Stjórnarskipunarlög
Miðvikudaginn 26. apríl 1989

     Flm. (Páll Pétursson):
    Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja frv. til stjórnarskipunarlaga ásamt hv. þm. Guðrúnu Helgadóttur, Kjartani Jóhannssyni, Kristínu Einarsdóttur, Aðalheiði Bjarnfreðsdóttur, Sighvati Björgvinssyni og Hjörleifi Guttormssyni. Frv. er prentað á þskj. 829.
    Frv. þetta er flutt í því skyni að unnt sé að breyta þingsköpum Alþingis. Frv. er takmarkað við þær greinar stjórnarskrár er Alþingi varða og ekki er fjallað um aðra þætti stjórnskipunar enda er nefnd undir forustu 1. þm. Vestf. Matthíasar Bjarnasonar að störfum um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Með engu móti má líta á þennan frumvarpsflutning sem vantraust á starf nefndar Matthíasar Bjarnasonar. Ég ber hið besta traust til nefndarinnar en verksvið hennar er vítt og óvíst hvenær hún lýkur störfum. Það er hins vegar brýnt að breyta nokkrum atriðum þingskapa og því er þetta frv. flutt.
    Alþingi er elsta og virðulegasta stofnun þjóðarinnar og starfshættir hér eru að mörgu leyti til fyrirmyndar. Þó er unnt að bæta margt og því er það tímabært að kanna hvort ekki geti tekist samstaða um það meðal þingmanna.
    Ég hef nú í meira en áratug bent á ýmislegt sem betur mætti fara í starfsháttum stofnunarinnar. Ég hef fundið hljómgrunn fyrir breytingarhugmyndum mínum og ég hef tekið til greina ýmsar ábendingar annarra, m.a. haft hliðsjón af tillögum stjórnarskrárnefndar frá 1983, svo og ábendingum frá einstökum þingmönnum og frá einstökum starfsmönnum Alþingis. Mér er ljóst að ýmis atriði sem hér eru ekki tekin fram gætu átt rétt á sér og kæmu þau þá til athugunar í umfjöllun Alþingis um frv.
    Megintilgangur þessa málatilbúnaðar er að styrkja stöðu Alþingis, gera starfsemi þess skilvirkari, málsmeðferð vandaðri og auka afl þess til að fylgjast með því að ákvarðanir þingsins komist í framkvæmd. Í öðru lagi skapar frv. gleggri skil á milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds.
    Lagt er til að deildaskipting Alþingis verði afnumin og það starfi í einni málstofu. Rökin fyrir slíkri breytingu eru margvísleg og verða hér aðeins tínd til þau helstu:
    Alþingi hefur síðan 1934 (er hið eldra landskjör var aflagt) verið kosið sem ein heild, þ.e. allir þingmenn hafa verið kjörnir á sama hátt og á sama tíma. Eðlilegast verður að telja að þing, sem kosið er sem ein heild, starfi í einni málstofu. Sameinað Alþingi skipar nú þingmönnum til starfa í tveimur þingdeildum en það er einungis arfur frá þeim tíma er skipting þingsins helgaðist af því að valið var til deildanna á mismunandi hátt, fyrst með konungskjöri 1874--1915 og síðan landskjöri 1915--1934. Þar sem hinar sögulegu forsendur deildaskiptingarinnar eru nú horfnar og enginn munur hefur verið í langan tíma á kjöri til deildanna er að mörgu leyti eðlilegt að stigið verði það skref, sem margir vildu taka 1934, og gera Alþingi að einni málstofu.
    Ein málstofa mundi skapa meiri festu í störfum

Alþingis. Núverandi deildaskipting hefur oftlega leitt til þess að ríkisstjórnir, sem notið hafa stuðnings meiri hluta þingmanna, hafa átt erfitt með að gegna hlutverki sínu vegna þess að þær hafa ekki haft tilskilinn meiri hluta í báðum deildum. Það má færa rök að því að deildaskiptingin sé í andstöðu við þá viðurkenndu grundvallarreglu í lýðræðislegum stjórnkerfum að meiri hlutinn ráði úrslitum mála.
    Til þess að hafa meiri hluta í báðum deildum þarf ríkisstjórn nú að njóta stuðnings 33 þingmanna hið minnsta, eða 22 þingmanna af 42 í neðri deild og 11 af 21 í efri deild. Í einni málstofu nægði ríkisstjórn hins vegar einfaldur meiri hluti eða stuðningur 32 þingmanna. Vandinn getur þó verið meiri en þessar tölur sýna því að sú staða gæti hæglega skapast að ríkisstjórn njóti stuðnings fleiri en 33 þingmanna en hafi samt ekki meiri hluta í annarri hvorri þingdeildinni. Þeir erfiðleikar, sem deildaskiptingin getur skapað, eru þó ekki bara fræðilegir heldur hefur tvískiptingin oftlega orðið til þess að veikja ríkisstjórnir og gera þær óstarfhæfar eins og eftirfarandi dæmi sýna:
    Eftir kosningarnar 1931 hafði Framsfl. 23 þingmenn af 42, eða hreinan meiri hluta. Vegna landskjörinna þingmanna (eftir eldra kerfi) í efri deild voru atkvæði þar þó jöfn. Ríkisstjórn Tryggva Þórhallssonar hafði því ekki starfhæfan meiri hluta á þingi og fór fljótlega frá völdum.
    Þegar minnihlutastjórn Emils Jónssonar var mynduð í árslok 1958 gat hún með hlutleysisstuðningi Sjálfstfl. treyst á 27 þingmenn gegn 25 þingmönnum Framsfl. og Alþb. Samt hafði stjórnarandstaðan meiri hluta í efri deild. Tvö meginmál stjórnarinnar komust því aðeins í gegn að stjórnarandstæðingar fengust til að styðja þau til skiptis en þingrof var þá fram undan.
    Fyrri ríkisstjórn Ólafs Jóhannessonar naut eftir fráhvarf eins þingmanns Samtaka frjálslyndra og vinstri manna árið 1973 stuðnings meiri hluta þingmanna, eða 31 gegn 29. Ríkisstjórnin hafði þó ekki meiri hluta í neðri deild og gat ekki komið þýðingarmestu málum sínum í gegnum þingið. Þetta skapaði alvarlegt ástand fyrir ríkisstjórnina og leiddi til þingrofs og kosninga.
    Ríkisstjórn Gunnars Thoroddsens hafði ekki meiri hluta í neðri deild frá
upphafi þings 1982 er einn þingmaður hætti stuðningi við stjórnina, en hún naut þó stuðnings meiri hluta þingmanna. Þetta ástand skapaði margvíslega erfiðleika fyrir ríkisstjórnina fram að þingrofi í mars 1983.
    Sú staðreynd að núverandi ríkisstjórn hefur ekki meiri hluta í neðri deild þrátt fyrir að hún hafi stuðning meiri hluta þingmanna hefur valdið ýmsum erfiðleikum fyrir stjórnina og hún orðið að reiða sig á stuðning einstakra þingmanna er standa utan ríkisstjórnarinnar til að koma málum í höfn.
    Þá finnast dæmi þess að deildaskipting hafi komið í veg fyrir hugsanlega myndun ríkisstjórnar.
    Eftir kosningarnar 2. des. 1979 hafði Sjálfstfl. 21 þingmann, Alþfl. 10 þingmenn, Eggert Haukdal náði kjöri af L-lista, Framsfl. hafði 17 þingmenn og Alþb.

11 þingmenn. Framsfl. og Alþb. stilltu upp sameiginlegum lista við kosningu til efri deildar og náðu 10 mönnum kjörnum eða helmingi deildarmanna og þar með gátu 28 þingmenn útilokað myndun viðreisnarstjórnar sem styddist við meiri hluta í báðum deildum.
    Með einni málstofu er hægt að endurbæta starf nefnda Alþingis. Fastanefndum mætti þá fækka úr 23 í 12, auk stjórnsýslunefndar sem gerð er tillaga um að koma á fót. Slík fækkun þýddi jafnframt að hver þingmaður þyrfti ekki að vera í nema u.þ.b. tveimur nefndum og gæti þar af leiðandi rækt mun betur nefndaskyldu sína en nú er mögulegt. Nú þurfa sumir þingmenn að sitja í allt að sex fastanefndum og því er mjög algengt á háannatíma þingsins fyrir jólahlé og þingslit að fundir í nefndum rekist á.
    Mjög líklegt er að vinnubrögð í nefndum muni almennt batna með einni málstofu og öll málsmeðferð verða vandaðri. Ein málstofa gerir þá kröfu á hendur nefndarmönnum að þeir athugi mál gaumgæfilega og til fulls þar sem ekki er um það að ræða að hægt verði að koma við breytingum á frumvarpi í síðari nefnd eins og nú er. Eitthvað hefur borið á því, ekki síst þegar nefndarmenn eru undir þrýstingi að hraða afgreiðslu mála, að þeir afgreiði mál úr nefnd án þess að hafa athugað það eins vel og margir þeirra hefðu viljað og treysti þá á það að síðari nefndin muni ,,lagfæra`` þau atriði sem þeim í fyrri nefndinni kynni að hafa yfirsést. Hér er þó oft um mikla sjálfsblekkingu að ræða því að sjaldnast hefur síðari nefnd mikinn tíma til að athuga mál. Tvískiptingin hefur því að dómi margra þingmanna stundum skapað visst ,,kæruleysi`` eða ,,agaleysi`` í nefndastörfum.
    Í nýjum þingskapalögum sem fylgja þessu frv. er þó gert ráð fyrir að sé frv. breytt við 2. umr. sé því allajafnan vísað til nefndar á ný til frekari athugunar.
    Þá má telja fullvíst að ein málstofa mundi einfalda alla málsmeðferð á Alþingi líkt og gerðist í Danmörku 1953 og Svíþjóð 1971 þegar deildaskipting var afnumin í þjóðþingum þessara ríkja. Afgreiðsla mála verður þó ekki bara einfaldari heldur mun hún öll ganga hraðar en áður, en jafnframt ætti að vera tryggt að málsmeðferðin verði vandaðri, sbr. það sem áður er sagt um störf nefndanna.
    Í einni málstofu mun tími ráðherranna nýtast betur en áður þar sem þeir þurfa þá ekki lengur að taka þátt í umræðum um sín mál í tveim deildum.
    Þá er það þingflokkum mikið hagræði að einstakir þingmenn fái tækifæri til að sérhæfa sig í einstökum málaflokkum.
    Rök þeirra, er vilja viðhalda óbreyttri deildaskiptingu, hafa einkum verið þau að núverandi kerfi tryggi betri umfjöllun um löggjöf en væri möguleg í einni málstofu. Frv. þarf nú að fara í gegnum þrjár umræður og nefndaumfjöllun í tveimur deildum og telja sumir að það fyrirbyggi frekar en einnardeildarkerfi vanhugsaðar ákvarðanir og auðveldi þingmönnum að íhuga brtt. við frv. vandlega. Athuganir sem gerðar hafa verið á störfum Alþingis benda þó ekki til að þessi rök séu mjög sterk. Í reynd

er það svo að umfjöllun um frv. fer fyrst og fremst fram í fyrri þingdeildinni. Þegar mál kemur til seinni deildarinnar er yfirleitt ekki um að ræða sambærilega athugun og þá er fór fram í fyrri deildinni. Þegar mál kemur til seinni deildar þá er venjan sú að þingmenn reiði sig þar yfirleitt á að frv. hafi fengið nákvæma athugun í fyrri deild og telja því síður þörf á eins nákvæmri athugun í seinni deildinni. Það er líka staðreynd að oft er ekki mikill tími til að ræða mál í seinni deildinni því að alloft eru stjfrv. lögð fram með það litlum fyrirvara að þegar fyrri deildin er búin að ræða málið þá er lítill tími eftir fyrir seinni deildina til að fjalla um það. Þar sem athugun á frv. fer fyrst og fremst fram í fyrri þingdeildinni má með nokkrum sanni segja að þrátt fyrir deildaskiptinguna fari athugun á löggjafarmálum nú fram líkt og Alþingi starfi í einni löggjafardeild en ekki tveimur.
    Það er að vísu hægt að benda á einstök dæmi þess að síðari deild hafi lagfært frv. þegar fyrri deild hefur yfirsést eitthvað sem betur mátti fara. Það verður þó að telja, eins og áður hefur verið bent á, að ef þingið starfar í einni málstofu þá sé líklegt að menn muni athuga mál betur því að þá er ekki hægt að skýla sér á bak við það að síðari deild eigi eftir að athuga málið.
    Önnur meginbreyting frv. felst í því að lagt er til að komið verði á fót
sérstakri stjórnsýslunefnd er hafi rétt til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Ætlunin er að þessi nefnd, ásamt fjvn. og Ríkisendurskoðun, sem nú starfar á vegum Alþingis, sinni einkum eftirliti þingsins með störfum stjórnvalda. Í því skyni er nefndinni veitt vald til að rannsaka mál að eigin frumkvæði, en jafnframt getur Alþingi falið henni að rannsaka tiltekin mál. Nefndinni er í störfum sínum veitt sams konar vald og rannsóknarnefndir þingdeildanna hafa samkvæmt gildandi stjórnarskrárákvæðum en ákvæðið um rannsóknarnefndir fellur að sjálfsögðu brott. Starfsemi stjórnsýslunefndar verður ekki bara bundin við eftirlit með opinberum aðilum heldur getur nefndin tekið fyrir öll þau mál er hún telur að varði hagsmuni almennings, þ.e. hún hefur rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, af opinberum stofnunum, starfsmönnum, einstökum samtökum eða fyrirtækjum og einstaklingum.
    Í þingsköpum yrðu sett nánari ákvæði um störf stjórnsýslunefndar og þar kveðið á um að hún fjalli einnig um tiltekin þingmál líkt og aðrar fastanefndir þingsins. Þannig er eðlilegt að til nefndarinnar sé vísað frv. til stjórnarskipunarlaga, um kosningar til Alþingis og öðrum málum er varða stjórnarskipunar- og stjórnarfarsmálefni.
    Ég legg mjög ríka áherslu á það að þessi nefnd verði að beita sér af hófsemi. Hún má ekki starfa fyrir opnum tjöldum og trúnaðarskylda verður að hvíla á nefndarmönnum svo sem nú er t.d. í utanríkismálanefnd.
    Þriðja meginbreyting frv. felur í sér að ríkisstjórn er veitt meira aðhald um útgáfu bráðabirgðalaga en nú

er. Er í þessu frv. að mestu leyti byggt á tillögu stjórnarskrárnefndar frá því í janúar 1983. Nýmæli er í fyrsta lagi að bráðabirgðalög skulu ætíð lögð fyrir næsta Alþingi þegar í upphafi þings. Ekki er nú um slíka skyldu að ræða heldur fer það eftir ákvörðun ríkisstjórnarinnar hvenær þingtímans bráðabirgðalögin eru lögð fram. Í öðru lagi felst veruleg takmörkun í því ákvæði að hafi Alþingi ekki samþykkt bráðabirgðalögin einum mánuði eftir þingsetningu falla þau úr gildi. Nú falla bráðabirgðalög ekki úr gildi fyrr en við þinglausnir hafi þau ekki áður verið felld. Vegna þessara þröngu tímamarka í frv. um staðfestingu bráðabirgðalaga, svo og til þess að ríkisstjórnir neyðist ekki til þess að beita bráðabirgðalagasetningu af ótta við tafir í þinginu, er nauðsynlegt að setja í þingsköp ákvæði sem tryggi að ríkisstjórn geti með skjótum hætti komið í gegnum þingið ,,brýnum málum`` sem ekki þola neina bið. Er því gerð tillaga um slíkt ákvæði í 36. gr. þingskapa. Með því ákvæði er jafnframt vonast til að dragi úr tilhneigingu ríkisstjórna til þess að gera viðamiklar ráðstafanir með bráðabirgðalögum án formlegs atbeina Alþingis. Þá er í frv. það nýmæli að ef á annað borð þarf að grípa til útgáfu bráðabirgðalaga skal kynna viðkomandi þingnefnd efni þeirra áður en þau eru sett. Stjórnarandstaða fær þannig tækifæri til þess að taka afstöðu til laganna fyrir gildistöku þeirra og gera sjónarmið sín heyrinkunn.
    Ég tel ekki unnt að nema brott heimild ríkisstjórnar til þess að setja bráðabirgðalög. Þau atvik geta augljóslega borið að að óhjákvæmilegt sé að setja bráðabirgðalög. Þó verður að gera ráð fyrir að bráðabirgðalagasetningu verði beitt í mun minna mæli en nú er.
    Fjórða meginbreytingin fjallar um svokallaðar aukafjárveitingar. Með tilvísun til ákvæða stjórnarskrárinnar um fjáraukalög hafa stjórnvöld verið talin hafa rétt til að heimila greiðslu úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga. Ætlun stjórnarskrárgjafans hefur ugglaust verið sú upphaflega að heimildar til fjárveitingar væri aflað fyrir fram hverju sinni. Framkvæmdin hefur þó orðið önnur. Fjáraukalög eru jafnan samþykkt eftir á og eru þá teknar upp í þau fjárveitingar ríkisstjórnarinnar á liðnu fjárhagstímabili umfram fjárlagaheimildir. Ýmsum hefur þótt sem ríkisstjórnir hafi farið fullfrjálslega með þetta vald sitt og því eru í frv. sett skýrari ákvæði um þessi efni. Í frv. er kveðið á um að Alþingi geti sett almennar reglur um umframgreiðslur á fjárhagsárinu en jafnan skuli leitað samþykkis fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum. Í þingsköpum er svo kveðið á um skyldu ríkisstjórnar til að bera undir fjvn. fyrirhugaðar aukafjárveitingar, jafnt milli þinga sem á þingtíma.
    Ekki er tiltækilegt að banna algerlega aukafjárveitingar enda getur verið óhjákvæmilegt að þeim sé beitt, en með því fyrirkomulagi sem hér er lagt til er fengin trygging fyrir því að löggjafarvaldinu sé kunnugt um fyrirætlanir um aukafjárveitingar og líkur leiddar að því að þær njóti meirihlutastuðnings á Alþingi, jafnframt því sem fulltrúar stjórnarandstöðu

geti komið að sínum athugasemdum.
    Fimmta meginbreyting frv. er að þingmaður, sem skipaður er ráðherra, skal láta af þingmennsku meðan hann gegnir ráðherrastörfum en varamaður hans taka sæti á Alþingi þann tíma sem hann er ráðherra. Sams konar skipan mála gildir m.a. í Noregi. Þó að ráðherra láti af þingmennsku mundi hann hafa ýmsar skyldur gagnvart Alþingi. Þannig mundi ráðherra t.d. taka þátt í starfi þingflokkanna eins og verið hefur, svara fyrirspurnum, mæla fyrir þingmálum ríkisstjórnar og taka þátt í umræðum um mál eftir því sem hann hefði hug á. Hann hefði því fullt málfrelsi þótt hann ætti ekki atkvæðisrétt á þinginu.
    Ég tel einnig mjög æskilegt að sú venja haldist að ráðherrar séu valdir úr hópi þingmanna.
    Meginrökin fyrir þessari breytingu eru einkum þrenns konar. Í fyrsta lagi eru sköpuð gleggri skil en nú er á milli þeirra sem fara með löggjafarvald og þeirra er fara með framkvæmdarvald. Í öðru lagi getur slíkt fyrirkomulag styrkt Alþingi gagnvart framkvæmdarvaldinu. Nú eru að jafnaði 9--11 þingmenn bundnir við ráðherrastörf og hafa því ekki tækifæri nema að takmörkuðu leyti til að sinna eiginlegum þingstörfum. Með breytingunni verður ,,fullskipað lið`` til að sinna löggjafarstörfum og veita ríkisstjórn nauðsynlegt aðhald hverju sinni. Í þriðja lagi mundi þessi breyting verða til mikils hagræðis fyrir ráðherrana því að með nokkrum rétti má segja að þingsetan sé ráðherrum nokkur byrði. Ráðherrastarfið er mjög krefjandi og tímafrekt starf er gerir þá kröfu á hendur þeim sem starfinu gegnir að hann helgi sig því óskiptur. Það mundi því t.d. létta allnokkuð á vinnu ráðherra og gera þeim fært að nýta tíma sinn betur ef þeir þyrftu ekki að sitja alla þingfundi (sem oft geta staðið langt fram á nætur) eða vera bundnir á þingfundum við atkvæðagreiðslur.
    Sjötta meginbreytingin sem felst í frv. er sú að þegar ný ríkisstjórn er mynduð milli þinga (t.d. eftir þingkosningar eða vegna stjórnarslita á yfirstandandi kjörtímabili) skuli þingið kvatt saman innan þriggja vikna frá skipunardegi stjórnarinnar. Rökin fyrir þessari breytingu eru m.a. þau að það sé óeðlilegt að það líði t.d. nær fimm mánuðir frá kosningum í maí og þar til þingið kemur saman í október. Réttast sé, þegar ríkisstjórn hefur verið mynduð, að hún kynni þinginu stefnu sína og að þá sé jafnframt mögulegt að láta reyna á það hvort ríkisstjórnin og stefna hennar njóta trausts þingsins eða það sætti sig a.m.k. við hana um sinn. Þá gæti ríkisstjórn einnig lagt fyrir þingið þau mál sem brýnast væri að fá afgreidd.
    Það er æskilegt að starfstími Alþingis verði sveigjanlegri en hann er nú. Þegar mikilvæg mál eru á döfinni gæti Alþingi komið saman og fjallað um þau en síðan væri þinghlé ef ekki væri aðkallandi löggjafarstörfum að sinna.
    Það er lagt til að frestur sá er líða má frá þingrofi til kosninga verði styttur úr tveimur mánuðum í 45 daga og að frá þingrofi til samkomudags Alþingis líði hið mesta fjórir mánuðir í stað átta eins og nú er.
    Ef frv. þetta um breytingar á stjórnarskránni nær

fram að ganga þarf að gera verulegar breytingar á þingsköpum Alþingis. Og í því skyni að útfæra þær hugmyndir, sem í frv. felast, höfum við flm. látið prenta ný þingsköp í fskj. með frv. og reynt að sýna allar breytingar á þeim svo glögglega sem verða má.
    Breytingar á þingsköpum, sem hér er gerð tillaga um, stafa að mestu leyti af afnámi deildaskiptingarinnar, en jafnframt eru gerðar ýmsar aðrar breytingar á ýmsum úreltum ákvæðum frá fyrri tíma. En breytingunum má að öðru leyti skipta í fjóra liði:
    Í fyrsta lagi fækkar forsetum úr þremur í einn með afnámi deildaskiptingarinnar og varaforsetum úr sex í þrjá. Eðlilegt er því að mynda nýja fjölskipaða stjórn þingsins, sem við leggjum til að kallist forsætisnefnd. Jafnframt er þetta tilefni notað til þess að mynda formlegan vettvang fyrir skipulagningu þingstarfanna, bæði fyrir allan þingtímann og hverja viku. Lagt er til að forseti, varaforsetar og formenn þingflokka skipi forsætisnefndina. Nefndin á annars vegar að fjalla um hin mikilvægustu mál er varða stjórn þingsins og hins vegar að gera starfsáætlanir fyrir þingtímann. Með þessari skipan forsætisnefndar má vænta þess að víðtæk samstaða geti náðst, bæði um stjórn þingsins og afgreiðslu þingmála. Nefndinni er sjálfri ætlað að setja sér starfsreglur en það er ljóst að stjórnarflokkar verða að hafa meiri hluta í nefndinni ef til atkvæðagreiðslu kemur um ágreiningsmál.
    Starf forseta yrði óbreytt að mestu leyti og hann fer áfram, ásamt varaforsetum, með daglega stjórn þingsins, en rækilegri ákvæði eru sett um umsjón hans með vinnu þingnefnda og samráð hans við formenn þeirra. Í frv. er staðfest sú venja að kosning forseta gildi til setningar næsta þings.
    Í samræmi við almenn viðhorf um skipunartíma æðstu embættismanna er lagt til að skrifstofustjóri þingsins verði kjörinn af þinginu sjálfu og sú kosning gildi til fjögurra ára. Þessi háttur er hafður á sums staðar erlendis.
    Í öðru lagi breytist nefndakerfi þingsins verulega.
    Fastanefndum fækkar úr 23 í 11, auk stjórnsýslunefndar og nýrrar umhverfisnefndar. Nefndasætum fækkar úr 163 í 117 og verða því tæplega tvö nefndasæti að jafnaði á hvern þingmann.
    Ákvæði eru sett um stjórnsýslunefnd, að mestu samhljóða stjórnarskrárákvæðinu sem áður var rakið. Sett eru inn ákvæði um að fjvn. skuli fjalla um fyrirhugaðar aukafjárveitingar. Enn fremur eru ákvæði um meðferð skýrslna frá þeim stofnunum sem undir Alþingi heyra, þ.e. Ríkisendurskoðun og umboðsmanni.
    Nefndum er ætlað að starfa milli þinga og níu þingmenn sitji í hverri.
    Í þriðja lagi eru nokkur nýmæli sem ég vil nefna. Sérstök grein er um þingflokka, en í gildandi þingsköpum eru nálega engin ákvæði um þá. Það er eðlilegt að þeirra sé getið í þingsköpum enda eru þingflokkar mjög mikilvægir
í störfum þingsins og þingflokkar stjórnarliðs eiga á hverjum tíma að vera hinar raunverulegu

valdastofnanir í þjóðfélaginu.
    Viðveruskylda þingmanna á fyrirspurnafundum er afnumin.
    Mjög mikilvægur þáttur í starfi Alþingis er málfrelsi þingmanna og það er stolt þessarar stofnunar að þingmönnum er ekki varnað máls ef þeim liggur eitthvað á hjarta. Hér er lagt til að breyta umræðuháttum, ekki til að hefta málfrelsi, heldur til þess að gera umræðu agaðri og markvissari. Samkvæmt frv. er forsrh. heimilað að gera tillögu um takmörkun ræðutíma ,,þegar brýna nauðsyn ber til``. Skal þá ganga til atkvæða um tillöguna umræðulaust. Lagt er til að ræðutími þingmanna og annarra ráðherra en þess sem mælir fyrir stjfrv. verði takmarkaður við átta mínútur og ræðutími framsögumanna meiri og minni hluta nefnda við fimmtán mínútur. Hverjum þingmanni skal þá einungis heimilt að tala einu sinni við hverja umræðu og framsögumanni tvisvar og eigi fleiri en tveimur þingmönnum að framsögumanni meðtöldum frá hverjum þingflokki. Þetta eru sem sagt þær reglur sem við leggjum til að gildi í þessum sérstöku tilvikum.
    Þá er lagt til að þingskapaumræðu og umræðum um atkvæðagreiðslu sé skorinn formlegri stakkur, enginn megi tala lengur en tvær mínútur í senn um þingsköp og hver þingskapaumræða megi ekki taka lengri tíma en tíu mínútur.
    Nýmæli er það að forseti geti heimilað stuttar athugasemdir strax að ræðu fluttri. Skal þá sá er vill gera athugasemd bera fram ósk um það við forseta. Athugasemd má einungis gera við ræðu en ekki við athugasemd. Hver athugasemd má ekki taka lengri tíma en tvær mínútur og skal ræðumanni heimilt að svara henni á tveimur mínútum. Enginn má gera athugasemdir oftar en tvisvar hverju sinni. Orðaskipti í athugasemdum mega ekki standa lengur en í fimmtán mínútur í einu.
    Þetta fyrirkomulag tíðkast í þjóðþingum víða í nágrannalöndum. Það stuðlar að skemmtilegri og frjórri umræðu og gagnlegri orðaskiptum og skapar þingmönnum tækifæri til markvissra athugasemda á réttum stað í umræðunni. Hér er um verulega rýmkun á málfrelsi að ræða frá því sem þingvenja hefur verið hér.
    Hvað tímatakmörkum viðvíkur verður að telja heppilegt að alþingismenn temji sér skipulagðan málflutning og skýra hugsun þannig að þeir geti greint frá viðhorfi sínu í stuttu máli.
    Herra forseti. Íslendingum er það mjög mikilvægt að störf Alþingis séu markviss og löggjöf öll vönduð. Það er Alþingis að setja lög og gera ályktanir, ríkisstjórnar að hrinda þeim í framkvæmd í umboði Alþingis. Málatilbúnaður þessi stuðlar að minni hyggju að því að gera okkar virðulegu stofnun enn þá hæfari til þess að gegna hlutverki sínu með sóma.
    Stjórnarskrárbreytingar eru eðli málsins samkvæmt vandasamar og vonast ég eftir því að þetta frv. fái ítarlega umfjöllun hér á Alþingi og einnig meðal fræðimanna utan stofnunarinnar. Þess vegna er þetta mál flutt áður en kjörtímabil er hálfnað þannig að

þinginu gefist gott tækifæri til þess að íhuga málið vandlega. Ég legg til að deildir Alþingis kjósi sérstakar lausanefndir, stjórnarskrárnefndir, sem fjalli um frv. og að það nái afgreiðslu fyrir næstu kosningar þannig að það mætti hljóta lokaafgreiðslu á fyrsta þingi að þeim loknum svo sem stjórnarskrárbreytingu ber. Síðan getur Alþingi breytt þingsköpum og hafið störf samkvæmt nýju skipulagi.
    Læt ég svo enn og aftur í ljósi þá von mína að um þessar hugmyndir geti skapast breið samstaða af því að hér tel ég að um hið merkasta mál sé að ræða.