Fjárlög 1991
Fimmtudaginn 25. október 1990


     Fjármálaráðherra (Ólafur Ragnar Grímsson) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til fjárlaga sem lagt hefur verið fram á þskj. 1. Í kjölfar fjárlagafrv. verða lögð fram önnur frv. sem ætlað er að hafa áhrif á bæði tekjur og gjöld ríkissjóðs og veita heimildir fyrir lántökum.
    Þær ákvarðanir sem liggja til grundvallar í fjárlagafrv. og fjárlögum gegna lykilhlutverki við hagstjórn. Samþykkt fjárlaga er helsta efnahagsaðgerð ríkisstjórnar og þingmeirihluta á hverjum tíma. Það er því rökrétt að gera í upphafi grein fyrir stöðunni í efnahagsmálum, þeim árangri sem myndar grundvöll frv., og markmiðum í efnahagsmálum á næstunni, þeim áföngum fram á veg sem frv. er ætlað að tryggja.
    Það er ánægjulegt að skilningur á hagstjórnarhlutverki ríkisfjármála hefur að undanförnu vaxið mjög. Sá aukni skilningur almennings og stjórnmálamanna hefur hins vegar verið dýrkeyptur. Þar kemur ekki síst við sögu bitur reynsla Íslendinga af hagstjórnarstefnu þar sem tekið var meira mið af pólitískum kreddum og óskalistum en þeim efnahagsveruleika sem blasti við. Reynslan af þeirri hagstjórn sem hér var stunduð á miðjum áratugnum hefur kennt Íslendingum að ríkisfjármálin eru eitt mikilvægasta svið efnahagsmálanna. Þau mistök sem þar voru gerð geta orðið þjóðarbúinu dýrkeypt. En rökrétt og skynsamleg hagstjórn að hætti viðurkenndra vestrænna hagfræðinga getur einnig haft úrslitaáhrif til að rétta við þjóðarhag eftir tímabil áfalla og mistaka.
    Þegar ný ríkisstjórn tók við haustið 1988 voru aðstæður þannig að eftir nokkurra ára samfellt góðæri var illvíg kreppa fram undan. Þá lá við stöðvun helstu útflutningsatvinnuvega landsmanna. Spáð var fjöldaatvinnuleysi, meira en þekkst hefur á lýðveldistíma á Íslandi.
    Það er lærdómsríkt að rifja hér upp nokkrar blaðafyrirsagnir og ummæli um stöðuna haustið 1988 þegar Sjálfstfl. var að skilja við og ný ríkisstjórn að taka við völdum. Það er nefnilega svo að minni manna er mislangt, einkum í stjórnmálum. Menn rifjuðu upp í umræðum fyrir nokkrum dögum fræg ummæli þáv. utanrrh. sumarið 1988 þegar hann sagði að Róm brynni. En það voru fleiri sem áttuðu sig.
    Neyðarástand í atvinnulífinu, var dómur forstjóra Sambandsins í viðtali við Tímann um miðjan október haustið 1988. Þjóðlíf á brauðfótum, var fyrirsögn fréttaskýringar í DV í byrjun desember.
Langvarandi rekstrarvandi hefur eytt eiginfé flestra fyrirtækja, sagði Jón Ingvarsson á aðalfundi Sölumiðstöðvar hraðfrystihúsanna sama haust. Forustumenn Vinnuveitendasambandsins og Verslunarráðsins spáðu sífellt meira atvinnuleysi, jafnvel upp á tugi þúsunda með fylgjandi kaupmáttarhruni þeirra sem enn hefðu atvinnu. Á aðalfundi Kaupmannasamtakanna þetta haust, fyrir tveimur árum síðan, var sagt frá því að 800 millj. hefðu tapast í gjaldþrotum verslana og væri þá hvergi nærri lát á. Allur sjávarútvegurinn á hausinn á hálfu ári, var niðurstaða fréttaskýringar í DV

síðla hausts 1988. Og opnuúttekt í Morgunblaðinu um stöðuna í efnahagslífinu nokkru fyrr hafði að fyrirsögn aðeins eitt stutt orð með stríðsletri: Kreppa. Forsrh. hinnar nýju ríkisstjórnar dró þessa dóma saman í dramatískri yfirlýsingu þetta sama haust þegar hann sagði að við Íslendingar værum nær þjóðargjaldþroti en nokkru sinni.
    Hverjar voru ástæður þessarar djúpu kreppu? Hverjar voru orsakirnar á bak við það ástand sem svo greinilega var lýst af forustumönnum atvinnulífs á Íslandi og í þeim blöðum sem stutt hafa Sjálfstfl. um áraraðir? Orsakirnar voru einkum tvenns konar. Annars vegar var um að ræða lægð í hagþróun, niðursveiflu af svipuðu tagi og við höfum kynnst margoft áður. Viðvarandi skipulagskreppa í helstu atvinnuvegum landsmanna, sem m.a. birtist í offjárfestingu í sjávarútvegi og óhagkvæmni í landbúnaði, gerði þennan vanda erfiðari viðureignar. Langvarandi hallarekstur ríkissjóðs og áratuga halli í viðskiptum við útlönd juku enn á þessi vandamál.
    Það sem gerði þessa niðursveiflu eins örlagaríka og raun bar vitni voru stórfelld hagstjórnarmistök á velgengnistímanum, einkum góðærisárin 1985, 1986 og 1987.
    Skýrsla sem sérfræðingar OECD sendu frá sér um íslensk efnahagsmál í maí í vor vakti verulega athygli sérstaklega fyrir það hve harðorð hún var, en þar er mistökum þessara ára, 1985 -- 1987, lýst þannig í þýðingu Þjóðhagsstofnunar, með leyfi forseta:
    ,,Mörg þeirra vandamála sem við er að glíma í íslenskum efnahagsmálum má rekja til mistaka í hagstjórn á fyrri árum sem leitt hafa til meiri óstöðugleika í íslenskum þjóðarbúskap en sveiflur í sjávarútvegi hafa gefið tilefni til. Á því leikur enginn vafi að ekki var rétt staðið að hagstjórn á uppgangstímabilinu 1985 -- 1987. Sérstaklega má benda á að þjóðhagslegur sparnaður dróst saman og erlendar skuldir fóru vaxandi við mjög hagstæðar ytri aðstæður. Viðvarandi halli á ríkisbúskapnum var meginástæðan. Þessi fjármálastefna hindraði að hægt væri að beita aðhaldssamri peninga - og gengisstefnu til að tryggja betra jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar og halda aftur af verðbólgu.``
    Hér lýkur tilvitnuninni í skýrslu OECD, skýrslu sem samin er af virtustu efnahagsstofnun á Vesturlöndum. Orð hennar eru skýr og afdráttarlaus.
    Til að bregðast við því hallærisástandi sem sérfræðingar OECD kusu að draga upp með þessum dökku dráttum þurfti hin nýja ríkisstjórn sem tók við völdum haustið 1988 að taka rækilega í taumana og grípa til margvíslegra aðgerða. Ýmsar þeirra voru vissulega erfiðar og sársaukafullar og þjóðin öll hefur þurft að leggja á sig til að koma íslensku samfélagi upp úr þessum öldudal.
    Þessar aðgerðir leiddu til þess að á undanförnum tveim til þremur árum hefur verið lagður grundvöllur að nýrri hagstjórn hér á Íslandi. Hagstjórn sem er nær viðurkenndum vestrænum hagstjórnaraðferðum en sú hagstjórn sem hér ríkti þegar Sjálfstfl. hafði forustu í ríkisfjármálum og efnahagsmálum Íslendinga.

Það er vissulega merkileg söguleg staðreynd.
    Hin nýja hagstjórn felst í að beita samræmdri stefnu á sviði ríkisfjármála, peningamála og gengismála, til að stýra heildareftirspurn, stuðla að jafnvægi í þjóðarbúskapnum og skapa eðlileg og sem jöfnust rekstrarskilyrði fyrir atvinnulífið án þess að til komi skyndilegar og harkalegar breytingar á tekjuskiptingunni í landinu. Kollsteypuaðferðum fyrri ára var hafnað. Og í þessu samhengi hefur stefnan í ríkisfjármálum gegnt lykilhlutverki. Verkefni hagstjórnarinnar, hinnar nýju hagstjórnar, hlutu að vera þau að laga þjóðarútgjöld að þjóðartekjum og lækka raungengi og raunvexti án þess þó að verðbólgan færi úr böndum og hörð átök um skiptingu þjóðarteknanna brytust út. Þetta hefur vissulega tekist.
    Miðað við þessi markmið og allar aðstæður var því nauðsynlegt að sú stefna sem ný ríkisstjórn markaði í ríkisfjármálum haustið 1988 miðaðist við að draga úr heildareftirspurn í hagkerfinu annars vegar og minnka lánsfjáreftirspurn ríkissjóðs hins vegar. Því var lögð höfuðáhersla á það í fjárlagafrv. fyrir árið 1989 að hækka skatta og draga úr útgjöldum. Haldið var áfram aðhaldssamri stefnu í ríkisfjármálum í fjárlögum fyrir árið 1990 sem birtist þá fyrst og fremst í niðurskurði útgjalda.
    Stefnan í ríkisfjármálum 1989 og 1990 hefur skilað sér í stiglækkandi halla ríkissjóðs þrátt fyrir samdrátt í þjóðarbúskapnum sem að jafnaði veikir tekjustofna ríkissjóðs og kallar á ýmiss konar útgjöld. Og það er leitun ef þá hægt er að finna nokkurt annað dæmi á Vesturlöndum þar sem tekist hefur með slíkum árangri að minnka halla ríkissjóðs á samdráttarárum eins og hér hefur tekist. Þannig nam halli ríkissjóðs 2,8% af landsframleiðslu 1988 en verður um 1,5% í ár. Um leið og það er mikilvægt hefur dregið úr lánsfjáreftirspurn og innlend fjármögnun hennar hefur verið aukin. Hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs nam 3,3% af landsframleiðslu 1988 og innlend fjármögnun hennar utan Seðlabankans var aðeins 18%. Í ár er útlit fyrir að hrein lánsfjárþörf muni nema 1,9% af landsframleiðslu og henni verði að fullu náð hér innan lands sem verður í fyrsta sinn í áraraðir sem slíkt tekst.
    Þessi stefna í ríkisfjármálum stuðlaði að því að hægt var að ná niður raungengi krónunnar í áföngum á árinu 1989 án þess að verðbólgan færi úr böndum. Það var stefnan í ríkisfjármálum sem var forsendan fyrir því að raungengisbreytingarnar báru árangur og verðbólgan fór niður á við.
    Sú efnahagsstefna sem fylgt hefur verið frá haustinu 1988 hefur þegar skilað umtalsverðum árangri. Í því sambandi ætla ég að rifja hér upp fáein atriði vegna samhengis þeirra við ríkisfjármálin á liðnum tveimur árum og við það frv. sem ég mæli hér fyrir.
    Í fyrsta lagi. Verðbólgan er nú komin niður á svipað stig og í mörgum nágrannalöndum en útlit er fyrir að hækkun framfærslukostnaðar yfir árið verði um 7%. Í ýmsum nágrannalöndum okkar mun verðbólgan verða svipuð eða jafnvel meiri, t.d. í Bretlandi og

í Svíþjóð.
    Í öðru lagi. Vextir hafa einnig lækkað. Nafnvextir hafa lækkað samfara lækkun verðbólgunnar. Þannig voru meðalvextir óverðtryggðra útlána bankanna 12,9% í byrjun október 1990, en 35% í byrjun ársins. Á sama tíma hafa vextir ríkisvíxla lækkað úr 23% í 10%. Raunvextir hafa einnig lækkað. Vextir spariskírteina ríkissjóðs lækkuðu úr 7 -- 8% haustið 1988 í 6 -- 6,2% nú. Lækkun raunvaxta útlána bankanna var sérstaklega mikil á milli áranna 1988 og 1989, m.a. vegna breytinga á grunni lánskjaravísitölunnar.
    Í þriðja lagi. Fjöldaatvinnuleysi hefur verið bægt frá þrátt fyrir andstæðar spár sem ég rakti hér í upphafi minnar ræðu. Þrátt fyrir efnahagserfiðleika undanfarinna ára er Ísland enn í hópi þeirra ríkja á Vesturlöndum þar sem atvinnuleysi er minnst.
    Í fjórða lagi hefur viðskiptahallinn rúmlega helmingast á síðasta ári þrátt fyrir samdrátt útflutningstekna. Og útlit er fyrir að hallinn aukist aðeins smávægilega í ár þrátt fyrir mikil og einstæð flugvélakaup Flugleiða sem færð eru á árið. Þau umskipti sem hér hafa orðið sjást best á því að vöruskiptaafgangurinn jókst úr 0,1% af landsframleiðslu árið 1988 í 2,3% í ár.
    Í fimmta lagi hefur staða atvinnuveganna batnað verulega með lækkun raungengis og raunvaxta. Þessa sást þegar stað á síðasta ári í bættri afkomu fyrirtækjanna, en afkoman í ár er þó verulega betri. Ég vil hér nefna tvennt í þessu sambandi sem einhvern tímann hefði verið talið til slíkra stórtíðinda í íslenskum efnahagsmálum að aðrar fréttir hefðu þar lítt þolað samanburð. Fyrra atriðið er að samkvæmt bráðabirgðatölum Þjóðhagsstofnunar eru botnfiskveiðar nú reknar með hagnaði í fyrsta skipti í áratug. Fiskvinnslan er rekin með verulegum hagnaði og greiðir nú inn í hinn nýja Verðjöfnunarsjóð. Og það sem athyglisvert er er að samkvæmt mælingum Seðlabankans er samkeppnisstaða iðnaðarins betri á þessu ári en hún hefur verið nokkru sinni á öllu því tímabili sem mælingar á þeirri samkeppnisstöðu ná til.
    Í sjötta lagi. Jafnvægi á peninga - og lánamarkaði hefur ekki verið betra í mörg ár. Lausafjárstaða bankanna var jákvæð um rúmlega 19 milljarða kr. í lok september og hafði batnað um 8,8 milljarða frá áramótum. Útlit er fyrir að lánsfjárþörf ríkissjóðs verði að fullu uppfyllt á innlendum lánsfjármarkaði á þessu ári. Væri það eitt sér merkileg tíðindi en það athyglisverða er að það verður gert gott betur því útlit er fyrir að hægt verði að greiða afborganir af erlendum lánum með innlendu lánsfé og gera upp yfirdráttarskuld ríkissjóðs í Seðlabankanum um síðustu áramót með innlendu lánsfé algerlega.
    Fjárlagafrv., og þar með stefnan í ríkisfjármálum fyrir árið 1991, tekur mið af þeim árangri sem ég hef hér lýst í efnahagsmálum á undanförnum tveimur árum. Helsta markmið frv. er að festa þennan árangur í sessi svo að tíma óstjórnar og ruglaðrar hagstjórnar, sem kennd hefur verið við forustutímabil Sjálfstfl. í íslenskum efnahagsmálum, verði lokið í eitt skipti fyrir öll.

    Í ljósi þess að hagvöxtur mun væntanlega glæðast á ný á næsta ári er það mikilvægt að sú þróun til jafnvægis sem átt hefur sér stað í ríkisfjármálum haldi áfram á næsta ári.
    Fjárlagafrv. fyrir árið 1991 ber ekki svip ,,kosningafjárlaga`` í þeim skilningi að þar sé fé ráðstafað ótæpilega til verkefna sem ætla má að öðrum fremur veki skyndivinsældir. Og þau bera engan kosningasvip að því leyti að í þeim felist fyrirheit um óraunhæfar skattalækkanir. Sú stefna sem liggur að baki fjárlagafrv. fyrir 1991 er í beinu framhaldi af þeirri hagstjórn sem ég hef lýst hér að framan og hefur verið aðalsmerki þeirrar ríkisstjórnar sem tók við haustið 1988 og þeirrar breytingar sem gerð var á ríkisstjórninni í fyrra, hagstjórnar sem miðast við það að treysta heilbrigt jafnvægi í efnahags - og atvinnumálum.
    Fjárlagafrv. er því, í sem allra stystu máli, ætlað að vera hornsteinn stöðugleika í íslensku efnahagslífi á næsta ári, hornsteinn stefnu sem þjóðin getur valið um í næstu kosningum hvort hún vill að haldi áfram. Þetta merkir m.a. að stefnt er að þessum meginmarkmiðum í ríkisfjármálunum á næsta ári:
    Í fyrsta lagi heldur halli ríkissjóðs áfram að minnka. Hann verður samkvæmt fjárlagafrv. um 1% af landsframleiðslu samanborið við 1,5% í ár, 2,1% í fyrra og 2,8% árið 1988.
    Í öðru lagi minnkar lánsfjárþörf ríkissjóðs og verður samkvæmt frv. 1,3% af landsframleiðslu samanborið við 1,9% í ár.
    Í þriðja lagi er stefnt að því að fullnægja allri lánsfjárþörf ríkissjóðs innan lands og yrði það annað árið í röð sem slíkt væri gert.
    Til að ná þessum markmiðum er gert ráð fyrir þessum breytingum á heildartekjum og gjöldum ríkissjóðs: Annars vegar haldast tekjur ríkissjóðs svipaðar að raungildi og á þessu ári en lækka lítillega í hlutfalli við landsframleiðslu, úr 27,6% í 27,4%. Þannig er miðað við að heildarskattahlutfall í landinu verði minna á næsta ári en í ár. Hins vegar lækka útgjöldin um 1,1% að raungildi, og úr 29,1% af landsframleiðslu í ár í 28,4% á næsta ári.
    Virðulegi forseti. Eins og jafnan áður byggir fjárlagafrv. á sömu forsendum og þjóðhagsáætlun varðandi þróun þjóðhagsstærða og verðlags. Í þessum áætlunum er ekki gert ráð fyrir framkvæmdum vegna byggingar nýs álvers og tilheyrandi orkuvera á næsta ári, enda er ljóst að þótt slíkt yrði samþykkt á yfirstandandi þingi mundu framkvæmdir vegna þessa á næsta ári verða mjög takmarkaðar þótt viðunandi samningar náist. Mestur hluti framkvæmdanna mundi falla á árin 1992 -- 1995 og þyrfti þess vegna að taka tillit til þeirra í fjárlögum fyrir þau ár.
    Í forsendum frv. er gert ráð fyrir að landsframleiðsla aukist lítillega, eða um 1,5%, eftir þriggja ára samdráttar - og stöðnunarskeið sem átti rætur að rekja til samdráttar í afla og verri ytri skilyrða þjóðarbúsins. Gert er ráð fyrir að þjóðarútgjöld hækki ívið minna en landsframleiðslan og því mun viðskiptahalli í hlutfalli við landsframleiðslu minnka, eða verða um

1,5% samanborið við nærri 2% í ár.
    Mikil óvissa ríkir vissulega um efnahagsþróun í heiminum, m.a. vegna olíuverðshækkana á undanförnum vikum. Í flestum löndum er verðbólgan nú á uppleið nema hér á Íslandi þar sem hún er á niðurleið og var þeirrar tilhneigingar farið að gæta áður en olíuverðshækkunin reið yfir. Í frv. er reiknað með 5,5% verðbólgu í umheiminum og um 7% verðbólgu hér á landi. Þá byggir frv. á þeirri forsendu að verð á olíu verði að meðaltali um 26 dollarar fatið sem er ívið hærra en gert er ráð fyrir í spám Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Verð á olíu hefur verið mun hærra að undanförnu en er nú á niðurleið. Þess má geta að í gærkvöldi var olíuverðið í New York skráð á 30,55 dollara fatið en fór hæst yfir 40 dollara og um hádegisbil var olíufatið skráð á um það bil 31,50 dollara í London.
    Þessar forsendur fela í sér lítils háttar hækkun raungengis íslensku krónunnar. Til lengdar getur það ekki gengið að verðbólga hér á landi sé hærri en í umheiminum að óbreyttu gengi íslensku krónunnar. Hækkun raungengis um 1,5 -- 2% á næsta ári fær þó staðist, enda er raungengi krónunnar nú í sögulegu lágmarki og afkoma útflutningsgreina hefur batnað umtalsvert. Hins vegar verður að vinna að því að halda innlendri verðbólgu sem næst því sem gerist í nágrannalöndunum og stefna að því að jafna metin varanlega sem allra fyrst.
    Höfuðeinkenni fjárlagafrv. fyrir árið 1991 eru þessi:     Gert er ráð fyrir að halli á ríkissjóði lækki frá fyrra ári.
    Aðhald að útgjöldum heldur áfram.
    Heildarskattlagning eykst ekki.
    Nýir áfangar eru fyrirhugaðir við umbætur í skattakerfinu, m.a. með tilliti til alþjóðlegrar aðlögunar í íslenska hagkerfinu.
    Lánsfjárþörf verður mætt innan lands. Íslendingar eru hættir að leysa vanda í ríkisfjármálum með gegndarlausum lántökum erlendis.
    Sjálfstæði ríkisstofnana er aukið og fyrstu skref stigin á nýrri braut til ábyrgðar, aðhalds og valddreifingar í ríkiskerfinu.
    Í frv. er reiknað með að gjöld verði 3,7 milljarðar kr. umfram tekjur á næsta ári.
Rekstrarhalli ríkissjóðs mun samsvara um 1% af landsframleiðslu.
    Heildartekjur ríkissjóðs á næsta ári eru áætlaðar 99,6 milljarðar króna sem eru svipaðar tekjur að raungildi og í ár. Vegna aukningar landsframleiðslu munu tekjur ríkissjóðs í hlutfalli við landsframleiðslu þó lækka lítillega og verða 27,4% í samanburði við 27,6% í ár.
    Útgjöld ríkissjóðs á næsta ári eru áætluð 103,2 milljarðar króna. Útgjöldin munu lækka um 1,1% að raungildi frá þessu ári og því munu þau lækka í hlutfalli við landsframleiðslu úr 29,1% í ár í 28,4% á næsta ári, eins og ég gat um áðan. Samneyslan mun aukast um 0,5% að raungildi en aðrir útgjaldaflokkar munu dragast saman, einkum fjárfesting.
    Áætlað er að hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs muni

nema 4,7 milljörðum króna á næsta ári, eða 1,3% af landsframleiðslu. Hrein lánsfjárþörf í hlutfalli við landsframleiðslu hefur farið lækkandi, eins og ég hef áður getið um, frá árinu 1988, þegar hún nam 3,3% af landsframleiðslu. Þessi lækkun lánsfjárþarfar ríkissjóðs hefur skipt miklu máli varðandi þann stöðugleika sem verið hefur að myndast á peninga- og lánsfjármörkuðum hér á landi og er einstakur í sögu íslenskrar hagstjórnar á síðustu 30 árum. Þar skiptir einnig verulegu máli að innlend fjármögnun hefur verið aukin úr tæplega 20% 1988 í rúmlega 100% í ár. Í frv. er gert ráð fyrir óbreyttri stefnu að þessu leyti. Stefnt er að því að allar lántökur verði innlendar og ríkissjóður haldi áfram að greiða niður erlendar skuldir sínar með innlendri lántöku.
    Ég vil nú, virðulegi forseti, víkja að helstu breytingum á tekjuhlið frv.
    Undanfarin ár hafa orðið verulegar umbætur í íslenska skattakerfinu. Ný tollalög haustið 1988, staðgreiðsla tekjuskatts og útsvars hjá einstaklingum í ársbyrjun 1988, virðisaukaskattur um síðustu áramót auk breyttra vinnubragða við innheimtu opinberra gjalda sem skilað hafa góðum árangri. Þessar kerfisbreytingar munu halda áfram. Og næstu skref beinast eðlilega að því að laga skattkerfið að því sem almennt er við lýði í viðskiptalöndum okkar og styrkja þannig samkeppnisstöðu íslenskra atvinnugreina. Sú aðlögun skattkerfisins verður að taka bæði til tekjustofna ríkis og sveitarfélaga. Þetta er sérstaklega brýnt hvað varðar fyrirtæki og rekstrarumhverfi þeirra.
    Nú er unnið skipulega að samræmdri skattlagningu fyrirtækja og alþjóðlegri aðlögun hennar. Í frv. er gert ráð fyrir því sem fyrsta skrefi í þessum endurbótum að í stað fimm mismunandi launatengdra gjalda á fyrirtæki verði tekið upp eitt samræmt tryggingagjald. Þetta aukna samræmi milli atvinnugreina er í takt við alþjóðlega þróun í skattamálum. Tryggingagjaldið verður innheimt mánaðarlega í tengslum við staðgreiðsluna og verður það fyrst í stað í tveimur þrepum, 3% og 6% af launagreiðslum. Heildargjöld atvinnurekstrarins munu við þessar breytingar hækka um 0,5% og jafngildir það um 800 millj. kr.
    Í áætlun um tekjur af hinu nýja tryggingagjaldi fyrir árið 1991 er auk fyrrgreindrar breytingar gert ráð fyrir sérstöku álagi á iðgjaldsstofninn. Þetta atriði er tengt þeim breytingum sem kunna að verða í skattlagningu ríkis og sveitarfélaga með aukinni samræmingu skattkerfisins við alþjóðlega þróun. Enn fremur er álagið hugsað til að mæta auknum kostnaði ríkisins vegna ýmiss konar þjónustu við sveitarfélög, sérstaklega hin stærri, á síðari árum. Hins vegar kemur til greina að í stað álagsins komi aukin þátttaka sveitarfélaga í þessum kostnaði. Miðað er við að álagið skili 800 millj. kr. á næsta ári.
    Til athugunar eru einnig ýmsar breytingar á tekjuskattlagningu fyrirtækja. Í því efni er hugað að breikkun skattstofnsins með einföldun og fækkun frádráttarliða en á móti kæmi lækkun á skatthlutfalli sem nú er um 50%. Gengið er út frá því að hugsanlegar breytingar á tekjuskatti fyrirtækja raski ekki áætlaðri

innheimtu tekjuskatts á árinu 1991.
    Tekjuskattur einstaklinga er einnig í athugun með það að markmiði að auka jöfnunarhlutverk tekjuskattsins, m.a. með húsaleigubótum til tekjulágra einstaklinga og tekjuviðmiðun barnabóta. Stefnt er að því að ljúka þessum athugunum fyrir afgreiðslu fjárlaga í vetur og er miðað við að breytingarnar rúmist innan tekjuramma frv.
    Ég hef einnig í hyggju að leggja fyrir ríkisstjórnina og væntanlega síðar fyrir Alþingi tillögur um nýtt hátekjuþrep í tekjuskattinum, þyngri tekjuskattsprósentu á hátekjur yfir ákveðnu marki. Þetta er að mínum dómi réttlætismál vegna þess að þau jafnréttissjónarmið sem felast í persónuafsláttarkerfinu taka fyrst og fremst til lágtekna og meðaltekna en ná ekki nema að litlu leyti til raunverulegra hátekjumanna. Stefnt er að því að heildarálagning tekjuskattsins verði hins vegar sú sama, þannig að tekjur ríkisins af tekjuskattinum aukist ekki. Hins vegar verði jöfnunarhlutverk hans aukið, m.a. með þeim breytingum sem ég hef hér lýst, húsaleigubótum og öðrum jöfnunaraðgerðum. Þessar breytingar eru, eins og ég hef sagt, í samræmi við jöfnunareðli tekjuskattsins sem er ein af ástæðum þess að margir telja að í framtíðinni eigi að leggja aukna áherslu á þann skatt, samhliða því sem dregið yrði úr óbeinum sköttum, verðlagssköttunum, og þeir lækkaðir.
    Stefnt er að því að almenn þjónustugjöld séu undirstaða framkvæmda á helstu þjónustusviðum samgöngumála. Í frv. er gert ráð fyrir að hið sama gildi um notendur hafna og notendur vegakerfis og flugvalla og er áætlað að Vita- og hafnamálaskrifstofan hafi um 560 millj. í sértekjur af auknu hafnargjaldi sem jafnframt standi undir framkvæmdum á þessu sviði.
    Þannig verði tekin upp sams konar skipan á sviði samgangna á sjó og tíðkast varðandi samgöngur í lofti og samgöngur á landi. Þá er gert ráð fyrir að jöfnunargjald af innfluttri vöru falli niður í áföngum á næsta ári og verður frv. um það efni lagt fyrir þingið innan tíðar. Reiknað er með að tekjutap ríkissjóðs þess vegna miðað við árið 1990 verði 300 -- 400 millj. kr. og verður frv. flutt, eins og ég áður gat um, um það á næstu vikum.
    Í undirbúningi er einnig samræmd skattlagning á fjármagnstekjum einstaklinga. Hafa störf að þeim málum að undanförnu einkum beinst að alþjóðlegum samanburði, að taka upp sambærilegar aðferðir í þeim efnum hér á Íslandi og tíðkast í öllum þróuðum vestrænum ríkjum. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir tekjum af slíkum breytingum í fjárlagafrv. nú.
    Í heild verða á tekjuhlið frv. þær breytingar að skatthlutfallið lækkar sem hlutfall af landsframleiðslu, úr 27,6% í 27,4%. Þótt tekjur af launatengdum gjöldum aukist er gert ráð fyrir heldur minni tekjum hlutfallslega af virðisaukaskatti en í ár og minni tekjum af innflutningsgjöldum.
    Virðulegi forseti. Ég kem þá næst að helstu atriðum í útgjaldahlið frv. Gert er ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs dragist saman um 1,1% að raungildi og lækki

sem hlutfall af landsframleiðslu, eins og ég hef áður getið um. Útgjaldaþenslan hjá ríkinu hefur þannig verið stöðvuð og útgjöld ríkissjóðs hafa nánast staðið í stað frá árinu 1988. Árið 1989 jukust þau um 0,6% að raungildi miðað við verðlag landsframleiðslu, en á þessu ári er gert ráð fyrir að þau dragist saman um 0,9%. Töluverðar breytingar hafa þó orðið milli einstakra gjaldaflokka á þessum árum og eru veigamestu breytingarnar á útgjöldum ríkissjóðs þær að vægi framlaga, þ.e. bótagreiðslna, almannatrygginga, niðurgreiðslna og fleiri slíkra liða, hefur aukist, en hlutur launa og rekstrar að sama skapi minnkað.
    Í frv. er reiknað með að launa- og rekstrarútgjöld lækki enn frekar. U.þ.b. 40% heildarútgjalda ríkissjóðs fara til launa- og rekstrarútgjalda. Samkvæmt áætluninni fyrir árið 1991 verða þessi útgjöld 2% lægri að raungildi en árið 1988 þrátt fyrir lítils háttar aukningu á næsta ári.
    Undanfarin tvö ár hefur verið mikil aukning á framlögum úr ríkissjóði eða svonefndum tilfærslum. En það eru fyrst og fremst bótagreiðslur almannatryggingakerfisins, framlög úr ríkissjóði til sjóða og atvinnuvega og niðurgreiðslur á búvörum. Árið 1991 er hins vegar gert ráð fyrir að útgjaldaþátturinn framlög eða tilfærslur dragist saman að raungildi, einkum framlög til sjóða og atvinnuvega. Hér skipta miklu áætlanir um að spara í heilbrigðiskerfinu, einkum lyfjakostnað.
    Framlög til fjárfestingar hafa minnkað verulega að raungildi undanfarin ár og árið 1991 er enn gert ráð fyrir samdrætti.
    Vaxtagreiðslur ríkisins hafa líka dregist saman að undanförnu eftir verulega raunaukningu nokkur undanfarin ár. Þessi lækkun stafar fyrst og fremst af því að gengið hefur verið stöðugt. Einnig hafa vextir innan lands lækkað að undanförnu. Árið 1991 er því reiknað með áframhaldandi lækkun vaxtaútgjalda að raungildi.
    Þótt launa - og rekstrarútgjöld dragist saman í heild er umtalsverð breyting á nokkrum sviðum vegna uppbyggingar og kerfisbreytingar í menntakerfinu, hjá fötluðum og við heilsugæslu. Þannig eykst kostnaður við grunnskóla vegna þess að skyldunám barna hefst nú í fyrsta sinn við sex ára aldur. Ný reglugerð um sérkennslu kostar einnig sitt og enn fremur ný lög um aukin réttindi til náms í framhaldsskólum. Stofnanir fatlaðra hafa verið efldar mjög á þessu ári og heldur sú uppbygging áfram á næsta ári. Þá hækka fjárveitingar til heilsugæslu, einkum vegna breyttrar verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Þrátt fyrir nauðsynina á aðhaldi í rekstri ríkisins hefur ríkisstjórnin samt sem áður viljað sýna ákveðna forgangsáætlun á þessum sviðum.
    Virðulegi forseti. Ég sagði áðan að eitt af höfuðeinkennum þessa frv. væri að með því væru stigin fyrstu skrefin að auknu fjárhagslegu sjálfstæði ríkisstofnana. Hér er við fjárlagagerðina farið inn á nýja braut valddreifingar sem getur leitt til aukinnar ábyrgðar í hverri ríkisstofnun, skilvirkari og rökréttari fjármálastjórnar og til frekari faglegs metnaðar

hverrar stofnunar um sig. Að réttu lagi ætti aukin valddreifing að þessu leyti að geta leitt til betra útgjaldaaðhalds vegna þess að forsenda raunverulegs sjálfstæðis er strangur sjálfsagi.
    Í frv. nú eru stigin mikilvæg skref í þá átt að auka fjárhagslega ábyrgð stjórnvalda og aðild þeirra að ráðstöfun fjárveitinga. Er gleggsta dæmið um þetta fjárveiting til Háskóla Íslands. Í frv. nú eru aðeins tvær tölur um fjárveitingar til stofnana og háskóladeilda sem áður var ráðstafað í fjárlögunum sjálfum í 17 tilgreinda staði. Rennur önnur fjárveitingin til allra deilda Háskólans og önnur í heild til sérstofnana hans. Stjórnendum skólans er með þessu falið að skipta milli deilda og stofnana fjárveitingum sem nema rúmum milljarði króna, í stað þess að áður hafa þing og ráðuneyti hlutað fénu niður til hverrar deildar og stofnunar. Ég held að þetta sé eitt stærsta skref til að auka sjálfsforræði Háskóla Íslands í málefnum skólans sem stigið hefur verið og vona ég einnig, sem starfsmaður skólans, að Háskólinn muni sinna þessu brautryðjendastarfi vel og verða til þess að aðrar ríkisstofnanir muni einnig ganga þessa götu á næstu árum. Þannig verði dregið úr miðstýrðu valdi í okkar þjóðfélagi og aukið sjálfstæði og valddreifing haldi innreið sína. Mér finnst einnig koma til greina að athugað sé í meðferð þingsins að taka upp þennan hátt á fleiri stofnunum en gert er ráð fyrir í fjárlagafrv. svo að endanleg afgreiðsla fjárlaga feli í sér fleiri skref í átt að auknu sjálfstæði ríkisstofnana.
    Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs á næsta ári er áætluð 11,7 milljarðar kr. Af þeirri upphæð fara tæplega 3,7 milljarðar kr. í að fjármagna rekstrarhalla ársins, 6,9 milljarðar fara til afborgana af eldri lánum og rúmlega 1 milljarður fer í að fjármagna lánveitingar umfram afborganir. Hrein lánsfjárþörf, þ.e. heildarlánsfjárþörf umfram greiddar afborganir, mun því nema 4,7 milljörðum kr. eða, eins og áður getur, 1,3% af landsframleiðslu.
    Gert er ráð fyrir að ríkissjóður uppfylli lánsfjárþörf sína að fullu með útgáfu innlendra verðbréfa, þ.e. með sölu á almennum peningamarkaði hér innan lands í samkeppni við aðrar peningastofnanir og markaðsstofnanir á peningamarkaði, með sölu spariskírteina, sölu nýrra ríkisbréfa og sölu ríkisvíxla umfram innlausn. Góðar líkur eru á að þetta geti tekist með frjálsri samkeppni án þess að raska jafnvægi á innlendum lánsfjármarkaði eða hækka vexti. Það er athyglisvert að á undanförnum missirum hefur tekist að ná svona góðum árangri í innlendri lánsfjármögnun án þess að beita nokkrum þvingunum eða samningsbundnum skyldum á bankakerfið, en þegar breyting varð á stjórn ríkisfjármála veturinn 1988 -- 1989 hafði verið gert samkomulag við bankakerfið sem skyldaði það til þess að kaupa spariskírteini. Bankakerfið sagði því samkomulagi upp og ríkissjóður hélt því inn á hinn frjálsa samkeppnismarkað í þessum efnum og hefur með góðum árangri byggt upp stöðu sína á þeim markaði. Á næsta ári verður um svipaða lántöku að nafnvirði að ræða og ríkissjóður mun framkvæma í ár á innlendum lánsfjármarkaði ef litið er

fram hjá skuldbreytingum vegna lækkunar bindiskyldu og uppgreiðslu skulda ríkissjóðs í Seðlabankanum nú í vor.
     Ekki er fyrirsjáanlegt, eins og ég gat um áðan, að vandkvæði verði á að ná þessu markmiði. Í því sambandi má geta þess að Seðlabankinn spáir áframhaldandi aukningu innlends sparnaðar í hlutfalli við landsframleiðslu. Því er einnig spáð að ráðstöfunarfé lífeyrissjóðanna verði 27,4 milljarðar á næsta ári. Ráðstöfunarfé lífeyrissjóðanna mun því aukast um rúmlega 13% að raungildi. Að lokum er rétt að geta þess að innlausn spariskírteina verður rúmlega helmingi meiri á næsta ári en á þessu.
    Þar sem innlend lántaka ríkissjóðs verður svipuð og í ár en lánsfjármarkaðurinn stækkar umtalsvert samkvæmt áætlunum Seðlabankans munu þessi áform ekki leiða til hærri vaxta nema veruleg aukning verði á lánsfjáreftirspurn fyrirtækja, en ekkert útlit er fyrir að svo verði. Verði framboð á húsbréfum mun meira en gert er ráð fyrir gæti það þó sett nokkurt strik í reikninginn.
    Ríkissjóður mun ekki taka erlend lán á næsta ári til að greiða niður afborganir eldri erlendra lána sem nema munu 1,3 milljörðum kr. á næsta ári. Það verður þess vegna haldið áfram á þeirri braut sem hófst á þessu ári, að greiða niður erlend lán með innlendum sparnaði. Erlendar skuldir ríkissjóðs munu því lækka nokkuð á næsta ári annað árið í röð. Erlendar skuldir ríkissjóðs námu tæplega 18% af landsframleiðslu 1989, en áætlað er að þær verði 15,5% af landsframleiðslu í lok næsta árs.
Hugsa ég að ýmsum þyki það tíðindi að erlendar skuldir ríkissjóðs lækki á einu ári með jafnafgerandi hætti. Þessi þróun ásamt stöðugu gengi og minnkandi viðskiptahalla mun leiða til þess að hrein skuldastaða þjóðarbúsins, þ.e. löng erlend lán og skamtímaskuldir að frádreginni gjaldeyriseign þjóðarinnar, mun lækka á næsta ári, annað árið í röð. Þessar breytingar eru mikilvægar. Þessi lækkun erlendra skulda þjóðarbúsins og ríkissjóðs eru mikilvægar stoðir í því að styrkja efnahagslegt sjálfstæði íslensku þjóðarinnar. Hrein skuldastaða þjóðarbúsins nam 48,4% af landsframleiðslu í lok ársins 1989, er áætluð 48% í ár og verður 46% á næsta ári. Án erlendra lána vegna endurnýjunar á flugvélaflota Flugleiða að undanförnu mundi þetta hlutfall hins vegar vera komið niður í 42,3% á næsta ári. Það er í reynd eðlilegri samanburður vegna þess að flugvélakaup af þeirri stærðargráðu sem hér hafa farið fram gerast á nokkurra áratuga fresti og ef borið er saman við venjulegan grundvöll undanfarinna ára er þessi árangur í að taka niður erlendar skuldir enn meiri.
    Að undanförnu hafa orðið miklar breytingar á lántökumálum ríkissjóðs og þær eru forsenda þess að þessi mikli árangur hefur náðst. Ríkissjóður hefur þurft að bregðast við harðnandi samkeppni og nýjum aðferðum sem beitt er á innlendum lánsfjármarkaði. Af þessum sökum hefur verið byggt upp sjálfstætt sölukerfi á vegum ríkissjóðs og var stofnun Þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa og síðar Lánasýslu ríkisins,

sem Alþingi samþykkti lög um hér sl. vor, mikilvægur þáttur í þeirri þróun. Komið hefur verið á fót svokölluðu áskriftarkerfi að spariskírteinum ríkissjóðs þar sem einstaklingar gera samning um mánaðarleg kaup á spariskírteinum og geta þeir greitt með greiðslukortum. Þetta nýja sparnaðarform þykir slíkt einsdæmi í heiminum að það hefur vakið mikla athygli hjá hinum alþjóðlegu greiðslukortafyrirtækjum og birst um það frásagnir víða í erlendum fagtímaritum. Íslendingar hafa þess vegna verið í fararbroddi þeirra sem notað hafa greiðslukortakerfin til þess að auka sparnað í landinu en ekki eyðslu.
    Nú eru tæplega 6500 Íslendingar í þessu mánaðarlega sparnaðarkerfi. Einnig hefur tekist að byggja upp traustan markað fyrir spariskírteini meðal lífeyrissjóða og annarra stórkaupenda. Sl. vor, fyrir nokkrum mánuðum, voru þannig seld eða gerðir bindandi kaupsamningar við stórkaupendur um kaup á spariskírteinum fyrir 4,5 milljarða kr. með frjálsum samningum á hinum almenna, innlenda peningamarkaði. Á sama tíma hefur ríkisvíxlamarkaðurinn vaxið verulega. Nú er unnið að því að koma á markað nýrri tegund ríkisverðbréfa sem eru óverðtryggð og með lánstíma frá nokkrum mánuðum til þriggja ára og eru miklar vonir bundnar við það að þetta nýja form fái einnig góðar viðtökur.
     Fram undan eru enn frekari breytingar á íslenskum lánsfjármarkaði sem munu hafa áhrif á lántökumál ríkissjóðs. Opnun fjármagnsmarkaðarins og óheftar fjármagnshreyfingar á milli Íslands og umheimsins eru mikilvæg atriði í því sambandi. Ríkissjóður undirbýr sig nú undir þessa þróun, þessa alþjóðlegu þróun opnunar og aukinna viðskipta á peningamarkaði í veröldinni. Stofnun Lánasýslu ríkisins í vor var hluti af þeim undirbúningi. Lánasýslan mun bæði sjá um innlenda og erlenda lánsfjáröflun ríkissjóðs og ríkisábyrgðamál í samvinnu við fjmrn. og Seðlabankann. Ein af afleiðingum óheftra fjármagnsflutninga er að mörkin milli innlendrar og erlendrar lánsfjármögnunar verða óskýrari. Því er mikilvægt að samræmd fagleg stjórn sé á innlendum jafnt sem erlendum lántökum ríkissjóðs. Einnig mun skoðun á ábyrgðamálum ríkisins halda áfram, bæði með tilliti til þess að draga úr ríkisábyrgðum, skerpa eftirlit með notkun þeirra og tryggja eðlilega gjaldtöku fyrir ríkisábyrgðir.
    Virðulegi forseti. Þrátt fyrir að langþráður stöðugleiki sé nú að nást í efnahagslífi okkar hafa mistök fortíðarinnar gert að verkum að brýn verkefni eru fram undan á næstu árum í tengslum við fjármál ríkisins, mistök sem eiga sér langa sögu, í nokkra áratugi jafnvel þau sem lengsta sögu eiga að baki. Gífurlegur vandi er óleystur vegna nokkurra stærstu sjóða á vegum hins opinbera. Sá vandi verður ekki leystur með þessum fjárlögum sem stefna fyrst og fremst að því að tryggja árangurinn í efnahagsmálum, heldur hljóta málefni þessara sjóða að verða eitt af meginverkefnum ríkisstjórna á næstu 2 -- 3 kjörtímabilum. Í rauninni er hér um að ræða nokkur af þeim stórverkefnum sem íslensk stjórnmál munu snúast um að verulegu leyti fram til aldamóta.

    Hér er í fyrsta lagi átt við Byggingarsjóð ríkisins og Byggingarsjóð verkamanna. Ljóst er að eigið fé þessara sjóða mun þverra hröðum skrefum á næstu árum og verður gengið til þurrðar um aldamót ef svo fer sem horfir. Til að koma í veg fyrir þessa þróun verður annaðhvort að draga úr neikvæðum vaxtamun hjá sjóðunum eða greiða stórkostleg framlög úr ríkissjóði. Slík framlög hafa þann ókost að auka útlánagetu sjóðanna og skuldbindingar ríkissjóðs ef útlánsvöxtunum verður haldið óbreyttum.
    Í öðru lagi eykst fjárþörf Lánasjóðs ísl. námsmanna í núverandi formi ár frá ári. Hefur henni undanfarin ár verið mætt með verulegum lántökum þannig að skuldabyrði sjóðsins mun að lokum vaxa honum yfir höfuð nema gripið verði til stórfelldra aðgerða á næstu árum.
    Í þriðja lagi hafa útgreiðslur úr Atvinnuleysistryggingasjóði aukist talsvert þrjú síðustu ár. Lögbundið framlag ríkisins og atvinnurekenda dugir ekki á móti útstreyminu og hallar nú undan fæti hjá sjóðnum.
    Í fjórða lagi er svo rétt að nefna Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins en málefni hans tengjast auðvitað málefnum lífeyrissjóðakerfisins í heild. Sjóðurinn hefur hvorki verið hreinn söfnunarsjóður né hreinn gegnumstreymissjóður. Greiðslur ríkissjóðs til sjóðsins vegna verðtryggingar hafa þó verið mun meiri en þarf til að standa við skuldbindingar sjóðanna á hverju ári og hefur muninum verið varið til að byggja upp eiginfjárstöðu sjóðsins með kaupum á ríkisskuldabréfum og lánveitingum til sjóðfélaga. Á seinasta ári var lögbundið framlag til sjóðsins minnkað en á þessu ári verður gengið skemmra í þeim efnum. Þessi ráðstöfun hefur ekki áhrif á lífeyrisrétt sjóðfélaga en framlagið nægir þó ekki til að standa undir framtíðarskuldbindingum. Lausn þessa vanda verður að ráðast af framtíðarfyrirkomulagi lífeyrismála og stöðu Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins innan þess kerfis.
    Virðulegi forseti. Ég vil nú hér víkja nokkuð að öðrum framtíðarverkefnum í ríkisfjármálum. Tel ég rétt að gera það í framsögu fyrir fjárlagafrv. á síðasta þingi þessa kjörtímabils.
    Fyrst um stefnuna í skattamálum. Á undanförnum árum hefur verið unnið að umtalsverðum endurbótum á sviði skattamála. Ég rakti nokkrar af þessum endurbótum hér fyrr í minni ræðu. Í upphafi þessa árs var virðisaukaskatturinn tekinn upp. Sú mikla kerfisbreyting í skattamálum þegar virðisaukaskatturinn leysti slitið söluskattskerfi af hólmi hefur tekist vel, raunar framar vonum þeirra sem bjartsýnastir voru. Ég vil nota þetta tækifæri til að lýsa því yfir að starfsmenn skattkerfisins hafa staðið sig með mikilli prýði og gjaldendur í atvinnulífi og viðskiptalífi í landinu og almenningur allur hefur tekið nýja kerfinu af skilningi og velvilja. Óþægindum ýmsum sem óhjákvæmilega leiða af svo umfangsmiklum breytingum hefur verið tekið með þolinmæði og aðilar lagst á eitt um að leysa þannig úr að sem best megi fara.
    Ýmis vandamál hafa að sjálfsögðu komið upp í tengslum við breytinguna og alþingismenn munu fyrr eða síðar þurfa að kljást við einhver þeirra. En framkvæmd þessarar kerfisbreytingar, einhverrar umfangsmestu kerfisbreytingar í íslenskum skattamálum sem hér hefur gengið um garð á undanförnum áratugum, hefur gengið vel og er óralangt frá þeim hrakspám sem hafðar voru uppi hér í fyrrahaust, m.a. af öllum talsmönnum Sjálfstfl. hér á þingi. Þá höfðu þessir úrtölumenn Sjálfstfl. allt á hornum sér og vildu láta fresta upptöku virðisaukaskattsins á þeim forsendum að hún væri svo illa undirbúin. Og þeir spáðu því að tekjukerfi ríkissjóðs mundi hér um bil falla saman og atvinnulífið í landinu leggjast í rúst vegna ónógs undirbúnings, vegna umskiptanna yfir í virðisaukaskatt. Þessir menn reyndust þá ekki frekar en endranær spámannlega vaxnir og mætti minnast þess nú áður en þeir ganga í ræðustólinn hér og á næstu vikum til þess að kalla frekari spá yfir almenning héðan úr þinghúsinu.
    Auk þessara breytinga á skattkerfinu sjálfu hefur á síðustu tveimur árum verið gert sérstakt átak um að bæta innheimtu opinberra gjalda. Þessi herferð hefur skilað umtalsverðum árangri, bæði í beinum fjárhagsávinningi ríkissjóðs og hvað varðar almenn viðhorf til skattskila og skattskulda og bætt þannig siðferðið í skattamálum í landinu. Í framhaldi af þessum störfum eru ýmsar mikilvægar umbætur í skattamálum nú í undirbúningi sem m.a. miða að því, eins og áður hefur verið sagt, að laga skattkerfið hér á landi að því sem gengur og gerist í samkeppnislöndum okkar og talið er hagkvæmt og óhjákvæmilegt til að efla og varðveita samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs. Það er þess vegna gagnlegt á þessum tímamótum að bera íslenska skattkerfið saman við skattkerfi viðskiptalanda okkar til að sjá líklegar breytingar og nauðsynlegar á íslenska skattkerfinu á næstu árum. Fyrirliggjandi gögn benda til þess að sérkenni íslenska skattkerfisins séu eftirfarandi:
    Í fyrsta lagi er heildarskattheimta hér tiltölulega lág í hlutfalli við landsframleiðslu og um árabil var Tyrkland, hið fátæka Tyrkland, að hluta til miðalda samfélag, eina Evrópuríkið innan OECD sem hafði lægra skatthlutfall á landsframleiðslu en Ísland. Um þá staðreynd að heildarskattheimta er minni á Íslandi en víðast í Vestur-Evrópu hefur verið deilt hér af kappi undanfarin missiri og ýmsir þóst vera miklir spekingar í þeim efnum. Samanburður við önnur lönd hefur hins vegar ekki legið fyrir vegna þess að fyrirrennarar mínir í stól fjmrh. undanfarna áratugi voru ekki reiðubúnir til þess að láta Ísland taka fullan þátt í ríkisfjármálastarfi innan OECD. En þátttöku Íslands í ríkisfjármálastarfi innan OECD fylgdi að OECD mundi þá taka til skoðunar og rannsóknar skattamálin og ríkisfjármálin á Íslandi og fella Ísland inn í hið alþjóðlega samanburðarkerfi sem OECD hefur búið til á þessu svið nokkra undanfarna áratugi. Og það er athyglisvert vegna þess að nú þegar úrskurður OECD liggur fyrir í vandaðri skýrslu OECD um þetta efni, þá rísa hér upp ýmsir snillingar innan lands og fara að gagnrýna OECD. Og það er athyglisvert að í engu öðru aðildarríki OECD er slíka snillinga að finna, ekki í Bandaríkjunum, ekki í Japan, ekki í Bretlandi, ekki í

Frakklandi eru slíkir snillingar sem telja sig geta verið gagnrýnendur á vinnuaðferðir OECD í þessum efnum. Það er bara hér á Íslandi, innan Sjálfstfl., sem þessa snillinga er að finna. Mennirnir sem í fyrsta sinn í sögu Vesturlanda frá því OECD var stofnað og hóf þetta starf koma nú fram og segja: Þetta eru gölluð verk. Einfaldlega vegna þess að hin hlutlausa niðurstaða hinna fremstu vestrænu sérfræðinga OECD passar ekki í áróðurskramið hjá Sjálfstfl.
    Staðreyndin er nefnilega sú að 1988 voru samkvæmt hlutlausri niðurstöðu OECD öll aðildarríki Evrópubandalagsins og EFTA með hærra skatthlutfall en Ísland. Og fyrirliggjandi gögn fyrir árið 1989 sýna að öll aðildarríki Evrópubandalagsins eru með hærra skatthlutfall en Ísland og öll EFTA - ríkin nema Sviss.
    Margt af því sem sagt hefur verið síðustu daga frá því að þessi skýrsla OECD barst til landsins hefur verið mjög sérkennilegt og sumar þeirra spurninga og athugasemda eru málefninu fullkomlega óviðkomandi og draga sjálfan grundvöll samanburðarins í efa með rökum sem ekki eru samboðin einni virtustu hagstofnun Vesturlanda, OECD, þar sem Bandaríkin, Japan, Bretland, Frakkland og Vestur - Þýskaland hafa haft forustu fyrir rannsóknum og stefnumótun í nokkra áratugi. Þeir menn sem draga það í efa í forustusveit Sjálfstfl. eru jafnframt að draga í efa fremstu sérfræðinga Vesturlanda á þessu sviði.
    Hins vegar hefur ákveðinn málflutningur í þessum efnum vakið upp gagnspurningar um það hvers vegna þessi gagnrýni hefur ekki komið fram hjá öðrum þjóðum, eins og ég gat hér um áðan. Það er út af fyrir sig vel skiljanlegt að formaður Sjálfstfl., sem fyrstur varð fyrir nokkrum vikum síðan til að mótmæla þessari niðurstöðu OECD, gangi þar fram á völlinn vegna þess að efnahagsstjórn Þorsteins Pálssonar á árunum 1985 -- 1987 fékk slík eftirmæli hjá OECD í París að það er kannski von að hann vilji ekki beygja sig undir niðurstöður þessarar virtu vestrænu efnahagsstofnunar. Og hefðu það einhvern tíma þótt tíðindi að formaður Sjálfstfl. flýi frá faglegum niðurstöðum fremstu vestrænna stofnana í efnahagsmálum. En til þess að taka af allan vafa í þessum efnum og til þess að styrkja grundvöll eðlilegrar umræðu hér í landinu um þessi mál og eyða hleypidómum og upphrópunum Sjálfstfl. og annarra sjálfskipaðra spámanna í þessum efnum hef ég ákveðið að boða til ráðstefnu á næstu mánuðum um þetta efni og sérfræðingar OECD hafa þegar þegið boð um það að koma hér til Íslands sem sérstakir gestir þessarar ráðstefnu til þess að gera grein fyrir rannsóknum og niðurstöðum og skýrslugjöf OECD í þessum efnum. Það verður jafnframt boðið til þessarar ráðstefnu öllum þeim innlendu gagnrýnendum og þingmönnum Sjálfstfl. og öðrum þingmönnum sem áhuga kunna að hafa á þessum efnum þannig að málið verði allt lagt fyrir með opnum hætti. OECD hefur þegar samþykkt að senda sína færustu sérfræðinga hingað til Íslands á þessa ráðstefnu sem haldin verður fyrir opnum tjöldum í febrúar á næsta ári. ( Gripið fram í: En sjálfstæðismenn?) Þetta boð hefur ekki verið borið undir Sjálfstfl., hv. þm. Sighvatur Björgvinsson, ( Gripið fram í: Af hverju ekki?) en verður að sjálfsögðu sent þeim og þeim gefið þannig tækifæri til þess að vera gestir þessa vettvangs þar sem fremstu sérfræðingar Vesturlanda gera grein fyrir niðurstöðum rannsókna sinna á íslenskum ríkisfjármálum. Þetta boð um opna ráðstefnu þar sem sérfræðingar OECD verða í forsvari sýnir það að fjmrn. er óhrætt við opna á eðlilega umræðu um þessi mál.
    Samanburður á íslenska skattkerfinu við önnur lönd sýnir einnig að tekjuskattar, gagnstætt því sem flestir halda, eru tiltölulega lágt hlutfall heildarskattheimtu hér á Íslandi og möguleikar til að nota tekjuskattinn í jöfnunarskyni eru því minni hér á Íslandi en í mörgum Evrópulöndum.
    Tiltölulega stór hluti skattheimtunnar hér á Íslandi er í formi óbeinna skatta. Þannig voru skattar á vöru og þjónustu 57% af skattheimtunni hér á landi árið 1988 á sama tíma og þeir voru 32,5% að meðaltali í aðildarlöndum Evrópubandalagsins. Afleiðing þessa er sú að skattahlutfall virðisaukaskattsins á Íslandi er hærra en í flestum öðrum löndum Evrópu.
    Vaxtatekjur einstaklinga eru ekki skattlagðar hér á landi og það er nánast einsdæmi í vestrænum ríkjum að það sé ekki gert þótt helst sé að skilja á forustumönnum Sjálfstfl. að það væri einhver sérstakur glæpur. Rennir það stoðum undir þá grunsemd að þá hér á Alþingi sem helst vilja flýja frá vestrænum viðhorfum í skattamálum og vestrænum viðhorfum í hagstjórn sé að finna í forustusveit Sjálfstfl.
    Tekjuskattshlutfall fyrirtækja er tiltölulega hátt hér á landi.

Hins vegar eru tekjuskattsgreiðslur fyrirtækja í hlutfalli við landsframleiðslu tiltölulega lágar sem skýra má m.a. með frádráttarliðum og tiltölulega lágri hlutdeild hagnaðar í landsframleiðslu. Tekjuskattshlutfall fyrirtækja er 50% hér á landi en nokkur lönd, t.d. Danmörk, Þýskaland og Svíþjóð, hafa svipað eða hærra hlutfall. Hins vegar virðist meiri hluti iðnríkja stefna í skatthlutfall um eða undir 40%.
    Þá ber einnig að geta þess að aðstöðugjald, sem er tekjustofn sveitarfélaga og lagt er á veltu fyrirtækja, þekkist vart í öðrum iðnríkjum. Þess vegna er það óhjákvæmilegur þáttur í alþjóðlegri aðlögun skattlagningar fyrirtækja á Íslandi að skattlagningu í samkeppnislöndum Íslendinga að aðstöðugjaldið verði lagt niður þannig að íslensk fyrirtæki þurfi ekki að líða fyrir þennan þátt í skattkerfinu sem á engan hátt samrýmist nútímaviðhorfum í skattlagningu atvinnulífs.
    Þær skattaumbætur sem fram undan eru munu með margvíslegum hætti taka tillit til ofangreindra staðreynda um íslenska skattkerfið og sérkenna þess samanborið við alþjóðlega þróun í þessum efnum. Breytingarnar þurfa að miða að því að gera íslenska skattkerfið réttlátara og hagkvæmara. Í þessu sambandi má nefna eftirfarandi verkefni næstu ára.
    Í fyrsta lagi að undirbúningur að samræmdri skattlagningu fjármagnstekna einstaklinga hefur verið í gangi nú um nokkurt skeið og verður haldið áfram. Þar er í senn, eins og ég hef sagt, um réttlætismál að

ræða en jafnframt um mjög mikilvægan lið í alþjóðlegri samræmingu skattakerfisins, að raunvaxtatekjur einstaklinga séu skattlagðar eins og aðrar tekjur og eins og gert er í öllum þeim löndum sem munu hafa opinn fjármagnsmarkað milli Íslands og sín. Nefnd hefur verið að störfum sem skilaði áfangaskýrslu um málið á síðasta ári. Stefnt er að því að endanlegar niðurstöður liggi fyrir innan tíðar. En þótt skattlagning raunvaxtatekna sé sjálfsagt réttlætismál er á margan hátt um flókið viðfangsefni að ræða þar sem leiðrétta þarf vaxtatekjur fyrir verðbólgu auk þess sem stefnt er að staðgreiðslu þannig að skattlagningin verði sem auðveldust í framkvæmd fyrir almenning.
    Í öðrum löndum eru nafnvextir yfirleitt skattlagðir og því um þyngri skattlagningu raunvaxta að ræða í þeim löndum en hér er stefnt að. Lækkun verðbólgunnar að undanförnu gerir þetta viðfangsefni þó mun auðveldara.
    Skattlagning fyrirtækja er einnig til endurskoðunar eins og áður er vikið að. Við gerð síðustu kjarasamninga áréttaði ríkisstjórnin fyrri yfirlýsingar um samræmda skattlagningu fyrirtækja og að taka mið af því sem gerist í samkeppnislöndum okkar í þeim efnum. Fjmrh. skipaði síðan nefnd til að gera tillögur í þessu máli undir forsæti ráðuneytisstjórans í fjmrn., Magnúsar Péturssonar. Nefndinni var einnig falið að endurskoða lög um skattlagningu peningastofnana. Til þess var ætlast að nefndin ætti viðræður við samtök atvinnulífsins um viðfangsefni og hafa þær viðræður farið fram og eru enn í gangi. Ljóst er að verkefnin á þessu sviði munu m.a. felast í því að lækka tekjuskattshlutfall fyrirtækja en fækka um leið undanþágum. Ýmsar tæknilegar leiðréttingar á tekjuskattlagningu fyrirtækja og peningastofnana eru til umræðu. Einnig munu verða til skoðunar ýmsir aðrir skattar sem áhrif hafa á samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja, svo sem aðstöðugjald og launaskattar. Skattar sem fyrirtæki greiða til sveitarfélaga eru því einnig hér til skoðunar eins og ég gat um áður, þar sem þeir hafa auðvitað áhrif á samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja jafnt og skattar greiddir ríkinu. Stefnt er að því að nefndin leggi fram hvíta bók um þessi efni innan tíðar þannig að þingheimur og þjóðin og aðilar í atvinnulífinu geti fjallað um þetta efni á ítarlegan hátt.
    Nýlega náðust samningar um skattlagningu Atlantsáls eða þeirra fyrirtækja sem ætla sér að standa að byggingu álvers á Íslandi. Mikilvægast í því sambandi er að Atlantsálsfyrirtækin munu verða háð reglum íslenskra laga varðandi skattframtöl, álagningu, kærur, viðurlög, dómsmeðferð og allt það sem íslensk lögsaga nær yfir varðandi íslensk fyrirtæki að fullu og öllu. Hér er stór áfangi í að viðurkenna forræði íslenskra yfirvalda og íslenskra dómstóla í málefnum eða deilum sem snerta skattlagningu erlendra fyrirtækja sem starfa í okkar landi. Árangur sem ekki hefur náðst í yfir 20 ára tilraunum í samningum við Alusuisse.
    Hin erlendu fyrirtæki sem kennd eru við Atlantsál geta hvenær sem er ákveðið að falla að fullu og öllu undir íslensk skattalög en í þeim samkomulagsdrögum sem gerð hafa verið eiga þau að greiða skatta samkvæmt íslenskum skattalögum með ákveðnum umsömdum frávikum. Eitt helsta frávikið er að fyrirtækið mun greiða 30% tekjuskatt án frádráttarliða. Það hefur verið gagnrýnt að til sérstakra samninga hafi þurft að koma við Atlantsál vegna skattamála og er talið bera vott um það hversu meingölluð íslensk skattalöggjöf er gagnvart fyrirtækjum. Auðvitað eru á henni ýmsir gallar sem þarf að sníða af á næstu árum. En ég vil vekja athygli á því að þessi samningur við Atlantsál getur í ýmsum veigamiklum atriðum orðið leiðbeinandi varðandi þær breytingar sem þarf að gera á skattlagningu íslenskra fyrirtækja á næstu árum. Þannig er í samningum við hin erlendu fyrirtæki rudd brautin að skynsamlegum breytingum á íslenskum skattalögum.
    Ýmsir aðrir þættir skattamála eru til skoðunar í fjmrn. og má þar nefna tollalög, þungaskatt, lög um stimpilgjöld og lög um aukatekjur ríkissjóðs. Einnig mun reynslan af upptöku virðisaukaskattsins verða metin sérstaklega. Þá eru í athugun og undirbúningi tillögur um stóraukið eftirlit með skattframtölum og álagningu í atvinnurekstri. Af þeim tillögum sem verið er að athuga í því sambandi má nefna hugmyndir um að samræma betur yfirferð skattframtala úr einstökum atvinnugreinum og ráða til þess sérfróða menn. Í því tilliti hafa komið fram hugmyndir um að kaupa slíka vinnu hjá endurskoðunarskrifstofum í einkarekstri og bjóða þannig út á hinum almenna markaði endurskoðun á skattframtölunum í landinu hvað atvinnulífið snertir til þess að styrkja eftirlit með skattframtölum atvinnufyrirtækja.
    Virðulegi forseti. Á undanförnum tveimur árum hafa útgjöld ríkissjóðs nánast staðið í stað eins og ég hef áður getið. Í frv. er gert ráð fyrir um 1% samdrætti útgjalda sem mun fyrst og fremst ná til fjárfestingar og ýmissa framlaga. Samneyslan mun hins vegar aukast lítillega en verður þó minni en á árinu 1988. Mestur hefur samdráttur útgjalda ríkissjóðs orðið á sviði opinberrar fjárfestingar, enda auðveldast til skemmri tíma litið að skera hana niður. Hér er um að ræða mikil umskipti eftir stöðuga útgjaldaþenslu áranna á undan. Reynslan sýnir að takmörk eru fyrir því hversu langt verður komist í niðurskurði ríkisútgjalda án skipulagsbreytinga, annaðhvort í ríkiskerfinu sjálfu eða í atvinnulífinu. Aðhald í ríkisrekstri og virkt eftirlit með framkvæmd fjárlaga er viðvarandi verkefni. Án skipulagsbreytinga af ýmsu tagi er hins vegar ekki að vænta að sú viðleitni geri betur en að halda aftur af vexti útgjalda.
    Rekstrarútgjöld ríkisins nema tæplega 40% af útgjöldum ríkissjóðs eða um 40 milljörðum kr. Þar af er rekstur skóla, sjúkrahúsa og heilsugæslu nær 70%. Yfirstjórn ráðuneyta er ekki nema rúmt 1% af heildarútgjöldum ríkisins og hefur því lítið að segja varðandi niðurskurð útgjaldanna sjálfra þótt oftast nær sé það nú það atriði sem nefnt er þegar menn segjast vilja skera niður ríkisútgjöldin. Það eru tryggingagreiðslur, niðurgreiðslur og framlög af ýmsu tagi sem eru rúmlega 40% ríkisútgjaldanna ásamt rekstrarútgjöldum

skóla, heilsugæslu og sjúkrahúsa sem mynda meginþáttinn í útgjöldum ríkissjóðs. Mörgum þessara útgjalda er ekki endilega ráðstafað innan ríkiskerfisins, eins og þeim 42 milljörðum sem fara í tryggingagreiðslur, niðurgreiðslur og framlög af ýmsu tagi, heldur renna þessi útgjöld um ríkissjóð og þaðan út aftur til einstaklinga og fyrirtækja. Því eru þau ekki hluti af útgjöldum ríkissjóðs í venjulegum skilningi heldur gegnir hann fyrst og fremst gegnumstreymis - og jöfnunarhlutverki í þessum efnum. Af þessari upphæð, 42 milljörðum, eru 60% vegna almannatrygginga eða lífeyris - og sjúkratrygginga og niðurgreiðslur á vöruverði nema 12%. Vaxtagreiðslur nema 9% útgjalda og viðhald um 2,5%. Þá nemur fjárfesting um 9% útgjalda.
    Þessar tölur sýna að svigrúm til margmilljarða niðurskurðar rekstrargjalda er takmarkað nema farið verði að skera niður spítalana og sjálft skólakerfið. Og það er skylda á öllum þeim þingmönnum og frambjóðendum í næstu alþingiskosningum sem ætla að ganga fyrir þjóðina og boða niðurskurð ríkisútgjalda að nefna nákvæmlega hvar þeir ætla að láta þennan niðurskurð koma niður.
    Ég hef tekið eftir því að talsmenn Sjálfstfl. hafa haft á orði að þeir vilji minnka ríkisútgjöldin um 13 milljarða. Ég spyr: Hvar ætlar Sjálfstfl. að taka þann 13 milljarða niðurskurð í fjárlagafrv.? Það er ekki hægt nema það komi þannig niður að sjúkradeildum verði lokað, skólum verði lokað eða fjárfestingum verði nánast hætt á vegum hins opinbera í vegakerfi, byggingum og á öðrum sviðum. Þjóðin á þess vegna kröfu á því að þeir sem bjóða patentlausnir á vanda ríkisfjármála með niðurskurði segi nákvæmlega, upp á lið í fjárlögunum, og upp á krónu í milljónum eða milljörðum, hvar þeir ætla að láta þann niðurskurð koma niður. Annars er þeirra málflutningur bara ómerkilegur áróður. Svigrúmið er nefnilega mjög lítið nema menn séu tilbúnir að skera niður peningana til gamla fólksins, til fatlaðra, til sjúkrahúsanna og til skólakerfisins.
    Vaxtagreiðslum verður ekki breytt, það eru lán frá fyrri tíma sem þarf að borga af. Viðhaldinu verður varla breytt nema menn vilji láta byggingar og aðrar eignir ríkisins grotna niður. Það er auðvitað mögulegt að skera niður opinbera fjárfestingu enn frekar, en ríkisstjórnir fyrri ára hafa safnað hér opinberum byggingum og vanrækslusyndum í viðhaldi þannig að lausleg áætlun sýnir að það þarf að verja á næstu árum 7 -- 10 milljörðum kr. til að ljúka við þessar byggingar eða halda þeim við. Samdráttur opinberrar fjárfestingar má ekki verða til þess að það sem byggt hefur verið upp á undanförnum árum og áratugum verði látið grotna niður.
    Þess er helst að vænta að hægt verði að skera niður niðurgreiðslur á vöruverði og framlög af ýmsu tagi til atvinnurekstrar. En mér býður í grun að tillögum um lækkun niðurgreiðslna á vöruverði verði mótmælt vegna þess að það mun leiða til hækkunar á mjólk, kjöti og öðrum lífsnauðsynjum almennings og forsvarsmenn atvinnulífsins muni mótmæla því ef framlög til atvinnurekstrar verða minnkuð.
    Það er þess vegna flókinn og erfiður hlutur að leggja til raunhæfar tillögur um niðurskurð ríkisútgjalda. Ég segi það vegna þess að sá fjmrh. sem hér stendur er sá eini á undanförnu löngu árabili sem hefur hvað eftir annað lagt fyrir þingið tillögur um niðurskurð ríkisútgjalda og farið í gegnum þá þraut með ráðuneytum og hagsmunasamtökum og fengið fyrir það mikla gagnrýni úti í þjóðfélaginu að hafa haft aðhald og niðurskurð á ríkisútgjöldum á fjölmörgum sviðum. Í kosningunum næsta vor verða þess vegna allir sem vilja með vitrænum hætti leggja mál sín fyrir kjósendur að segja nákvæmlega hvar í fjármálum ríkisins þeir ætla að skera niður.
    Það er því ljóst af því sem ég hef hér rakið að það eru skipulagsbreytingar í atvinnulífinu og ríkiskerfinu sjálfu sem eru lykillinn að því að halda megi aftur af auknum ríkisútgjöldum á næstu árum. En þær skipulagsbreytingar taka tíma og það verður að setja fram raunhæfar og víðtækar tillögur um eðli þeirra. Þær breytingar geta þó líka stuðlað að því að gera opinbera þjónustu skilvirkari og réttlátari. Það er t.d. ljóst að þeir erfiðleikar sem við hefur verið að glíma í landbúnaði leggja þungan bagga á ríkissjóð í formi niðurgreiðslna, útflutningsbóta og annars stuðnings. Takist á næstu árum að draga úr umframframleiðslu í landbúnaði og lækka framleiðslukostnað verður hægt að spara umtalsverðar upphæðir í ríkisútgjöldum. En þá verður að takast víðtæk samstaða um þær breytingar og þær mega ekki leiða til víðtækrar byggðarröskunar.
    Aðrar skipulagsbreytingar lúta fremur að ríkiskerfinu sjálfu og vil ég hér nefna þrjú atriði sem ég tel að þurfi að leggja höfuðáherslu á á næstu árum.
    1. Fyrirtæki, rekstraraðilar og aðrir viðskiptamenn standi í auknum mæli undir kostnaði af opinberri þjónustu sem ríkið sér um í þeirra þágu. Hér er að sjálfsögðu ekki átt við kjarna velferðarkerfisins, sjúkrahúsin og skólakerfið, heldur fyrst og fremst um þau sameiginlegu verkefni í þágu atvinnulífs og rekstrar sem falin eru ríkisvaldinu.
    2. Sjálfstæði stofnana verði aukið, m.a. varðandi ráðstöfun fjárveitinga, og stofnanir fái rýmri heimildir til að fjármagna sig með sértekjum og til að ráðstafa þeim sértekjum.
    3. Betra jafnvægi komist á tekju - og útgjaldaskiptingu ríkisins og stærstu sveitarfélaganna og aukið verði svigrúm ríkisins til að jafna aðstöðu sveitarfélaga á landsbyggðinni.
    Virðulegi forseti. Á undanförnum tveimur árum hafa verið gerðar ýmsar umbætur á fjármálastjórn ríkisins. Í því sambandi má nefna að útgjaldaeftirlit hefur verið stórbætt. Haldnir hafa verið reglulegir fundir með öllum ráðuneytum og stofnunum um framkvæmd fjárlaga til að stuðla að auknu eftirliti, að útgjöldin fari ekki fram úr fjárlögum. Aukafjárveitingar í gömlum stíl heyra nú sögunni til og fjáraukalög eru lögð fyrir yfirstandandi ár í annað sinn á þessu ári. Fjáraukalög og ríkisreikningar, margra ára vanrækslusyndir fyrri fjmrh., voru afgreidd hér á Alþingi

veturinn 1988 -- 1989. Ríkisreikningur var á síðasta ári lagður fram á sama tíma og fjárlagafrv. og nú er unnið að sameiningu fjmrn. og Fjárlaga - og hagsýslustofnunar og er þess vænst að það muni bæta áætlanagerð og eftirlit með framkvæmd fjárlaga.
    Mikil umræða hefur eðlilega átt sér stað hér á Alþingi um fjármálastjórn ríkisins. Ég lagði í fyrravetur fram allmargar umbótatillögur um þau mál í umræðum um frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði og fleira og vænti þess að slíkar hugmyndir haldi áfram að fá umfjöllun og afgreiðslu hér á Alþingi. Ég tel að slíkar breytingar séu forsenda þess að árangur náist. Þess vegna vil ég í framsögu fyrir þessu fjárlagafrv. endurtaka sumar af þeim tillögum og bæta öðrum við.
    Í fyrsta lagi tel ég að að því er varðar einkum löggjafarvaldið þurfi að gera þá breytingu að fjallað verði um útgjaldahlið fjárlaga og tekjuhlið fjárlaga á sama tíma og af sömu aðilum hér á Alþingi en gjaldahliðin og útgjaldahliðin séu ekki slitnar í sundur í meðferð þingsins eins og gert hefur verið fram að þessu. Í stað fjvn. verði komið á fót fjárlaganefnd sem hafi það verkefni að fjalla um báðar hliðar, bæði tekjur og gjöld. Ákveðin verði einnig verkaskipting milli hinnar nýju fjárlaganefndar og einstakra fagnefnda Alþingis í stíl við það sem þekkist hjá ýmsum nágrannaþjóðum okkar. Fjárlaganefndin hafi það verkefni að fjalla um heildargerð fjárlaganna og stærstu drættina í gerð þeirra, en fagnefndir þingsins, menntamálanefndir, heilbrigðisnefndir, samgöngunefndir o.s.frv. fjalli um þann þátt fjárlaganna sem snýr að þeirra vettvangi, þ.e. menntamálafjárlögin, heilbrigðisfjárlögin o.s.frv. Þannig fái þær nefndir á þinginu sem tengjast ákveðnum mikilvægum málaflokkum raunverulega þau verkefni að fjalla um mikilvægustu þættina í stjórn þessara málaflokka, þ.e. útgjöldin til þeirra á hverju ári. Slíkar vinnuaðferðir hafa gefist vel í nágrannalöndum okkar, styrkt vald þingsins og aukið aðhaldið í fjármálum ríkisins.
    Til að tryggja aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, sem mjög hefur verið rætt um á síðari árum, og þó sérstaklega til þess að draga úr áhrifum framkvæmdarvaldsins á löggjafarvaldið tel ég einnig nauðsynlegt að leggja áherslu á það að draga verði úr þeirri venju, sem tíðkast hefur mjög hér á Íslandi og sums staðar er í lögum að finna, að fulltrúar löggjafarvaldsins séu með margvíslegum hætti að hafa afskipti af framkvæmd löggjafarinnar. Ég tel þess vegna að afskiptum fjvn. af framkvæmd fjárlaga, sem tíðkast hefur mjög á undanförnum árum og bundin er í lögum, eigi að hætta á sama tíma og verkefni fjvn. eða hinnar nýju fjárlaganefndar við afgreiðslu fjárlaganna sé styrkt. Þannig séu gerð glögg skil milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins, bæði til þess að styrkja meðferð þingsins og ákvarðanir löggjafans en líka til að koma í veg fyrir að löggjafinn sé að blanda sér í verkefni framkvæmdarvaldsins vegna þess að það verður að styrkja þennan aðskilnað báðum megin frá.
    Til að auðvelda störf þingsins að ríkisfjármálum verði fjvn. eða hin nýja fjárlaganefnd gerð að heilsársnefnd formlega með sérstökum lagabreytingum líkt og utanrmn. er. Það er einnig eðlilegt að fjvn. eða fjárlaganefnd fái með lögum sjálfstæða starfsmenn sem heyra undir nefndina eina. Þessi skipan mundi efla störf nefndarinnar og létta af því bráðabirgðaástandi sem að mörgu leyti er óeðlilegt, að samhliða því sjálfstæða eftirlitshlutverki sem starfsmenn Ríkisendurskoðunar eiga að hafa sé þeim gert að taka þátt í daglegum störfum löggjafans, enda var það ekki ætlunin þegar breytingarnar voru gerðar á skipan Ríkisendurskoðunar fyrir nokkrum árum síðan. Það á ekki að blanda saman endurskoðunarhlutverkinu og lagasetningunni. Þess vegna þarf að styrkja starfsgrundvöll fjvn. með sjálfstæðum rétti nefndarinnar til þess að ráða óháða starfsmenn.
    Ég tel einnig að yrði til mikilla bóta að hverju þingmáli sem leitt gæti til aukinna útgjalda fylgdi, samkvæmt lagaskyldu, tillaga eða greinargerð um það hvernig þeirra viðbótarútgjalda skuli aflað sem breytingin hefur í för með sér, með breytingum á skattalögum eða niðurskurði á öðrum ríkisútgjöldum. Þannig verði með breytingum á þingsköpum tekin upp sú skylda að sérhver þingmaður sem leggur til aukningu ríkisútgjalda verði einnig að horfast í augu við þann vanda hvernig eigi að afla fjármunanna til þeirra breytinga.
    Að því er einkum varðar framkvæmdarvaldið hef ég lagt til að fjárlagagerðin fari fram á grundvelli rammafjárlaga þar sem heildarupphæð fyrir hvert útgjaldaráðuneyti verði ákveðin fyrir fram og ráðuneytunum síðan falið að gera tillögur um útgjöldin innan þess ramma. Jafnframt verði samin og samþykkt á Alþingi fjárlagaáætlun til þriggja ára í senn og hún síðan notuð sem viðmiðun og grundvöllur fyrir fjárlagagerð hvers árs og grundvöllur að auknum stöðugleika í útgjaldaþróun ríkisins. Innan sérhvers ráðuneytis verði komið upp öflugum fjármálaskrifstofum sem annist undirbúning fjárlagagerðar í hverju ráðuneyti. Tel ég að reynslan af því starfi í þeim ráðuneytum þar sem slík starfsemi er nú þegar hafi verið mjög góð.
    Hlutverk, markmið og starfshætti ákveðins hluta allra ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja á að meta árlega frá grunni. Með slíkum hætti yrði að finna réttlætingu fyrir öllum útgjaldaliðum viðkomandi stofnana á reglulegu árabili, t.d. tvisvar sinnum á hverjum áratug og skera þá niður ella. Með því að taka fimmtung ríkisstofnana fyrir með þessum hætti yrði tryggt að ríkiskerfið allt væri endurmetið frá grunni tvisvar á áratug og komið í veg fyrir að vanabundin útgjöld sem e.t.v. eiga sér ekki lengur réttlætingu haldi áfram ár af ári. Ég hef einnig lagt til að ríkisreikningsnefnd verði falið að endurskoða og meta hvaða frekari úrbótum megi ná fram í gerð fjárlaga og ríkisreiknings.
    Að lokum tel ég að til að tryggja vandaða meðferð Alþingis á fjárlögum og fjáraukalögum og styrkja hlutverk og vald löggjafarþingsins á þessu sviði, sem ég vil gera og tel mig hafa sýnt í verki þann vilja, sé óhjákvæmilegt að taka til alvarlegrar athugunar breytingar á samkomudegi Alþingis, að Alþingi komi saman t.d. fyrri hluta septembermánaðar þannig að það hafi tæpan ársfjórðung eða svo til þess að fjalla um tekjufrv., til þess að fjalla um fjárlagafrv. fyrir nýtt ár og til þess að fjalla um fjáraukalagafrv. fyrir yfirstandandi ár. Ég tel nauðsynlegt að sú nefnd, sem sett hefur verið upp hér innan þingsins um breytingar á þingsköpum og hugsanlega sameiningu deilda þingsins, fjalli einnig um það hvort ekki geti náðst breið samstaða um að Alþingi komi fyrr saman, enda tel ég óeðlilegt að áfram sé haldið þeim gamla sið að marga mánuði á hverju ári starfi löggjafarþingið ekki. Það er óeðlilegt að ríkisstjórn geti setið kannski helming ársins án þess að hafa löggjafarþingið til þess að veita sér aðhald og til þess að vera eðlilegur lýðræðislegur völlur fyrir umræður og átök með lýðræðislegum hætti í landinu. Það er sérhverri ríkisstjórn óhollt, hverjir svo sem í henni sitja, að starfa helming ársins án þess að löggjafarþingið starfi. Það hlýtur þess vegna að vera nauðsynleg breyting, ekki bara út frá hagsmunum ríkisfjármálanna og betri vinnubragða á því sviði, heldur út frá sjónarmiði aukins lýðræðis í okkar landi, að breyta þeirri skipan sem hér hefur tíðkast um áratuga raðir og taka upp þann hátt sem tíðkast í nær öllum nágrannalöndum okkar, að þing sitji meginhluta ársins.
    Virðulegi forseti. Að lokum þetta. Við lifum á sögulegum tímum, tímum mikilla alþjóðlegra breytinga sem taka bæði til stjórnarhátta, heilla ríkjablokka, til valdahlutfallanna í heiminum og til heimsmyndar heillar kynslóðar. Þessar alþjóðlegu breytingar snerta auðvitað ekki síst efnahagsmálin, ríkisfjármálin, fjármál þjóðarinnar hverrar um sig og þeirra allra saman. Þær snerta viðskiptalífið í öllum sínum fjölbreytilegum myndum eins og við Íslendingar höfum orðið áþreifanlega varir við, nú síðast í rótgrónum síldarviðskiptum okkar við Sovétríkin. Þessi ár sem við lifum nú munu í sögubókum verða kennd við hrun kommúnismans. Það valdakerfi reyndist vera spilaborg og hrundi á nokkrum mánuðum með miklum skelli. Þau dramatísku tíðindi sem orðið hafa í austurvegi hafa hins vegar skyggt á önnur merkari tíðindi sem ekki hafa gerst með jafndramatískum hætti en eru hins vegar nú þegar farin að hafa jafnafdrifarík áhrif. Það er hrun kenningakerfis sem einnig var ætlað, líkt og blekkingakenningakerfi kommúnismans, að vera fagnaðarerindi um nýja veröld og eilífðarlausn á gömlum vandamálum.
    Við höfum nú á nokkrum missirum orðið vitni að fullkomnum ósigri hinnar óheftu markaðshyggju, nýfrjálshyggjunnar, eins og stefnan er kölluð af fylgismönnum sínum. Sjónarspili Reagans - áranna í Bandaríkjunum, þar sem þessi efnahagsstefna fékk að vera í fullum blóma, er lokið með einhverjum glæfralegasta fjárlagahalla í sögu stórveldanna allt frá dögum Loðvíks XVI. í Frakklandi. Þau Pótemkintjöld sem byggð voru upp í kringum peningastofnanir á tímabili nýfrjálshyggjunnar á átta ára valdaferli Reagan - stjórnarinnar og verðbréfaviðskipti þar vestra hafa hrunið með braki og brestum ofan á höfuðið á eigendum sínum og ofan á bakið á alþýðu Bandaríkjanna. Í Bretlandi, hinu mikla fyrirmyndarríki Margrétar Thatcher, er ástandið nú þannig að almenn fátækt hefur stóraukist á áratugnum en millistéttirnar sem fyrst nutu góðs af frjálshyggjustefnu Thatcher - stjórnarinnar stynja nú undan háum vöxtum, mikilli verðbólgu og óréttlátri skattlagningu. Jafnvel í Japan og víðar í Austur - Asíu eru hlutabréfamarkaðarnir hættir að vera það altari sem menn krjúpa við í lotningu og hafa orðið fyrir áföllum á síðustu mánuðum. Hinir frægu sjálfsprottnu viðskiptajöfrar í Wall Street og víðar, hetjur nýfrjálshyggjunnar, eru margir hverjir komnir undir lás og slá eða hafa hrunið með miklu brambolti. Á meðan þessu fer fram, þessu sögulega tvöfalda hruni kenningakerfanna, kenningakerfis kommúnismans og kenningakerfis nýfrjálshyggjunnar, vinnur lífssýn jafnaðarmanna á um allan heim: Fullt frelsi og valddreifing í efnahagslífi og stjórnmálum þar sem fulltrúar almannavaldsins marka rammann og stýra nauðsynlegu samráði allra helstu aðila í samfélaginu, þar sem samtök alþýðu og fulltrúar almannavaldsins móta grundvöll nútímasamfélags okkar, það velferðarkerfi fólksins sem kristallast í þjóðarsátt um samfélag jafnréttis og frelsis.
    Það er gömul áróðurstugga hægri manna að vinstri öflum sé ekki treystandi í rekstri, að vinstri menn geti svo sem verið ágætir í einstaka málum en þeir kunni hins vegar ekki að fara með peninga. Þessu mætti reyndar snúa auðveldlega upp á hægri menn, upp á Sjálfstfl. í íslenskum stjórnmálum á þessum áratug. Það sýnir reynslan, það sýnir sá vitnisburður sem nú blasir við. Aðstæður nú eru aðrar meðal vinstri flokka, ekki bara hér á Íslandi heldur meðal jafnaðarmanna um allan hinn vestræna heim. Þar er nú í sókn ábyrg vinstri stefna þar sem árangur skiptir meira máli en orð. Ég vísa hér t.d. til þýskra jafnaðarmanna, til fyrrverandi kommúnista á Ítalíu, til sósíalista í Frakklandi, til hins endurnýjaða verkamannaflokks í Bretlandi. Í þessum flokkum og hreyfingum er sú skoðun ríkjandi að traust fjármálastjórn sé undirstaða framfara og í raun sé fjármálastjórnin helsta verkfæri jafnréttisviðhorfa. Þetta á einnig við hér á landi og um þá ríkisstjórn sem hér situr.
    Ég lýsti því yfir, virðulegi forseti, í upphafi þessarar ræðu að það fjárlagafrv., sem ég mæli hér fyrir, gefi ekki tilefni til kosningafjárlaga í þeim neikvæða skilningi sem hefur verið lagður í það heiti. Hér er ekki um það að ræða að efnt sé til útgjaldaveislu af fullkomnu virðingarleysi fyrir stöðu ríkisfjármála eða efnahagslífsins á næstu missirum. Að því leyti er ekki hægt að líkja þessu frv. við hallafrv. sem þáv. fjmrh. og formaður Sjálfstfl., hv. þm. Þorsteinn Pálsson, flutti hér haustið fyrir síðustu kosningar fyrir fjórum árum. Hér er ekki heldur um það að ræða að lagðar séu til óraunhæfar skattalækkanir, að haldið sé að íslenskum almenningi þeim blekkingum að hægt sé að stórlækka skatta hér á landi án þess að það komi einhvers staðar alvarlega við niðurskurð ríkisútgjalda í velferðarkerfi, heilbrigðisstofnunum og skólakerfi. Það er ekki hægt að búa við þróað velferðarkerfi á þeim sviðum sem þjóðin vill hafa án þess að leggja fram þann

kostnað í sameiginlegan sjóð sem þarf. Að því leyti er ekki heldur hægt að líkja þessu frv. við fjárlagafrv. sem fjmrh. Sjálfstfl. fluttu allt kjörtímabilið 1983 -- 1987, þau ár sem sérfræðingar OECD hafa nú reist um frægt minnismerki í opinberri skýrslu, þau ár sem Albert Guðmundsson og Þorsteinn Pálsson lækkuðu skattana án þess að skera niður útgjöldin, sköpuðu hættulegan hallarekstur í einhverju mesta góðæri sem hér hefur verið. Stefna sem gekk þvert á þá hagstjórnarleið sem vestrænir hagfræðingar og heilbrigð skynsemi hafa búið til.
    En e.t.v. er þetta frv. í raun kosningafrv. í þeim skilningi að því er ætlað að endurspegla þá efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar sem hú hefur leitt til tímamóta í íslensku efnahagslífi, þá efnahagsstefnu sem ég og minn flokkur og ríkisstjórnin öll er reiðubúin að leggja undir dóm Íslendinga í næstu kosningum. Valið milli þess hvort menn vilja hverfa aftur til óstjórnarinnar í ríkisfjármálum og efnahagsmálum sem hér var, sérstaklega á árunum 1985 -- 1988 þegar Sjálfstfl. var í forsæti, eða hvort menn vilja halda áfram á þeirri braut sem ég hef hér lýst í þessari ræðu og skilar nú þeim óumdeilanlega árangri sem blasir við hverjum manni. Ég er þess fullviss að það er ekki meiri hluti á Íslandi til þess að snúa til baka til þeirrar stefnu sem Sjálfstfl. hélt fram og sýndi í verki á árunum 1985 -- 1987. Því ef Sjálfstfl. fylgir á næstu árum og kemst til valda á þeirri stefnu þá verður þessi mikli efnahagslegi árangur lagður í rúst. Það sýnir sagan, það sýnir reynslan, það sýnir hinn óháði dómur OECD. Þvert á móti krefst þjóðarhagur þess nú að á næstu missirum og árum verði það sameiginlegt verkefni helstu aðila í samfélaginu að tryggja þennan árangur, að halda inn á braut efnahagslegs stöðugleika, nýsköpunar í atvinnulífi og skynsamlegrar hagstjórnar. Aðgerðirnar undanfarandi hálft annað ár hafa skapað nýjar forsendur fyrir öflugt og réttlátt samfélag, nýjar forsendur fyrir betri lífskjör, nýjar forsendur til félagslegra og menningarlegra landvinninga. Það fjárlagafrv. sem ég mæli hér fyrir getur þess vegna orðið hornsteinn að því að þessum markmiðum verði fylgt inn í framtíðartímabil í íslenskum stjórnmálum.
    Virðulegi forseti. Ég legg að svo mæltu til að fjárlagafrv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjvn.