Frsm. meiri hl. fjvn. (Sighvatur Björgvinsson):
Frú forseti. Frv. þetta var lagt fram hér á Alþingi þann 21. febr. sl. og vísað til fjvn. þann 12. mars. Frv. hefur því ekki verið lengi til meðferðar í nefndinni en fjvn. hafði fyrir löngu hafið umfjöllun um efnisatriði þess, þ.e. í lok októbermánaðar á síðasta hausti. Við þá yfirferð studdist nefndin við ríkisreikning fyrir árið 1988 og hafði því lokið rækilegri yfirferð yfir mörg helstu atriði fjárgreiðslna úr ríkissjóði umfram heimildir á árinu 1988 þegar frv. til fjáraukalaga á þskj. 641 barst henni þann 12. mars sl. Auk þeirrar yfirferðar sem nefndin viðhafði á efnisatriðum fjáraukalagafrv. þess sem síðar var flutt, á haustmánuðum 1988, studdist hún við upplýsingar úr ríkisreikningi 1988 við mat sitt á útgjaldaáætlunum í fjárlögum fyrir árið 1990.
Nefndin hafði þann hátt á meðferð málsins að fyrst fór hún yfir öll útgjaldaverkefni fjárlaga 1988 og bar saman við niðurstöður samkvæmt ríkisreikningi. Þá yfirferð gerði nefndin að viðstöddum starfsmönnum úr fjmrn. og Fjárlaga- og hagsýslustofnun og var óskað eftir skýringum og upplýsingum frá þeim um greiðslur umfram greiðsluheimildir. Var þannig farið yfir öll greiðslutilvik, allar stofnanir og öll viðfangsefni á vegum fjárlagagerðar. Þær stofnanir og þau viðfangsefni sem nefndin taldi sig ekki fá fullnægjandi skýringar á frá embættismönnum fjmrn. og Fjárlaga- og hagsýslustofnunar eða taldi ástæðu til að ræða sérstaklega um vegna óvenjumikils fráviks útgjalda
frá heimildum fjárlaga voru síðan sérstaklega tekin fyrir og efnt til funda í nefndinni þar sem til voru kallaðir fjármálastjórnendur þessara stofnana eða viðfangsefna, fulltrúar þeirra fagráðuneyta sem bera ábyrgð á viðkomandi stofnunum eða viðfangsefnum og fulltrúar fjmrn. Á þessum fundum var farið nánar ofan í saumana á þessum stofnunum eða viðfangsefnum og forsjármenn þeirra og fagráðuneyti beðin um skýringar. Þar sem skýringar voru ekki fullnægjandi að dómi nefndarinnar var umræddum stjórnendum fjármála tjáð sú afstaða og þess óskað að viðkomandi fagráðuneyti og fjmrn. fylgdust þar sérstaklega með. Í nokkrum tilvikum var gripið til aðgerða í því skyni að koma á skipulagsbreytingum til að draga úr kostnaði og veita frekara kostnaðarlegt aðhald og var það að sjálfsögðu framkvæmdarvaldið, þ.e. fulltrúar fjmrn. annars vegar og fagráðuneytanna hins vegar, sem beðið var um að beita þeim aðgerðum ásamt því að óskað var sérstaklega eftir því við Ríkisendurskoðun að hún fylgdist náið með umræddum stofnunum eða viðfangsefnum.
Sá háttur sem fjvn. hefur haft á vinnu sinni við yfirferð fjáraukalagafrv. er tímafrekur og kostar talsverða vinnu. Enginn vafi er hins vegar á því að svona vinnubrögð bera árangur því að forsjármenn ríkisstofnana og viðfangsefna á vegum ríkisins verða þannig áþreifanlega varir við að fjárveitingavaldið fylgist með fjármálastjórn þeirra og gerir athugasemdir ef viðurkenndar skýringar eru ekki gefnar á því ef útgjaldaniðurstaðan er ekki í samræmi við áformin.
Með sambærilegum hætti fór fjvn. einnig vandlega yfir svokallaðar aukafjárveitingar, þ.e. þær greiðslur úr ríkissjóði umfram fjárlagaheimildir sem fjmrh. hefur innt af hendi og eru umfram tilefni sem skýrast af breyttum launa-, verðlags- eða gengisforsendum fjárlaga. Aukafjárveitingar af þessu tagi, sem ekki má beinlínis rekja til breytinga á launa-, verðlags- og gengisforsendum frv., námu samkvæmt yfirliti fjmrn. 2 milljörðum 566 millj. 572 þús. kr. og er sú fjárhæð þó samansett m.a. af aukafjárveitingum til útgjalda við einstök viðfangsefni sem rekja má til áhrifa verðlagsbreytinga, svo sem aukafjárveiting til Lánasjóðs ísl. námsmanna. Þá eru í þessari fjárhæð einnig með talin útgjöld vegna heimilda um kaup fasteigna sem veittar eru í 6. gr. fjárlaga, svo og vegna heimilda um uppgjör sem veittar eru í sömu grein. Í þessari tölu, 2 milljarðar 566 millj. 572 þús. kr., eru því fleiri svokallaðar aukafjárveitingar tilgreindar en einvörðungu þær sem varða aukningu á umsvifum eða ný viðfangsefni. Þar eru einnig aukafjárveitingar sem rekja má til áhrifa af breyttum forsendum eða áhrifa af öðrum samþykktum Alþingis, svo sem kaupaheimildum í 6. gr. fjárlaga. Langflestar aukafjárveitingarnar á þessum lista að tiltölu eru hins vegar vegna samþykktar ríkisstjórnar eða ákvarðana fjmrh. samkvæmt óskum einstakra fagráðherra. Listi yfir umræddar aukafjárveitingar fylgir hér með í sérstöku fskj. í nál. meiri hl. fjvn. á bls. 7--14. Þetta er það skjal sem hæstv. fjmrh. og embættismenn fjmrn. létu fjvn. í té. Á þessu fskj. er birt hver aukafjárveiting á þessum lista, fjárhæð hennar og skýringar fjmrn. þar á.
Nefndin fór vandlega yfir þennan lista um aukafjárveitingar og kallaði eftir nánari skýringum um einstök efni. Fyrir löngu er búið að greiða þær upphæðir sem fjallað er um í þessum lista og þær greiðslur verða ekki kallaðar aftur. Nefndin telur hins vegar að sumar þessara aukafjárveitinga orki tvímælis og það sé farið að ganga ótæpilega langt ef ákveðnar eru með þessum hætti greiðslur úr ríkissjóði til viðfangsefna sem annaðhvort hafa aldrei verið lögð fyrir Alþingi til meðferðar ellegar Alþingi hefur ákveðið greiðslu til en framkvæmdarvaldið ekki verið sátt við og því ákvarðað án frekara samráðs við
fjárveitingavaldið að auka greiðslur úr ríkissjóði þeirra vegna. Slíkar afgreiðslur hafa farið í vöxt eftir því sem árin hafa liðið. Fjvn. telur nauðsynlegt að hér verði breyting á og hefur því flutt á yfirstandandi þingi frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði sem m.a. er ætlað að lögfesta reglur sem ákveða með hvaða hætti unnt sé að sinna óvæntum viðfangsefnum, óvæntum umframkostnaði við tiltekin verkefni og kostnaðaráhrifum breyttra forsendna við verðlag, gengi eða laun, en setji jafnframt skorður við aukafjárveitingum af því tagi sem auka umfang viðfangsefnis umfram það sem Alþingi hefur ákveðið ellegar varða mál sem Alþingi hefur aldrei fjallað um eða hefur jafnvel hafnað, en dæmi eru um það þó það sé ekki á aukafjárveitingalista þessa árs að veittar hafa verið aukafjárveitingar vegna málefna sem Alþingi
hefur fjallað um og hafnað í atkvæðagreiðslu að veitt yrði fé til.
Í sérstöku fskj. með nál. er greint frá því hvaða viðfangsefni, útgjaldaliðir og stofnanir voru tekin til nánari athugunar hjá fjvn. Þessi viðfangsefni, útgjaldaviðfangsefni og stofnanir eru Alþingi og ríkisstjórn.
Á vegum menntmrn. var það aðalskrifstofa ráðuneytisins, mál Sturlu Kristjánssonar, Menntaskólinn við Hamrahlíð, Verkmenntaskólinn á Akureyri, Fjölbrautaskólinn í Garðabæ, verkefnið námsstjórn og þróunarverkefni, Kvikmyndaeftirlit ríkisins, Unglingaheimili ríkisins, Lánasjóður ísl. námsmanna, Þjóðskjalasafn, Náttúruverndarráð, Háskóli Íslands, Háskólinn á Akureyri, grunnskólar almennt, Leikfélag Akureyrar og liðurinn ýmis íþróttamál.
Á vegum utanrrn. voru sérstaklega tekin til skoðunar eftirfarandi verkefni: Aðalskrifstofa utanrrn., viðskiptaskrifstofa þess, embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli.
Á vegum félmrn. var sérstök athugun gerð á aðalskrifstofu og útgjöldum hennar og útgjöldum vegna málefna fatlaðra.
Á vegum iðnrn. voru sérstaklega skoðuð eftirtalin verkefni: Iðntæknistofnun, Sjóefnavinnslan, Þörungavinnslan, iðnaðarrannsóknir, liðurinn iðja og iðnaður, liðurinn orkumál, ýmis verkefni.
Á vegum dómsmrn. voru sérstaklega skoðuð eftirtalin viðfangsefni: Aðalskrifstofa ráðuneytisins, sýslumenn og bæjarfógetar, lögreglustjórinn í Reykjavík, vinnuhælið á Litla-Hrauni, löggildingarstofan og útgjöld vegna prestakalla og prófastsdæma.
Á vegum landbrn. voru sérstaklega tekin til skoðunar eftirfarandi viðfangsefni: Aðalskrifstofa ráðuneytisins, Rannsóknastofnun landbúnaðarins, Skógrækt ríkisins og einangrunarstöð holdanauta.
Á vegum sjútvrn. var talin ástæða til að skoða sérstaklega aðalskrifstofu ráðuneytisins og Hafrannsóknastofnun.
Á vegum heilbr.- og trmrn. var talin ástæða til að skoða sérstaklega tryggingaeftirlitið, Hollustuvernd ríkisins, fjórðungssjúkrahúsið á Akureyri, sjúkrahúsið á Húsavík, Sjúkrahús Suðurlands á Selfossi, sjúkrahúsið í Keflavík, ríkisspítala og St. Jósefsspítala í Landakoti.
Á vegum fjmrn. var talin ástæða til að skoða sérstaklega ríkisbókhald, Gjaldheimtuna í Reykjavík, Fasteignamat ríkisins og framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins.
Í flestum þeim tilvikum sem um ríkisstofnun var að ræða var kallað í forstöðumenn stofnananna með fulltrúum viðkomandi ráðuneytis og fjmrn. til viðræðna við fjvn. Þá var einnig rætt sérstaklega við forráðamenn eftirtalinna B-hluta stofnana: Húsnæðisstofnunar ríkisins vegna fjárfestingar í húsnæði langt umfram það sem heimilað var í fjárlögum, Þjóðleikhússins vegna mikilla rekstrarskulda, Skipaútgerðar ríkisins vegna hallareksturs og Ríkisútvarpsins vegna hallareksturs og
mikilla framkvæmda sem m.a. voru kostaðar með kaupleigusamningum sem aldrei höfðu verið heimilaðir.
Virðulegi forseti. Ég tel ekki ástæðu til að greina á þessu stigi frá einstökum athugasemdum nefndarinnar eða afstöðu nefndarinnar í heild eða einstakra nefndarmanna til útgjaldaliða eða stofnana sem skoðaðar voru sérstaklega með þessum hætti, heldur læt ég mér nægja að ítreka að nefndarmenn eða nefndin í heild var ekki sátt við allar niðurstöðurnar en óskaði eftir tilteknum eftirlits- og aðhaldsaðgerðum varðandi nokkra útgjaldaliði og gerðar voru athugasemdir við nokkrar aukafjárveitingar. Eins og áður segir eru þó ekki tök á að afturkalla þessar greiðslur sem inntar hafa verið af hendi og varð það því niðurstaða nefndarinnar að leggja fremur til breytt vinnubrögð í frv. nefndarmanna um fjárgreiðslur úr ríkissjóði en að gera formlegar athugasemdir við einstaka liði til Alþingis.
Ég vil aðeins geta þess, virðulegi forseti, að þó hér á listanum séu mörg viðfangsefni og mikill tími hafi farið í sérstaka skoðun á þeim sem þar er lýst þá ber ekki að skilja það svo að fullnægjandi skýringar hafi ekki verið gefnar um suma þessa þætti. En það ber einnig að taka fram hvað sum af þessum útgjaldaviðfangsefnum varðaði þá er fjvn. ekki sátt við þann rekstur eða þær fjárgreiðslur sem þarna hafa átt sér stað. Fjvn. fékk ekki fullnægjandi skýringar, ekki a.m.k. að mati nefndarmanna, á þeim viðbótargreiðslum sem
þarna höfðu átt sér stað eða þeirri fjármálastjórn forsjármanna stofnana sem þar kom fram og gerði, eins og ég sagði áðan, í samráði við embættismenn fjmrn. og viðkomandi fagráðuneytis og Ríkisendurskoðun tilteknar tillögur um hvernig halda skyldi á málum til þess að auka aðhald og eftirlit með þeim útgjaldaþáttum, stofnunum og viðfangsefnum. Vissulega tekur það tíma, eins og ég hef áður sagt, að vinna að yfirferð fjáraukalaga með þessum hætti, en það er tími sem ég tel að skili sér vegna þess að það er ekki eftirsóknarvert hvorki fyrir stofnanir né viðfangsefni að lenda á lista eins og þeim sem ég hef lesið upp. Ég er sannfærður um það að flestir þeirra sem fjvn. kallaði fyrir sig og ekki gátu gert fullnægjandi grein fyrir eyðslu sinni umfram fjárlagaheimildir óska þess ekki sérstaklega að vera kallaðir fyrir nefndina í annað sinn og vonandi þarf ekki til þess að koma.
Í greinargerð með frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1988 á þskj. 641 er gerð mjög ítarleg grein fyrir niðurstöðum ríkisreiknings fyrir þau ár og niðurstöðum tekna og gjalda ríkissjóðs umfram áætlun fjárlaga. Er því ástæðulaust að fara að endurtaka það hér og stikla ég því aðeins á því allra stærsta. Innheimtar tekjur ríkissjóðs á árinu 1988 urðu 64 milljarðar 506 millj. kr. en það er 927 millj. kr. hærri fjárhæð en fjárlög gerðu ráð fyrir. Ef verðlagsþróun er tekin með í reikninginn námu innheimtar tekjur hins vegar 3 milljarða kr. lægri upphæð en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir ef hún er framreiknuð miðað við þá
verðlagsþróun sem reyndist vera á því ári. Vegna samdráttar í veltu urðu tekjur af óbeinum sköttum 4 milljörðum kr. minni en framreiknuð áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir, en tekjur af beinum sköttum hins vegar 1 milljarði kr. meiri og vó það upp fjórðung tekjutapsins af veltusköttum. Liggur því ljóst fyrir að tekjubrestur á árinu 1988 skýrir að hluta til meiri hallarekstur á ríkissjóði á því ári en fjárlög gerðu ráð fyrir. En tekjubresturinn skýrir ekki nema hluta af þeim hallarekstri sem varð á árinu 1988 umfram áætlun fjárlaga. Meginástæðan var hins vegar sú að gjöld uxu langt umfram það sem gert var ráð fyrir í áætlun fjárlaga. Þau uxu um 9 milljarða 93 millj. 98 þús. kr. umfram áætlun fjárlaga. Varð ríkissjóðshallinn á árinu 1988 þannig að um það bil 2 / 3 hlutum vegna aukningar á útgjöldum umfram áætlun fjárlaga og að 1 / 3 hluta vegna tekjubrests. Stærsti liður umframútgjalda er rekstur stofnana, röskir 3 milljarðar kr., tilfærslur einnig röskir 3 milljarðar kr., aukin vaxtagjöld, 2,2 milljarðar kr., og viðhald og fjárfestingar 645 millj. kr. Sérstaka athygli í þessu sambandi vekur hversu há fjárhæð aukin vaxtagjöld eru, um 2,2 milljarðar kr., og sýnir það hversu háum fjárhæðum munað getur ef verðlagsforsendur víkja mjög frá áætlunum fjárlaga hvað varðar útgjöld ríkissjóðs vegna vaxtagreiðslna. Um frekari skýringar vísa ég til greinargerðar frv. á þskj. 641.
Þá er ástæða til þess að nefna að fjvn. tók málefni B-hluta stofnana til sérstakrar skoðunar. Nokkur misbrestur hefur verið á því að því sé fylgt eftir við B-hluta stofnanir að þær standi við þær áætlanir sem gerðar eru á fjárlögum, sérstaklega að því er varðar fjárfestingar stofnananna en einnig að því er varðar rekstur þeirra. Raunar hefur þetta aldrei verið gert, hvorki af hálfu fjárveitingavaldsins né af hálfu fjmrn. svo að nokkurt samræmi sé í. Sumar þessara B-hluta stofnana, og má þar nefna til sögunnar sérstaklega Póst og síma og Rafmagnsveitur ríkisins, hafa verið krafðar um að upphaflegum áætlunum um rekstur og stofnkostnað væri strengilega fylgt og hefur verið fylgst sérstaklega með þessum stofnunum hvað varðar rekstur og fjárfestingu og raunar önnur þeirra, Póstur og sími, sett í nokkurs konar gjörgæslu af hálfu fjvn. fyrir þremur árum síðan.
Aðrar B-hluta stofnanir hafa hins vegar ekki verið látnar sæta sömu meðferð og má þar t.d. nefna Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins hvað fjárfestingar varðar og Þjóðleikhúsið hvað rekstur varðar. Þetta þarf að samræma. Gera verður sömu kröfu til allra B-hluta stofnana, þ.e. að þær skili sem réttustum áætlunum um rekstur til Alþingis, að ákvarðanir um meiri háttar fjárfestingar séu teknar við afgreiðslu fjárlaga jafnframt ákvörðunum um rekstur og stjórnendur stofnunarinnar standi síðan við þessar áætlanir.
Fram hefur komið það sjónarmið, sérstaklega hvað varðar stofnanir sem hafa tekjur af starfsemi sinni, að svo lengi sem þær skili til ríkisins því sem þeim er ætlað að skila eða standi undir þeim rekstri sem þeim er ætlað að standa komi það fjárveitingavaldinu ekki við hvernig þær verji umframtekjum sínum hvort sem
þær eru miklar eða litlar. Á þetta sjónarmið verður ekki fallist. Sömu kröfu verður að gera til allra B-hluta stofnana. Þar á enginn að vera jafnari en önnur. Skynsamlega verður að sjálfsögðu að standa að málum og gefa góðum stjórnendum svigrúm til stjórnunar þannig að frumkvæði og árangur í rekstri geti skilað sér til stofnananna en megindrætti í rekstri og fjárfestingu B-hluta stofnana á að marka við afgreiðslu fjárlaga og þá á að virða. Mikill misbrestur hefur verið á því hjá einstökum stofnunum og því verður að kippa í liðinn. Það er t.d. ekki eðlilegt að á sama tíma og gerðar eru mjög ákveðnar kröfur til stofnana eins og Pósts og síma og Rafmagnsveitna ríkisins, að þær víki hvergi frá þeim áætlunum um fjárfestingar sem þær kynna
Alþingi við afgreiðslu fjárlaga, sé látið hjá líða að átelja það þegar aðrar stofnanir áætla kannski fjárfestingu á sínum vegum 15--20 millj. kr. við fjárlagaafgreiðslu en reynast síðan eftir árið hafa fjárfest hátt á annað hundrað millj. kr. í heimildarleysi. Þarna verður að gera sömu kröfu til beggja aðila og er vissulega ástæða til, bæði fyrir hæstv. fjmrh. og fjmrn. af sinni hálfu og Alþingi og fjvn. af sinni hálfu, að marka nokkuð nýja stefnu um það að beita þessar stofnanir, B-hluta stofnanir, sömu aðhaldskröfum án tillits til þess hvað stofnunin heitir, án tillits til þess hvað sá heitir sem henni stýrir.
Ég hef nú gert grein fyrir þeim hætti sem fjvn. hefur haft á við afgreiðslu þessa máls. Með vísan til þess sem hér hefur verið sagt, m.a. um þá niðurstöðu sem fjvn. hefur komist að í störfum sínum og varðar það að nauðsynlegt sé að breyta starfsháttum framkvæmdarvaldsins varðandi greiðslur úr ríkissjóði og fjárveitingavaldsins hvað varðar afgreiðslu fjárlaga, en hvort tveggja eru forsendur þess að breytingar geti á orðið, þá leggur meiri hl. fjvn. til að frv. á þskj. 641 verði samþykkt óbreytt þó einstakir nefndarmenn hafi haft athugasemdir við ýmsar afgreiðslur og nefndin í heild við þá þróun sem átt hefur sér stað á undanförnum árum í samskiptum framkvæmdarvalds og fjárveitingavalds.
Undir þetta nál. skrifa auk mín Margrét Frímannsdóttir, Alexander Stefánsson, Ólafur Þ. Þórðarson og Ásgeir Hannes Eiríksson.
