Birgir Ísl. Gunnarsson:
Virðulegi forseti. Hér er til 1. umr. frv. til skipulags- og byggingarlaga sem hæstv. félmrh. hefur nú gert grein fyrir.
Ég vil fyrst vekja athygli á því að einmitt á þessari stundu er til umræðu í Ed. frv. til breytinga á lögum um Stjórnarráð Íslands þar sem gert er ráð fyrir að sérstakt umhverfismálaráðuneyti verði stofnað. Því fylgir frv. sem reyndar hefur verið skilið frá og bíður enn afgreiðslu í Nd. en frv. til breytinga á lögunum um Stjórnarráð Íslands hefur þegar verið afgreitt í Nd.
Samkvæmt því frv. sem bíður afgreiðslu í þessari hv. deild er gert ráð fyrir því að byggingar- og skipulagsmálefni verði flutt frá félmrn. til umhverfismálaráðuneytisins. Það er sem sagt dálítið einkennilegt að við skulum nú á sama tíma vera að ræða hér mál sem gerir ráð fyrir því að skipulags- og byggingarmál verði áfram til meðferðar hjá félmrn. því það er alveg skýrt tekið fram á mörgum stöðum í þessu frv. Maður hefur það á tilfinningunni að í þessari hæstv. ríkisstjórn viti hægri höndin ekki hvað sú vinstri gerir og maður hlýtur að vekja athygli á vinnubrögðum af þessu tagi.
Ég vil segja það í upphafi að ég hef mjög miklar athugasemdir við þetta frv. að gera og tel að með því sé verið að auka miðstýringu í skipulagsmálum. Það sé verið að gera meðferð skipulagsmála flóknari og erfiðari heldur en verið hefur og að það sé verið að efna til mikils ríkisbákns á sviði skipulags- og byggingarmála. Ég skal færa þessum ummælum mínum stað hér á eftir.
Ég vil, áður en ég vík efnislega að frv., aðeins víkja að málsmeðferð og finna að því að í grg. með þessu frv. og í ræðu hæstv. félmrh. sem talaði áðan er hvergi getið um það að einn nefndarmanna sem þetta frv. samdi, Sigurgeir Sigurðsson, gerði fyrirvara við veigamikla þætti þessa máls. Þ.e. hann gat þess í bréfi sem hann ritaði formanni þessarar nefndar að margt væri til bóta í frv. en hann gerði athugasemdir varðandi aðalskipulag, staðfestingu þess, kynningu og endurskoðun
og jafnframt varðandi deiliskipulagið. Og það eru einmitt þeir þættir sem ég vil fyrst og fremst gera hér að umtalsefni og ræða dálítið nánar.
Mér finnst það satt að segja afar slæm vinnubrögð að þinginu skuli ekki vera kynntir slíkir fyrirvarar heldur látið sem svo að nefndin hafi verið sammála um þá niðurstöðu sem hér liggur fyrir. Þess er heldur ekki getið í grg. að þegar frv. um skipulagsmál, sem lá fyrir Alþingi á sínum tíma og er grunnurinn að þessu frv. sem hér liggur fyrir um þann þátt mála, að eftir að það lá fyrir og Samband ísl. sveitarfélaga fékk það til umsagnar, þá gerði sambandið mjög ítarlegar athugasemdir og samdi alveg nýtt frv. um skipulagsmál sem gerir ráð fyrir miklu einfaldari og fljótvirkari meðferð skipulagsmála en þetta frv. sem hér liggur fyrir gerir ráð fyrir. Mér finnst að þessa hefði líka átt að geta í þeirri grg. sem hér fylgir með.
Í þessu frv. er gert ráð fyrir að setja í einn
lagabálk tvo málaflokka, þ.e. skipulagsmál og byggingarmál. Um hvorn þessara málaflokka hafa gilt sérstök lög hingað til og ég hef a.m.k. ekki komið auga á neitt atriði sem mælir gegn því að þetta sé sett í einn lagabálk og tel það fljótt á litið til bóta að gera það, svo náskyld sem þessi mál eru.
Áður en ég vík að einstökum atriðum frv. vil ég leyfa mér að ræða nokkuð almennt um stjórnkerfi í skipulagsmálum. Einn af okkar lærðustu skipulagsfræðingum, dr. Bjarni Reynarsson, hefur á undanförnum árum ritað margt um skipulagsmál, haldið erindi um skipulagsmál og m.a. hvernig stjórn skipulagsmála sé háttað í öðrum löndum og hann hefur beitt sér fyrir því að það liggja fyrir mjög ítarlegar upplýsingar um meðferð og stjórn skipulagsmála í okkar nágrannalöndum, þ.e. á Norðurlöndunum. Ég vil leyfa mér að vitna í skrif hans og ræður og byrja á því að vitna í tímaritið Arkitektúr og skipulag, 3. tbl. 10. árgangs 1989, en þar ritar hann grein sem heitir: Einfalt og skilvirkt: Nýjar áherslur í skipulagslöggjöf á Norðurlöndum.
Í upphafi greinar sinnar segir hann, með leyfi forseta:
,,Seinustu árin hefur verið mikil umræða um skipulagsmál meðal fagmanna á Norðurlöndum og í framhaldi af þessari umræðu hafa komið fram breyttar áherslur í meðferð skipulagsmála, m.a. í nýjum skipulagslögum.
Hér á landi hefur fagleg umfjöllun um skipulagsmál verið lítil seinustu tvo áratugina. Á seinni hluta sjöunda áratugarins var aftur á móti töluverð umræða um skipulagsmál í framhaldi af nýsettum skipulagslögum 1964 og staðfestingu Aðalskipulags Reykjavíkur 1962--1963, árið 1967.
Nú er staðan þannig, að á seinasta ári var staðfest nýtt aðalskipulag fyrir Reykjavík, eftir 20 ára tilraunir til endurskoðunar á eldra skipulagi. Frumvarp til nýrra skipulagslaga sem fyrst var lagt fyrir Alþingi haustið 1986 var fengið sérstakri nefnd til endurskoðunar í vor, því Samband ísl. sveitarfélaga skilaði nýrri tillögu að frumvarpi til skipulagslaga til félagsmálaráðherra 1987, sem í veigamiklum atriðum stangast á við frumvarp skipulagsstjórnar. Vegna skorts á faglegri umræðu um skipulagsmál er lítið um breyttar áherslur í frumvarpinu frá 1986, t.d. er frumkvæði og ábyrgð í gerð
skipulagsáætlana (aðalskipulags og deiliskipulags) ekki nema að takmörkuðu leyti fært til sveitarfélaga, þótt því sé haldið fram í athugasemdum með frumvarpinu. Eitt mikilvægasta atriðið í nýjum skipulagslögum á Norðurlöndum eru einmitt minni afskipti ríkisvaldsins af skipulagsmálum sveitarfélaga.``
Þetta er upphafið að þessari grein Bjarna Reynarssonar og ég vil leyfa mér að halda áfram og vitna í síðari hluta greinar hans þar sem hann gerir sérstaklega grein fyrir kafla sem hann kallar Stjórn skipulagsmála á Norðurlöndum.
,,Á sl. ári var yfirlitsrit um skipulags- og byggingarlög á Norðurlöndum gefið út af Norrænu ráðherranefndinni. Titill ritsins er: ,,Översikt och
jamförande analys av plan- och byggnadslagstiftningen i de nordiska landerna``. Höfundur þess er finnskur lögfræðingur, Lauri Nordberg. Borgarskipulag hefur látið þýða valda kafla úr bók Lauri. Þeir sem áhuga hafa á þessari þýðingu geta snúið sér til Borgarskipulags. Lauri fékk þetta verkefni árið 1981 frá Norrænu ráðherranefndinni, en útgáfa ritsins dróst nokkuð vegna þess að höfundur beið eftir því að ný norsk skipulags- og byggingarlög tækju gildi 1985 og sams konar sænsk lög árið 1987. Dönsk skipulagslög tóku gildi 1977 og skipulagslögin í Finnlandi eru í endurskoðun eins og þau íslensku.
Reyndar er hafinn undirbúningur að endurskoðun dönsku skipulagslaganna frá 1977. Í endurskoðuninni er gerð tillaga um að stytta eldri lög úr 140 greinum í 40, færa vald frá svæðaskipulagsstofnunum til sveitarfélaga, kynna almenningi skipulagstillögur á fyrri stigum, einfalda deiliskipulagið og fækka möguleikum á kærum.
Reynslan af svæðisskipulagi hefur verið ærið misjöfn á Norðurlöndum. Helstu vandkvæðin hafa tengst ,,ofstýringu`` svæðaskipulags yfir sveitarfélögum, þar sem reynt er að stýra hve mikið er byggt af íbúðum og atvinnuhúsnæði í einstökum sveitarfélögum. Það er m.a. vegna slíkra vandamála sem svæðisskipulagsstofnun Kaupmannahafnarsvæðisins (Hovedstadsradet) var lögð niður í ár.
Hér verður eingöngu fjallað um skipulag á sveitarfélagastigi, þ.e. aðal- og deiliskipulag en ekki landsskipulag eða svæðaskipulag.`` Hann víkur síðan að aðalskipulagi og segir:
,,Á Norðurlöndum hefur aðalskipulag (översiktsplan) sveitarfélaganna styrkt stöðu sína í skipulagskerfinu og fengið aukið vægi. Þetta á sérstaklega við eftir þær endurbætur sem gerðar hafa verið á skipulagslögum. Í öllum löndunum er aðalskipulagið landnotkunarskipulag. Í Noregi og Íslandi er aðalskipulag bindandi hvað varðar landnotkun. Í Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi er aðalskipulagið eingöngu til leiðbeiningar.
Með endurbótum á skipulagslögum á Norðurlöndum hefur verið dregið mjög úr eftirliti ríkisvaldsins á aðalskipulagi sveitarfélaganna. Ríkið þarf þá hvorki að staðfesta né samþykkja aðalskipulag. Það gegnir hins vegar því hlutverki að skera úr um ágreiningsmál sem upp koma.
Uppbygging skipulagsmála er mjög svipuð í Danmörku og Noregi. Í báðum löndunum er meginreglan sú að aðalskipulagið öðlast gildi án þess að vera samþykkt af ríkisvaldinu. Mikilvægar undantekningar eru þó gerðar. Í báðum löndunum hefur yfirstjórn viðkomandi svæðis neitunarrétt. Ef sveitarfélag í sama amti eða fylki gerir athugasemdir við aðalskipulagið ræður niðurstaða ráðuneytis um úrlausn ágreiningsefnisins. Í Danmörku er t.d. gerð undantekning frá aðalreglunni þegar afmarkaðir hlutar sveitarfélags fara yfir ákveðna nýtingu. Í Svíþjóð er ekki lengur haft eftirlit með framfylgd aðalskipulags sveitarfélaga. Í stað þess kemur fagleg umsögn lénsstjórnar meðan á afgreiðslu skipulagsins stendur.
Í Finnlandi eru sveitarfélög sjálfráð hvað varðar staðfestingu aðalskipulags. Ísland er því eina landið þar sem ákveðið er í lögum að ráðherra skuli staðfesta aðalskipulag.``
Síðan víkur hann að deiliskipulagi og segir: ,,Deiliskipulag er elsta gerð skipulags og byggist á eldri hefð en nokkurt annað skipulag. Grundvöllur hinnar nýju löggjafar um deiliskipulag er að mestu leyti byggður á fyrri deiliskipulagslögum eins og þau hafa verið mótuð í lögum og viðteknum venjum. Í samanburði við aðrar tegundir skipulags eru breytingar litlar. Einkennandi er þó fækkun tegunda skipulags á deiliskipulagsstigi og einföldun skipulagskerfa.
Á Norðurlöndunum er deiliskipulag að öllu jöfnu samþykkt af sveitarstjórn. Í Danmörku er það samþykkt án skilyrða. Í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi geta veigaminni breytingar á skipulagi verið fengnar undirnefndum (skipulags- og byggingarnefndum). Minnkandi stjórn ríkisins á deiliskipulagi er einkennandi fyrir Norðurlönd. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð þarf ríkisvaldið að öllu jöfnu ekki að staðfesta deiliskipulag. Undantekning eru þó Finnland og Ísland sem ekki hafa endurskoðað nýlega sína skipulagslöggjöf. Í Finnlandi skal leggja deiliskipulag fyrir til staðfestingar. Samkvæmt skipulagsreglugerð frá 1985 telst deiliskipulag hér á landi samþykkt þegar það hefur verið samþykkt í sveitarstjórn og af skipulagsstjóra ríkisins, en þessi málsmeðferð á sér þó enga stoð í skipulagslögum. Ekki þarf að staðfesta deiliskipulag nema um sé að
ræða nýtt deiliskipulag í þegar byggðu hverfi. Þótt ótrúlegt sé er ekki minnst á hugtakið deiliskipulag í skipulagslögum.
Á Norðurlöndum hefur ríkisvaldið aðeins afskipti af deiliskipulagi ef um ágreiningsmál er að ræða. Sem dæmi má nefna að í Svíþjóð getur lénsstjórnin undir vissum kringumstæðum tekið deiliskipulag til umfjöllunar. Það er ef hagsmunum ríkisins, nágrannasveitarfélags eða kröfum um heilbrigði og öryggi hefur ekki verið fullnægt. Lénsstjórninni er skylt að taka ákvörðun innan þriggja vikna.``
Þetta var tilvitnun í grein Bjarna Reynarssonar þar sem hann er að gera nokkra úttekt á því hvaða breytingar hafa orðið á skipulagsmálum í nágrannalöndum okkar, þ.e. á Norðurlöndum. Þetta kemur reyndar fram í ýmsum fleiri skrifum Bjarna. Hann hélt t.d. erindi í Norræna húsinu 22. okt. sl. á ráðstefnu sem hét ,,Við erum gestir og hótel okkar er jörðin``. Erindi þessarar ráðstefnu hafa verið gefin út í prentuðum bæklingi og þar kemur það sama fram hjá honum að þróunin er frá miðstýringu í átt til valddreifingar sem leitt hefur til einföldunar á lögum og stjórnkerfi.
Hann vekur sérstaka athygli á því að í gildandi skipulagslögum sé mikil miðstýring og telur að þetta fyrirkomulag sem við búum við sé of tímafrekt, skrifræðislegt, þungt í vöfum og úreldist því fljótt og skipulag verði allt of fast bundið. Ég ætla ekki að vitna frekar í skrif þessa unga fræðimanns í skipulagsmálum, en bendi á að þetta frv. sem hér er
til meðferðar gengur í þveröfuga átt við þá þróun sem orðið hefur á Norðurlöndum miðað við lýsingar þær sem ég hef gert grein fyrir.
Ég ætla þá aðeins að víkja að frv. og þeirri heildarstefnu sem það gerir ráð fyrir í skipulagsmálum og vek athygli á því og undirstrika að þetta er mikið miðstýringarfrumvarp í skipulagsmálum og gengur enn þá lengra en núgildandi skipulagslöggjöf frá 1964 í miðstýringu þrátt fyrir það að ýmsum aðilum hafi þótt nóg um núgildandi löggjöf að þessu leyti. Það er gert ráð fyrir því að sérstakt landsskipulag verði unnið á vegum ríkisins. Það segir í 3. gr. frv.:
,,Gerð og framkvæmd svæðisskipulags, aðalskipulags og deiliskipulags er í höndum sveitarstjórna. Gerð og framkvæmd landsskipulags er á vegum ríkisins. Sveitarstjórnum til ráðuneytis skulu vera byggingar- og skipulagsnefndir, skipulags- og byggingarfulltrúar og annað sérhæft starfslið.``
Landsskipulag er síðan nánar skilgreint í 26. gr. þessa frv. en þar segir:
,,Skipulags- og byggingarstofnun skal í samvinnu við aðra opinbera aðila beita sér fyrir að gert verði landsskipulag á hinum ýmsu sviðum. Skal hún afla gagna og aðgangs að gagnasöfnum annarra opinberra aðila á því sviði, svo sem Byggðastofnunar, Búnaðarfélags Íslands, Fasteignamats ríkisins, Fiskifélags Íslands, Hagstofu Íslands, Hafnamálastofnunar, Landgræðslu ríkisins, Landsvirkjunar, Póst- og símamálastofnunar og Vegagerðar ríkisins.``
Hér er verið að renna stoðum undir gífurlega umfangsmikla starfsemi á vegum ríkisins. Og ég sé ekki annað en að til þess að þetta geti orðið að veruleika sem þarna er skilgreint þurfi tugi nýrra starfsmanna á vegum Skipulags ríkisins til þess að uppfylla þau ákvæði sem þarna er getið um.
Hér er líka augjóslega um skörun að ræða við ýmsar stofnanir, t.d. Byggðastofnun. Við þekkjum það að Byggðastofnun hefur látið vinna ýmsar byggðaáætlanir sem eru eins konar skipulagsáætlanir fyrir hin ýmsu byggðarlög, sýslur, jafnvel landsfjórðunga. Það er alveg augljóst að hér er verið að fara inn á sama starfssvið að þessu leyti sem Byggðastofnun hefur annast.
Skilgreining þessa landsskipulags er líka mjög óljós skv. frv. og raunar hefur stofnunin, þ.e. Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins, það algerlega í hendi sér að víkka það svið út nánast eins og henni sýnist. Þetta landsskipulag á að snerta næstum alla þætti þjóðlífsins og ég segi að ég er í miklum vafa um að slíkt landsskipulag eigi rétt á sér. Ég hef ekki sannfærst um að það hafi orðið nokkur slys hér á landi í skipulagsmálum vegna skorts á landsskipulagi og held þvert á móti að það hafi ekkert háð okkur hingað til að hafa ekki slíkt landsskipulag. Auðvitað er það ljóst að það eru viss grundvallaratriði sem hafa ber í huga t.d. varðandi lagningu okkar þjóðvegakerfis eða línukerfis, en jafnumfangsmikið landsskipulag eins og þarna er gert ráð fyrir líst mér satt að segja ekki á og hygg að við séum þarna að stofna til mikils ríkisbákns
með öllum þeim kostnaði sem því tilheyrir.
Ég ætla því næst að víkja að aðalskipulaginu en það er aðallega í 11., 12. og 13. gr. frv. sem fjallað er um aðalskipulag.
Áður en gerð eða endurskoðun aðalskipulags er hafin ber sveitarstjórn að semja greinargerð um helstu forsendur og markmið sem að er stefnt með skipulagsgerðinni. Greinargerðin skal kynnt skipulagsstjórn ríkisins og íbúum sveitarfélags. Sveitarstjórn tekur síðan afstöðu til fram kominna athugasemda og semur umsögn og kynnir íbúum sveitarfélagsins. Það er sem sagt stefnt þarna að allmikilli málsmeðferð, ég vil segja umfangsmikilli málsmeðferð varðandi sjálfa greinargerðina sem er algert nýmæli. Það er fyrst þegar þessari málsmeðferð varðandi greinargerðina er lokið að heimilt er að hefja gerð eða endurskoðun aðalskipulags.
Aðalskipulagstillögur skal kynna á opnum fundi eða opnum fundum og gefa íbúunum kost á að bera fram sínar sjónarmið. Að lokinni kynningu skal tillagan lögð fyrir sveitarstjórn til fyrri umræðu að undangenginni umfjöllun skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélags. Eftir fyrri umræðu skal sveitarstjórn senda skipulagsstjórn ríkisins tillöguna til umfjöllunar með beiðni um heimild til að auglýsa hana. Skipulagsstjórn fjallar þá um tillöguna. Ef hún hefur engar athugasemdir skal tillagan auglýst óbreytt. Ef skipulagsstjórn gerir athugasemdir skal hún endursenda sveitarstjórn tillöguna og leita samkomulags um breytingar. Náist eigi samkomulag innan fjögurra vikna frá því að tillagan barst skipulagsstjórn er sveitarstjórn engu að síður heimilt að auglýsa tillöguna, en geta skal athugasemda skipulagsstjórnar ríkisins í auglýsingum.
12. gr. fjallar um auglýsinguna og þar er um að ræða hygg ég hefðbundna aðferð sem tíðkast hefur hingað til. Ég sá í fljótu bragði ekki neinar breytingar á því. 13. gr. fjallar um það hvernig staðfesting fer fram og ég vil leyfa mér að lesa þá grein, með leyfi forseta:
,,Þegar frestur til að gera athugasemdir við aðalskipulagstillögu er liðinn, skal sveitarstjórn fjalla um tillöguna á nýjan leik að undangenginni umfjöllun skipulags- og byggingarnefndar. Skal við þá umfjöllun m.a. taka afstöðu til þeirra athugasemda við tillöguna sem borist hafa. Senda skal niðurstöðu síðari umræðu í sveitarstjórn til skipulagsstjórnar innan 4 vikna frá fundi sveitarstjórnar ásamt afriti af þeim athugasemdum er bárust við tillöguna. Skipulagsstjórn skal þá fjalla um niðurstöðu sveitarstjórnar og síðan gera tillögu til ráðherra um staðfestingu aðalskipulagsins eða synjun á slíkri staðfestingu, en aðalskipulag eða breyting á því tekur eigi gildi nema að fenginni staðfestingu ráðherra.
Tillaga skipulagsstjórnar um synjun staðfestingar skal rökstudd með greinargerð, þar sem m.a. komi fram hvort formgallar séu á afgreiðslu sveitarstjórnar, hvort aðalskipulag sé í ósamræmi við settar kröfur um gerð þess eða hvort með því sé freklega gengið á rétt einstaklinga, hagsmuni nágrannabyggða eða ríkisins.
Komi slík tillaga fram hjá skipulagsstjórn skal ráðherra leita umsagnar sveitarstjórnar áður en hann tekur ákvörðun í málinu.``
Þetta er í stórum dráttum málsmeðferðin eins og frá henni er greint í 11., 12. og 13. gr. í þessu frv.
Það hljóta að vakna ýmsar spurningar við þessa málsmeðferð. Ég skal taka það skýrt fram að ég tel nauðsynlegt við gerð skipulags hvort sem er aðalskipulag eða deiliskipulag að hafa náið samstarf við almenning og íbúa í viðkomandi sveitarfélagi. Fólk á að fá að hafa áhrif á mótun umhverfisins en reglurnar um samskipti við almenning mega ekki verða of flóknar og ég vil segja of steinrunnar, sem of flóknar reglur hafa alltaf tilhneigingu til að verða. Ég hef t.d. sjálfur miklar efasemdir um kröfuna um sérstaka greinargerð og alla þá málsmeðferð í kringum hana sem þarf áður en vinna við aðalskipulag getur hafist. Reynslan sýnir, og ég hygg að það sé nokkuð sama við hverja maður talar sem hafa reynslu af meðferð skipulagsmála, að skipulagstillögur þurfa að vera nokkuð vel unnar og menn þurfa að átta sig dálítið á því um hvað þær fjalla áður en áhugi almennings á þeirri vinnu vaknar. Það er hægt að nefna mýmörg dæmi um þetta og ég hef reyndar sjálfur af því reynslu þegar ég var í borgarstjórn Reykjavíkur að það þurfti satt að segja æðimikið til þess að vekja áhuga almennings á skipulagsvinnunni. Þess vegna held ég að það sé varhugavert að festa slíkar reglur um of í lög.
Maður spyr líka sjálfan sig: Hvers vegna þarf heimild skipulagsstjórnar til að auglýsa aðalskipulag? Maður spyr líka sjálfan sig: Er nauðsynlegt að ráðherra staðfesti gerð aðalskipulags? Mér finnst sú spurning vera vel þess virði að henni sé velt fyrir sér. Ég vek athygli á því að það eru engin tímamörk á því hversu lengi ráðherra geti haft það í meðferð að taka ákvörðun um það hvort hann staðfestir aðalskipulag eða synjar um staðfestingu. Hann getur nánast haft það alveg í sinni hendi að hafa það mál til meðhöndlunar eins lengi og honum sýnist.
En síðan vil ég vekja athygli á því að það er ráðherra sem sker endanlega úr um þessi atriði sem snerta aðalskipulagið. Ef ágreiningur er á milli sveitarstjórnar og skipulagsstjórnar ríkisins um vissa þætti, þá er það ráðherra sem sker úr. Það á að vísu að leita umsagnar sveitarstjórnar en hann á að taka endanlega ákvörðun í málinu.
Á Norðurlöndum er það val sveitarstjórnanna sjálfra hvort þær leita til ráðherra um staðfestingu á aðalskipulagi. Staðfestingu á aðalskipulagi fylgja viss réttaráhrif og þess vegna kann að vera að sveitarstjórn sjái kost við það að fá sérstaklega staðfest aðalskipulag af ráðherra, en mér finnst að það eigi að vera undir sveitarstjórninni sjálfri komið hvort hún kýs þeirri málsmeðferð eða ekki.
Ég ætla þá næst að víkja að deiliskipulaginu og þeirri málsmeðferð sem það fær skv. þessu frv. Það eru 17. og 23. gr. frv. sem fjalla um deiliskipulag. Það sem vekur auðvitað mesta athygli þegar maður les þessar greinar er
stóraukinn þáttur skipulagsstjórnar ríkisins í deiliskipulagi sveitarfélaga.
Í 20. gr. er t.d. fjallað um kynningu, ítarlegar reglur um hvernig á að kynna deiliskipulagið. Ég ítreka það sem ég sagði áðan að ég tel nauðsynlegt að almenningur fái að fylgjast með og taka þátt í skipulagsákvörðunum. En sveitarstjórnirnar, jafnmargbreytilegar og þær í rauninni eru, eiga að fá að velja sjálfar sínar reglur um kynningu. Það eru mjög mismunandi aðstæður í hinum einstöku sveitarfélögum og það á ekki að vera hlutverk ríkisins og allra síst með lögum að setja reglur um það hvernig sveitarstjórnir eiga að umgangast það fólk sem hefur veitt þeim umboð og sveitarstjórnirnar bera ábyrgð gagnvart. Þannig að ég tel að þessar flóknu og ítarlegu reglur eigi ekki rétt á sér í löggjöf af þessu tagi.
Mesta athygli vekur þó 2. og 3. málsgr. 21. gr. frv. Þar segir:
,,Deiliskipulag tekur ekki gildi fyrr en það hefur verið samþykkt af sveitarstjórn við síðari umræðu og jafnframt verið samþykkt af Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins. Er samþykki stofnunarinnar til staðfestingar því, að deiliskipulag sé í samræmi við gildandi aðalskipulag og það samrýmist þeim kröfum, sem gerðar eru til deiliskipulagsáætlana í lögum þessum og reglugerð settri samkvæmt þeim.
Stofnunin getur óskað eftir lagfæringum á deiliskipulagi, en samþykki hún ekki deiliskipulag, skal synjunin rökstudd með greinargerð til sveitarstjórnar og ráðherra. Tekur deiliskipulag þá ekki gildi, en sveitarstjórn getur áfrýjað synjun stofnunarinnar til skipulagsstjórnar með greinargerð. Kveður skipulagsstjórn þá upp endanlegan úrskurð í málinu.``
Það er skipulagsstjórn ríkisins sem hefur síðasta orðið um það hvernig deiliskipulag sveitarfélags á að vera ef ágreiningur kemur upp við Skipulagsstofnun ríkisins um deiliskipulag.
Það er að vísu svo að skv. núgildandi reglugerð á deiliskipulag að samþykkjast af skipulagsstjórn ríkisins en það hefur ekki verið þannig í reynd. Síðustu 20 ár a.m.k. hefur deiliskipulag margra sveitarfélaga, t.d. hér í Reykjavík, aldrei verið samþykkt af skipulagsstjórn ríkisins. Enda er deiliskipulag nánast stöðugt í vinnslu. Þannig að þetta er auðvitað algert nýmæli í lögum að gera þessa kröfu og færa þetta aukna vald til ríkisins frá sveitarfélögunum eins og hér er gert.
Nú vil ég vekja sérstaka athygli á einu atriði í þessu frv. sem sýnir að í raun getur þetta ríkisapparat haft algert tangarhald á sveitarfélögunum í þessum málum. Þar segir í 3. málsgr. 17. gr.:
,,Við gerð deiliskipulags skal taka sérstakt tillit til sérþarfa barna, fatlaðra og aldraðra eftir því sem aðstæður leyfa.`` Síðan kemur setning sem er mjög athyglisverð: ,,Auðkenna má sérstaklega svæði á áberandi stöðum, svo sem við torg og aðalgötur, og ákveða að leyfi til byggingar þar sé háð samþykki skipulagsstjórnar.``
Það má sem sagt taka ákveðin hverfi, ákveðin
svæði í sveitarfélagi út úr skipulagsuppdrættinum og gera kröfu um það að skipulagsstjórn ríkisins þurfi að fjalla um allar byggingar og allt það sem byggt er á viðkomandi svæði. Og hverjir geta nú tekið ákvarðanir af þessu tagi? Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins getur gert kröfu um það, þegar hún er að fjalla um deiliskipulag sveitarfélags, að ákveðin svæði séu auðkennd á þennan hátt og ef sveitarfélagið er andvígt því, þá er það skipulagsstjórn ríkisins sem kveður upp endanlegan úrskurð í því máli. Þannig að skipulagsstjórn ríkisins hefur algert tangarhald á sveitarfélögunum að því er ákvarðanir af þessu tagi varðar. Það er ekki mikið traust sem sveitarfélögunum er sýnt í skipulagsmálum í þessu frv., eins og ég hef rakið.
Ég er sannfærður um það að þetta eru mestu miðstýringarhugmyndir sem hafa sést á prenti í skipulagsmálum hér á landi. Stóri bróðir á alls staðar að vera vakandi yfir sveitarfélögunum, passa upp á þau frá upphafi til enda og hvergi mega sveitarfélögin um frjálst höfuð strjúka.
Ég vek aftur athygli á því að í núgildandi lögum er ekki gerð krafa um að deiliskipulag sé samþykkt af skipulagsstjórn ríkisins eða skipulagsstjóra. Því er hér um breytingu að ræða sem herðir að sveitarfélögunum, hvað sem segir í greinargerð almennt um það efni.
Í 22. gr. er fjallað um deiliskipulag í eldri hverfum. Þar segir:
,,Sveitarstjórn getur óskað eftir staðfestingu ráðherra á deiliskipulagi og fer þá um málsmeðferð á sama hátt og um aðalskipulag væri að ræða sbr. 13. gr. Skylt er að óska eftir staðfestingu ráðherra, ef um er að ræða deiliskipulag fyrir eldri hverfi í þéttbýli, sem fyrirhugað er að endurbyggja að einhverju eða öllu leyti eða deiliskipulag á landi í einkaeign og einhverjir eigenda óska þess.``
Hvorki meira né minna. Það er skylt að krefjast staðfestingar ráðherra á slíku skipulagi. Samkvæmt núgildandi lögum er ekki þörf á að deiliskipulag í eldri hverfum sé samþykkt af skipulagsstjórn eða staðfest af ráðherra. Og það er ekki forsenda fyrir útgáfu byggingarleyfis að áður hafi verið gert deiliskipulag í eldri hverfum. Um þetta segir að vísu í reglugerðinni frá
1985, en því hefur verið hnekkt fyrir dómstólum, sem hafa sýnt fram á að sú reglugerð fer í mörgum atriðum langt út fyrir lagagrunninn sem lagður var með skipulagslögunum frá 1964. Og reyndar eru fleiri mál í gangi af þessu tagi enda var sú reglugerð samin á grundvelli frv. sem aldrei varð að lögum en á ekki stoð í sjálfum skipulagslögunum.
Ég gat þess áðan að eftir að frv. til skipulagslaga hafði verið lagt fyrir 109. löggjafarþingið samdi Samband ísl. sveitarfélaga nýtt frv. sem gerði ráð fyrir miklu einfaldari meðferð skipulagsmála. Þar voru felldar út hugmyndirnar um landskipulag. Þar voru gerðar miklu einfaldari reglur um undirbúning aðalskipulags og varðandi deiliskipulag þurfti ekki samþykki skipulagsstjórnar ríkisins og ekki staðfestingu ráðherra. Og það var lagt í vald
sveitarstjórnanna að ákveða hvort þær óskuðu eftir staðfestingu eða ekki. Ég ætla ekki að rekja nánar það frv. hér menn geta sjálfsagt kynnt sér það. Það er til í fjölriti sem Samband ísl. sveitarfélaga hefur gefið út og skal ekki fjölyrða frekar um það.
Í greinargerð með þessu frv. segir á bls. 23 neðst, að frv. þetta sé samið með það í huga að meðferð skipulags- og byggingarmála verði einfölduð og það staðfesti frumkvæði og ábyrgð sveitarfélaga í þessum málaflokki. Þetta er alröng fullyrðing miðað við það sem ég hef rakið í mínu máli. Þetta frv. flækir alla málsmeðferð. Það eykur miðstýringu og það dregur úr því valdi sem sveitarfélögin hafa skv. núgildandi lögum í skipulagsmálum.
Ég veit satt að segja ekki hvað er verið að bera saman í þessum orðum. Það kann að vera að menn séu að einhverju leyti að bera saman við reglugerðina frá 1985. En samanburður við hana stenst auðvitað ekki. Sú reglugerð er afar flókin og gerir ráð fyrir margbrotinni meðferð skipulagsmála. En eins og ég sagði áðan þá fer sú reglugerð víða út fyrir þann lagagrundvöll sem hún á að byggjast á og virðist taka mið af frv. sem aldrei varð að lögum. Dómstólar hafa staðfest að ákvæði í þessari skipulagsreglugerð geta ekki breytt lagaskilningi og er þá vitnað til skipulagslaga frá 1964. Það er þess vegna ekki hægt að líta á þá reglugerð sem samanburðargrundvöll við þetta lagafrv. en auðvitað á að bera saman ákvæði núgildandi laga og þess frv. sem hér er á ferðinni.
Ég ætla aðeins að víkja nokkrum orðum að Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins en verkefni hennar eru talin upp í 6. gr.
Stofnuninni eru ætluð mun umfangsmeiri verkefni skv. þessari grein en skipulagsstjórn ríkisins hefur í dag. Samkvæmt gildandi lögum á hún að ganga frá skipulagsuppdráttum er berast til staðfestingar, eiga frumkvæði að skipulagningu og endurskipulagningu þar sem hún telur þess þörf, vera opinberum aðilum til ráðuneytis um allt sem skipulagsmál varðar og fara að öðru leyti með stjórn skipulagsmála eftir því sem segir í lögum þessum.
Í 7. gr. lagafrv. eru stofnuninni ætluð mun umfangsmeiri verkefni. Hún á að heita Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins. Ég skal út af fyrir sig ekki gera athugasemdir við hið breytta nafn, en það er gert ráð fyrir mikilli útþenslu í þessari starfsemi ríkisins að skipulags- og byggingarmálum og stefnt að bákni.
Í þessari grein er skörun við ýmsar aðrar stofnanir t.d. á rannsóknasviðinu. Við höfum Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins sem sinnir rannsóknarverkefnum. Við höfum Húsnæðisstofnun ríkisins sem líka hefur sinnt ýmsum rannsóknaverkefnum, en nú kemur ákvæði um það að Skipulags- og byggingarstofnun ríkisins eigi að stuðla að rannsóknum á sviði skipulags- og byggingarmála í samvinnu við aðrar stofnanir og hagsmunaaðila.
Við þekkjum það af reynslunni að þegar stofnanir hafa fengið lagaheimildir af þessu tagi þá eru þær fljótar að notfæra sér það og fljótar að sækja í fjárveitingar með tilvísun til laga um að þær geti ekki
sinnt hlutverki sínu eins og vera ber og þar fram eftir götunum. Alþingi er því miður allt of oft veikt fyrir slíkum beiðnum og þess vegna hafa ýmsar ríkisstofnanir þanist eins mikið út og raun ber vitni.
Það er gert ráð fyrir því að skipulagsstjórn ríkisins skipi fimm menn. Er það breyting frá því sem nú er þar sem embættismenn eiga nú allmikinn hlut í skipulagsstjórn ríkisins. Það er gert ráð fyrir að þrír verði skipaðir af ráðherra skv. tilnefningu Sambands ísl. sveitarfélaga, tveir án tilnefningar. Þeir tveir sem skipaðir eru eftir tilnefningu skulu hafa menntun á sviði skipulags- og byggingarmála og annar þeirra sem skipaður er án tilnefningar. Það er með öðrum orðum gert ráð fyrir því að meiri hluti nefndarinnar hafi faglega menntun.
Því er haldið fram að hlutur sveitarfélaga sé tryggður í þessari stjórn og kannski er átt við það þegar talað er um aukin áhrif sveitarfélaga í skipulagsmálum í þessu frv., þar sem meiri hlutinn sé tilnefndur af Sambandi ísl. sveitarfélaga. Ég vil segja að í því er engin trygging og það er auðvitað aukin miðstýring hvernig sem þessir menn eru skipaðir. Ég vek athygli á því að meiri hlutinn á fyrst og fremst að vera fagmenn þannig að þeir líti á þetta frá faglegu sjónarmiði en ekki frá þjóðfélagslegu eða
sveitarstjórnasjónarmiði. Reynslan sýnir að þegar menn veljast í stjórn slíkra stofnana þá er skeggið oft fljótt að verða skylt hökunni og oft eru það hagsmunir stofnunarinnar, raunhæfir eða ímyndaðir, sem fljótt sitja í fyrirrúmi. Þannig að þó að með þessu sé óbeint verið að færa sveitarfélögum einhver völd þá eiga sveitarfélögin að hafa þessi völd beint eins og þau hafa haft og reyndar losa um frá því sem verið hefur, eins og verið er að gera allt í kringum okkur og ég rakti áðan.
Virðulegi forseti. Ég skal ekki fjalla nánar um þetta frv. Ég hef fyrst og fremst haldið mig við þann þátt sem snertir skipulagsmál. Ég hef lítið fjallað um byggingarþátt frv., hef ekki skoðað hann eins rækilega og hinn þáttinn, þannig að ég get lítið um hann sagt á þessu stigi. En ég held að ég hafi sýnt fram á það að í mörgum atriðum er aukin miðstýring fólgin í þessu frv. og vald tekið frá sveitarfélögunum, en það er í andstöðu við þá þróun sem er að gerast annars staðar.
Það er líka allt of mikið af smásmugulegum atriðum í þessu lagafrv. um málsmeðferð. Það er stefnt að verulega auknu ríkisbákni á sviði skipulags- og byggingarmála, sem getur aldrei orðið að veruleika eins og það er skilgreint hér í lögunum nema með því að ráða tugi nýrra starfsmanna. Ég tel því rétt, herra forseti, að þetta frv. fái að sofna svefni hinna réttlátu í nefnd og að sveitarfélögin fái stóraukinn þátt í samningu næsta frv. um skipulagsmál sem hér kann að verða lagt fram.
