Félagsmálaráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir):
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um lögheimili sem flutt var á þskj. 135 og afgreitt hefur verið frá hv. Ed. og liggur hér fyrir á þskj. 870. Frv. er samið af nefnd sem skipuð var árið 1985 að ósk Hagstofu Íslands og Sambands ísl. sveitarfélaga.
    Nú eru liðnir nær þrír áratugir frá setningu gildandi lögheimilislaga. Á þessum tíma hafa þjóðfélagshættir tekið töluverðum breytingum, ekki síst sambýlis- og búsetuhættir. Ýmsum lögum sem tengjast eða styðjast við lögheimilislög hefur og verið breytt og því nauðsynlegt að lögheimilislögin séu endurskoðuð. Loks er talin þörf á endurskoðun laganna vegna ýmissa norrænna samninga, einkum á sviði almannatrygginga, skattamála og almannaskráningar. Helsta markmiðið með endurskoðun lögheimilislaga er að skapa meiri festu í skilgreiningu og ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Er stefnt að því að það verði meginreglan að menn hafi lögheimili þar sem þeir hafa fasta búsetu. Hugtakið ,,föst búseta`` er því þungamiðja í frv. og er lögð áherslu á að skilgreina það hugtak með ótvíræðum hætti. Í þessu felst mikilvæg breyting frá gildandi lögum en ákvæði þeirra hafa nú á síðari árum þótt gefa færi á hentisemi og hringlanda við ákvörðun lögheimilis. Ekki síst hefur á því borið að menn hafa talið sig geta átt formlega lögheimili á einum stað en búið annars staðar. Þannig hefur reynst æ örðugra fyrir sveitarfélögin og Þjóðskrá að ákvarða lögheimili manna.
    Nauðsynlegt er að skapa meiri festu um ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Þetta er ákaflega brýnt vegna þess hve lögheimilisskráning skiptir miklu um framkvæmd ýmissa laga, sérstaklega skattalaga ,og vegna hins hve opinberir
aðilar og ýmsir aðrir eru orðnir háðir heimilisföngum í þjóðskrá um útsendingu mikilvægra gagna og fjármuna.
    Á síðustu árum hefur ýmsum lögum verið breytt sem skipta máli við framkvæmd lögheimilislaga. Hér má einkum nefna ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt er snerta skiptingu skatttekna milli sveitarfélaga. Jafnframt hafa verið gerðar breytingar á hjúskaparlögum og sett barnalög sem m.a. kveða á um forsjá barna. Nauðsynlegt er að samræmi sé á milli allra þessara laga og lögheimilislaga, bæði hvað snertir efni og framkvæmd. Lög annarra Norðurlandaþjóða um lögheimili og fasta búsetu og breytingar þeirra laga skipta máli fyrir Íslendinga vegna ýmissa norrænna samninga þar sem lögheimili er lagt til grundvallar ýmsum réttindum og skyldum.
    Á undanförnum árum hafa lögheimilislög grannþjóðanna verið endurskoðuð. Svonefnd svefnstaðaregla er nú alls staðar notuð sem meginregla við ákvörðun fastrar búsetu og þar með lögheimilis. Jafnframt hefur verið lögð áhersla á að ekki sé greint á milli raunverulegrar búsetu og lögheimilis. Í því sambandi má benda á að þó að lagareglur Norðurlandaþjóða um fasta búsetu og lögheimili séu keimlíkar eru undantekningarákvæði þeirra mismörg

og mismikilvæg. Ekki er vafi á að í gildandi lögum um lögheimili hér á landi eru einna flest og veigamest undantekningarákvæði og eru þau hvað örðugust í framkvæmd. Í þessu frv. er m.a. tekið mið af löggjöf annarra Norðurlandaþjóða og leitast við að fá fram frekari samræmingu við hana en nú er, m.a. með því að fækka undantekningum frá meginreglunni.
    Á þingi Norðurlandaráðs 1986 var samþykkt tillaga sem Íslendingar beittu sér fyrir um endurskoðun norræna samningsins um almannaskráningu frá 1968. Nýr samningur var undirritaður í Reykjavík 8. maí 1989 og tekur væntanlega gildi á þessu ári er allar þjóðirnar hafa fullgilt hann. Samningurinn er prentaður sem fskj. með frv. þessu.
    Nýi samningurinn felur í sér ýmsar breytingar frá gildandi samningi er lúta að því að skerpa og skýra ýmis ákvæði hans og koma í veg fyrir misræmi milli þjóða og sveitarfélaga í túlkun og framkvæmd hans. Helstu breytingar sem frv. gerir ráð fyrir frá gildandi löggjöf eru eftirfarandi:
    1. Frv. gerir ráð fyrir breytingu á skilgreiningu lögheimilis. Í gildandi lögum segir að maður eigi lögheimili þar sem heimili hans er og síðan er skilgreint hvað átt er við með hugtakinu heimili. Í frv. er lagt til að maður eigi lögheimili þar sem hann hefur fasta búsetu og síðan er skilgreint hvað felst í hugtakinu ,,föst búseta.`` Fasta búsetu má skilgreina með ákveðnari hætti en heimili. Í frv. er gert ráð fyrir að upp verði tekin svefnstaðareglan svonefnda, en í því felst að maður teljist hafa fasta búsetu þar sem svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir. Þessi ákvæði eru m.a. sniðin eftir sambærilegum ákvæðum í löggjöf annarra Norðurlandaþjóða.
    2. Þá er í frv. lagt til að áfram verði miðað við sem meginreglu að kvöð um lögheimili hér á landi vakni við sex mánaða dvöl. Jafnframt er tekið upp það nýmæli að mönnum verði heimilt að telja sig hér með lögheimili ef þeir dveljast í landinu þrjá mánuði eða lengur vegna atvinnu eða náms. Þetta ákvæði tryggir betra samræmi en nú er milli lögheimilislaga og laga um tilkynningar aðsetursskipta. Hins vegar er gert ráð fyrir að niður falli sú kvöð sem nú er
í lögheimilislögum að allir sem stunda hér atvinnu eigi lögheimili hér á landi. Meginatriðið er varðar skráningu útlendinga sem koma hingað til vinnu um mjög skamman tíma er ekki að þeir séu skráðir í þjóðskrá heldur að unnt sé að úthluta þeim kennitölu vegna þarfa skattayfirvalda, tryggingakerfisins og launagreiðenda. Af þessum sökum hóf Hagstofan haustið 1987 að færa sérstaka skrá yfir aðila sem nauðsynlegt er að úthlutað sé kennitölu en eiga eðli málsins samkvæmt ekki að færast á þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá. Þetta þykir mun heppilegra fyrirkomulag en núgildandi kvöð um lögheimilisskráningu og þjónar svipuðum tilgangi.
    3. Í þriðja lagi má nefna að í gildandi lögum er kveðið á um að eigi maður samtímis heimili í fleiri en einu sveitarfélagi skuli hann eiga lögheimili þar sem aðalatvinna hans er. Í frv. er lagt til að í tilvikum

sem þessu sé fyrst beitt meginreglu frv. um lengd dvalar á hverjum stað, en dugi hún ekki ráðist lögheimili af þeim stað þar sem viðkomandi stundar aðalvinnu sína.
    4. Þá gerir frv. ráð fyrir mikilvægri breytingu á ákvörðun um lögheimili á dvalarheimilum aldraðra. Í gildandi lögum er kveðið á um að menn geti ekki átt lögheimili á elliheimilum eða í sérhönnuðum heimilum og íbúðum aldraðra eða öryrkja byggðum í tengslum við þjónustumiðstöð aldraðra eða heilsugæslustöð nema sveitarstjórn heimili undantekningu frá þessu. Þetta gildir jafnt þó viðkomandi eigi húsnæðið sem hann býr í. Í frv. er lagt til að þessi ákvæði verði felld niður þannig að aldraðir og öryrkjar geti á sama hátt og aðrir átt lögheimili þar sem þeir hafa fasta búsetu, hvort sem þeir búa á dvalarheimilum aldraðra eða í sérstökum íbúðum fyrir aldraða og öryrkja.
    5. Í frv. felast nokkrar breytingar á ákvæðum um lögheimili námsmanna. Í gildandi lögum eru sérstök ákvæði sem heimila námsmönnum erlendis að telja lögheimili sitt í því sveitarfélagi þar sem þeir áttu lögheimili er þeir fóru af landi brott eða hjá skyldfólki sínu. Í frv. er gert ráð fyrir að þetta ákvæði haldist í meginatriðum en með nokkrum breytingum. Helsta breytingin er sú að lagt er til að þetta ákvæði gildi ekki ef menn eru skráðir með fasta búsetu erlendis. Þetta er m.a. í samræmi við samning Norðurlanda um almannaskráningu. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að þeir sem fara til náms á Norðurlöndum hafa alls staðar nema í Danmörku getað valið um hvort þeir væru skráðir þar eða ekki. Á þessu hefur nú orðið sú breyting að til að tryggja samræmi í almannaskráningu hafa Norðurlandaþjóðirnar orðið ásáttar um að ef menn dveljast lengur en sex mánuði í hverju landi skuli þeir skráðir með búsetu í því landi. Grundvöllur þess er sá að tryggingalöggjöf er svipuð á öllum Norðurlöndunum en tilgangur þessa ákvæðis er að koma í veg fyrir að menn geti ýmist verið skráðir í fleiri en einu landi eða hvergi. Í þessu sambandi skal þess getið að við meðferð málsins í Ed. kom fram að ákvæði 9. gr. frv., um að þeir námsmenn sem skráðir eru með fasta búsetu erlendis geti ekki samtímis átt lögheimili hér á landi, kynni að hafa áhrif á skattlagningu námsmanna á hinum Norðurlöndunum. Þetta atriði er nú til athugunar í fjmrn. og hefur fjmrh. lýst því yfir að komi í ljós að þessi breyting skerði rétt námsmanna samkvæmt skattalögum muni hann leggja fram á Alþingi frv. til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt og eignarskatt sem tryggi að þessi breyting lögheimilislaga hafi ekki áhrif á skattalega meðferð námsmanna á hinum Norðurlöndunum. Ég vil lýsa ánægju minni með viðbrögð fjmrh. í þessu efni og legg áherslu á að naumast er skynsamlegt að skattlagning tiltekins þjóðfélagshóps sé háð undantekningarákvæðum lögheimilislaga eins og hér gæti verið um að ræða. En sé svo, sýnist það eðlilegt að við þessu sé brugðist með setningu skýrra ákvæða í skattalög fremur en að ekki megi hrófla við lögheimilislögum.

    6. Þá er í frv. lagt til að heimilt verði að setja reglugerð um skráningu lögheimilis í ákveðnum íbúðum. Eins og nú háttar er lögheimili manna í þéttbýli yfirleitt skráð sem heimilisfang í tilteknu húsi við tiltekna götu. Undanfarin missiri hafa Hagstofunni borist óskir frá nokkrum sveitarfélögum um návæmari skráningu heimilisfanga í þjóðskrá, þ.e. í tiltekna íbúð ef um fjölbýlishús er að ræða. Þetta eykur festu í lögheimilisskráningu og gerir sveitarstjórnum kleift að fylgjast betur en ella með því hverjir búa raunverulega í sveitarfélaginu. Þá eykur þetta mjög á öryggi við útburð mikilvægra póstsendinga. Hagstofan er mjög meðmælt þessu, ekki síst vegna þess að með skráningu sem þessari mundi þjóðskrá þjóna hagsýslugerð mun betur en nú er. Ef hægt er að telja menn til heimilis í ákveðnum íbúðum verður unnt að hætta að taka manntöl eins og þau hafa tíðkast til þessa. Þær upplýsingar um heimili og fjölskyldu sem hingað til hefur verið aflað með manntölum yrði þá hægt að vinna árlega úr þjóðskrá. Í þessu fælist verulegur sparnaður því að hefðbundin manntöl eru ákaflega kostnaðarsöm. Þess má geta að Danir fóru inn á þessa braut fyrir nokkrum árum og byggja nú mannfjölda- og fjölskylduupplýsingar sínar eingöngu á þjóðskrá í stað manntals áður. Þetta þykir hafa gefið mjög góða raun.
    Ljóst er að þessi breyting krefst talsverðs undirbúnings og er nauðsynlegt að hún verði gerð í samráði við sveitarstjórnir og samtök þeirra, við
Fasteignamat ríkisins, skipulagsyfirvöld, Hagstofuna og aðra er málið varðar. Af þessum sökum þykir rétt að leggja til að ráðherra verði veitt heimild í reglugerð til þess að kveða á um skráningu lögheimilis í tilteknum íbúðum.
    Virðulegi forseti. Ég hef nú rakið helstu breytingar sem felast í frv. Í ýmsum efnum er gert ráð fyrir að gildandi ákvæði haldist óbreytt og á nokkrum stöðum er um að ræða breytingar á orðalagi fremur en á efni laganna.
    Loks er í frv. lagt til að niður falli nokkur ákvæði sem ýmist eru ekki talin eiga við lengur eða ekki hefur reynt á um langt skeið. Meðal þeirra ákvæða sem gert er ráð fyrir að haldist óbreytt í meginatriðum má nefna ákvæði um lögheimili hjóna. Lagt er til að grundvallarreglan verði hin sama og nú er, að hjón eigi sama lögheimili. Á hinn bóginn er ekki talin átæða til að hjón sem slitið hafa samvistum haldi sama lögheimili og er því gert ráð fyrir að fellt verði niður það ákvæði að hjón verði að hafa skilið að lögum eða búið hvort í sínu lagi tvö ár eða lengur til að þau megi hafa sitt lögheimilið hvort. Í sambandi við þá grundvallarreglu að hjón eigi sama lögheimili má benda á að áratugum saman hefur löggjöf um réttindi hjóna byggst á samvistun þeirra. Væri hjónum heimilað að hafa sitt lögheimili hvort án þess að slíta samvistir yrði meginregla íslenskrar löggjafar um form hjúskapar brotin. Þá yrði t.d. að breyta almannatryggingalöggjöf, lögum um stofnun og slit hjúskapar, barnalögum og lögum um tekjuskatt og eignarskatt og lögum um tekjustofna sveitarfélaga.

    Í frv. er ekki gert ráð fyrir breytingu á meginreglu um lögheimili barna þess efnis að barn eigi sama lögheimili og foreldrar þess eða forsjármaður. Ákvæði um lögheimili barna hafa þó verið skert nokkuð og samræmd barnalögum.
    Um lögheimili alþingismanna og ráðherra gilda sem kunnugt er sérstök ákvæði sem ætlað er að tryggja að þeir þurfi ekki að flytja lögheimili sitt þó þeir hafi bækistöð á höfuðborgarsvæðinu vegna þingmennsku sinnar eða annarra opinberra trúnaðarstarfa. Í frv. er ekki gert ráð fyrir efnislegri breytingu á þessu ákvæði en orðalagi er breytt til samræmis við skilgreiningu og orðalag frv.
    Ástæða er og til að geta um ákvæði núgildandi laga um dómsúrskurði til að skera úr ágreiningi um lögheimili. Í frv. er gert ráð fyrir að þessi ákvæði haldist óbreytt þar til lokið er þeirri endurskoðun réttarfarslöggjafarinnar sem nú er unnið að í framhaldi af samþykkt laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Í frv. eins og það var lagt fram sl. haust var gert ráð fyrir að ný lögheimilislög tækju gildi 1. júlí á þessu ári. Var þá gengið út frá því að lögin yrðu útrædd á haustþinginu þannig að nægur tími gæfist til undirbúnings og kynningar frá því að lögin væru samþykkt og þar til þau öðluðust gildi. Málið hefur hins vegar tafist og því þótti rétt við afgreiðslu málsins í Ed. að seinka gildistöku laganna til 1. jan. 1991.
    Virðulegi forseti. Ég vil leggja áherslu á að brýnt er að breyta lögheimilislögunum þannig að þeim megi beita með markvissari og afdráttarlausari hætti en nú er. Meginatriði þessa máls er að jafnan fari saman föst búseta og lögheimili. Búseta manna er grundvallaratriði í margvíslegri löggjöf og má þar ekki síst minna á skattalög og kosningalög. Af því leiðir að óhjákvæmilegt er að lögheimilislög séu þannig úr garði gerð að föst búseta manns liggi ævinlega til grundvallar lögheimilisskráningu hans og að sem minnstur vafi leiki á því hvar telja skuli að lögheimili manns standi. Frv. sem hér er mælt fyrir nær að mínum dómi þeim tilgangi að skapa meiri festu í ákvörðun lögheimilis en verið hefur. Ég vil sérstaklega benda á að frv. hefur verið vandlega undirbúið og hefur nefndin sem samdi það haft samráð við ýmsa aðila sem málið varðar.
    Virðulegi forseti. Ég legg til að endingu að þessu máli verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. félmn.