Geir H. Haarde:
    Herra forseti. Ég hafði á sínum tíma hugsað mér að reyna að komast að við umræður um málið þegar það var fyrst til umræðu fyrir allnokkru síðan. En þannig hefur atvikast að umræðan um þetta mál hefur orðið ansi slitrótt. Og ég hygg að umræðurnar verði kannski ekki jafnbeinskeyttar og þær ættu að vera ekki síst í ljósi þess að við upphaf umræðunnar var dreift í salnum skjali frá fjmrh. sem hann ræddi síðan mjög ítarlega en sér samt ekki ástæðu til þess að hlýða á svör manna við þeim tillögum.
    Að mínum dómi, herra forseti, hafa umræður hér um þetta mál verið þarfar og raunar bæði merkar og málefnalegar. Og ég tel að þar hafi allir, sem hafa tekið til máls um frv., lagt fram sinn skerf, þar á meðal fjmrh. sem flutti hér ítarlega og málefnalega ræðu. En auðvitað eru þau vinnubrögð ekki til fyrirmyndar að dreifa hér í salnum blöðum sem heita Tillögur fjármálaráðherra, en eru ekki þingskjal, augljóslega í þeim tilgangi að beina athyglinni frá sjálfu frv. og að þessum tillögum. Og því miður verður að segjast eins og er, herra forseti, að þessi tilraun til þess að drepa málinu á dreif tókst að verulegu leyti. Vegna þess að athygli fjölmiðlanna, ekki síst kannski Morgunblaðsins, beindist svo að segja eingöngu að tillögum fjmrh. en ekki að ræðum flm. málsins og það tel ég miður.
    Hitt er annað mál, herra forseti, og það er rétt hjá hæstv. fjmrh. að þetta tiltekna mál sem hér er til umræðu, frv. um fjárgreiðslur úr ríkissjóði, er vitaskuld hluti af miklu stærra máli sem eru vinnubrögð í ríkisfjármálum og ríkisbúskapnum í heild. Það er rétt. En það réttlætir samt ekki þau vinnubrögð sem ég hef vikið að og aðrir hafa orðið til að gagnrýna vegna þess að með þeim er verið að reyna að snúa umræðunum yfir í aðra hluti. Eins og bent hefur verið á er það svo að mikið af þeim tillögum sem fjmrh. flutti hér eru gamlar hugmyndir sem hafa verið margræddar og margkannað í Stjórnarráðinu hvort
séu framkvæmanlegar en strandað m.a. á því að ákvæði 42. og 44. gr. stjórnarskrárinnar heimila ekki vinnubrögð í þeim dúr sem hér er lagt til. Ég nefni tillögur 1, 2, 3 og 4 á lista fjmrh. sem dæmi. Það er ekki hægt að setja á laggirnar sérstaka fjárlaganefnd meðan stjórnarskrá lýðveldisins er óbreytt. Það er ekki hægt að breyta verkaskiptingu milli fjárlaganefndar og einstakra fagnefnda þingsins á meðan stjórnarskráin er óbreytt. Og það er heldur ekki hægt að setja í lög fjárlagaáætlun til þriggja ára að óbreyttri stjórnarskrá. Þetta vita menn. En engu að síður er því slegið upp sem einhverri nýrri hugmynd og einhverju stórkostlegu bjargráði að breyta þessum vinnubrögðum.
    Ég er ekki andvígur tillöguliðum 1--4. En ég bendi á að menn geta ekki rætt slíkar hugmyndir í alvöru nema þeir snúi sér að því að endurskoða þau ákvæði í stjórnarskrá sem hér er um að tefla. Það vekur athygli að nú síðast í dag kvartaði hæstv. fjmrh. yfir því að ríkisreikningur væri ekki til meðferðar í sömu

nefnd og fjáraukalög. Ríkisreikningur er til meðferðar í deildum þingsins, eins og menn vita, en fjáraukalög í Sþ. Ástæðan fyrir því að hæstv. fjmrh. kvartaði undan þessu atriði er auðvitað sú að stjórnarskráin stendur í vegi fyrir því að þessu sé breytt þó að við öll í þessari hv. deild séum sammála um, og það hefur margkomið fram m.a. hjá formanni fjvn., að þetta er óeðlileg staða. Þetta eru óeðlileg vinnubrögð. En rétt er engu að síður að þetta beinir auðvitað athyglinni að því hversu brýnt er að huga að endurskoðun stjórnarskrárinnar í alvöru og knýja á um ýmsar umbætur, m.a. í meðferð fjármála hér á hinu háa Alþingi sem ekki verður í framkvæmd hrundið nema með breytingum á stjórnarskránni.
    En auðvitað er það ekki svo, herra forseti, að engu sé hægt að breyta nema með því að breyta stjórnarskránni. Eins og frv. ber með sér er hægt að knýja fram ýmsar umbætur og lagfæra ýmislegt með lagasetningu eða hreinlega með því að breyta um vinnubrögð í Stjórnarráðinu eða hér á vegum hins háa Aþingis.
    Það er að sjálfsögðu alkunna og þingmenn þekkja það að umræður um hinar svokölluðu aukafjárveitingar eru ekki nýjar af nálinni. Vandamálið með hið svokallaða aukafjárveitingavald hefur margoft borið á góma í sölum Alþingis á undanförnum árum og síðast fyrir um það bil ári þegar við hv. þm. Pálmi Jónsson fluttum frv. um meðferð greiðslna úr ríkissjóði umfram fjárlagaheimildir. Mér er það ánægjuefni, þó svo að enginn flm. hafi séð ástæðu til að geta þess, að helstu greinar frv. eru teknar upp nánast orðrétt í m.a. 10. gr. frv. sem fyrir liggur. Það er rétt að hv. 1. flm. gat um tilvist frv. og það er sömuleiðis gert í greinargerð og ber að meta það að sjálfsögðu en þess er ekki getið að 1. gr. þess frv. er nánast tekin orðrétt upp í 10. gr. og ég fagna auðvitað að svo skuli vera. Frv. sem við hv. þm. Pálmi Jónsson fluttum í fyrra gekk skemur en þetta frv. Þetta frv. er ítarlegra, nær lengra, hefur hlotið vandaðri og miklu ítarlegri undirbúning á vegum fleiri aðila eins og fram kom í framsöguræðu 1. flm. Og þetta frv. er líka þess eðlis, eins og ég tel reyndar að allar umbætur á þessu sviði eigi að vera, þær eigi að vera fyrir ofan og utan við hið venjulega, hefðbundna pólitíska reiptog í sölum Alþingis. Það var ekki síst af þeirri ástæðu sem ég
taldi ástæðulaust að endurflytja frv. frá því í fyrra þegar mér var ljóst að á vegum fjvn. væri unnið faglega og vandvirknislega að því að ná þeim markmiðum sem það frv. hafði. Og minn ágæti félagi, Pálmi Jónsson, sem meðlimur í fjvn. var auðvitað aðili að þeirri vinnu fjvn. og lét okkur í þingflokki sjálfstæðismanna að sjálfsögðu fylgjast reglulega með.
    Ég tel sem sagt ástæðu til þess að þakka fjvn. fyrir að hafa tekið þetta frumkvæði sem er vissulega óvenjulegt en sýnir að í þessum málum þegar um er að ræða vinnubrögð, málsmeðferð og að mörgu leyti sóma þingsins sjálfs, geta menn hafið sig upp yfir pólitískan ágreining í dægurmálum og náð saman um slíka hluti. Og þannig á það auðvitað að vera. Þannig á það líka að vera um þingsköp Alþingis og aðrar

almennar starfsreglur sem okkur er gert að lúta hér í störfum okkar á löggjafarsamkomunni.
    Ég tel engu að síður, herra forseti, að frv. sem nú er til meðferðar sé kannski ekki endilega eina lausnin á öllum þeim vanda sem þar er tekið á og ekki endilega þannig úr garði gert að því megi ekki breyta. Ég vek athygli á því að flm. hafa hver af öðrum ítrekað að sjálfsagt sé að endurbæta frv. ef mönnum sýnist svo, til að mynda í hv. fjh.- og viðskn. deildarinnar. Ég t.d. geri sams konar fyrirvara við 2. gr. frv. og komu fram hjá fjmrh. þrátt fyrir skýringar hv. 1. flm., formanns fjvn. Vegna þess að ég tel að greinin eins og hún er orðuð þýði ekki það sama og hann sagði í skýringum sínum með greininni. Þess vegna tel ég að þarna þurfi að hnika til orðalagi svo að greinin feli það í sér sem formaður fjvn. sagði. Hér segir, með leyfi forseta:
    ,,Kjarasamningar sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir skal undirrita með fyrirvara um samþykki Alþingis.``
    Þannig er nú að samþykki Alþingis fæst auðvitað ekki nema með tilteknum hætti, annaðhvort með þál., með samþykkt frv. eða öðrum þeim hætti sem þingsköp gera ráð fyrir. Og mér er ekki kunnugt um, a.m.k. hef ég það ekki á hraðbergi, að þingsköpin geti gert ráð fyrir annars konar samþykki en hér er um að tefla, enda segir svo í skýringum með þessari grein:
    ,,Þessi grein felur í sér að kjarasamningar sem ríkið gerir verða ekki bindandi nema til komi sérstakt samþykki Alþingis og skal þess leitað svo fljótt sem auðið er.``
    Ég held að við verðum að huga eitthvað betur að þessu atriði. Ég tek hins vegar undir þá hugsun og þá hugmynd sem liggur að baki þessari grein: að framkvæmdarvaldið geti ekki á eigin ábyrgð axlað fjárhagslegar skuldbindingar með samkomulagi, í þessu tilfelli við starfsmenn ríkisins, umfram það sem löggjafarsamkoman sjálf er tilbúin til þess að standa undir og á bak við. Það held ég að sé ótvírætt hugsun manna með þessu og undir hana vil ég taka.
    Ég geri sömuleiðis fyrirvara við þá grein frv., að svo komnu máli, sem gerir mönnum illkleift nema með samþykki Alþingis að gera langtímasamninga sem fela í sér fjárhagslegar skuldbindingar. Ég tel að fjmrh. hafi í ræðu sinni réttilega bent á ókosti sem þessari tilhögun geta fylgt. Og ég tel að menn verði í þessu efni, ríkisfyrirtæki og ríkisstofnanir, að hafa ákveðið svigrúm til að geta gert hagkvæmustu samninga sem völ er á en geta oft þurft að vera bindandi um einhvern tíma og þarf ekki nema nefna samninga um framkvæmdir og fleira þess háttar sem náttúrlega taka iðulega lengri tíma en sem nemur fjárlagaárinu eða geta skarast milli fjárlagaára. Þannig hygg ég að á þessu séu eilitlir hnökrar sem ekki raska þó grundvallaratriði málsins sem er auðvitað að Alþingi heimti til sín á nýjan leik það vald sem því er fært með stjórnarskrá okkar lýðveldis. Vald sem hefur illu heilli, en að sumu leyti eigi að síður með þegjandi samþykki Alþingis og e.t.v. í einstaka tilfelli af illri nauðsyn, færst yfir til

framkvæmdarvaldshafanna.
    Herra forseti. Eins og ég gat um í upphafi eru margs konar umbætur knýjandi í þessu efni að mínum dómi, m.a. endurskoðun laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Þessi lög eru orðin hartnær aldarfjórðungs gömul og hafa lítt eða ekki verið endurskoðuð og ég teldi það koma vel til greina að þingið tæki ákveðna forustu í samráði við fagaðilana á þessu sviði og fjmrn. um að breyta þessum lögum til samræmis við nútímalegri hætti og til samræmis við þær hugmyndir sem fram koma í frv. sem nú er til umræðu. Vegna þess að þar þarf auðvitað líka að gæta samræmis. Ég vek athygli á því að í punktum fjmrh. er vikið að ríkisreikningsnefnd sem er lögboðin nefnd. Hennar er getið sérstaklega í lögum nr. 52/1966 og hún er starfandi nefnd, eða á að vera það, og ráðgefandi um ýmis atriði sem þar koma fram og auðvitað ekkert sérstakt atriði til þess að gera tillögu um á Alþingi að fela henni að meta hvaða úrbótum megi ná í þáttum eins og geymdum fjárveitingum og verðuppfærslu útgjalda fjárlaga eins og 13. liður í tillögum fjmrh. gerir ráð fyrir.
    Það er eins og þeim sem þessar tillögur hafa samið hafi ekki verið alveg ljóst í öllum atriðum hvernig skipan þessarar nefndar og reyndar ýmsum fleiri atriðum er háttað. Því ríkisreikningsnefnd er reyndar lögð að jöfnu við hina svokölluðu ríkisfjármálanefnd sem um er getið í 14. lið í tillögum fjmrh. Sú nefnd er ekki bundin neins staðar í lögum. Það var hins vegar
samkomulagsatriði í fyrri ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar að koma þeirri nefnd á laggirnar og hún reyndist að mínum dómi afar vel. Hún var mjög nauðsynlegur vettvangur fyrir fulltrúa úr fjvn., fjmrh. og Fjárlaga- og hagsýslustofnun til þess að ráða ráðum sínum bæði við undirbúning fjárlaga og eins við eftirlit með framkvæmd þeirra. Sú nefnd hefur engan formlegan lagagrundvöll eins og sést best á því að að hún hefur ekki verið kölluð saman svo að heitið geti í tíð hæstv. núv. fjmrh. eins og síðasti ræðumaður gat um.
    En það er auðvitað eilítið hjákátlegt að telja endurvakningu þessarar nefndar sérstakan lið í nýskipan í samskiptum löggjafarvalds og framkvæmdarvalds á vettvangi ríkisfjármála eins og hæstv. fjmrh. gerir í sínum tillögum. ( AS: Fjölmiðlar gleyptu fluguna.) Fjölmiðlar gleyptu fluguna, segir hv. 1. þm. Vesturl. og hefur vissulega lög að mæla. Þessa nefnd er hægt að setja á laggirnar með einfaldri ákvörðun og samkomulagi stjórnarflokkanna hvenær sem er. ( SighB: Hún er til. Formaðurinn ætlar að kalla á fund.) Hún er til, segir 1. flm. en hún hefur ekki verið kölluð á fund í langan tíma. En hún er hins vegar þá bara til vegna þess að hún hefur ekki verið lögð niður og hún hefur að sjálfsögðu engan formlegan lagagrundvöll. Og ef það er meiningin að setja þessa nefnd í lög skýtur það vissulega skökku við þann málflutning sem hæstv. fjmrh. hafði uppi um að menn einblíndu um of á formlegar hliðar þessa máls og teldu að það væri hægt að leysa allan vanda

með nýrri lagasetningu.
    Ég ætla ekki að eyða tíma deildarinnar, herra forseti, með því að ræða einstaka liði í tillögum fjmrh. frekar og ég ætla ekki að gera athugasemdir við frekari atriði í frv. sjálfu. Ég tel sjálfsagt að hv. fjh.- og viðskn. leggi í alvöru vinnu í að fara yfir málið og geri það hratt þó svo að hv. 1. þm. Norðurl. v., formaður nefndarinnar, sé málinu andvígur. Ég tel að það sé þingræðisleg krafa til hans að hann beiti sér fyrir því að þetta mál fái eðlilega og vandaða meðferð í nefndinni. Því er
nú því miður ekki að heilsa að öll mál sem fara til þessarar nefndar fái slíka meðferð og skal ég ekki fara frekar út í þá sálma að hv. formanni nefndarinnar fjarstöddum.
    Rétt í lokin vildi ég bara geta þess að þó svo ég hafi látið þess getið að tillögur fjmrh. væru til þess fallnar að drepa málinu á dreif er auðvitað í þeim að finna ýmsar nýtilegar hugmyndir þó fæstar séu nýjar af nálinni. Og reyndar er það svo í þessum efnum að fátt er nýtt undir sólinni og erfitt að hrinda í framkvæmd umbótum á meðan menn standa bæði gegn því að festa í lög það sem hægt er að gera með einfaldri lagasetningu og meðan engu er hnikað varðandi stjórnarskrá lýðveldisins. Ég lét þess getið áðan og í ræðu minni í fyrra fyrir áðurnefndu frv. að þetta mál hefði verið til umfjöllunar á Alþingi nokkuð lengi. Mér er minnisstætt, af ýmsum ástæðum, þegar hæstv. þáv. fjmrh. Albert Guðmundsson fjallaði um þetta mál hér á Alþingi síðla árs 1983 í fjárlagaræðu sinni fyrir árið 1984 þar sem hann vék að þessu svokallaða aukafjárveitingavaldi og sagði m.a.:
    ,,Þetta ástand hefur ekki aðeins skapað óþægindi og óvissu fyrir alla hlutaðeigandi heldur einnig grafið undan því fjárhagslega aðhaldi sem fjárlögin eiga að veita þeim sem fjárveitingar hljóta. Útilokað hefur verið að beita greiðsluáætlunum í alvöru í þessu skyni. Loks hefur þetta ástand leitt til þess að hjá einum manni, fjmrh., hefur safnast mikið og óeðlilegt geðþóttavald. Þetta vald birtist í aukafjárveitingum sem fjmrh. hefur vald til að heimila. Með þessu valdi er Alþingi í raun svipt hluta fjárveitingavaldsins þótt seint og um síðir sé flutt frv. til fjáraukalaga sem í raun er ekki hægt að gera breytingar á. Í þessu efni er mál til komið að sporna við fótum og takmarka þetta óþingræðislega vald.``
    Þess er rétt að geta að í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrir árið 1982 var einnig vikið að þessu efni með svipuðum hætti en þar sagði:
    ,,Ríkisendurskoðun telur mjög mikilvægt að fjárlög séu þannig afgreidd á Alþingi að þau sýni raunverulegan vilja Alþingis um fjárveitingar til einstakra viðfangsefna og að fjárlög séu marktæk til stjórnunar á ríkisbúskapnum. Þá telur Ríkisendurskoðun enn fremur að kveða verði fastar á um heimildir framkvæmdarvalds til ákvarðana um aukafjárveitingar en gert er nú. Ríkisendurskoðun vill benda á að lausn á þessu máli gæti verið að Alþingi tæki fjárlög til endurmats innan fjárlagaársins.``

    Loks vil ég nefna, sem einn af yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings, að þeir hafa ítrekað vakið athygli og vakið máls á nauðsyn þess að gera hér breytingar á í hátt við það sem þetta frv. gerir ráð fyrir.
    Ég skal, herra forseti, ekki hafa um þetta fleiri orð. Ég fagna því hversu langt þetta mál er komið sem menn tóku til alvarlegrar umræðu fyrir mörgum árum eins og ég var að vitna til. Ég vænti þess að nú láti menn ekki deigan síga heldur knýi á um að þetta mál fái afgreiðslu þó svo það kunni að vera nauðsynlegt að gera á því einhverjar breytingar. Aðalatriðið er auðvitað, grundvallaratriðið í málinu er, að Alþingi fari með það fjárveitingavald sem stjórnarskrá lýðveldisins ætlar löggjafarsamkomunni.