Fjármálaráðherra (Ólafur Ragnar Grímsson):
Virðulegi forseti. Það munu vera 67 ár síðan að mælt var hér á Alþingi fyrir frv. til fjáraukalaga fyrir yfirstandandi ár. Það frv. sem ég mæli hér fyrir er liður í mikilvægum kerfisbreytingum í stjórn ríkisfjármála sem ríkisstjórnin hefur ákveðið að beita sér fyrir. Eitt höfuðeinkenni þeirra breytinga er að leggja fjáraukalagafrv. á viðkomandi ári fyrir það Alþingi sem þá situr. Það er þess vegna nokkuð sögulegur atburður að eftir nærri 70 ára hlé skuli vera mælt fyrir frv. til fjáraukalaga fyrir sama ár og frv. tekur til.
Ég verð að vísu að gera þá játningu hér að það er með hálfum huga sem ég geri það vegna þess að sagan sýnir að sá síðasti fjmrh. sem þetta gerði á ýmislegt líkt með þeim sem hér stendur nú og þess vegna kannski nokkur hætta á því að örlög þess fjmrh. sem fyrstur fylgir í fótspor hans 67 árum síðar kunni að verða hin sömu.
Sá síðasti fjmrh. sem stóð hér í ræðustól Alþingis og mælti fyrir frv. til fjáraukalaga fyrir hið sama ár var Magnús Jónsson fjmrh. í ráðuneyti Sigurðar Eggerz árið 1923. Magnús Jónsson var ekki kjörinn þingmaður, hann var hins vegar prófessor við Háskóla Íslands og u.þ.b. viku eftir að hann hafði mælt fyrir frv. hér á Alþingi vék hann úr sæti fjmrh. og tók aftur upp embætti sitt við Háskóla Íslands. ( Utanrrh.: Er nokkur hætta á því að sagan endurtaki sig?) Nei, það er nú í trausti þess að það sé lítil hætta á því, hæstv. utanrrh., að sagan endurtaki sig. (Gripið fram í.) Já, það gildir auðvitað lengi. Það er ekki hætta á því að sagan endurtaki sig. Núv. fjmrh. hefur hiklaust, þrátt fyrir þetta sérkennilega sögulega fordæmi, ákveðið að standa hér í dag og mæla fyrir fjáraukalögum fyrir árið 1989.
Ég vona hins vegar, á sama hátt og ég ber þá von í brjósti að örlög núv. fjmrh. verði ekki þau sömu og þess sem hér stóð fyrir 67 árum, að örlög þingsins verði ekki þau sömu og þingsins 1923. Þau fjáraukalög sem þingið tók til meðferðar fyrir 67 árum sjöfölduðust að upphæð í meðferð þingsins. Ríkisútgjöldin urðu sjö sinnum meiri þegar þingið hafði afgreitt fjáraukalagafrv. en þau voru í frv. þegar það var lagt fram. Það er þess vegna einnig í trausti þess að hv. Alþingi endurtaki ekki þá sögu hér og nú og standist útgjaldafreistingarnar í meðferð þessa frv. Frumvarpið 1923 hækkaði í meðförum alþm. úr 52 þús. kr. í 375 þús. kr.
Virðulegi forseti. Líkt og ég sagði hér í upphafi þá er framlagning þessa fjáraukalagafrv. mikilvægur þáttur í nýjum grundvelli í stjórn ríkisfjármála sem ríkisstjórnin hefur ákveðið að festa í sessi. Þessi nýi grundvöllur á að tryggja að Alþingi sé gert kleift að gegna því hlutverki sínu að fara með fjárveitingarvaldið til fullnustu og stuðla þannig að alhliða siðabót á sviði fjármála ríkisins. Auk þess að leggja fram fjáraukalög felst hinn nýi grundvöllur í stjórn ríkisfjármála í því að hvert ráðuneyti fái í framtíðinni, í fjárlögum, ákveðnar upphæðir til
úthlutunar sem óviss útgjöld og þannig verði dregið úr þörf og tilefni fyrir aukafjárveitingar. Á sama hátt muni ríkisstjórnin í heild fá í fjárlögum viðkomandi árs samsvarandi upphæð til þess að mæta óvissum útgjöldum. Einnig verði teknar inn í fjárlög heimildir til að breyta útgjöldunum hvað snertir beina rekstrarliði og lögbundin útgjöld til samræmis við verðlagsbreytingar umfram forsendur fjárlaga.
Þessar tillögur, sem móta þennan þátt hins nýja grundvallar í stjórn ríkisfjármála, eiga þess vegna að draga úr þörfinni fyrir aukafjárveitingar og að lokum eyða henni með öllu. Þær miða einnig að því að tryggja að útgjöld verði að jafnaði ekki greidd úr ríkissjóði nema fyrir liggi heimild Alþingis til þeirrar greiðslu, enda fer Alþingi með fjárveitingavaldið, eins og kunnugt er.
Þegar frv. til fjáraukalaga er nú lagt fram í fyrsta sinn eftir tæplega 70 ára hlé, þá er ljóst að ekki eru fyrir hendi nærtæk fordæmi um efnistök og útlit slíks frv. Í sjálfu sér er með fjáraukalögunum fyrst og fremst verið að leita eftir samþykki Alþingis fyrir viðbótargjöldum. Innheimtar tekjur fjárlaga eiga sér stoð í sjálfstæðum lögum þannig að í raun þarf ekki samþykki annarra laga fyrir innheimtu tekna umfram forsendur fjárlaga. Enda kemur fram í yfirskrift 3. gr. fjárlaga að þar sé um áætlun að ræða. Það var hins vegar talið eðlilegt að í lagatextanum að frv. til fjáraukalaga væri Alþingi gerð grein fyrir því hvernig sú viðbótarfjárþörf sem farið er fram á í þessu frv. væri fjármögnuð. Í því skyni er 1. gr. frv. á þann veg að gerð er grein fyrir breytingum á greiðsluyfirliti ríkissjóðs á mjög áþekkan máta og gert er í 1. gr. fjárlaga. Þar kemur fram hver er áætluð aukning tekna frá fjárlögum og breytingar á lánahreyfingum.
2. gr. frv. flokkar viðbótarútgjöld eftir ráðuneytum eins og gert er í 2. gr. fjárlaganna sjálfra. Í 3. gr. er síðan gerð grein fyrir einstökum heimildum þar sem þeim er skipt á ráðuneyti, stofnanir og viðfangsefni.
3. gr. er í fimm köflum. Í I. kafla eru almennar heimildir til stofnana. Í II. kafla eru heimildir til greiðslu verðbóta umfram forsendur fjárlaga. Í
III. kafla heimildir vegna fyrirsjáanlegs greiðsluhalla ríkisstofnana. Í IV. kafla er sótt um viðbótarheimlidir til uppgjörs á endurgreiddum söluskatti til útflutningsfyrirtækja vegna upptöku virðisaukaskatts um áramót. Loks er í V. kafla sótt um greiðsluheimild vegna geymdra stofnkostnaðarfjárveitinga frá fyrra ári.
Í 4. gr. frv. er sótt um heimild til að lækka ríkisútgjöld til fjárfestinga í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá því í sumar.
Það frv. til fjáraukalaga sem ég mæli hér fyrir nær til fjárreiðna A-hluta ríkissjóðs og að því marki til B-hlutans sem hann nýtur beinna framlaga frá ríkissjóði. Um rekstur B-hluta sjóða og fyrirtækja ríkissjóðs gilda önnur lögmál en um rekstur stofnana ríkissjóðs. Flest eru þau í lánastarfsemi, framleiðslu eða verslunarrekstri og þurfa því að hafa svigrúm til að mæta breyttum aðstæðum þar sem þau eru rekin af eigin tekjum. Þá er yfir mörgum þessara fyrirtækja sérstök stjórn. Fjárhagslegt eftirlit með stofnunum og
fyrirtækjum í B-hlutanum er af þessum ástæðum með öðrum hætti en eftirlit með stofnunum í A-hlutanum sem eru á beinum ríkisframlögum. Einnig má benda á í þessu samhengi að löggjafinn lítur á B-hlutann með öðrum hætti en annan rekstur ríkisstofnana sem eru á framlögum frá ríkinu. Í yfirskrift 5. gr. fjárlaga kemur fram að um áætlun sé að ræða og er þeim því gefið visst svigrúm til athafna. Endanlegt uppgjör B-hluta fyrirtækja liggur þar að auki ekki fyrir fyrr en í apríl og maí á næsta ári. Ekki liggja fyrir í núverandi bókhaldskerfi mánaðarlegar upplýsingar um fjárreiður B-hluta fyrirtækjanna með sama hætti og A-hluta ríkissjóðs og því ekki tök á því að áætla útkomu B-hluta aðilanna nú.
Af þessum ástæðum og ýmsum öðrum var farin sú leið að beina því fjáraukalagafrv. sem hér er flutt eingöngu að A-hluta ríkissjóðs. Í sjálfu sér kemur til greina að ræða ítarlega hvort í framtíðinni eigi einnig að taka B-hluta fyrirtækin með. Það er hins vegar ljóst af þeim ástæðum sem ég hef hér rakið að það er að mörgu leyti erfiðara verk og miðað við núverandi bókhaldskerfi að ýmsu leyti ógerlegt. Sé það hins vegar vilji Alþingis í framtíðinni að B-hluta fyrirtækin séu tekin með þá verður að gera samsvarandi breytingar á rekstrarháttum og bókhaldi B-hluta fyrirtækjanna. Auk þess vil ég geta þess að í ríkisreikningi er gerð ítarleg grein fyrir afkomu og fjárreiðum B-hluta fyrirtækjanna og í frv. með ríkisreikningi verður að sjálfsögðu gerð grein fyrir þessum atriðum.
Virðulegi forseti. Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1989 í janúarmánuði sl. var gengið út frá ákveðnum forsendum um framvindu efnahagsmála á þessu ári. Annars vegar var gert ráð fyrir nokkrum samdrætti í framleiðslu og þjóðarútgjöldum, hins vegar var miðað við tilteknar forsendur um verðlags-, gengis- og launabreytingar til ársloka 1989. Á þessum grundvelli voru fjárlög fyrir árið 1989 afgreidd með rúmlega 600 millj. kr. afgangi. Framan af árinu var útkoman í góðu samræmi við áætlanir, enda var verðlags- og launaþróun þá nálægt forsendum fjárlaga. Þegar komið var fram undir mitt ár höfðu forsendur hins vegar breyst í svo veigamiklum atriðum að hallarekstur var óumflýjanlegur. Skýringar á þessum breyttu horfum eru í stórum dráttum þríþættar.
Í fyrsta lagi hafa verðforsendur fjárlaga breyst verulega. Í stað 13--14% verðhækkunar er nú spáð 21--23% meðalhækkun verðlags á þessu ári. Launa- og gengisþróunin hefur einnig orðið með öðrum hætti en gert var ráð fyrir í fjárlögum, sérstaklega gengisþróunin. Raunlaun og raungengi hafa því lækkað meira en gert var ráð fyrir í fjárlögunum.
Eins og ég gerði grein fyrir í fjárlagaræðu sem hér var flutt fyrir skömmu síðan þá veldur þróun af þessu tagi því að halli ríkissjóðs verður meiri en ella, en á móti kemur að viðskiptahallinn verður minni.
Ég vék einnig að þeim horfum sem gætu orðið fyrir árið 1989 í fjárlagaræðu fyrir frv. sem gildir fyrir yfirstandandi ár og þar var einnig komið inn á þessi atriði. Ég ætla þess vegna ekki hér og nú að
víkja nánar að þeim.
Í öðru lagi voru í tengslum við gerð kjarasamninganna ýmsar ákvarðanir um að lækka og fella niður tiltekna skatta og þá var einnig ákveðið að auka niðurgreiðslur.
Í þriðja lagi hafa verið teknar ýmsar ákvarðanir um aukin ríkisútgjöld frá því fjárlög voru afgreidd, m.a. ákvarðanir sem hæstv. Alþingi hefur tekið, sérstaklega hvað snertir viðbótarfjármagn til vegamála. Einnig er um að ræða aukin útgjöld og framlög til atvinnumála, svo sem sjávarútvegs, landbúnaðar og annarra atvinnugreina. Allt hefur þetta breytt forsendum fjárlaganna þannig að nú eru horfur á um 4,8 milljarða kr. rekstrarhalla á ríkissjóði í lok þessa árs.
Þessi halli svarar til um 1,5% af landsframleiðslu. Til samanburðar má nefna að árið 1988 svaraði hallinn á ríkissjóði til tæplega 3% af landsframleiðslu, reiknað á greiðslugrunni. Það eru því horfur á því að hallinn á ríkissjóði í ár verði um helmingur af hallanum í fyrra, í samanburði við landsframleiðslu.
Skv. fjárlögum var gert ráð fyrir því að lánsfjárþörf ríkisins yrði að fullu
mætt með sölu spariskírteina á innanlandsmarkaði. Það sem af er árinu hefur innlend fjáröflun gengið mjög vel og var í lok september búið að selja spariskírteini og ríkisvíxla fyrir 7,3 milljarða kr., eða um 6 milljarða umfram innlausn spariskírteina á sama tímabili.
Að teknu tilliti til rúmrar lausafjárstöu innlánsstofnana, aukins ráðstöfunarfjár lífeyrissjóðanna og mikillar lokainnlausnar spariskírteina nú í haust er ljóst að auka má innlenda fjáröflun umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum. Þrátt fyrir aukinn rekstrarhalla ríkissjóðs hefur ríkisstjórnin sett sér það markmið að aukinni fjárþörf verði mætt með lántökum innan lands.
Lakari horfur í ríkisfjármálum koma fram bæði á tekju- og gjaldahlið. Í fjárlögum ársins 1989 var reiknað með að heildartekjur ríkissjóðs yrðu 77 milljarðar og 100 millj. kr. á þessu ári. Endurskoðuð tekjuáætlun í lok september bendir til þess að tekjurnar verði heldur meiri, eða 79 milljarðar 780 millj. kr. Frávik frá áætlun fjárlaga er því rúmir 2,6 milljarðar, eða 3,5%.
Helstu frávik frá fjárlagaáætlun koma fram í auknum tekjum af söluskatti, tekjuskatti einstaklinga og launatengdum gjöldum. Þessi hækkun skýrist fyrst og fremst af breyttum verðlags-, gengis- og launaforsendum. Vaxtatekjurnar hafa einnig aukist langt umfram áætlanir, að mestu leyti vegna hins sérstaka innheimtuátaks í söluskatti sem hafið var um mitt þetta ár. Á móti þessum hækkunum vega minni tekjur af innflutningsgjaldi bifreiða, minni tekjur af sölu áfengis og tóbaks og af vörugjaldi. Vörugjaldið var lækkað skv. ákvörðun ríkisstjórnarinnar við gerð kjarasamninga sl. vor en meiri samdráttur í veltu en reiknað var með í fjárlögum skýrir lækkun hinna tekjustofnanna. Að öllu samanlögðu er áætlað að tekjur ríkissjóðs hækki um 23,5% milli áranna 1988 og 1989, en það svarar til rúmlega 2% aukningar að
raungildi frá árinu 1988. Þetta jafngildir því að tekjur ríkissjóðs hafi aukist um 1,7 milljarða kr. milli áranna 1988 og 1989, reiknað á verðlagi ársins 1989.
Ég vil sérstaklega vekja athygli á þessari staðreynd, að tekjuauki ríkisins nemur aðeins 1 milljarði og 700 millj. kr. á milli áranna 1988 og 1989, vegna þess að það er hvað eftir annað búið að fullyrða hér í þingsölum og annars staðar að skattabreytingarnar sem ríkisstjórnin gerði á sl. þingi hafi falið í sér 7 milljarða aukningu á skatttekjum ríkissjóðs. Þessi tekjuauki var hins vegar fyrst og fremst notaður til þess að vega upp það tekjufall sem varð vegna samdráttarins í hagkerfinu.
Skv. fjárlögum voru gjöld áætluð tæplega 71,6 milljarðar kr. Endurskoðuð áætlun bendir til þess að gjöld verði rétt rúmir 84,6 milljarðar kr. Frávikið frá fjárlögum eru 8 milljarðar 153 millj. kr., eða 10,7%. Fyrir utan verðlags- og launabreytingar má rekja ástæður þessara hækkana að mestu til þess erfiða ástands sem upp kom í atvinnumálum á fyrri hluta ársins. Þannig er hækkunin á framlögum eða tilfærslum til annarra 4 milljarðar 457 millj. kr., eða 15,6% og á vaxtagjöldunum um 820 millj. kr., eða 10,9%. Hækkun á almennum rekstrargjöldum ríkisstofnana er hins vegar aðeins 7,9% og má að mestu rekja til verðbreytinga. Ég vek sérstaka athygli á þessari staðreynd vegna þess að hún er mikilvæg, vitnisburður þess að það hefur tekist að halda almennum rekstrargjöldum ríkisstofnana að verulegu leyti í böndum.
Af 8 milljörðum 153 millj. kr. sem aukning útgjaldanna nemur stafa 3 milljarðar 105 millj. kr., eða nærri 40% af þessari viðbót, af verðlagsuppfærslunni einni saman. 666 millj. kr. má rekja til ályktana Alþingis og heimilda í 6. gr. fjárlaga. Magnbreytingar vegna samningsbundinna greiðslna nema 851 millj. kr., sérstakar ákvarðanir í atvinnumálum nema 1 millj. 813 millj. kr. eða rúmlega 22%. Vegna uppgjörs ársins 1988 eru 597 millj. kr. og aukaútgjöld í rekstri eru 724 millj. kr. Til nýrra verkefna er hins vegar eingöngu varið 77 millj. kr., eða innan við 1% af þeirri heildarupphæð sem hér er um að ræða. Til að mæta fyrirsjáanlegum halla á rekstri stofnana eru ætlaðar 800 millj. kr.
Á móti þessum upphæðum kemur síðan um 650 millj. kr. niðurskurður á framkvæmdaliðum. Mun ég nú gera nokkra grein fyrir þessum þáttum í stuttu máli.
Verðlags- og launabreytingarnar eru alls metnar, eins og ég gat um áðan, á 3 milljarða 105 millj. kr. Við uppfærslu heimilda í fjárlögum til verðlags var fylgt sömu aðferð og á síðasta ári. Þeir gjaldaliðir sem fá verðlagsuppfærslu eru almenn rekstrargjöld stofnana svo og bundnar tilfærslur eins og lífeyris- og sjúkratryggingar, framlög til Lánasjóðs ísl. námsmanna, lög- og samningsbundin framlög, þar með talin vaxtagjöld, svo og framlög til nokkurra B-hluta stofnana og sértekjustofnana. Aðrar tilfærslur svo og fjárveitingar til viðhalds- og stofnkostnaðar fá ekki verðlagshækkun. Geymdar fjárveitingar eru 170 millj.
kr. Í samræmi við ákvæði laga um ríkisreikning voru á árinu samþykktar til greiðslu geymdar fjárveitingar frá fyrra ári að upphæð 170 millj. kr. Um er að ræða ónotaðar heimildir til stofnkostnaðar sem heimilt er að flytja á milli ára.
Hvað varðar ákvarðanir Alþingis sem leiða til 666 millj. kr.
viðbótarútgjalda ber þar hæst aukið framlag til vegamála. En skv. vegáætlun voru útgjöldin hækkuð um 320 millj. kr. Þar fyrir utan var við afgreiðslu vegáætlunar skilin eftir óleyst fjármögnun til vetrarviðhalds á haustmánuðum, en þá þegar var ljóst að fjárveiting til snjómoksturs yrði uppurin í lok maí. Þá lá enn fremur fyrir að óleyst var 85 millj. kr. fjármögnun vegna verksamnings við gerð jarðganga í Ólafsfjarðarmúla. Samtals er því áætlað að útgjöld til vegamála verði 545 millj. kr. umfram fjárlög og er öll sú upphæð talin hér með.
Þá samþykkti Alþingi lög um endurbyggingu húsa á Bessastöðum sem skyldi ljúka á þremur árum og er kostnaður áætlaður alls 250 millj. kr. Þar af skyldi verja 50 millj. kr. til þessa verkefnis á árinu 1989. Loks eru hér talin útgjöld sem heimild 6. gr. fjárlaga fól í sér, samtals að upphæð 58 millj. kr. Stærst er þar fjárhæðin til kaupa á siglingahermi, mikilvægu kennslutæki fyrir íslenska sjómenn í framtíðinni.
Uppgjör skulda á halla frá fyrra ári nemur 579 millj. kr. Þar vegur þyngst 400 millj. kr. endurgreiðsla á skuldum sjúkratrygginga við vörslusjóð Tryggingastofnunar, einkum Atvinnuleysistryggingasjóð. Greiðslur vegna hallareksturs sjúkrastofnana frá árinu 1988 eru nánar 26 millj. kr. Happdrætti Háskóla Íslands gerði upp skuld vegna einkaleyfisgjalds frá fyrra ári að fjárhæð 25 millj. kr. og er sú fjárhæð endurgreidd til Byggingasjóðs rannsókna í þágu atvinnuveganna. Vegna tafar á afgreiðslu nýrrar símstöðvar fyrir Stjórnarráð Íslands sem áætlað var fyrir í fjárlögum 1988, kom stærstur hluti kostnaðar, eða 25 millj. kr., ekki til greiðslu fyrr en á þessu ári.
Magnbreytingar vegna samninga nema 851 millj. kr. Til þessa liðar eru taldar greiðslur sem óhjákvæmilega verður að inna af hendi vegna skuldbindandi samninga. Þyngst vegur 520 millj. kr. aukin fjárþörf til útflutningsbóta, en óhjákvæmilegt reynist að flytja út meira magn kindakjöts en áætlað var, þar sem forsendur og ákvæði búvörusamningsins um framleitt magn og innanlandsneyslu hafa ekki staðist.
Það er auðvitað mjög mikilvægt atriði til athugunar fyrir hv. alþm. að þrátt fyrir þá háu upphæð sem er í fjárlögum yfirstandandi árs til útflutningsbóta er nauðsynlegt að koma nú til þingsins og óska eftir heimild til þess að greiða út rúmlega hálfan milljarð til viðbótar.
Ég vil geta þess hér að það er sérstaklega beðið eftir því, bæði af sláturleyfishöfum og bankakerfinu, að Alþingi veiti heimild til að greiða þessa upphæð því ég hef ekki viljað inna hana af hendi fyrr en samþykkt Alþingis liggi fyrir.
Þá er einnig ljóst að viðbótarfjárþörf til greiðslu bóta vegna riðuniðurskurðar er 68 millj. kr. Áætlað er þar að auki að greiðslur úr ríkissjóði vegna ríkisábyrgðar á launum einstaklinga hjá gjaldþrota fyrirtækjum muni nema 185 millj. kr. umfram fjárlög. Þá var einnig í kjarasamningum í vor samið um greiðslur til Háskóla Íslands vegna vinnumatskerfis og framlags í Sáttmálasjóð að fjárhæð 34 millj. kr. Vegna tjóns sem varð á sæstreng til Vestmannaeyja er hér einnig óskað eftir heimild til viðgerða sem nemur 35 millj. kr.
Hvað varðar aukaútgjöld í rekstri sem nema 724 millj. kr. skal fyrst geta þess að á þessum lið eru flokkaðar greiðslur sem koma til af því að nauðsynlegt hefur reynst að endurmeta heimildir fjárlaga annaðhvort vegna breyttra forsendna eða vanáætlana. Af þessari fjárhæð, 724 millj. kr., eru 400 millj. kr., eða ríflega helmingur, aukin útgjöld til sjúkratrygginga, aðallega vegna lyfjakostnaðar og sjúkrakostnaðar. Á árinu var auk þess gerð sérstök úttekt á rekstri Þjóðleikhússins. Á grundvelli hennar hafa verið sköpuð skilyrði til þess að ýmis hagræðing í rekstri Þjóðleikhússins komi til framkvæmda, en hins vegar blasir við óhjákvæmilegur halli þrátt fyrir samdrátt í verkefnum Þjóðleikhússins á árinu 1989 sem nemur 85 millj. kr.
Af einstökum smærri liðum má nefna aukinn kostnað við undirbúning að upptöku virðisaukaskatts, en ekki hafði verið ætlað nægilega fyrir þeim lið á sínum tíma eða til þess að fjármagna þann viðbótarmannafla sem nauðsynlegt var að bæta við skattstofurnar og embætti ríkisskattstjóra.
Til nýrra verkefna, eins og ég gat um áðan, er hins vegar eingöngu ætlað innan við 1% af þessari heildarupphæð, eða um 77 millj. kr. Þar er í flestum tilvikum um að ræða ýmsa viðburði á sviði íþrótta, menningar og lista og einnig ýmis önnur smærri verkefni sem skráð eru í frv. sem óhjákvæmilegt reyndist að veita fé til.
Vegna sérstakra ákvarðana í atvinnumálum er 1 milljarður 813 millj. kr. Vegna erfiðleika sem upp komu í atvinnu- og kjaramálum á fyrri hluta árs tók ríkisstjórnin þá ákvörðun að auka útgjöld ríkisins til stuðnings atvinnulífinu og til að tryggja gerð kjarasamninga. Þar vega tvímælalaust þyngst auknar niðurgreiðslur á matvöru að fjárhæð 870 millj. kr. Til stuðnings atvinnugreinunum voru veittar: 128 millj. kr. til loðdýraræktar, 200 millj. kr. til sjávarútvegs, 82 millj. kr. til iðnaðarmála, 80 millj. kr. til að tryggja atvinnu skólafólks og 100 millj. kr. til Byggðastofnunar vegna Hlutafjársjóðs.
Loks er í þessu sambandi áætlað fyrir 350 millj. kr. síðar á árinu til endanlegs uppgjörs á endurgreiðslu til atvinnuveganna vegna upptöku virðisaukaskatts á næsta ári.
Fyrirsjáanlegur halli stofnana er metinn um 800 millj. kr. og leitað er heimildar fyrir honum í einu lagi. Það er ljóst að endurmat á fjárhagsstöðu stofnana í A-hluta sýnir að rekstrargjöld nokkurra stofnana rúmast ekki innan þess ramma sem markaður var í
fjárlögum. Þar er í velflestum tilvikum um að ræða viðvarandi vanmat á fjárþörf frá fyrri árum. Má í því sambandi nefna flest embætti bæjarfógeta og sýslumanna, ýmsar heilbrigðisstofnanir og nokkrar aðrar slíkar. Á þessu stigi er erfitt að áætla nákvæmlega fyrir þessum útgjöldum á einstakan fjárlagalið og þess vegna farin sú leið að gera tillögu um eina upphæð.
Virðulegi forseti. Við framkvæmd fjárlaga innan ársins koma óhjákvæmilega upp þær aðstæður að greiða verður gjöld sem ekki er ætlað fyrir í fjárlögum. Ástæður geta verið margvíslegar eða allt frá breyttu efnahagsumhverfi til þess að óhjákvæmilegt reynist að inna af hendi greiðslur vegna lögbundinna samninga.
Í frv. því sem ég mæli nú fyrir er að finna dæmi um hvort tveggja. Reynt hefur verið að draga sem mest greiðslur á þeim gjöldum sem hér er óskað heimildar fyrir, og í flestum tilvikum hefur ekki verið ráðstafað meira fé en heimild er fyrir í fjárlögum, þannig að hægt ætti að vera að grípa til ráðstafana ef Alþingi veitir ekki samþykki sitt. Má í því sambandi nefna þær háu upphæðir sem hér eru gerðar tillögur um varðandi útflutningsbætur, varðandi niðurgreiðslur, varðandi Byggðastofnun, varðandi endurgreiðslu söluskatts til sjávarútvegs, varðandi framlög til fatlaðra og fjölmargt annað. Það er því alveg ljóst að verulegur hluti þeirra upphæða sem hér er farið fram á í frv. að Alþingi heimili að greiddar verði úr ríkissjóði hefur ekki verið greiddur og verður ekki greiddur fyrr en Alþingi hefur veitt heimild sína.
Hins vegar er líka ljóst, sérstaklega vegna þess að hér er verið að stíga skref inn í nýja tíma, að hluti af þeim upphæðum sem hér er farið fram á hefur verið greiddur úr ríkissjóði og er þar kannski einna stærst upphæðin vegna verðlagsuppfærslunnar á árinu. Má í því sambandi einnig nefna ríkisábyrgðir á laun, greiðslu skulda sjúkratrygginga og framlög til vegagerðar sem Alþingi hefur þegar samþykkt með sérstökum ákvörðunum fyrr á þessu ári. Bið ég hv. Alþingi að hafa skilning á því að þegar þetta frv. er lagt fram í fyrsta sinn hlýtur óhjákvæmilega að vera ákveðið sambland, ákveðin blanda, af annars vegar nýjum tilefnum og nýjum útgjöldum sem óskað er heimildar fyrir og staðfestingum á því sem búið er að greiða.
Virðulegi forseti. Í 2. og 3. gr. fjáraukalaganna er aukaheimildum skipt á ráðuneyti og verkefni. Ég ætla aðeins að víkja að nokkrum þessara þátta hér í stuttu máli. Æðsta stjórn ríkisins hækkar um 50 millj. kr. Þar er um að ræða endurbyggingu Bessastaða.
Forsrn. hækkar um 111 millj. kr. Þar vegur þyngst 100 millj. kr. framlag til Byggðastofnunar til að Hlutafjársjóður geti lokið verkefni sínu.
Menntmrn. hækkar um 285 millj. kr. Þar vega þyngst bundnar greiðslur vegna Byggingarsjóðs og heimilda í 6. gr. fjárlaga sem nema 60 millj. kr., 33 millj. kr. til Háskóla Íslands í tengslum við kjarasamninga og 85 millj. kr. til að tryggja rekstur Þjóðleikhússins til áramóta.
Utanrrn. hækkar um 22 millj. kr. Þar er sérstaklega um að ræða framlag til friðargæslu Sameinuðu þjóðanna og aukinn kostnað vegna viðræðna EFTA og EB.
Landbrn. hækkar um 901 millj. kr. Þar vega auðvitað þyngst útgjöld til útflutningsbóta sem nema 520 millj. kr. og til loðdýraræktar sem nema 128 millj. kr. og uppgjör jarðræktar- og búfjárræktarframlaga samkvæmt heimild í lánsfjárlögum sem nemur 67 millj. kr.
Sjútvrn. hækkar um 117 millj. kr. Endurgreiðsla söluskatts til fiskvinnslu er um 100 millj. kr. af þeirri upphæð og greiðsla tjónabóta til Hafrannsóknastofnunar 10 millj. kr.
Dóms- og kirkjumrn. hækkar um 19 millj. kr. Stærsti hluti þessarar upphæðar er vegna fangamála.
Félmrn. hækkar um 275 millj. kr. Þar er sérstaklega um að ræða launagreiðslur í gjaldþrotum fyrirtækja sem hafa farið langt umfram áætlun eða sem nemur 200 millj. kr. Einnig var varið 65 millj. kr. vegna atvinnumála skólafólks.
Verulegir erfiðleikar hafa komið upp í rekstri stofnana og fyrirtækja Sjálfsbjargar á Akureyri og hefur nefnd skipuð fulltrúum frá þremur ráðuneytum unnið að tillögum um aðgerðir til umbóta en í fjáraukalögum er sótt um 10 millj. kr. til að koma í veg fyrir rekstrarstöðvun á meðan það mál er í skoðun.
Heilbr.- og trmrn. hækkar um 841 millj. kr. Þar af hækka útgjöld til Tryggingastofnunar um 800 millj. kr. eins og ég gat um áðan, helmingur þeirrar upphæðar vegna lyfja- og sjúkrakostnaðar.
Fjmrn. hækkar um 178 millj. kr. Þar er annars vegar um að ræða 70 millj. kr. sérstaklega vegna upptöku virðisaukaskattsins og vegna ýmiss viðbótarkostnaðar í tengslum við aukið átak í innheimtumálum. Hins vegar er um að ræða kostnað
vegna eignakaupa fyrir sjávarútvegsbraut Háskólans á Akureyri og vegna húsnæðis Stjórnarráðsins í Reykjavík.
Samgrn. hækkar um 606 millj. kr. Þar er stærst upphæð til Vegagerðar ríkisins sem nemur 545 millj. kr. samkvæmt ákvörðunum Alþingis. Framlag til Flugmálastjórnar hækkar um 23 millj. kr.
Iðnrn. hækkar um 163 millj. kr. Þyngst vegur þar 100 millj. kr. framlag til niðurgreiðslu á orkuverði til fiskiðnaðar og einnig þær 35 millj. kr. sem ég gat um áðan vegna viðgerðarkostnaðar á rafstreng til Vestmannaeyja.
Viðskrn. hækkar um 808 millj. kr. Annars vegar eru þar 800 millj. kr. vegna niðurgreiðslna á matvörum og hins vegar aukið framlag til Verðlagsstofnunar.
Virðulegi forseti. Þegar fyrirsjáanlegur var rúmlega 4 milljarða kr. halli um mitt ár vegna ástandsins í efnahagsmálum og ráðstafana í ríkisfjármálum, var m.a. vegna skattalækkana, ákvað ríkisstjórnin að reyna að draga úr þessum fyrirsjáanlega halla með því að skera niður fjárfestingar. Í frv. er lagt til að sá niðurskurður nemi 650 millj. kr. Þar er annars vegar
um að ræða 500 millj. kr. lækkun á framlagi til Byggingarsjóðs ríkisins og hins vegar lækkun á fjárfestingarútgjöldum samgrn., heilbrrn. og menntmrn. u.þ.b. 40 millj. kr. á hvert ráðuneyti.
Eitt af meginmarkmiðum í fjárlagafrv. ársins 1989 var aukið aðhald í ríkisrekstrinum. Það kom m.a. fram í því að launagjöld voru skorin niður um 4%, ferðakostnaður og aðkeypt sérfræðiþjónusta lækkaði um 250 millj. kr. og hert var að ýmsum öðrum rekstrargjöldum eins og hægt var. Í þessu skyni greip fjmrn. í upphafi árs til margháttaðra aðgerða til að styrkja greiðslueftirlit fjárlaganna og efla útgjaldaaðhald. Lögð var áhersla á aukna samvinnu við hvert ráðuneyti og ríkisstofnanir og að tengja framvindu útgjaldanna innan ársins með margvíslegum hætti við þær forsendur sem áætlanir fjárlaganna byggðust á. Þess er vænst að þannig gefist svigrúm til þess að grípa inn í í tæka tíð, bæði nú og í framtíðinni þegar illa stefnir.
Þessi vinnubrögð hafa nú þegar skilað verulegum árangri. Við útgjaldahliðina hefur sérstök áhersla verið lögð á að bæta eftirlit með launagreiðslum allverulega. Það felst annars vegar í því að magntölur fjárlaga um stöðuheimildir og yfirvinnustundir voru tengdar við það starfsmagn sem raunverulega er greitt, þannig að þess verður strax vart þegar stofnanir eru að fara fram úr heimildum. Hins vegar var ákveðið að taka upp svokallað starfsnúmerakerfi til að herða eftirlit með nýráðningum.
Þá er einnig rétt að geta þess að fjárhagsleg ábyrgð sérhvers ráðuneytis hefur verið aukin. Ráðuneytin hafa á undanförnum árum verið að styrkja eigin fjármálastjórn og verður haldið áfram á þeirri braut. Í flestum ráðuneytum starfa nú sérstakar fjármáladeildir sem annast þetta verkefni. Þessu eftirliti er síðan fylgt eftir með reglubundnum fundum embættismanna fjmrn. og viðkomandi ráðuneyta og fjmrh. og ráðherrum viðkomandi ráðuneyta.
Ljóst er af tölum um þróun ríkisútgjalda það sem af er árinu að nokkur árangur hefur náðst í því verki að halda aftur af vexti almennra rekstrargjalda miðað við fyrri ár. Á meðan heildarútgjöld ríkissjóðs hækka um rúmlega 18% frá árinu 1988 hækkar almennur rekstrarkostnaður ríkisins mun minna eða um 13%. Þetta felur í sér nærri því 1,5% samdrátt rekstrarútgjaldanna að raungildi.
Í rekstri ríkisins vega launagreiðslurnar þyngst, en þær hækka samkvæmt áætlun um rúm 10% eða minna en nemur launahækkuninni milli ára. Þær tölur sýna að einnig hefur tekist að ná tökum á þessu viðfangsefni og tryggja aukið aðhald á þessu sviði.
Ríkisendurskoðun sendi í haust frá sér skýrslu um framkvæmd fjárlaga á fyrri hluta þessa árs og í þeirri skýrslu kom skýrt í ljós að nýráðningar eru færri en fjárlagaheimildir gerðu ráð fyrir og verulegur árangur hafði náðst í því að draga úr yfirvinnu hjá ríkinu.
Fyrstu sex mánuði ársins var fjölgun stöðugilda í dagvinnu 300 frá fyrra ári, en heimildir í fjárlögum gerðu ráð fyrir aukningu um 400 stöðugildi. Til samanburðar fjölgaði stöðugildum um 676 eða 4,8%
frá fyrri hluta árs 1987 til sama tíma á árinu 1988. Segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar að þetta bendi eindregið til þess að ráðning utan heimilda hafi dregist verulega saman.
Þá hefur, eins og ég gat um áðan, dregið mjög úr yfirvinnu hjá ríkinu, eða um 6,5% að raungildi sem samsvarar u.þ.b. 170 dagvinnustöðum á þessum tíma.
Það eru fyrst og fremst, virðulegi forseti, breyttar aðstæður í efnahagslífi og atvinnumálum sem hafa raskað þeim niðurstöðutölum fjárlaga sem kynntar voru við samþykkt fjárlagafrv. hér á sínum tíma. Ég tel hins vegar að við framkvæmd fjárlaganna sjálfra miði í rétta átt eins og þær tölur sýna sem ég hef hér rakið.
Virðulegur forseti. Í upphafi ræðu minnar minnti ég á það að 67 ár eru liðin síðan fjármálaráðherra stóð í þessum sporum. Ég vona að sú ákvörðun mín og ríkisstjórnarinnar að leggja fram fjáraukalagafrv. fyrir gildandi ár verði fordæmi sem aðrir fjármálaráðherrar muni fylgja og þannig munum við í sameiningu halda inn á nýjar brautir þar sem hinn nýi grundvöllur í stjórn
ríkisfjármálanna verði styrktur. Með þeim hætti getum við sameinast um að tryggja að fjárveitingavaldið verði í reynd í höndum Alþingis og dregið verði þannig úr þörfinni á hinum eiginlegu aukafjárveitingum að þeim verði að lokum útrýmt.
Ég vona, og reyndar veit, að við munum eiga af hálfu fjmrn. góða samvinnu við fjvn. og Alþingi allt í meðferð þessa frv. Það er mikilvægt að Alþingi vandi vel meðferð þess, en jafnframt vil ég einnig setja fram þá ósk að afgreiðsla þess geti gengið nokkuð fljótt og vel. Ég held að í þeim efnum sé líka mikilvægt, á sama hátt og við höfum reynt með gerð frv. að skapa fordæmi, að Alþingi hugi vel að því í meðferð málsins að það er þá einnig að skapa fordæmi sem aðrir munu vilja fylgja.
Innan ríkisstjórnarinnar tókst mjög góð samstaða um frv. og er rétt að hér komi fram að fjölmörg tilefni til þess að auka ríkisútgjöldin fundu ekki leið sína inn í frv. og fjölmörgum skiljanlegum óskum frá hinum ýmsu aðilum um viðbótarframlag úr ríkissjóði var vísað frá.
Ég vona svo að lokum, virðulegi forseti, að örlög frv. verði ekki hin sömu og fyrirrennara þess frá árinu 1923 að Alþingi kjósi að sjöfalda þá útgjaldaupphæð sem í frv. felst. Ég veit reyndar að svo verður ekki en legg jafnframt áherslu á það að framlagning fjáraukalagafrv. fyrir gildandi ár gerir auðvitað þær kröfur til hv. alþm. að menn stilli í hóf óskum um viðbótarframlag til margvíslegra liða og við í sameiningu getum náð tökum á þessu verkefni.
Ég legg svo til að að þessari umræðu lokinni verði frv. vísað til hv. fjvn.
