Dómsmálaráðherra (Óli Þ. Guðbjartsson) :
    Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um gjaldþrotaskipti. Frv. þetta er samið að tilhlutan dómsmrn. Hefur verið unnið að gerð þess í samráði við réttarfarsnefnd en jafnframt voru drög að því kynnt stjórnum Lögmannafélags Íslands, Dómarafélags Íslands og Sýslumannafélags Íslands og leitað umsagnar þeirra og ábendinga.
    Frv. er ætlað að leysa af hólmi núgildandi gjaldþrotalög nr. 6/1978 og lög um nauðasamninga nr. 19/1924 auk ákvæða um svonefnda skuldaröð í 8. kapítula laga um skipti á dánarbúum og félagsbúum o.fl., nr. 3/1878. Frv. geymir þannig reglur um greiðslustöðvun, nauðasamninga og gjaldþrotaskipti, en með því að meginefni þess varðar gjaldþrotaskipti ræðst heiti frv. af því.
    Frv. er samið sem þáttur í heildarendurskoðun löggjafar um dómstólaskipan, réttarfar og meðferð framkvæmdarvalds ríkisins í héraði og er sniðið að þeirri skipan sem kveðið er á um í lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði nr. 92 frá 1. júní 1989. Ákvæði laga nr. 6/1978 og 19/1924 miðast við þá dómstólaskipan og réttarfar sem líður undir lok við gildistöku laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði.
    Í frv. eru þó einnig gerðar tillögur um breytingar frá núgildandi lögum sem eiga ekki beinlínis rætur að rekja til breyttrar dómstólaskipunar, en ýmsar ástæður búa þar að baki og eru þessar helstar:
    1. Nefna má að reynslan af framkvæmd laga nr. 6/1978 hefur leitt í ljós að betur geti farið á því að skipa vissum atriðum á annan veg en gert er í lögunum, auk þess að skýrari reglur hefur þótt vanta þar um ýmis álitaefni. Af þessum ástæðum eru gerðar tillögur í frv. um breytingar á reglum um gjaldþrotaskipti frá núgildandi lögum, ýmist til að stuðla frekar að því að upphaflegum markmiðum gjaldþrotalaga verði náð eða til að bæta úr atriðum sem framkvæmd eftir lögunum hefur gefið til kynna að þurfi að haga á annan veg en þar er gert.
    2. Þess skal getið að í II. kafla gjaldþrotalaga voru í fyrsta sinn lögfest hér á landi ákvæði um greiðslustöðvun. Í frv. eru lagðar til ýmsar breytingar á reglum um greiðslustöðvun, sem byggja aðallega á fenginni reynslu af þessu úrræði hér á landi, en að nokkru er tekið mið af nýlegum breytingum á reglum um þetta efni í danskri löggjöf.
    3. Þá má nefna að fram kom í athugasemdum við frv., sem varð að lögum nr. 6/1978, að þá hafi staðið til að gera sérstakt frv. um breytingar á lögum um nauðasamninga. Í þessum athugasemdum var þess þó getið að umrædd lög hafi ekki haft mikla raunhæfa þýðingu og var sú tilgáta sett þar fram um ástæður þess, að gerð nauðasamninga eftir lögunum hafi verið of flókin og torveld. Ekki varð af því að breytingar yrðu gerðar á lögum nr. 19/1924, en eftir setningu laga nr. 6/1978 hefur komið til þess í stórauknum mæli að nauðasamningar hafi verið gerðir eftir reglum laga nr. 19/1924. Reynslan af beitingu þeirra

reglna hefur vissulega leitt í ljós ýmsa vankanta, en úrræðið sem þær bjóða upp á hefur reynst eiga fullan rétt á sér. Er því gert ráð fyrir nýjum reglum um nauðasamninga í þessu frv., en þær eru jöfnum höndum byggðar á fenginni reynslu í framkvæmd hér á landi á þessu sviði og dönskum reglum um þetta efni.
    4. Loks má geta þess að samhliða gerð þessa frv. hefur verið samið heildarfrv. til nýrra laga um skipti á dánarbúum o.fl., sem er einkum ætlað að leysa af hólmi fyrrnefnd lög nr. 3/1878, og hefur verið gengið út frá að frv. tvö verði lögð fyrir Alþingi um líkt leyti og hefur raunar þegar verið gert.
    Framkvæmd opinberra skipta á dánarbúum byggist í mjög mörgum atriðum á sömu grundvallarreglum og framkvæmd gjaldþrotaskipta. Í því ljósi hefur þótt rétt að stefna að því að ákvæði þessara tveggja frv. verði hliðstæð í sem flestum atriðum, enda ætti slík tilhögun að stuðla að verulegu hagræði í framkvæmd á báðum sviðum. Þessi stefna hefur í för með sér að vissar breytingar verða óhjákvæmilegar á reglum um framkvæmd gjaldþrotaskipta, en rétt er að benda á að þessar samræmdu reglur frv. tveggja bera stórum meiri keim af núgildandi reglum laga nr. 6/1978 en af ákvæðum laga nr. 3/1878. Þrátt fyrir að frv. geymi þannig ýmsar tillögur um breytingar, þá eru fjölmörg ákvæði þess um gjaldþrotaskipti og greiðslustöðvun efnislega þau sömu og í gildandi lögum. Þess gætir hins vegar í nokkrum mæli að reglur komi fram í annarri röð í frv. en í lögum nr. 6/1978. Stafar þetta einkum af því að í frv. er leitast við að setja reglur fram í þeirri röð sem má ætla að samsvari atburðarás í framkvæmd, en í núgildandi lögum hefur því viðhorfi ekki verið fylgt, sem hefur leitt til talsverðra óþæginda í framkvæmd. Þá á þetta einnig að nokkru leyti rætur að rekja til þess að leitast hefur verið við að samræma efnisröð einstakra reglna í þessu frv. og áðurnefndu frv. til laga um skipti á dánarbúum o.fl.
    Ég mun hér í stuttu máli gera grein fyrir helstu breytingunum sem eru lagðar til frá núgildandi reglum. Eins og áður sagði eru ákvæði þessa frv. samin með það fyrir augum að þau falli að breyttri skipan dómsmála og réttarfars samkvæmt lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði nr. 92/1989. Í athugasemdum við frv. sem varð að þeim lögum kom fram að með ákvæðum þess væri stefnt að þeirri breytingu frá eldri skipan að dómstólar hefðu hvorki með höndum framkvæmdarvaldsstörf né umsýslustörf, heldur kæmi aðeins í hlut þeirra að fást við svokölluð eiginleg dómstörf. Meðferð framkvæmdarvalds ríkisins í héraði yrði hins vegar falin sýslumönnum að því leyti sem héraðsdómarar höfðu gegnt slíkum störfum og umsýslustörf, sem dómstólar hafa haft með höndum eftir eldri skipan, yrðu ýmist falin sýslumönnum eða öðrum en handhöfum ríkisvalds.
    Í frv. er sú leið farin til samræmis við stefnu laga nr. 92/1989 að leggja til að ýmis umsýslustörf sem hingað til hafa verið í höndum héraðsdómara, skiptaráðanda, verði færð úr hans höndum. Er þetta gert annars vegar með því að lagt er til í 3. þætti frv. að

héraðsdómari skipi hverju sinni sérstakan umsjónarmann með nauðasamningsumleitunum ef heimild er veitt til þeirra í dómsúrskurði og umsjónarmaðurinn annist síðan alla umsýslu á þessu sviði á kostnað skuldarans, en héraðsdómari komi ekki að öðru leyti við sögu nema til að leysa úr vissum ágreiningsefnum í tengslum við samningsumleitanir og kveða upp úrskurð um hvort nauðasamningur verði staðfestur. Hins vegar er lagt til í 4. þætti frv. að héraðsdómarar hafi aldrei með höndum framkvæmd gjaldþrotaskipta, heldur skipi þeir ávallt skiptastjóra til að gegna slíkum störfum og skiptastjórar annist síðan alla umsýslu við gjaldþrotaskiptin gegn þóknun, sem greiðist af eignum þrotabúa. Héraðsdómurum er því ætlað að kveða upp úrskurði um kröfur um gjaldþrotaskipti og skipa skiptastjóra ef slíkar kröfur eru teknar til greina, en að því búnu komi héraðsdómarar ekki nærri gjaldþrotaskiptunum nema til að leysa úr ágreiningsefnum sem rísa í tengslum við þau. Þessi skipan 4. þáttar frv. er sú sama og byggt er á í ákvæðum um framkvæmd opinberra skipta á dánarbúum í frv. til laga um skipti á dánarbúum o.fl.
    Í 2. þætti frv. er að finna reglur um greiðslustöðvun, sem er ætlað að koma í stað ákvæða II. kafla laga nr. 6/1978. Þessar reglur frv. byggja um margt á núgildandi reglum, en eins og áður var nefnt eru þó lagðar til ýmsar breytingar sem tilefni þykir til að fenginni reynslu í framkvæmd, auk þess að hliðsjón hefur verið höfð hér af reglum danskrar löggjafar um þetta efni eins og þeim var breytt með lögum nr. 187/1984 þar í landi. Skal nú vikið hér nánar að helstu breytingunum sem eru lagðar til í þessu sambandi.
    1. Í II. kafla laga nr. 6/1978 er það skilyrði sett fyrir heimild til greiðslustöðvunar að skuldarinn ráði sér lögmann eða löggiltan endurskoðanda til aðstoðar í tilraunum til að koma nýrri skipan á fjármál sín. Ákvæði laganna eru óljós um það hverju hlutverki aðstoðarmaðurinn eigi að gegna og hefur því ríkt óvissa í framkvæmd í þessum efnum, auk þess að ósamræmis hefur gætt í því hvernig staðið hefur verið að verki að þessu leyti í einstökum tilvikum. Í frv. eru gerðar tillögur til úrbóta í þessum efnum með því að tiltaka nánar til hvers sé ætlast af aðstoðarmanni. Helstu nýmælin að þessu leyti koma fram í 4. kafla frv., þar sem tekið er af skarið um að aðstoðarmaður verði að taka virkan þátt í öllum fjárhagslegum ráðstöfunum skuldarans sem máli skipta meðan á greiðslustöðvun stendur, en með þessu er aðstoðarmaðurinn í reynd gerður ábyrgur gagnvart lánardrottnum fyrir því að ekkert verði hafst að við greiðslustöðvun þeim til tjóns. Þá er aðstoðarmanninum einnig ætlað að hafa talsvert samráð við lánardrottna meðan á greiðslustöðvun stendur en það kæmi einkum til vegna skyldna aðstoðarmanns til að halda fundi með lánardrottnum eftir einstökum reglum í 3. kafla frv.
    2. Eins og áður var nefnt voru ákvæði II. kafla laga nr. 6/1978 á sínum tíma nýmæli í íslenskri löggjöf, því þar var í fyrsta sinn mælt fyrir um heimild til greiðslustöðvunar í því skyni að endurskipuleggja

fjárhag skuldara svo að komast mætti hjá gjaldþrotaskiptum á búi hans. En meðan á greiðslustöðvun stendur er lánardrottnum óheimilt að koma fram fullnustugerðum fyrir kröfum sínum. Nokkuð hefur borið á að þetta úrræði hafi verið misnotað í framkvæmd, en einkum var um það að ræða á fyrstu árunum eftir gildistöku umræddra laga. Var þá ekki síst um það að ræða að leitað hafi verið heimildar til greiðslustöðvunar gagngert til að fyrirbyggja að fullnustugerðir næðu fram að ganga án þess að neinn ásetningur hafi búið að baki til að reyna að koma nýrri skipan á fjármál skuldarans með samningum við lánardrottna hans. Í 3. kafla og að nokkru í 5. kafla frv. eru gerðar þær breytingar að gert er ráð fyrir að í byrjun verði skuldara veitt heimild til greiðslustöðvunar í skamman tíma án afskipta lánardrottna, eða til allt að þriggja vikna. Eftir það er lánardrottnum hins vegar tryggður afskiptaréttur af framvindu mála því aðstoðarmanni skuldarans er ætlað að boða þá til fundar við sig og kynna þeim ráðagerðir sínar áður en hann getur leitað framlengingar á heimild til greiðslustöðvunar, sbr. 13., 14. og 18. gr. frv., og lánardrottnum er heimilað beinlínis í 16. gr. að mæta á dómþingi þegar beiðni skuldara
um áframhaldandi heimild til greiðslustöðvunar yrði tekin fyrir. Er þetta gert að danskri fyrirmynd. Með þessum hætti má ætla að ekki sé aðeins verið að veita lánardrottnum úrræði til að fyrirbyggja að greiðslustöðvun verði misnotuð, heldur sé einnig verið að girða fyrir að skuldari freistist til að verða sér úti um heimild til greiðslustöðvunar án eðlilegs tilgangs. Að auki má telja að þessi skipan geti stuðlað að því að líklegra verði að greiðslustöðvun beri árangur með því að lánardrottnar verði virkari þátttakendur í viðleitni til að koma nýrri skipan á fjármál skuldara og vinni þannig fremur með honum að því en nú er.
    3. Ákvæði II. kafla laga nr. 6/1978 um skilyrði fyrir greiðslustöðvun er um margt óákveðin og láta ósvarað ýmsum spurningum um það hvenær eigi að veita heimild til hennar. Í frv. eru skýrari ákvæði um þetta og byggja að mestu á ríkjandi venjum í framkvæmd.
    4. Í 8. gr. laga nr. 6/1978 koma fram meginfyrirmælin um réttaráhrif greiðslustöðvunar, bæði um það hvað skuldari megi gera varðandi fjárhagsleg málefni sín meðan hún stendur yfir og til hverra aðgerða lánardrottnar geti gripið í garð skuldarans á þeim tíma. Reglur umræddrar 8. gr. eru ekki langorðar í þessum efnum og hafa gefið tilefni til vafa um ýmis atriði í framkvæmd. Í 4. kafla frv. eru gerðar tillögur um mun nánari reglur um áhrif greiðslustöðvunar, en þær byggjast að verulegu leyti á ríkjandi skoðunum í framkvæmd um skýringu 8. gr. laga nr. 6/1978.
    Núgildandi reglur um nauðasamninga koma fram í lögum nr. 19/1924. Eins og vikið var að hér í upphafi er gert ráð fyrir því í frv. að reglur um nauðasamninga verði felldar inn í löggjöf um gjaldþrotaskipti. Þessu er þannig hagað í danskri löggjöf, en fyrir þessu eru þau rök að reglur um nauðasamningsumleitanir eru um margt tengdar reglum um gjaldþrotaskipti og greiðslustöðvun, enda býr sú hugmynd að baki þessum reglum í heild að þegar fjárhagsörðugleikar steðji að geti skuldari aflað sér heimildar til greiðslustöðvunar til að reyna að greiða úr málum sínum, en ef greiðslustöðvunin ein út af fyrir sig nægi ekki til að ráða bót á örðugleikunum blasi þeir tveir kostir við að skuldarinn leiti annaðhvort nauðasamnings eða gefi bú sitt upp til gjaldþrotaskipta.
    Reglur frv. um nauðasamninga koma fram í tvennu lagi. Annars vegar í 3. þætti þess, þar sem mælt er fyrir um gerð nauðasamninga án undanfarandi gjaldþrotaskipta, og hins vegar í 21. kafla, þar sem gert er ráð fyrir að gjaldþrotaskiptum geti lokið með því að nauðasamningur komist á fyrir þrotamann.
    Ákvæðum 3. þáttar frv. er ekki ætlað að leiða til teljandi breytinga frá þeirri framkvæmd við gerð nauðasamninga sem nú tíðkast á grundvelli laga nr. 19/1924, ef frá er talið að sérstakur umsjónarmaður með nauðasamningsumleitunum færi með þau umsýslustörf sem héraðsdómarar annast nú eftir umræddum lögum. Hefur þó verið leitast við að gera reglur um nauðasamninga aðgengilegri og einfaldari, en hliðsjón hefur verið höfð af dönskum reglum í þessu sambandi. Þess er vænst að ef frv. verður að lögum geti það leitt til þess að oftar verði gripið til þessa úrræðis, bæði fyrir félög eða menn í atvinnurekstri og fyrir menn sem eiga í fjárhagsörðugleikum af öðrum sökum.
    Í 4. þætti frv. er að finna reglur þess um gjaldþrotaskipti. Eins og áður sagði eru þau byggð að miklu leyti á ákvæðum laga nr. 6/1978. Af einstökum breytingum sem hér eru lagðar til í þessum efnum má telja þá þýðingarmestu felast í því að ákvæði frv. gera ráð fyrir að sérstakir skiptastjórar annist að öllu leyti og í öllum tilvikum framkvæmd gjaldþrotaskipta og umsýslu í sambandi við þau. Með þessu er lagt til að algerlega verði afnumin sú tilhögun að héraðsdómarar hafi störf sem þessi með höndum.
    Hér er engan veginn um alger nýmæli að ræða, enda var stigið þýðingarmikið skref í þessa átt með setningu laga nr. 6/1978 þegar teknar voru upp heimildir til þess að fela bústjórum og skiptastjórum að gegna störfum á þessum vettvangi. Í frv. er hins vegar gengið mun lengra í þessu sambandi, því ætlast er til að skiptastjórar verði ávallt skipaðir við gjaldþrotaskipti en ekki að það verði aðeins gert ef vitað er að einhverjar eignir séu fyrir hendi í þrotabúi.
    Fjölmargar röksemdir má færa fyrir þeirri skipan sem er lögð til að þessu leyti í frv. Má í fyrsta lagi nefna að það fengi ekki samrýmst þeirri stefnu laga nr. 92/1989, sem áður hefur verið nefnd, að héraðsdómarar gegni þeim umsýslustörfum við gjaldþrotaskipti sem þeir hafa með höndum eftir lögum nr. 6/1978. Í öðru lagi fara gjaldþrotaskipti fram í þágu lánardrottna þrotamanns, en í því ljósi er nærtækt að skiptin fari þá fram á kostnað þeirra með því að sérstaklega ráðinn maður framkvæmi skiptin og fái þóknun greidda af fjármunum sem hefðu ella komið í hlut lánardrottna. Í þriðja lagi hefur reynslan af störfum bústjóra og skiptastjóra orðið sú í framkvæmd að fjárhagslegur árangur af störfum þeirra, að gjaldþrotaskiptum, hefur að jafnaði orðið stórum betri en þegar héraðsdómarar hafa orðið að leysa slík störf af hendi, auk þess að skiptin hafa yfirleitt tekið skemmri tíma.
    Til viðbótar því sem nú hefur verið nefnt má telja sýnt að sú breytta skipan sem hér um ræðir leiði óbeint til þess að það dragi mjög úr tíðni gjaldþrotaskipta hér á landi, þar sem enga þýðingu hefur fyrir lánardrottna að krefjast gjaldþrotaskipta í þeim tilfellum þegar engar eða litlar eignir eru í búi. Til upplýsinga má geta þess, með hliðsjón af framkvæmd í Reykjavík, að í 85 -- 90% tilvika koma engar eignir fram við gjaldþrotaskipti, þannig að skiptum lýkur án þess að lánardrottnar fái greiðslur upp í kröfur sínar. Samkvæmt ákvæðum frv. yrði sá sem krefðist gjaldþrotaskipta að bera kostnað af störfum skiptastjóra og af skiptum að öðru leyti ef eignir kæmu ekki fram til að standa undir þeim útgjöldum. Er hér um verulega breytingu að ræða frá núgildandi reglum sem leiða til þess að ríkið beri meginhluta kostnaðarins í tilvikum sem þessum.
    Aðrar ráðagerðir í frv. um breytingar frá núgildandi reglum um gjaldþrotaskipti eru ekki sambærilegar að umfangi við þá sem hér hefur verið fjallað um. En hafa verður í huga að sú skipan að skiptastjórar annist ýmis umsýslustörf, sem héraðsdómarar hafa áður haft með höndum, setur mark sitt á fjölmörg ákvæði frv. Hér má þó nefna eftirfarandi atriði í frv. sem fela einnig í sér tillögur um breytingar frá reglum um gjaldþrotaskipti í lögum nr. 6/1978:
    1. Í 11. kafla frv. eru reglur um heimildir til að krefjast gjaldþrotaskipta og um meðferð slíkra krafna fyrir héraðsdómi einfaldaðar nokkuð frá því sem mælt er fyrir í lögum nr. 6/1978.
    2. Í 13. kafla frv. koma fram ítarlegri almennar reglur um hæfi og störf skiptastjóra en nú gilda.
    3. Í 17. kafla frv. koma fram reglur um innbyrðis rétthæð krafna við gjaldþrotaskipti, eða svokallaða skuldaröð, en núgildandi reglur í þessum efnum er að finna í 8. kapítula laga um skipti á dánarbúum og félagsbúum o.fl., nr. 3/1878. Eins og fjallað er um í athugasemdum með frv. til laga um skipti á dánarbúum o.fl., reynir mjög lítið á þessar reglur á þeim vettvangi en fyrst og fremst hafa þær þýðingu við gjaldþrotaskipti. Tillögur eru ekki gerðar um veigamiklar breytingar á þessum reglum en einstök atriði í þeim efnum eru nánar skýrð í athugasemdum við 109. til og með 115. gr. þessa frv.
    4. Í 14. og 18. kafla frv. er að finna mun nánari reglur en í lögum nr. 6/1978 um efni og áhrif innköllunar til skuldheimtumanna við gjaldþrotaskipti, kröfulýsingar þeirra og meðferð krafna. Þessar reglur frv. taka mið af þeirri framkvæmd sem hefur mótast eftir núgildandi lögum auk þess að leitast er við að taka af tvímæli um ýmis atriði á þessu sviði sem óvissa hefur þótt ríkja um.
    5. Reglur 19. kafla frv. um ráðstöfun hagsmuna þrotabúa fela að ýmsu leyti í sér tillögur um breytingar frá núgildandi reglum til einföldunar og hagræðingar, m.a. með því að draga nokkuð úr nauðsyn þess að ákvarðanir í þessum efnum verði teknar á skiptafundum með lánardrottnum en þessi breyting er lögð til með hliðsjón af þróuninni sem orðið hefur í framkvæmd að þessu leyti. Þá felst enn fremur í 19. kafla tillaga um afnám reglna um kosningu sérstakra kröfuhafanefnda, en heimildum laga nr. 6/1978 til þess hefur aldrei verið beitt í framkvæmd svo vitað sé. Loks má nefna að í 129. gr. frv. er gert ráð fyrir sérreglu um aðra ráðstöfun en nauðungarsölu á eignum þrotabúa, sem hafa verið veðsettar fyrir hærri fjárhæðum en megi ætla að þær seljist fyrir. Sambærileg regla er ekki í núgildandi lögum og hefur það þótt valda verulegum erfiðleikum í framkvæmd.
    Í 5. þætti frv. koma fram sérreglur um hvernig leyst verði úr ágreiningsmálum sem rísa í tengslum við greiðslustöðvun, nauðasamningsumleitanir eða gjaldþrotaskipti. Þessar reglur eru um margt mótaðar með hliðsjón af framkvæmd á grundvelli núgildandi laga, en nýmæli eru þó óhjákvæmileg um ýmis atriði vegna breyttrar dómstólaskipunar á grundvelli laga nr. 92/1989 og vegna breytts hlutverks dómara við framkvæmd greiðslustöðvunar, nauðasamningsumleitana og gjaldþrotaskipta eftir öðrum ákvæðum frv.
    Hér hefur verið lýst í meginatriðum þeim breytingum er frv. felur í sér. Um nánari útlistun vísast til grg. með frv.
    Ég vil að lokum vekja athygli á því að frv., ef að lögum verður, hefur ekki aukakostnað í för með sér fyrir ríkissjóð, heldur þvert á móti mun það hafa nokkurn sparnað í för með sér. Til þess liggja einkum tvær ástæður: Gert er ráð fyrir að gjaldþrotaúrskurðum fækki verulega, þar sem eignalaus eða eignalítil bú muni ekki koma til skiptameðferðar. Og í annan stað, sem vegur þyngra í þessu dæmi, er gert ráð fyrir að skiptameðferð, þegar gjaldþrotaúrskurður liggur fyrir, verði í höndum skiptastjóra er fái greidd laun úr búinu.
    Hæstv. forseti. Að öðru leyti en nú hefur þegar verið rakið tel ég að svo stöddu ekki ástæðu til að gera frekari grein fyrir einstökum ákvæðum þessa frv. og legg til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. allshn.