Flm. (Sighvatur Björgvinsson):
Herra forseti. Frv. þetta er samið og flutt af þingmönnum allra flokka sem sæti eiga í fjvn. Alþingis. Að frv. standa sem sé þingmenn í fjvn. en formsins vegna geta tveir þingmenn í nefndinni ekki skráð sig fyrir frv. Það eru hv. þm. Margrét Frímannsdóttir og hv. þm. Egill Jónsson, en þessir tveir þingmenn eiga sæti í efri deild Alþingis. Fjárveitinganefndarmenn sem sæti eiga í neðri deild eru hins vegar allir skráðir fyrir frv., þ.e. auk mín þingmennirnir Pálmi Jónsson, Alexander Stefánsson, Málmfríður Sigurðardóttir, Ólafur Þ. Þórðarson, Ásgeir Hannes Eiríksson og Friðjón Þórðarson.
Þetta er ekki í fyrsta skipti, herra forseti, sem mál af þessu tagi kemur til kasta Alþingis. Það hefur oft verið um það rætt í umræðum á Alþingi að það væri ekki eðlilegt hvernig staðið væri að svokölluðum aukafjárveitingum sem réttara sagt eru greiðslur án heimilda sem inntar eru af hendi úr ríkissjóði. Einnig hafa komið fram nokkur þingmál þessu að lútandi hér á Alþingi, m.a. eitt sem lagt var fram fyrir um það bil einu ári og var þá fjallað um í fjvn.
Hæstv. núv. fjmrh. og ríkisstjórn hafa gert allverulegar breytingar á meðferð ríkisfjármála sem m.a. hafa valdið því að fjáraukalög hafa komið fyrr og betur til umfjöllunar á Alþingi heldur en vaninn var og m.a. hefur hæstv. fjmrh. nú í annað sinn lagt fyrir Alþingi frv. til fjáraukalaga á yfirstandandi fjárlagaári. Þetta hefur einnig orðið til þess að breyta talsvert vinnu fjvn. þannig að nefndin hefur lagt sig meira eftir því nú en oft áður að fylgjast með því hvernig staðið hafi verið við upphaflegar áætlanir fjárlaga í framkvæmdinni. Ég held að ég geti talað fyrir hönd allra nefndarmanna þegar ég segi að þessi skoðun hafi styrkt menn í trúnni á það að það væri nauðsynlegt að breyta þeim starfsháttum sem viðgengist hafa og hafa verið nefndar aukafjárveitingar ríkisstjórna en eru í raun réttri greiðslur úr ríkissjóði án lagaheimilda eins og ég áður hef vikið að. Og það eru ekki einvörðungu þm. í fjvn. sem hafa komist að þessari niðurstöðu að hér þurfi að gera bragarbót á. Hæstv. fjmrh. hefur átt frumkvæði að því að það yrði gert einmitt með því að leggja fyrir Alþingi frumvörp til fjáraukalaga þannig að í þessu sambandi erum við sem flytjum þetta frv. og hæstv. fjmrh. sammála. Það verður að gera á þessu breytingar, það verður að auka það vald sem Alþingi hefur eða löggjafarsamkoman til þess að ákveða fjárgreiðslur úr ríkissjóði og það verður að takmarka meira en gert hefur verið og stöðva greiðslur úr ríkissjóði sem ekki styðjast við tilskildar lagaheimildir.
Fyrir um það bil ári ákvað fjvn. að leggja sérstaka vinnu í að kanna þessi mál og vita hvort nefndarmenn gætu orðið sammála um hvernig best
væri á þeim tekið því að auðvitað hlýtur Alþingi sem er löggjafarstofnunin, sem er fjárveitingavaldið að hafa skoðun á því, ekkert síður og jafnvel fremur en framkvæmdarvaldið, hvernig rétt sé að meðhöndla þessi mál. Auðvitað hafa ráðherrar og embættismenn
sína skoðun á því og hún getur verið ágæt og eins og ég nefndi hér áðan þá er skoðun hæstv. fjmrh., eins og hann hefur sýnt fram á í verkum sínum, mjög svipuð þeirri skoðun sem hefur komið fram hjá Alþingi. En auðvitað hlýtur Alþingi fyrst og fremst að láta þau mál til sín taka sem varða stöðu þess og hlutverk sem fjárveitingavalds. Og auðvitað hljóta alþm. og þá ekki síst sú nefnd á vegum Alþingis sem vinnur að þessu máli að hafa á því skoðun hvaða breytingar eigi þar á að gera. Okkar hlutverk er ekki bara það að taka við tillögum annarra. Okkar hlutverk í þessu máli er miklu fremur að hafa frumkvæði. Það tel ég að fjárveitinganefndarmenn hafi gert með þessum tillöguflutningi.
Eins og ég sagði áðan, herra forseti, fyrir um það bil ári urðu fjárveitinganefndarmenn sammála um að skoða, að eigin frumkvæði, hvaða breytingar þyrfti að gera á þeim siðvenjum sem orðið hafa í áranna rás á meðferð framkvæmdarvaldsins eða á því hvernig framkvæmdarvaldið hefur hagað gerðum sínum í sambandi við fjárlög, fjárlagaafgreiðslu og greiðslur úr ríkissjóði yfirleitt. Þetta var unnið með þeim hætti að sett var á stofn sérstök undirnefnd á vegum fjvn. sem hófst handa við þá vinnu snemma ársins 1989 eftir nokkrar umræður í nefndinni og vann síðan í allt sumar meira og minna að skoðun þessa máls. Í því sambandi kynntu menn sér sérstaklega hvernig tilhögun þessara mála er á Norðurlöndum og sú könnun styrkti okkur enn í þeirri trú að það væri nauðsynlegt að breyta þeirri venju sem ríkt hefur hvað varðar meðferð framkvæmdarvaldsins á fjárgreiðslum úr ríkissjóði sem fjárlög gera ekki ráð fyrir. Vegna þess að hvergi nokkurs staðar í þeim löndum sem við sækjum lagafyrirmyndir helst til, þ.e. Norðurlöndunum, ríkir það kerfi sem kemst neitt nálægt því sem háttur hefur verið á hafður á Íslandi um alllanga tíð. Menn þar í löndum, og ég tel að það sama eigi að gilda um okkur Íslendinga, menn virtu það svo mikils að þjóðþingin fengu fjárveitingavaldið í sínar hendur að þar hafa menn gætt þess að standa vörð um að fjárveitingavald þjóðþinganna væri ekki frá þeim tekið. Hér á Íslandi hefur Alþingi því miður ekki verið eins vakandi og skyldi í því máli og í þeirri könnun sem við gerðum á ástandi þessara mála á Norðurlöndum rákumst við hvergi
á nein dæmi þess að eins væri að málum staðið með fjárgreiðslur úr ríkissjóði og tíðkast hefur hér á Íslandi um alllangan aldur og hefur farið frekar vaxandi en hitt. Þannig að fordæmi, a.m.k. þar sem við bárum niður, fyrir svipuðum framgangi og hér hefur verið vaninn er hvergi að finna í þeim löndum sem við sækjum helst lagafyrirmyndir til.
Eftir að við höfðum kynnt okkur hvernig þessum málum er hagað á Norðurlöndum þá settum við fram í undirnefnd fjvn. okkar hugmyndir um breytingar sem þyrfti hér að gera og ræddum síðan við tvo valinkunna lögmenn, þá Sigurð Líndal og Stefán Má Stefánsson, um niðurstöður okkar og hvað væri þar helst sem gæti e.t.v. verið ástæða til þess að skoða betur. Þegar fyrir lágu meginhugmyndir nefndarinnar
sem samstaða var um var leitað aðstoðar til að koma þeim í frumvarpsform og enn leitað til Sigurðar Líndals og Stefáns Más Stefánssonar um umsögn þeirra. Þeir geru nokkrar athugasemdir við frv. í frumgerð þess sem við féllumst á allar saman. Að því loknu, þegar við höfðum lokið með þessum hætti undirbúningi málsins, kynnti undirnefnd málið fyrir fjvn. Fjvn. varð síðan sammála um frv. með mikilvægum breytingum og fjárveitinganefndarmenn í Nd. tóku að sér að flytja það fyrir hönd nefndarinnar í heild.
Ég vil aðeins, herra forseti, gera grein fyrir því hvað er að finna í þessu þskj. áður en ég vík að frv. aftur. Á bls. 10 í þskj. er að finna þá frumgerð sem var lögð sem grundvöllur undir samningu sjálfs frv., þ.e. tillögur undirnefndar fjvn. um afnám aukafjárveitinga. Þar lýsir undirnefndin í almennum orðum þeim meginniðurstöðum sem hún varð sammála um, hvað hún vill fá fram til breytingar og bóta á þeim vinnubrögðum sem ríkt hafa. Þessar tillögur um afnám aukafjárveitinga lagði undirnefndin síðan fyrir fjvn. í heild sem gerði þær að sínum og fékk lögfróða menn til þess að semja frv. á grundvelli þessara tillagna eins og ég gat um áðan. Frv. var síðan borið undir lagaprófessorana, sem ég nefndi hér áðan, til nánari skoðunar. Í fskj. I, bls. 10, 11 og 12 má sem sé finna meginkjarna þeirra hugmynda sem fjárveitinganefndarmenn voru sammála um að byggja þyrfti nýjar reglur á. Og menn voru sammála um að að það væri rétt, til þess að taka af öll tvímæli, að Alþingi setti í lög hvernig með þessi nýju vinnubrögð skyldi fara.
Ég vil einnig vekja athygli á því, herra forseti, að á bls. 12, 13, 14, 15 og 16 er lýst í stuttu máli, það er til miklu ítarlegri greinargerð um það, hvernig nágrannalöndin haga vinnubrögðum sínum við fjárlagagerð. Ég vil aðeins í því sambandi fara stuttlega yfir það. Í Finnlandi tíðkast ekki greiðslur úr ríkissjóði án lagaheimilda. Aukafjárveitingar eins og við köllum eru ekki til í því landi og ég er ansi hræddur um að finnska löggjafarþinginu mundi koma það nokkuð á óvart ef þar yrði breytt til þeirra venjubundnu hátta sem við Íslendingar höfum tileinkað okkur.
Í Svíþjóð er um sama að ræða. Þar leggur ríkisstjórnin fram fjáraukalög eigi sjaldnar en þrisvar sinnum á fjárhagsárinu. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum, sem framkvæmdarvaldið leitar eftir samþykki sænska þingsins fyrir með slíkum fjáraukalögum, eru innan við 1% af heildarútgjöldum. Það er kannski helst ástæða til þess að benda á að í Svíþjóð og raunar víðast hvar er fjármálum ríkisins ekki eins miðstýrt og reynt er að gera hér heima. Reynt er að láta hvert ráðuneyti vera fjárhagslega ábyrgara fyrir því að virða fjárlög en hér er gert þó það sé raunar verið að stefna til þeirrar áttar á síðari árum hér að gera fagráðuneytið fjárhagslega ábyrgara og draga þannig úr miðstýringu á Íslandi. En einnig í Svíþjóð eru aukafjárveitingar, þ.e. greiðslur úr ríkissjóði án formlegra lagaheimilda, ekki til.
Í Noregi er meginatriðið enn hið sama, að fyrir minni háttar viðbótarútgjöldum nægir samþykki fjmrn., enda yfirleitt áætlað fyrir því í óskiptum fjárhæðum í fjárlögum, en fyrir hærri útgjöldum þarf að koma til samþykki ríkisstjórnar eða samþykki þingsins ef um umtalsverðar upphæðir er að ræða. Í Danmörku er þessum málum svipað farið.
Ég vil aðeins benda á í þessu sambandi að sá háttur er einnig hafður á, í a.m.k. einu þessara landa, að engin fjárgreiðsla getur farið fram úr ríkissjóði, jafnvel þó áætlað sé fyrir því undir óvissum útgjöldum, nema formlegt samþykki Ríkisendurskoðunar viðkomandi lands komi til. Og er ég nú ekki viss um að allir væru mjög ásáttir með það að þurfa að leita með öll sín mál til slíkrar stofnunar hér á landi en látum það liggja á milli hluta. En í öllum þessum dæmum sem ég hef tekið virða menn það gamla baráttumál sem þjóðþingin áttu að hafa leitt til sigurs fyrir mörgum áratugum síðan að fjárveitingavaldið er hjá löggjafarvaldinu, en hvorki hjá dómsvaldinu né framkvæmdarvaldinu. Það er því ástæða til, a.m.k. ef við ætlum að hafa löggjöf Norðurlandaþjóða okkur til fyrirmyndar í þessu efni eins og svo mörgum öðrum, að við gerum okkur það fyllilega ljóst að sá háttur sem hér hefur verið á hafður í samskiptum framkvæmdarvalds og löggjafarvalds þekkist þar ekki.
Tilgangur þess frv. sem hér liggur fyrir er því mjög skýr. Hann er mjög einfaldur og mjög skýr. Tilgangur þess er sá einn að virt sé ákvæði 41. gr.
stjórnarskrár lýðveldisins sem hljóðar á þessa leið, með leyfi forseta:
,,Ekkert gjald má greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.``
Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð og er það tvímælalaust álit okkar að ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hafi verið að heimilda til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári.
Herra forseti. Þetta er skilningur nágrannaþjóða okkar á sambærilegum ákvæðum í stjórnarskrá þeirra landa. Þar dettur mönnum ekki í hug að það sé rétt að staðið að handhafar framkvæmdarvalds greiði fé úr ríkissjóði án formlegrar lagaheimildar. Þetta ákvæði hefur án efa einnig verið skýrt í huga þeirra sem settu það í stjórnarskrá lýðveldisins á sínum tíma. En það hefur gerst hér á Íslandi sem ekki hefur gerst í nálægum löndum að smátt og smátt eftir því sem tímar liðu hættu menn að virða þetta ákvæði til fullnustu og fóru þess í stað að tíðka svokallaðar aukafjárveitingar sem er rangnefni því að enginn getur veitt fé nema sá sem hefur til þess fjárveitingavaldið. Menn fóru þvert á móti að grípa til greiðslna úr ríkissjóði án lagaheimilda og því miður hefur það farið frekar farið í vöxt að menn hafa gripið til slíkra greiðslna en hitt. Þetta er einnig álit hæstv. ríkisstjórnar í öllum meginatriðum, enda hefur fram komið frá henni eins og ég sagði áðan, að hún vill fyrir sitt leyti taka á þessum málum og færa
fjárveitingavaldið aftur þangað sem það á heima, þ.e. til löggjafans.
Það er líka alveg ljóst og mér er það alveg ljóst og vonandi öllum samflm. mínum á þessu frv. að auðvitað verður ágreiningur um þetta. Auðvitað verður andstaða við það að fjárveitingavaldið skuli fengið löggjafarvaldinu að fullu á ný. Það hefur alltaf verið. Framkvæmdarvaldshafar fóru hér áður og fyrr með þetta vald og það voru mikil átök um að fá fjárveitingavaldið inn í þjóðþingin. Þau átök eru auðvitað fyrir hendi nú ekkert síður en þá og það er skiljanlegt og það er mannlegt að það sé andstaða við því hjá framkvæmdarvaldinu að þingið sæki fjárveitingavaldið til sín aftur. Ráðherrar koma að sjálfsögðu og fara. Ráðherrar, t.d. þeir hæstv. ráðherrar sem nú sitja, komu ekki með þetta aukafjárveitingavald með sér inn í ráðuneytin og þeir taka það heldur ekki með sér þegar þeir fara. Þetta vald var fyrir hendi í ráðuneytunum þegar þeir komu þangað og þetta vald verður fyrir hendi í ráðuneytunum þegar þeir fara þaðan nema breytingar séu gerðar á vinnubrögðum eins og hér er lagt til. Það að tillaga skuli vera gerð um að breytingar eigi sér stað nú er mjög eðlilegt. Það er jafneðlilegt að hv. Alþingi skuli hafa á slíku áhuga og það er eðlilegt að hæstv. ríkisstjórn skuli hafa á því áhuga eins og hún hefur sýnt með framlagningu fjáraukalagafrv. Hins vegar er það alveg ljóst að ef við lítum á framkvæmdarvaldið ekki endilega sem þá einstaklinga sem sitja í ráðherrastólum í dag eða sátu þar í gær eða sitja þar á morgun, heldur sem þá stofnun sem framkvæmdarvaldið er, þá er auðvitað alveg ljóst að þeir sem hafa haft þetta vald til ákvarðana um útgjöld úr ríkissjóði og getað beitt því án tillits til þess hvað sá ráðherra hefur heitið sem setið hefur í ráðherrastólnum hverju sinni eða hvort sú ríkisstjórn sem setið hefur hverju sinni hefur verið kölluð hægri stjórn eða vinstri stjórn eða eitthvað þar á milli, það framkvæmdarvald sem hefur haft í sínum höndum þann möguleika að geta veitt fé úr ríkissjóði án þess að þurfa að leita lögformlegra heimilda fyrir því, mun auðvitað berjast fyrir því að þurfa ekki að láta það vald af hendi. Og andstaðan við frv. sem hér liggur fyrir markast að sjálfsögðu af því að framkvæmdarvaldið er ekki reiðubúið til þess að skila þessu fjárveitingavaldi aftur til löggjafans. Af sömu ástæðu ætti áhugi löggjafarvaldsins að vera fyrir því að Alþingi sem stofnun fái aftur það vald sem stjórnarskráin kveður á um að Alþingi sem stofnun skuli hafa. Og það skiptir í því sambandi engu máli hvaða einstaklingar það eru sem sitja á Alþingi nú eða sátu þar í gær. Það skiptir heldur engu máli hvað þeir ráðherrar heita sem sitja í ríkisstjórninni núna eða sátu þar í gær. Það skiptir heldur engu máli í þessu sambandi hvort einn ráðherra eða ein ríkisstjórn hafi gengið lengra eða skemmra í þá átt að nýta sér þetta vald sem ríkisstjórnir hafa tekið sér. Hvort einn ráðherra eða ein ríkisstjórn hafi gengið lengra eða skemmra í því en önnur. Þetta skiptir engu máli í þessari umræðu. Það sem við erum að tala um er að
Alþingi sem stofnun, sem löggjafarvald í landinu, fái fjárveitingavaldið til baka frá framkvæmdarvaldinu sem hefur í áranna rás svipt Alþingi því fjárveitingavaldi sem Alþingi á að hafa samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Það er kjarni málsins.
Virðulegi forseti. Það kann vel að vera að mönnum finnist þetta ekki skipta neinu máli. Það var nú samt heldur leiðinlegt fyrir okkur Íslendinga að það skyldi þurfa málskot til Mannréttindadómstóls til þess að menn féllust á að gera skarpari skil en gerð höfðu verið milli framkvæmdarvalds og dómsvalds, en það þurfti til, málskot til Mannréttindadómstóls, svo það yrði framkvæmt. Ég veit ekki til að nokkur þingmaður hafi í huga að fara með þessi
deilumál fyrir Mannréttindadómstól en það á kannski ekkert illa við að á sama tíma og markalínurnar eru dregnar á milli framkvæmdarvaldsins og dómsvaldsins dragi menn líka markalínurnar á milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins. Á sama tíma og framkvæmdarvaldið skilar dómsvaldinu aftur til dómstólanna skili framkvæmdarvaldið löggjafarvaldinu aftur til löggjafans.
Ég hef áður bent á það og rætt um það að hvergi á Norðurlöndum hafi tíðkast þær aukafjárveitingar svokallaðar sem hér hafa verið plagsiður, en það út af fyrir sig þarf ekki að vera þau haldbærustu rök fyrir breytingu hér á sem hægt er að finna. Auðvitað verða fleiri ástæður að koma til en menn spyrja sig: Hver er ástæðan önnur en einhver formlegheit fyrir því að Alþingi sæki á ný fjárveitingavaldið sem Alþingi á að hafa samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins?
Hvaða efnislegar ástæður eru fyrir því að það sé gert? Þær efnislegu ástæður eru þrjár. Í fyrsta lagi held ég að það fari ekki á milli mála að menn, sem skoðað hafa annars vegar áætlanir um greiðslur úr ríkissjóði sem fjárlög eru og hins vegar þá niðurstöðu sem ríkisreikningur er, komist ekki hjá að viðurkenna það að við fjárlagagerð í mörg ár, mismunandi mikið að vísu, hafi menn skákað í skjóli vanáætlana um ýmis útgjaldamál Alþingis og afgreitt þannig hér á Alþingi fjárlög sem ekki hafi verið raunhæf nema að hluta til. Þetta er fyrsta ástæðan. Með öðrum orðum, löggjafarvaldinu Alþingi hefur ekki verið stillt upp gagnvart staðreyndum málanna eins og þær liggja fyrir, þ.e. hvaða útgjöld það eru sem ríkið og ríkisstofnanir verða að inna af hendi og hvernig löggjafinn ætlar þá að bregðast við ef tekjurnar, sem ríkið getur fengið til sín til að greiða þessi gjöld, nægja ekki fyrir útgjöldunum. Menn hafa með öðrum orðum beitt vísvitandi vanáætlunum til þess m.a. að koma í veg fyrir það að alþingismenn og stjórnvöld þurfi að svara spurningum af þessu tagi.
Í öðru lagi eru þess mýmörg dæmi að ríkisstjórnir hafi á fjárlagaárinu stofnað til nýrra útgjalda, jafnvel sem hundruðum millj. kr. nemur, án þess að um þau atriði hafi nokkurn tímann verið fjallað á Alþingi, með öðrum orðum verið stofnað til útgjalda til viðfangsefna sem löggjafarþingið hefur aldrei rætt og enginn veit hver afstaða löggjafans er til. ( Gripið fram í: Og verið fellt ...) Og í þriðja lagi eru einnig
mörg dæmi um það að framkvæmdarvaldið hafi ákveðið að veita fé til viðfangsefna sem löggjafarvaldið hefur hafnað, framkvæmdarvaldið hafi ákveðið að greiða úr ríkissjóði án heimilda fé sem Alþingi hefur hafnað í atkvæðagreiðslum hér á þingi að greitt yrði.
Ég ætla ekki að eyða tímanum í það að rekja dæmi um þessi þrjú meginatriði sem ég var að nefna hér áðan. Slík dæmi eru mýmörg. En mýmörg dæmi um slík tilvik, þetta þrennt, í fyrsta lagi vísvitandi vanáætlanir og síðan tilætlunarsemi um það að Alþingi afgreiði slík fjárlög athugasemdalaust, í öðru lagi að framkvæmdarvaldið stofni til nýrra útgjalda án þess að leita nokkurn tíma heimilda eða kanna hug Alþingis til þeirra og í þriðja lagi að efna til útgjalda og greiða úr ríkissjóði fjárgreiðslur sem Alþingi hefur hafnað, hljóta að gera það að verkum að menn komist að þeirri niðurstöðu að svona geti þetta ekki gengið lengur og hér verði að verða breyting á.
Í þessu sambandi langar mig, virðulegi forseti, að geta nokkuð um þá þróun sem átt hefur sér stað hér á árunum 1980--1989. Á þessum árum hefur uppsafnaður halli, samkvæmt áætlun fjárlaga á árunum 1984--1989, numið samtals 5 milljörðum 970 millj. kr. á verðlagi ársins 1989. Með öðrum orðum, Alþingi hefur afgreitt fjárlög sem á verðlagi ársins 1989 gerðu ráð fyrir að á árunum 1984--1989 væri halli fjárlaga samtals tæpir 6 milljarðar kr. Hallinn hefur hins vegar reynst vera á þessum árum og á þessu verðlagi 23,4 milljarðar kr., með öðrum orðum fjórum sinnum meiri en fjárlög gáfu tilefni til að ætla. Útgjöldin á þessum tíma reyndust vera 44 milljörðum kr. meiri en fjárlög gerðu ráð fyrir og tekjurnar 26,5 milljörðum kr. meiri en hallinn milli fjór- og fimmfaldur á við það sem fjárlög gerðu ráð fyrir.
Skýringarnar á þessu eru tvær. Í fyrsta lagi: Menn hafa á þessu árabili vanáætlað útgjöld og miðað við þær upplýsingar sem menn nú hafa þegar menn fá niðurstöður úr ríkisreikningi, jafnvel frá sama mánuði og þegar menn eru að fjalla um ríkisfjármálin, miðað við þær upplýsingar sem menn hafa og þá tækni sem menn búa yfir, þá er algjörlega útilokað að jafnmikil vanáætlun og þarna reynist vera geti orðið óvart, heldur er alveg ljóst þegar um svona háar fjárhæðir er að ræða að þarna er um að ræða útgjöld sem menn eiga að vita að þarf að inna af hendi en ekki hefur verið tekið tillit til. Þetta er önnur skýringin. Hin skýringin á þessum mikla mun er sú að framkvæmdarvaldið hefur á þessu árabili tekið ákvarðanir um viðbótarverkefni umfram það sem fjallað hefur verið um á Alþingi, bæði ný verkefni og aukið umfang í þeim verkefnum sem Alþingi hefur fjallað um. Þetta, vanáætlun og ákvarðanir framkvæmdarvaldsins um stórar fjárgreiðslur til nýrra verkefna og aukinna verkumfanga, er skýringin á því að hallinn á ríkissjóði á árunum 1984--1989 er fimmfalt meiri en fjárlög gerðu ráð fyrir.
Það sem er e.t.v. einna lærdómsríkast er að það er eins og þessi
hallarekstur verði án tillits til þess hvernig ytri
aðstæður í þjóðarbúskapnum eru eins og kemur t.d. fram ef menn skoða afkomu ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Þá kemur það fram að þegar uppsveiflan er einna mest í efnahagslífi þjóðarinnar er hallinn á ríkissjóði líka mestur. Menn eyða sem sé einna mestu umfram áætlanir þegar bestar aðstæður eru í þjóðarbúskapnum.
Ég veit ekki, virðulegi forseti, hvað ég á að fara langt út í þessa sálma, en vil þó aðeins geta þess svona í framhjáhlaupi og biðja menn að hugleiða það að við höfum núna alveg nýverið, gerðum það skömmu fyrir jólin, fjallað um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1989. Ég held að við höfum afgreitt það mál í kringum 20. des., afgreiddum frv. með nokkrum viðbótum héðan úr þinginu frá því sem upphaflegt frv. hafði gert ráð fyrir þegar það var lagt fyrir þingið og fannst ýmsum nóg í lagt um þær viðbætur.
Hæstv. fjmrh. hefur nýlega gert grein fyrir bráðabirgðatölum um endanlega afkomu. Þar kemur því miður í ljós, þrátt fyrir það að við reyndum svona frekar að vera réttum megin við strikið í okkar áætlunum, að það mun hafa vantað u.þ.b. einn milljarð upp á að Alþingi áætlaði rétt um hallann á árinu 1989 þann 20. des. þegar rétt rösk ein vika var eftir af árinu. Ef við skoðum enn betur þá niðurstöðu sem við fengum þá liggur það auðvitað alveg ljóst fyrir að það náðist umtalsverður árangur í sparnaði í launakostnaði ríkisstofnana á verðlagi síðasta árs, u.þ.b. 700--800 millj. kr. Þar tókst því virkilega að ná árangri í aðhaldsaðgerðum hvað varðaði útgjöld vegna launakostnaðar ríkisins. Á sama tíma jukust hins vegar önnur útgjöld sem stafa annars vegar af nýjum ákvörðunum á fjárlagaárinu og hins vegar af, skulum við segja, vanáætlunum, með öðrum orðum stafa af því að niðurstöður úr rekstri ríkisstofnana miðað við óbreytt umfang reyndust vera mun meiri í krónum talið en fjárlög gerðu ráð fyrir. Þetta tvennt, nýjar útgjaldaákvarðanir og vanáætlanir, nam hins vegar um 5 milljörðum kr. Þegar menn standa frami fyrir slíkum tölum verður þess vegna ekki eins mikið úr þeim 800 millj. kr. sem menn náðu árangri í í niðurskurði í launaútgjöldum og efni standa til.
Það er einmitt þetta sem við þurfum að skoða saman, Alþingi og ríkisstjórn, og reyna að taka einhverjum öðrum tökum. Það er lofsvert að ná þeim árangri í sparnaði og aðhaldi í ríkisrekstri að draga á einu ári, á föstu verðlagi, úr launakostnaði um 800 millj. kr. Það er mjög lofsverður árangur, en sá árangur fellur í skugga þegar ný útgjaldaverkefni og aukið umfang í rekstri og vanáætlanir á því sama ári eru upp á 5 milljarða kr.
Virðulegi forseti. Ég ætla ekki að halda öllu lengri tölu um þetta frv. Það væri vissulega ástæða til að fara í greinarnar hverja fyrir sig. Ég ætla hins vegar ekki að gera það nú heldur geyma mér það þar til síðar þegar fram eru komnar þær athugasemdir sem menn hafa við þessar greinar að gera, sem sjálfsagt verða margar. En ég ítreka það sem ég sagði hér áðan að kjarninn í andstöðunni við frv. er andstaða við það að löggjafarvaldið fái fjárveitingavaldið til sín á ný.
Auðvitað er margt í þessu frv. sem betur má fara en andstaðan við frv. er andstaðan við það að Alþingi fái fjárveitingavaldið á ný. Sú andstaða er skiljanleg, en þeim mun meiri hlýtur áhugi alþingismanna, sem með löggjafarvaldið fara, að vera fyrir því að þetta vald verði fært þinginu á ný.
Ég vildi aðeins víkja að einu sem ég hef orðið var við að menn hafa misskilið í þessu frv. Það er ákvæði 2. gr. um kjarasamninga þar sem stendur: ,,Kjarasamninga, sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir, skal undirrita með fyrirvara um samþykki Alþingis. Leita skal samþykkis Alþingis fyrir auknum launaútgjöldum svo fljótt sem verða má eftir að kjarasamningar hafa verið gerðir.``
Ég hef orðið var við að þetta ákvæði sætir nokkrum misskilningi. Ýmsir vilja snúa út úr því og gera því skóna að þetta þýði það að í hvert skipti sem launaskrifstofa ríkisins eða fjmrh. gerir kjarasamning við minni eða stærri hóp þurfi að gera grein fyrir samningnum hér á Alþingi og hann taki síðan ekki gildi og ekki sé hægt að greiða samkvæmt þeim kjarasamningi fyrr en Alþingi hafi um hann fjallað og síðan standi deilurnar og rifrildi hér á þinginu um hverja grein fyrir sig í kjarasamningum, sem kannski skipta tugum, sem gerðir eru á hverju ári við minni og stærri starfsstéttir. Það er auðvitað ekki þetta sem fyrir flutningsmönnum vakir nema síður sé. Ég ætla í því sambandi að biðja menn að skoða aðeins hvernig þessum málum er fyrir komið á hinum Norðurlöndunum. Í Finnlandi fer fjármálaráðuneyti með launasamninga við opinbera starfsmenn en í þinginu starfar sérstök nefnd þingmanna sem þarf að staðfesta launasamninga við opinbera starfsmenn. Í Svíþjóð er sá háttur hafður á að það ráðuneyti sem fer með samninga hefur nána samvinnu við fjárveitinganefnd þingsins við gerð samninganna og eru þeir samþykktir af nefndinni. Umframkostnaður kemur svo fram í næstu fjáraukalögum. Í Noregi eru launasamningar við opinbera starfsmenn gerðir af ríkisstjórn með fyrirvara um samþykki þingsins með sama hætti eins og hér er lagt til. Í Danmörku fer fjármálaráðherra með samningsumboðið en þarf að gera grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga við fjáraukalagagerð hverju sinni. Sá háttur sem hér er verið að
leggja til að tekinn sé upp er því alveg sambærilegur við það sem gert er á hinum Norðurlöndunum í þessu sambandi.
Það sem ekki er verið að leggja til er að fyrir Alþingi sé lagður hver kjarasamningur sem fjmrh. undirritar og hér ræði menn þá kjarasamninga síðan lið fyrir lið og þeir séu síðan bornir upp til samþykktar í formi þáltill. eða einhvers slíks. Það er ekki þetta sem verið er að leggja til. Það sem ég vil vekja athygli á er það að til undantekninga heyrir að fjármálaráðherrar hafi gert Alþingi grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga. Hæstv. núv. fjmrh. hefur gert það, en það heyrir til undantekninga að það sé gert. Það er sennilega engin ein ákvörðun sem skiptir jafnmiklu máli við útgjöld ríkissjóðs og
kjarasamningar vegna þess að þeir varða ekki aðeins laun þau sem greidd eru ríkisstarfsmönnum heldur mjög oft aðra stóra þætti eins og niðurgreiðslur, útflutningsbætur, almannatryggingar og fleira, útgjaldaþætti sem e.t.v. skipta hundruðum millj., jafnvel milljörðum kr. Það er oftar en ekki sem það ber við að fjármálaráðherrar, sem þessa samninga gera, gera Alþingi aldrei, ekki einu sinni við afgreiðslu ríkisreiknings og fjáraukalaga, grein fyrir því hvaða útgjaldaáhrif kjarasamningar, sem þeir hafa gert, hafi haft. Menn geta að sjálfsögðu orðið fyrir því að slíkt mat reynist ekki rétt þegar upp er staðið alveg eins og matið sem lagt var á kjarasamningana vorið 1989 reyndist ekki rétt þegar upp var staðið í árslok. Þeir voru miklu dýrari en menn gerðu ráð fyrir, næstum því þrefalt dýrari. Engu að síður er það staðreynd að fjármálaráðherrar hafa ekki þurft að gera Alþingi grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga hvað útgjöld varðar og hafa ekki þurft að leita sérstaklega samþykkis Alþingis fyrir þeim útgjöldum.
Það sem við eigum við sem flytjum þetta frv. er að sami háttur sé tekinn upp hér og tíðkast í nágrannalöndunum, sá að fjmrh. undirriti kjarasamninga með fyrirvara um staðfestingu fjárveitingavaldsins og geri Alþingi grein fyrir kostnaðarlegum áhrifum kjarasamninga sem hann kann að hafa gert þegar hann leggur fjáraukalagafrv. fram fyrir þing, eins og hæstv. fjmrh. hefur talað um, vor og haust og þar sé hið formlega samþykki Alþingis fyrir þeim ráðstöfunum sem hæstv. ráðherra hefur gert veitt, að hver kjarasamningur sé borinn upp til atkvæða. Það er ekki gert með því að hver kjarasamningur sé ræddur hér á Alþingi í einstökum liðum heldur með því, sem er eðlilegt og sjálfsagt, að áhrif kjarasamninganna til kostnaðarauka fyrir ríkissjóð séu skýrð í fyrsta fjáraukalagafrv. eftir að samningar hafi verið gerðir og fjmrh. leiti síðan eftir staðfestingu Alþingis á kostnaðarlegum áhrifum kjarasamninga í fjáraukalagafrv. eins og hann leitar eftir staðfestingu Alþingis á öðrum atriðum sem ráðherra hefur tekið ákvörðun um að leggja fyrir þingið að samþykkja, með t.d. nákvæmlega sama hætti og ráðherrar hafa gert þegar þeir hafa undirritað kaupsamninga á fasteignum með fyrirvara um samþykki Alþingis og leitað síðan eftir samþykki Alþingis í næstu fjárlaga- eða fjáraukalagaafgreiðslum sem fram fara á þingi. Þetta er nú svona einfalt. En auðvitað má snúa út úr þessu og segja að þarna sé verið að setja á launaumræðu í Alþingi, stanslaust, sýknt og heilagt, og megi ekki gera samninga við smástarfsstéttir á vegum fjmrn. öðruvísi en svo að það þurfi að hlaupa fyrir Alþingi og gera grein fyrir þessu öllu saman, og bera þá upp lið fyrir lið og fá þá afgreidda. Það er ekki sá háttur sem fyrir okkur vakir.
Herra forseti. Eins og ég sagði hér áðan væri vissulega ástæða til að rekja þetta frv. grein fyrir grein. Það er hins vegar gert mjög skilmerkilega í athugasemdum við frv. og ég ætla að virða það samkomulag sem ég gerði við hæstv. forseta um ræðutíma. Því ætla ég að láta máli mínu lokið og vil
aðeins segja það að lokum að auðvitað eru ýmis atriði í frv. sem mættu betur fara. Við flm. erum ekki búnir að binda okkur nema síður sé við hvern stafkrók í frv. en við teljum að það horfi mjög til heilla og við teljum að tímabært sé orðið fyrir Alþingi að takast á við úrlausn þeirra vandamála sem ég hef gert hér að umræðuefni, sem hæstv. fjmrh. hefur gert að umræðuefni hér á Alþingi áður og sem lagt er til að tekist sé á við með sérstökum hætti í frv. sem hér er fylgt úr hlaði.
Virðulegi forseti. Ég legg svo til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.
