarskránni.
Ég verð að segja eins og er að hér eru greinar sem vekja hjá manni þá spurningu hvort íslenska þingið eigi að fá minni völd en breska þingið fékk árið 1837. Með leyfi forseta, þá tel ég þetta mál svo stórt að það verði ekki undan því komist að vitna í stjórnskipunarlög og í þessu tilfelli ætla ég að vitna í Stjórnskipun Íslands, annan hluta, eftir Ólaf heitinn Jóhannesson. Svo segir á bls. 302, með leyfi forseta:
,,Fjárforráð þinganna í núverandi mynd sinni eiga upptök sín í Englandi. Þar hélt þingið því fram, eins og raunar víðar, að konungur gæti ekki lagt á skatta án samþykkis þess. Varð konungur að beygja sig fyrir þessum skilningi og viðurkenna hann, fyrst 1628 að því er varðaði beina skatta, og 1689 um skatta almennt. Síðar fékk þingið einnig smám saman viðurkennt, að það ætti ákvörðunarvald um útgjöld ríkisins, og má segja að við valdatöku Viktoríu drottningar árið 1837 hafi þingið að fullu fengið fjárveitingarvaldið í sínar hendur.``
Ef við tækjum nú upp á því að samþykkja það frv. sem hér liggur fyrir blasir það við að við værum komnir með rétt íslenska þingsins aftur fyrir þetta tímabil. Með leyfi forseta ætla ég að lesa hér örlítið áfram:
,,Í 14. gr. frönsku réttindayfirlýsingarinnar frá 1789 var því lýst yfir, að borgararnir ættu rétt til þess, annaðhvort sjálfir eða með kjörnum fulltrúum, að ákveða hverjir skattar væru nauðsynlegir, og skyldu eiga rétt á að fylgjast með notkun skattanna, að ákvarða um hæð þeirra, innheimtu og hversu lengi skattlagningarheimild skyldi gilda. Í stjórnarskránni frá 3. sept. 1791 var kveðið skýrt á um ákvörðunarvald löggjafans um tekjur og gjöld ríkisins. Skattarnir skyldu og ákveðnir af löggjafarþinginu fyrir eitt ár í senn, og ráðherrarnir áttu í byrjun þings ár hvert að leggja fram áætlun um útgjöld ríkisins. Svipuð fyrirmæli voru tekin upp í síðari stjórnarskrár í Frakklandi, þó að ekki væri þeim alltaf stranglega fylgt í framkvæmd framan af.
Flestar Evrópuþjóðir fylgdu síðan fordæmi Frakka og tóku upp í stjórnarskrár sínar ákvæði um
fjárstjórnarvald þjóðþinganna. Slík fjárlagaákvæði voru t.d. tekin upp í stjórnarskrá Belgíu frá 1831, en þau urðu aftur aðalfyrirmynd ákvæðanna í dönsku grundvallarlögunum 1849. Fjárlagaákvæði íslenzku stjórnarskrárinnar frá 1874 voru síðan aðallega sniðin eftir hinum endurskoðuðu grundvallarlögum frá 1866.
Aðalreglan er nú sú, að löggjafarþingin verði fyrirfram að gefa samþykki sitt til tekjuöflunar og útgjalda ríkisins.``
Það sem fyrst og fremst er tekist á um er það hvort fjárlagafrv. er frv. sem áætlar tekjur og ákveður útgjöld eða hvort fjárlagafrv. er frv. sem áætlar tekjur og áætlar útgjöld. Það er því rétt að hafa það alveg á hreinu hvað sagt er í stjórnskipunarlögum, þeirri sömu bók, um þetta atriði. Ég vil með leyfi forseta lesa upp úr þeim af bls. 310:
,,Um skýringu fjárlaga fer yfirleitt eftir almennum lögskýringarreglum. Þó verður að hafa í huga séreðli fjárlaga. Flestir tekjuliðir og margir útgjaldaliðir eru áætlunarupphæðir. Fjárhæð flestra tekjugreina fer mjög eftir árferði og öðrum ófyrirsjáanlegum atvikum.``
Ef við flettum svo á bls. 309 er einnig rétt að fá alveg á hreint hvað verið er að tala um:
,,Fjárlögum á að halda hreinum. Þar á því ekki að setja reglur, sem heima eiga í lögum, enda þótt með þeim sé í engu hreyft við eldri löggjöf. Þar eiga aðeins að vera tekjuáætlanir og útgjaldaheimildir.`` --- Tekjuáætlanir og útgjaldaheimildir.
Það er þá rétt að kanna, með leyfi forseta, hvað stjórnarskráin segir nákvæmlega um þetta atriði. Ég vil lesa upp 41. gr., með leyfi forseta:
,,Ekkert gjald má greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.``
Textinn er svo stuttur, textinn er svo skýr að hvert einasta mannsbarn með eðlilega greind hlýtur að skilja við hvað er átt. Það má ekkert greiða úr ríkissjóði nema það sé samþykkt í fjárlögunum fyrir því eða að búið sé að gefa út fjáraukalög sem samþykki greiðsluna. ( Gripið f ram í: Fyrir fram?) Fyrir fram.
Þá ætla ég, með leyfi forseta, til að undirstrika þetta alveg sérstaklega, að lesa hér upp úr Stjórnskipun Íslands, öðrum hluta, eftir Ólaf heitinn Jóhannesson. Kaflinn fjallar um fjáraukalög og á bls. 313 segir:
,,Fjárlög eru samin áður --- og stundum löngu áður --- en fjárhagstímabilið hefst. Er því ómögulegt að áætla fjárhæðir þeirra svo nákvæmlega, að engu skeiki. Óhjákvæmilegt getur því verið að fara fram úr fjárveitingum fjárlaga. Auk þess getur brýn nauðsyn orðið á útgjöldum, sem ekki hafa verið séð fyrir, er fjárlög voru samin og því eigi ráðgerð þar. Til að bæta úr þessu heimilar 42. gr. stjórnarskrárinnar svokölluð fjáraukalög, sem að réttu lagi hefðu átt að heita aukafjárlög. Ætlun stjórnarskrárgjafans hefur ugglaust verið sú, að heimildar til fjárveitingar væri aflað fyrirfram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum. Framkvæmdin hefur þó orðið nokkuð önnur. Fjáraukalög eru jafnan samþykkt eftir á, og eru teknar upp í þau þær fjárveitingar, sem stjórnin hefur innt af hendi á liðnu fjárhagstímabili
umfram fjárlagaheimild eða án heimildar í fjárlögum. Hefur þannig myndazt sú venja, að heimild eftir á fyrir fjárveitingum væri nægileg, og oftlega eru þá af hendi inntar fjárgreiðslur umfram það, sem leyft er í fjárlögum, stundum í samráði við fjárveitinganefnd, en einnig oft án samráðs í því trausti, að Alþingi samþykki fjárveitinguna eftir á í fjáraukalögum. Framlagning fjáraukalagafrumvarps eftir á, er oftast í reyndinni aðeins skýrslugjöf um fjárgreiðslur úr ríkissjóði, en samþykkt fjáraukalaganna felur auðvitað í sér syndakvittun ríkisstjórninni til handa.``
Og hverjir þurfa syndakvittun, herra forseti? Þeir einir sem brotið hafa af sér. Liggur það ekki ljóst fyrir? Þeir einir þurfa syndakvittun sem brotið hafa af sér. Það fer ekkert á milli mála að þó að hann geri hér skilmerkilega grein fyrir því hvernig framkvæmdarvaldið ár eftir ár hefur brotið stjórnarskrána þá er honum fullkomlega ljóst að um klárt stjórnarskrárbrot er að ræða og ríkisstjórnin þarf syndakvittun. Þingið hefur látið beygja sig ár eftir ár og samþykkt hvaða greiðslu sem fjmrh. hefur dottið í hug að inna af hendi. Þetta er því miður skuggaleg staðreynd.
Þá komum við að þeim lið sem verður einnig að athuga sem er það merkilega að samkvæmt venju getur það gerst að svo oft sé hægt að brjóta lög að lögbrotið verði að lögum, herra forseti. Það er merkileg staðreynd að þannig geta hlutirnir gerst. En með leyfi forseta vildi ég enn lesa upp úr Stjórnskipun Íslands, fyrri hluta, bls. 116:
,,Eins og áður er sagt, er hugsanlegt, að efni stjórnarskrárákvæðis breytist eitthvað fyrir venju. Eigi er heldur útilokað, að viðauki við efni stjórnarskrár helgist af venju, og að hann fái með þeim hætti gildi sem stjórnskipunarlög. Hafa dæmi þessa verið nefnd hér að framan, sbr. t.d. þingræðisregluna. Augljóst er, að hér verður að gera sérstaklega strangar kröfur til venjunnar, bæði til aldurs hennar, festu og efnis. Það hljóta því að verða algerar undantekningar, að raunverulegar stjórnarskrárbreytingar eigi sér stað af þessum sökum. En það er sem sagt ekki útilokað, og verður því að hafa þann möguleika í huga, þegar rætt er um stjórnarskrárbreytingar. Auðvitað getur ágreiningur risið um það, hvort venja hafi breytt stjórnarskrárákvæði. Er það hlutverk dómstóla að skera úr þeim ágreiningi, ef málið kemur til þeirra kasta.``
Hér er ekki neinn millivegur til. Ef framkvæmdarvaldið fæst ekki af frjálsum og fúsum vilja til að virða stjórnarskrána í þessum efnum er um ekkert annað að ræða hjá óbreyttum þingmanni en að láta reyna á það fyrir Hæstarétti Íslands hvort stjórnarskráin er í gildi eða hvort venjur hafa breytt henni. Það væri alveg makalaust ef aðalbaráttumál þinganna við framkvæmdarvaldið frá elstu tíð hefði breyst hér í þessu landi vegna sinnuleysis þingsins. Enn er framkvæmdarvaldið ekki öruggara með sig en svo að það lætur samþykkja þessar aukafjárveitingar eftir á. Kannski endar það með því að þeir telja að þess þurfi ekki heldur með, það sé hægt að koma þeirri venju á.
Við vorum nú að glíma við að samþykkja ríkisreikning frá 1979. Það má vera að hann sé ekki enn samþykktur, að hann sé enn í nefndinni. Kannski hafa menn hugsað sér að koma þeirri reglu á og breyta stjórnarskránni þannig að það þurfi ekkert að samþykkja þennan blessaðan ríkisreikning. Mér er það ljóst að auðvitað getur þurft að breyta fjárlögum. Það er hárrétt hjá flutningsmönnum frv. að það getur þurft að breyta fjárlögum en það er ekkert sem bannar að gefa megi út tvenn fjáraukalög, þrenn eða fern eða fimm fjáraukalög. Það er hægt að gefa þau út sem bráðabirgðalög en þetta er köld ákvörðun um að áður en framkvæmdarvaldið greiðir þá skuli vera búið að birta lögin. Haldið þið að sumt af því sem í dag liggur fyrir sem aukafjárveitingagreiðslur hefði farið í gegnum Alþingi hefði þurft að afla samþykkis fyrir fram? Ég segi nei. Svo mikla virðingu ber ég fyrir þessu þingi og þeim sem hér eru að það er alveg öruggt að margt sem þar hefur farið í gegn hefði aldrei verið samþykkt af þinginu. Hitt er svo allt annað mál að þegar menn eru komnir í þá stöðu hvort dæma eigi menn fyrir landsdómi eða samþykkja hlutina eftir á, veita þeim syndaaflausn, þá verða menn mildir. Þá er eins og mönnum finnist að það sé
alveg voðalegt að fara að gera ráðherranum þetta.
Það vil ég hafa alveg á hreinu að mín harka í þessu máli stafar ekki af því að ég treysti þeim ráðherra sem nú fer með þessi mál verr en öðrum. Kannski treysti ég honum betur til þess að sitja á kassanum en mörgum öðrum. En eigum við að koma íslenskum ráðherrum í þá stöðu að blekið sé ekki þornað af fjárlagafrv. þegar hver sendinefndin eftir aðra er komin niður í fjmrn. til að biðja um aukafjárveitingu? ( Fjmr h.: Oft á dag.) Allt kunningjaliðið frá vinkonunum í kvenfélaginu og félagarnir í nánustu félögum, hvort sem það eru Oddfellowar, frímúrarar, hestamenn eða aðrir, eru mættir. Hringingar á nóttunni byrja að dynja yfir hann. Ætlar hann virkilega ekki að veita aukafjárveitingu fyrir þessu eða hinu? Svo þegar fer að nálgast kosningar og Jón Jónsson þingmaður af þessu svæði kemur til ráðherra og segir: Heyrðu, vinur minn, það er pottþétt að ég fell fái ég ekki fjárveitingu til þess að koma þessu í höfn fyrir kosningar. --- Er þetta staðan sem menn vilja að fjmrh. sé staddur í? Eða vilja menn að það endurtaki sig aftur sem gerðist 1987 þegar fjmrh. Íslands, formaður Sjálfstfl., var settur í þá erfiðu stöðu að eiga að semja við opinbera starfsmenn undir þeim þrýstingi að hann væri óvinur þeirra og óvinur launþega ef hann ekki skrifaði upp á kjarasamningana? Hvað gerist? Auðvitað gaf hann eftir. Auðvitað gaf hann eftir með þeim afleiðingum að verðbólgan fór á fljúgandi ferð. Hefði ekki verið betri staða fyrir hann að geta sagt: Þið sjáið það svart á hvítu, ég hef ekki heimildir til að skrifa undir þetta samkvæmt fjárlögunum, þetta verður að fara fyrir Alþingi Íslendinga því ef þessir samningar eru samþykktir þýðir það að segja verður upp stórum hluta af
ríkisstarfsmönnum vegna þess að það er ekki hægt að greiða þeim laun út árið? Hvor staðan hefði verið betri? Menn verða að gera það upp við sig að það er ekki bara til góða fyrir fjmrh. að hafa þetta vald. Það er líka mesti dragbíturinn á hann og líklegra til þess en allt annað að verða þess valdandi að halli verði á fjárlögunum.
Ég vil segja það hér og nú að ég er sannfærður um að það verður aldrei vit í fjármálastjórn í þessu landi fyrr en við virðum þetta stjórnarskrárákvæði og fjmrh. getur sagt við þessar sendinefndir: Ég hef ekki þetta vald. Ég hef vald til að gefa út fjáraukalög, leggja þau fyrir þingið eða fyrir ríkisstjórn og gefa út sem bráðabirgðalög. Ég mun meta það þar hvort ég tel rétt að taka þessa beiðni inn eða ekki. Hérna erum við að tala um kjarna málsins. Og hver er svo staðan? Hvað var talað um seinustu fjárlög? Hvað var talað um? Var talað um að það ætti að afgreiða þau með 8 milljarða halla þegar menn töluðu fyrir því hér í þinginu? Snerist umræðan um það? Nei. Umræðan snerist ekki um það. Það var talað um hallalaus fjárlög, ef ég man rétt, af þáv. fjmrh. Jóni Baldvini Hannibalssyni.
En hvað gerist? Hefði Alþingi staðið frammi fyrir því að það ætti að samþykkja fjárlög með 8 milljarða halla hefði það framkvæmt slíka samþykkt? Eða hefðu menn þá fengist til að gera sér grein fyrir því að það yrði þá að leggja á skatta í samræmi við þetta, ef útgjöldin voru svona brýn? Auðvitað hefði Alþingi Íslendinga aldrei látið sér detta í hug að samþykkja hér fjárlög með 8 milljarða halla. Menn hefðu gert það upp við sig annaðhvort að skera niður eða hækka skattana. Og það er náttúrlega sú krafa sem verður að gera til fjmrh., að þeir hafi karlmennsku til þess að óska eftir því við þingið að það séu lagðir á skattar í samræmi við þau útgjöld sem þeir leggja til. En það er ákaflega auðveld aðferð að leggja fyrir þingið snarvitlaus fjárlög, hugmyndir um allt of litla tekjustofna, og moka svo bara út aukafjárveitingum og ætla að láta framtíðina borga, láta framtíðina borga.
Ég segi það enn og aftur. Ég hef ekki nokkra trú á því að hægt sé að koma á eðlilegri hagstjórn í þessu landi nema þessu verði breytt. Og ég verð að segja það eins og er að fyrst þegar ég hóf umræður um þetta í mínum þingflokki, þá fannst mér eins og ráðherrarnir teldu að þetta væri persónuleg aðför að þeim, ef ætti að fara að virða stjórnarskrána. Það væri alveg voðaleg frekja að fara fram á þetta. Það lá við að menn lýstu því yfir að þeir væru þá bara hættir. Ég veit ekki hvort þeir hefðu hætt í pólitík. En það er nú svo að það er sagt að einu sinni hafi í þeim þingflokki komið yfirlýsing frá Eysteini Jónssyni á þann veg að hann væri bara hættur sem fjmrh. ef þingflokkurinn samþykkti einhvern ákveðinn hlut. Og þá hafi Jónas spurt: Pöhö, má þá treysta því? Og ég segi nú bara alveg eins og er: Ef ráðherrar landsins telja það slíka aðför að sér að þeir vilji bara hætta ef eigi að fara að virða stjórnarskrána spyr ég eins og Jónas: Má þá treysta því?
