Ferill 73. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1988. – 1058 ár frá stofnun Alþingis.
111. löggjafarþing. – 73 . mál.


Sþ.

260. Nefndarálit

við frv. til fjárlaga fyrir árið 1989.

Frá minni hl. fjárveitinganefndar.

    Þegar ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar settist á valdastóla lýsti hún yfir því að hún væri mynduð til þess að „leysa bráðan efnahagsvanda“ þjóðarinnar, „rétta við stöðu útflutningsgreinanna, forðast atvinnuleysi og hemja verðbólgu“. Lokið væri tímabili „óþolandi óvissu og úrræðaleysis“. Upp væri runninn tíma aðgerða, tími tillagna væri að baki.
    Að vonum þóttu þetta góð tíðindi. Búist var við aðgerðum sem dygðu til þess að hallarekstri fyrirtækja linnti, útflutningsatvinnuvegirnir kæmust á réttan kjöl og atvinnuöryggi yrði tryggt.
    Fyrstu aðgerðir ríkisstjórnarinnar voru þó í litlu samræmi við þessar yfirlýsingar. Að meginhluta skiptust þær í tvennt:
1.     Framlenging á tímabili launafrystingar og verðstöðvunar sem átti að gefa svigrúm til að taka ákvörðun um marktækar aðgerðir.
2.     Nýjar og stórfelldar millifærslur.
    Auk þessa ákvað ríkisstjórnin að nota heimild sem þegar var fyrir hendi um 3% lækkun á gengi krónunnar.
    Millifærslur ríkisstjórnarinnar eiga að fjármagna í fyrsta lagi með erlendum lántökum, þ.e. 800 m.kr. til Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og 1000 m.kr. til Atvinnutryggingarsjóðs. Enn fremur er gert ráð fyrir að Atvinnutryggingarsjóðurinn fái framlög úr ríkissjóði á næstu tveimur árum sem nemi 1000 m.kr., en bróðurparturinn af því fé verði í raun tekinn af lögboðnum greiðslum til Atvinnuleysistryggingasjóðs og möguleikar hans því lamaðir til að sinna sínu hlutverki ef til atvinnuleysis kynni að koma. Minni hl. telur óviðunandi að ríkið gangi þannig í sjóð launafólks og rjúfi á þennan hátt samninga ASÍ, VSÍ og ríkisins um greiðslur til Atvinnuleysistryggingasjóðs.
    Flestum var þegar ljóst að þessar aðgerðir ríkisstjórnarinnar leystu engan vanda til frambúðar, þetta voru bráðabirgðaaðgerðir einungis til þess fallnar að slá raunverulegri úrlausn mála á frest. Atvinnufyrirtækin þurfa meira til en lán úr nýjum sjóði þegar eigið fé þeirra er þorrið eða er á þrotum. Þau
þurfa rekstrargrundvöll, almenn skilyrði af hálfu stjórnvalda, til þess að snúa við frá hallarekstri til viðunandi afkomu. Hvaðanæva hafa borist yfirlýsingar frá samtökum atvinnurekenda og launþega um að aðgerðir ríkisstjórnarinnar til þessa hafi reynst gagnslausar. Hvaðanæva berast fregnir af fyrirtækjum sem eru að komast í þrot og hyggjast loka um áramót. Hvaðanæva heyrist frá því sagt að útflutningsatvinnuvegirnir, undirstöður þjóðfélagsins, séu að molna niður. Atvinnuleysi hefur þegar meira en tvöfaldast frá því á sama tíma á fyrra ári og samtök atvinnurekenda hafa bent á að sú hætta vofi yfir að 4–6 þúsund manns gangi atvinnulausir þegar líða tekur á vetur. Sú tala gæti orðið hærri ef fjöldi útflutningsfyrirtækja stöðvast um áramótin vegna aðgerðaleysis stjórnvalda.
    Þegar forstjóri Þjóðhagsstofnunar og hans menn komu á fund nefndarinnar sl. þriðjudagskvöld var það staðfest að staða atvinnuveganna hefur stórversnað á síðustu tveimur mánuðum. Samkvæmt áliti Þjóðhagsstofnunar var halli á rekstri sjávarútvegsins, veiða og vinnslu, metinn 2,5% við stjórnarskiptin í september en 4,5% í nóvembermánuði.
    Þannig eru horfurnar þegar ríkisstjórnin hefur setið að völdum í 2 ¹ / ₂ mánuð. Enn hefur ríkisstjórnin enga stefnu tekið til lausnar á því sem hún kallaði réttilega á sínum fyrstu dögum „bráðan efnahagsvanda“ þjóðarinnar. Samt hefur tapreksturinn nálega tvöfaldað afköst sín við að naga rætur fyrirtækjanna. En ríkisstjórnin, sem við upphaf göngu sinnar sagði lokið tímabili óvissu og úrræðaleysis, hún hefst ekki að. Hversu lengi skal það standa?
    Þeir sem töldu myndun ríkisstjórnarinnar boða góð tíðindi hafa orðið fyrir vonbrigðum. Við blasir stefnuleysi og úrræðaleysi með háskalegum afleiðingum. Atvinnuleysisvofan er á gægjum í gættinni. Það er geigur í þjóðinni.

Fjárlagafrumvarpið.

    Fjárlagafrumvarpið, sem ýmsir hafa sagt á undanförnum árum að ætti að vera spegill stjórnarstefnu, ber auðvitað augljós merki þess ástands sem að framan er lýst. Frumvarpið staðfestir stefnuleysi ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum og úrræðaleysi hennar í málum atvinnuveganna. Að sjálfsögðu ber að viðurkenna það að við slíkar aðstæður er tæpast fært að koma saman marktæku fjárlagafrumvarpi. Efnahagsstefnan verður að vera grundvöllur frumvarpsins og þegar efnahagsstefnan er engin vantar grundvöllinn. Vinnubrögð í fjárveitinganefnd hafa tafist af þessum sökum. Afgreiðslu nefndarinnar við
þessa umræðu verður gerð nánari skil í lok þessa nefndarálits.
    Það sem við blasir við 2. umr. er m.a. þetta:
–     Tekjuhlið frumvarpsins er í lausu lofti og allt í fullkominni óvissu um afgreiðslu á skattalagafrumvörpum ríkisstjórnarinnar.
–     Með skattafrumvörpum sínum hyggst ríkisstjórnin leggja 6700 m.kr. nýja skatta á þjóðina samkvæmt útreikningum Þjóðhagsstofnunar.
–     Forsendur frumvarpsins í verðlags-, launa- og gengismálum eru marklausar og sýnast helst við það miðaðar að núverandi aðgerðaleysi í efnahags- og atvinnumálum standi út allt næsta ár.
–     Sparnaðarhugmyndir ríkisstjórnarinnar eru ekki fluttar við þessa umræðu, heldur birtar sem tilkynning. Allt er í óvissu um lokaafgreiðslu fjárlaga og niðurstöður þeirra.
–     Fjárlagafrumvarpið felur í sér atlögu að atvinnuvegunum með aukinni skattheimtu, minnkandi framlögum hins opinbera og stórhækkuðum þjónustugjöldum stofnana á vegum ríkisins.
–     Afgreiðsla fjárlagafrumvarpsins við þessa umræðu stangast í flestum meginatriðum á við yfirlýsingar í málefnasamningi ríkisstjórnarinnar. Þetta tekur þó einkum til hagsmuna atvinnuvega, byggðamála, samgöngumála og atvinnuöryggis launafólks.
–     Áður en fjárlagafrumvarpið er tekið til lokaafgreiðslu verður að krefjast þess að ríkisstjórnin hafi tekið stefnu í efnahags- og atvinnumálum sem geti orðið grundvöllur raunhæfra forsendna fyrir fjárlög næsta árs og gefi auk þess atvinnuvegunum möguleika til þess að byggja upp nýja undirstöðu fyrir lífvænlega afkomu og atvinnuöryggi.

Afkoma ríkissjóðs.

    Varla verður undan því kvartað að við Íslendingar höfum í nokkru sparað mannahald og annan tilkostnað við upplýsingasöfnun og ráðgjöf við stjórn efnahagsmála og ríkisfjármála á undanförnum árum. Þessir þættir mála ættu ekki að hafa háð því að árangur yrði sæmilegur.
    Auk fjármálaráðuneytisins hafa stofnanir eins og Þjóðhagsstofnun, Fjárlaga- og hagsýslustofnun, Hagstofa Íslands, Ríkisendurskoðun og Seðlabankinn unnið sameiginlega og hver á sínu verksviði að þessum málum. Fyrrverandi fjármálaráðherra, Jón Baldvin Hannibalsson, setti á laggirnar enn eina hagstofnun til að sinna þessu verki en það er hagdeild fjármálaráðuneytisins.
    Árangurinn af þessari fjölgun hagstofnana og mikilvirku starfi þeirra sýnist þó ekki hafa dugað til þess að hafa jákvæð áhrif á afkomu ríkissjóðs og stjórn ríkisfjármála á þessu ári. Fjárlög þessa árs voru afgreidd með 53 m.kr. rekstrarafgangi. Frá því í júní og allt fram á haust stóð þáverandi fjármálaráðherra á því fastar en fótunum að halli ríkissjóðs á árinu yrði 693 m.kr., og brást hart við þegar Ríkisendurskoðun spáði 1500–2000 m.kr. halla á miðju ári. Núverandi fjármálaráðherra áætlaði hins vegar hallann 3000 m.kr. í októberlok, viku síðar 4000 m.kr. og enn rúmri viku eftir það 5000 m.kr. Á fundi með fjárveitinganefnd sl. þriðjudagskvöld áætlaði forstöðumaður hagdeildar fjármálaráðuneytisins að hallinn yrði 6.500 m.kr. Á sama fundi var og upplýst að á þessu ári, í tíð tveggja fjármálaráðherra, hafa engin viðbrögð verið af hálfu fjármálaráðuneytisins í þá átt að snúast gegn þessari hrikalegu þróun. Fyrr hefur verið gerð grein fyrir því áliti Ríkisendurskoðunar að eftirlitskerfi fjármálaráðuneytisins í launa- og starfsmannamálum hafi brugðist á fyrri hluta ársins í höndum fyrrverandi fjármálaráðherra. Á fyrri helmingi ársins jukust þannig launaútgjöld ríkiskerfisins sem svaraði 725 nýjum stöðugildum.
    Tveir meginþættirnir sem mynda þennan hrikalega halla á ríkisrekstrinum í ár eru annars vegar aukin útgjöld sem nema nálega 3000 m.kr. og hins vegar samdráttur tekna um allt að 3500 m.kr.
    Augljóst er að almennur veltusamdráttur í þjóðfélaginu veldur miklu um þá breytingu sem hér hefur á orðið varðandi samdrátt í tekjum ríkissjóðs. M.a. hefur innheimta orðið erfiðari en ella. Samt verður ekki undan því vikist að horfast í augu við þá staðreynd, sem er lokaniðurstaða í skýrslu Ríkisendurskoðunar um þessi efni, en þar segir orðrétt:
    „Í öðru lagi virðast þær umtalsverðu breytingar sem gerðar voru á helstu tekjustofnum ríkissjóðs ekki hafa skilað þeim tekjum sem að var stefnt.“
    Á hinn bóginn verður að telja það ámælisvert af hálfu fjármálaráðuneytisins að hafa ekki brugðist við samdrætti tekna með því að draga úr útgjöldum. Þess í stað hafa ríkisútgjöldin og ríkisreksturinn haldið áfram að þenjast út. Umfang ríkiskerfisins skal vaxa, en framlög til opinberra framkvæmda og atvinnuvega minnka.

Skattaárið mikla.

    Engar líkur eru á öðru en að áhrifa þess samdráttar sem orðið hefur í efnahagskerfinu á þessu ári gæti einnig á árinu 1989, e.t.v. með vaxandi þunga. Þó að Þjóðhagsstofnun muni ekki birta endanlegar spár um tekjuhlið
fjárlagafrumvarpsins fyrr en fyrir 3. umr. er víst að samdrátturinn kemur fram í tekjum ríkissjóðs á næsta ári. Þessu ætlar ríkisstjórnin að mæta með því að leggja nýja skatta á þjóðina sem eiga að nema 6700 m.kr. Er það mat Þjóðhagsstofnunar á þeim skattafrumvörpum sem ríkisstjórnin hefur lagt fram. Á sama tíma sem að kreppir hjá öllum almenningi, launafólk býr við minnkandi atvinnu og hættu á stórfelldu atvinnuleysi, atvinnuvegirnir ramba á barmi gjaldþrots og fyrirtækin loka hvert af öðru ætlar ríkisstjórnin að leggja á nýja skatta sem eiga að nema 6–7 milljörðum kr. Ríkissjóður og ríkisreksturinn á að hafa sitt sem næst á þurru. Næsta ár á að verða skattaárið mikla. Þá skal borga meira til ríkisins en í ár þrátt fyrir að flestir eða allir hafi minni greiðslugetu.
    Á fundi nefndarinnar sl. þriðjudagskvöld var kynntur listi yfir tillögur ríkisstjórnarinnar um sparnað og niðurskurð á fjárlagafrumvarpinu. Fulltrúar minni hl. voru í engu spurðir um sitt álit, enda var hér um beina tilkynningu frá ríkisstjórn að ræða. Eigi að síður lýsir minni hl. yfir stuðningi við þá hugsun sem að baki þessum niðurskurði býr þótt hann sé sumpart óraunhæfur, svo sem niðurskurður á Ríkisábyrgðarsjóði, og í annan stað ranglátur, svo sem er um skerðingu á fé til vegamála. Þess í stað þyrfti að skera meira niður í rekstri ríkisins og óráðsíu.
    Fjárlagafrumvarpið sjálft er mikið þenslufrumvarp í rekstri og umfangi ríkiskerfisins sem sannast m.a. af því að þar er gert ráð fyrir 400 nýjum störfum ofan á þá miklu aukningu á mannahaldi á þessu ári sem fyrr er að vikið. Slík útþensla í ríkiskerfinu, ásamt harkalegri álagningu nýrra skatta, getur ekki átt rétt á sér þegar atvinnuvegirnir riða til falls og að kreppir hjá öllum almenningi svo sem sýnilegt er að gerist á næsta ári.

Atlaga að atvinnuvegunum.

    Fyrr í þessu nefndaráliti er vikið að stöðu atvinnuveganna, hvernig afkoma sjávarútvegsins hefur hraðversnað á síðustu tveimur mánuðum, hvernig hvert fyrirtækið á fætur öðru riðar á bjargbrúninni. Aðgerðaleysi og sinnuleysi stjórnvalda er ótrúlegt. En það er ekki nóg. Fjárlagafrumvarpið felur í sér atlögu að atvinnuvegunum. Var þó síst ástæða til. Þetta gerist í fyrsta lagi með skattheimtu.
    Þá eru framlög ríkisins til atvinnuvega lækkuð. Það gerist annars vegar með því að framlög eru óbreytt í krónutölu, t.d. endurgreiðsla söluskatts í sjávarútvegi og jöfnunargjald í iðnaði, og hins vegar eru framlögin stórskert eða þurrkuð út, en svo er um framlög til landbúnaðarins og framlag til
þróunardeildar Iðnlánasjóðs sem fellt er niður. Í þriðja lagi er ýmsum stofnunum hins opinbera, sem veita atvinnuvegunum þjónustu, gert að innheimta mun hærri gjöld fyrir þjónustu sína en áður hefur tíðkast. Svo er t.d. um rannsóknastofnanir atvinnuveganna, einnig aðrar þjónustu- og eftirlitsstofnanir, en út yfir tekur þó að Vinnueftirlit ríkisins á að innheimta meira fyrir heimsóknir sínar en þarf til reksturs á þeirri stofnun og á að skila hluta af innheimtum sínum til ríkissjóðs. Hér er um að ræða nýstárlega leið til skattlagningar á atvinnufyrirtækin sem sýnir hugkvæmni ríkisstjórnarinnar en um leið ótrúlegt skilningsleysi á högum atvinnuveganna og hagsmunum fólksins í landinu.

Byggðamál.

    Fjárlagafrumvarpið er á flestum sviðum í litlu samræmi við yfirlýsingar í málefnasamningi ríkisstjórnarinnar. Að framan hefur verið sýnt fram á hvernig yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar um að treysta grundvöll atvinnulífsins stangast á við raunveruleikann og fjárlagafrumvarpið. Í byggðamálum er sömu sögu að segja. Ríkisstjórnin segist ætla að efla sveitarfélögin, t.d. með því að verja stærri hluta en áður af tekjum Jöfnunarsjóðsins til tekjujöfnunar. Hið rétta er að framlag til sjóðsins er skert um 395 m.kr. og ekkert liggur fyrir um það hvernig úthlutun verður háttað.
    Ríkisstjórnin segist ætla að efla Byggðasjóð. Hið rétta er að framlag til sjóðsins er óbreytt í krónutölu frá fyrra ári og skattlagning á erlendar lántökur sjóðsins eta upp meginhluta ríkisframlagsins.
    Ríkisstjórnin segist ætla að treysta stöðu landsbyggðarinnar en sker niður fé til verklegra framkvæmda á landsbyggðinni og þann hluta af fjármagni til atvinnuveganna sem ætti að renna til fyrirtækjanna sjálfra eða fólksins, sem við þau starfar og flestallt er á landsbyggðinni.
    Ríkisstjórnin segist ætla að vinna „skipulega að uppbyggingu í samgöngumálum samkvæmt langtímaáætlun“. Hún fer hins vegar þveröfugt að. Hún tekur samkvæmt fjárlagafrumvarpi 600 m.kr. af sérmerktum tekjustofnum vegamála, bensíngjaldi og þungaskatti, yfir í ríkissjóð og ætlar ekki að skila 180 m.kr. til viðbótar sem geymt var á þessu ári, auk þess sem enn á að skera 90 m.kr. samkvæmt tilkynningu ríkisstjórnarinnar um niðurskurð. Samtals eiga því að hverfa í ríkissjóðshítina 870 m.kr. af sérmerktu fé til vegamála. Ekkert er enn vitað um hvernig þessi niðurskurður á að koma niður, t.d. liggur ekkert fyrir um fjármögnun jarðganga í Ólafsfjarðarmúla.
    Þrátt fyrir fögur orð í málefnasamningi hefur það sem að framan er talið samanlagt í för með sér stórkostlegt tekjutap og samdrátt í atvinnu á landsbyggðinni, ofan á þann fyrirsjáanlega atvinnubrest sem stafar af háskalegum þrengingum atvinnuveganna. Við blasir brestur í byggðaþróun, samdráttur og fólksflótti.

Afgreiðsla frumvarpsins.

    Fjárlagafrumvarpið gengur nú til 2. umr. við óvenjulegar aðstæður. Ástandið í atvinnumálum þjóðarinnar er ískyggilegra en verið hefur í marga áratugi. Stefnuleysi ríkisstjórnarinnar í þeim málum er algjört. Óvissan í ríkisfjármálum er einnig óvenjuleg. Ríkisstjórnin varð við þeirri kröfu minni hl. að leggja fram skattalagafrumvörp sín áður en fjárlagafrumvarpið gengi til 2. umr. En ríkisstjórnin hefur ekki nægan meiri hluta til að tryggja afgreiðslu þeirra í neðri deild Alþingis. Niðurstöður er varða tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins eru því enn í lausu lofti.
    Fjárveitinganefnd hefur haft skemmri tíma en oft áður til sinna starfa. Ekki er hægt að segja að sá tími hafi verið nógu vel nýttur. Hlé hafa orðið á störfum nefndarinnar þannig að dögum saman var minni hl. ekki kallaður til funda fyrri hluta desember. Samkvæmt venju, sem oftast hefur verið fylgt, flytur nefndin þó breytingartillögur sínar við þessa umræðu sameiginlega. Minni hl. hefur þó um þær fullkominn fyrirvara og áskilur sér rétt til að flytja eða fylgja breytingartillögum sem fram kunna að koma. Minni hl. telur að eðlilega hafi verið staðið að undirbúningi tillagna er varða skiptingu fjárfestingarliða og ýmissa safnliða miðað við það knappa fjármagn sem til þeirra liða er ætlað. Á hinn bóginn var afgreiðslu tillagnanna, er varða rekstrarliði A-hlutans, flaustrað af á einum fundi og nánast um tilkynningu meiri hl. að ræða. Minni hl. telur þann afgreiðslumáta ekki til eftirbreytni ef ætlast er til að eðlilegt samstarf ríki innan nefndarinnar. Minni hl. vekur og athygli á að við þessa afgreiðslu eru brotin meginsjónarmið sem virt hafa verið til þessa, svo sem að hundruð milljóna af fé samkvæmt sérmerktum tekjustofnum Vegagerðar eru teknar í ríkissjóð, þvert á gildandi lög, og samkomulag um framlög til landgræðsluáætlunar er brotið þrátt fyrir fagurgala háttsettra stjórnarliða um landgræðslu- og landverndarmál.
    Engar upplýsingar hafa verið gefnar um stórmál sem hljóta að koma til athugunar fyrir 3. umr. T.d. má nefna að í frumvarpið vantar 620 m.kr. til þess að halda niðurgreiðslum óbreyttum í krónutölu út næsta ár, til jarðræktarframlaga vegna framkvæmda sem unnar hafa verið vantar um 150 m.kr. og
búfjárræktarframlög eru þurrkuð út.
    Við þessa umræðu er slík óvissa um fjármál ríkisins á næsta ári og lokaafgreiðslu fjárlagafrumvarpsins að minni hl. flytur engar breytingartillögur sameiginlega. Það bíður 3. umr. En minni hl. tekur fram að hann telur óhjákvæmilegt að áður en 3. umr. fer fram og fjárlagafrumvarpið verður afgreitt hafi tvennt gerst:
    Í fyrsta lagi að ríkisstjórnin hafi tekið stefnuna í efnahags- og atvinnumálum þannig að nýjar forsendur get i orðið grundvöllur að afgreiðslu fjárlaga.
    Í öðru lagi að skattafrumvörp ríkisstjórnarinnar hafi hlotið afgreiðslu Alþingis, þannig að hægt sé að áætla tekjuhlið fjárlaganna.
    Meðan þessi atriði liggja ekki fyrir er fjárlagadæmið allt í uppnámi auk þeirra margháttuðu megingalla sem á frumvarpinu eru. Minni hl. stendur því ekki að afgreiðslu frumvarpsins í heild.

Alþingi, 15. des. 1988.

Pálmi Jónsson,

Óli Þ. Guðbjartsson.

Egill Jónsson.

frsm.

Málmfríður Sigurðardóttir.