Tryggingagjald
Þriðjudaginn 18. desember 1990


     Fjármálaráðherra (Ólafur Ragnar Grímsson) :
    Virðulegi forseti. Á undanförnum missirum hefur oft verið að því vikið í umræðum hér á Alþingi að nauðsynlegt sé að gera breytingar á skattlagningu fyrirtækja og atvinnulífs á Íslandi til þess að auðvelda íslensku atvinnulífi að standast þá víðtæku alþjóðlegu samkeppni sem mun mjög móta lífskjör okkar þjóðar á næstu árum og áratugum. Í þessari umræðu hefur komið fram að mjög margir telja brýnt að þessu verki sé hraðað, m.a. vegna þess að innan örfárra missira munu ganga í garð slíkar breytingar á okkar efnahagslega umhverfi að nauðsynlegt er að atvinnulífið á Íslandi sé sem best undir það búið að geta skilað okkur bættum lífskjörum við þau nýju skilyrði.
    Af hálfu forsvarsmanna atvinnulífsins á Íslandi hefur hvað eftir annað komið fram sú ósk að nauðsynlegt sé að stjórnvöld hefjist handa við að hrinda í framkvæmd stig af stigi slíkri kerfisbreytingu til að atvinnufyrirtækin á Íslandi geti búið við sambærileg starfsskilyrði og samkeppnisaðilar þeirra í öðrum löndum. Í tengslum við kjarasamninga sem gerðir voru í upphafi þessa árs var ákveðið samkvæmt ósk aðila vinnumarkaðarins, sérstaklega fulltrúa atvinnulífsins, að hefjast nú þegar handa við þessar breytingar á skattlagningu atvinnulífsins og var það eitt af þeim skilyrðum sem fulltrúar Vinnuveitendasambands Íslands settu fram þegar síðustu kjarasamningar voru gerðir. Ýmsir þingmenn hafa á undanförnum árum flutt hér tillögur um slíkar breytingar. Ég held að við getum öll verið sammála um að það verkefni sem þetta frv. vísar til er eitt af brýnustu verkefnum í samspili atvinnulífs og ríkisfjármála í okkar landi.
    Flestir eru sammála um að það þurfi að hafa tvíþætt sjónarmið að leiðarljósi við þessar breytingar. Í fyrsta lagi að jafna samkeppnisstöðu atvinnugreinanna hér innan lands og í öðru lagi að jafna samkeppnisstöðu þeirra við samkeppnisstöðu fyrirtækja erlendis.
    Frv. um tryggingagjald sem ég mæli hér fyrir er ætlað að stíga fyrstu skrefin á þessari braut. Festa í lög kerfisbreytingu sem felur í sér að jafna í áföngum samkeppnisstöðu atvinnugreinanna hér innan lands og jafnframt fella gjaldtöku að því kerfi sem algengast er í okkar helstu samkeppnislöndum. Ég fullyrði að af hálfu þeirra forsvarsmanna megingreina atvinnulífs á Íslandi, sem ég hef rætt við á undanförnum mánuðum, er alger samstaða um þessa meginstefnu. Þeir hafa margir í samræðum við mig lagt á það ríka áherslu að bæði ríkisstjórn og Alþingi sýni að okkur sé full alvara, þingmönnum og ríkisstjórn, að vilja styrkja samkeppnisstöðu atvinnulífsins á Íslandi með því að hraða því verki að setja í lög slíkar kerfisbreytingar á skattlagningu atvinnulífsins.
    Í samræmi við þessi ákvæði kjarasamninganna fól ég sérstakri nefnd í júnímánuði sl. að endurskoða gildandi lög um skattlagningu fyrirtækja. Markmið endurskoðunarinnar voru þau sem ég lýsti hér í upphafi minnar ræðu. Nefndin skilaði skýrslu 16. nóv. sl. Í þeirri skýrslu kemur fram verklýsing á því hvernig nefndarmenn telja hagkvæmast að vinna að þessu

mikla verki. Þeir vekja réttilega athygli á því að kerfisbreytingarnar séu í reynd þríþættar.
    1. Breytingar á þeim margvíslegu launatengdu gjöldum sem sett hafa verið í lög á Íslandi á undanförnum áratugum við mismunandi aðstæður og í mismunandi tilgangi.
    2. Breytingar á skattlagningu sveitarfélaga á atvinnulíf, sérstaklega að afnema aðstöðugjaldið, sem allir kunnáttumenn eru sammála um að er í eðli sínu mjög óhagkvæmt gjald og óeðlilegt út frá nútímasjónarmiðum í skattamálum og atvinnulífi. Mér finnst athyglisvert að í þeim viðræðum sem ég hef átt við forsvarsmenn atvinnulífsins á undanförnum mánuðum, m.a. í tengslum við framlengingu hinna svokölluðu þjóðarsáttarkjarasamninga, kom fram af þeirra hálfu hvað eftir annað að þeir leggja ríka áherslu á það að sem fyrst verði fest í lög að aðstöðugjaldið sé afnumið.
    3. Breytingar á tekju- og eignarskattsálagningu fyrirtækja sem í grófum dráttum taka mið af þeirri alþjóðlegu breytingu sem gerð hefur verið í flestum löndum, að annars vegar lækka prósentuna og hins vegar breikka gjaldstofninn og fækka þeim margvíslegu undanþágum sem verið hafa í íslenskri löggjöf.
    Í reynd má svo bæta við þau atriði að í tekjuskattslöggjöfinni er einnig nauðsynlegt að endurskoða ákvæðin um verðbreytingarfærslur og útreikninga á hagnaði og skattskyldum tekjum fyrirtækja, reglum sem á sínum tíma voru búnar til þegar Ísland var fyrst og fremst verðbólguþjóðfélag og líta töluvert öðruvísi út ef við berum gæfu til þess að festa í sessi þann stöðugleika sem hér hefur náðst.
    Ég vona satt að segja að það takist mjög víðtæk samstaða um þessar breytingar, bæði þær sem ég mæli hér fyrir nú og eins þær sem fylgja munu á eftir, hver sem sú ríkisstjórn kann að verða sem við því verki tekur eða hvernig sá þingmeirihluti kann að verða skipaður. Ég hef djúpa sannfæringu fyrir því að ef við eigum að geta boðið sjálfum okkur og börnum okkar vaxandi og bætt lífskjör á næstu árum og áratugum þá sé nauðsynlegt að sníða af íslenskri skattalöggjöf ýmiss konar agnúa og meinbugi sem voru börn síns tíma en samrýmast ekki nútíma sjónarmiðum varðandi hagkvæmni atvinnulífs annars vegar og sanngirni í skattlagningu hins vegar.
    Í þeirri tillögu sem nefndin birti í sérstakri skýrslu, sem dreift var til þingmanna um miðjan nóvember, var að finna tillögur um samræmingu launagjalds í þremur áföngum á næstu árum. Þannig fengju svonefndar undanþágugreinar tíma til þess að aðlaga sig fyrir nýja tryggingagjaldið og var lagt til í áliti nefndarinnar að fyrsti áfanginn kæmi til framkvæmda í ársbyrjun 1991 og væri þar miðað við tvö þrep, 2,5% í svonefndum undanþágugreinum og 5,5% í öðrum greinum. Eins og ég mun koma að síðar er í þessu frv. gengið út frá þessari tillögu nema efra þrepið er hækkað um 0,5%. Í tillögunum er síðan lýst öðrum áfanga 1992 og loks þriðja áfanga 1993 þegar tryggingagjaldið yrði í einu þrepi í öllum atvinnugreinum.
    Meginrökin fyrir því að samræma hin launatengdu

gjöld milli atvinnugreina og fjárhagsleg áhrif þeirra breytinga eru margvísleg og ég mun hér aðeins stikla á stóru.
    Launaskattur var tekinn upp árið 1965 og fór alfarið til þess að fjármagna lán úr Byggingarsjóði ríkisins. Fyrstu árin sátu allar atvinnugreinar við sama borð, nema landbúnaður sem hefur alltaf verið undanþeginn launaskatti. Árið 1973 voru fiskveiðar undanþegnar en það var hluti af samkomulagi um fiskverð. Sýnir það dæmi nokkuð vel hvernig það skattkerfi sem menn búa svo við um langan tíma verður kannski til vegna tilviljunarkenndra aðstæðna í samningum á hverjum tíma. Í ársbyrjun 1982 skilaði svokölluð starfsskilyrðanefnd atvinnulífsins skýrslu til forsrh. en nefndin átti að gera samanburð á starfsskilyrðum atvinnugreina með tilliti til samkeppnisstöðu í útflutningi og á heimamarkaði. Niðurstaða þessarar nefndar varð sú að engin rök væru fyrir þeim undanþágum frá launaskatti sem þá voru í gildi. Í framhaldi af því nál. var hins vegar farin sú leið að undanþiggja fleiri greinar í stað þess að fella undanþágurnar niður og árið 1982 var ákveðið að taka upp tvö þrep og voru fiskvinnsla og almennur iðnaður sett í lægra þrepið. Árið 1986 var síðan ákveðið að undanþiggja fiskvinnslu og iðnað alfarið. Það var liður í gerð kjarasamninga á því ári sem beindist að því að styrkja samkeppnisstöðu þessara greina. Eftir stendur að nú eru það fyrst og fremst fyrirtæki í verslunar- og þjónustugreinum, byggingariðnaði og opinberri þjónustu sem greiða launaskatt.
    Vissulega má segja að hægt sé að færa tímabundin rök fyrir mismuni í skattlagningu fyrirtækja, t.d. vegna sérstakra aðstæðna eða stuðningsaðgerða við einhverjar óeðlilegar og skammtímaaðstæður. Hins vegar verður að telja slíka mismunun afar óheppilega til lengdar þar sem hún getur dregið úr aðhaldi og stuðlað að óhagkvæmni í rekstri. Held ég að það sjónarmið njóti mjög víðtæks stuðnings, bæði meðal stjórnmálamanna og sérfræðinga, að stefna beri að því að afnema slíka mismunun. M.a. vegna þess að í henni felst að ein atvinnugrein eða nokkrar atvinnugreinar niðurgreiða í reynd starfsemi annarra atvinnugreina. Tvær leiðir eru færar til þess að ná fram samræmingu. Önnur er að fella skattinn niður, hin leiðin er að fella niður allar undanþágur í áföngum og það er sú leið sem hér er lögð til.
    Í beinum tengslum við þessa aðgerð er lögð til frekari breyting og samræming í álagningu launatengdra gjalda. Auk launaskatts eru nú lögð á fjögur mismunandi launatengd gjöld sem fara um ríkissjóð. Þessi gjöld eru öll lögð á eftir á og taka mið af launagreiðslum liðins árs. Skattstofninn er í flestum tilvikum svipaður. Lífeyristryggingagjald nemur 2% af launum fyrra árs, slysatryggingagjald 0,37% og vinnueftirlitsgjald 0,1%. Atvinnuleysistryggingagjald er hins vegar reiknað sem föst krónutala á hverja vinnuviku launafólks.
    Segja má að tvenns konar mismunur ríki á þessu sviði. Annars vegar milli einstakra atvinnugreina þar sem sumar greinar eru undanþegnar, eins og ég hef

vikið hér að, og hins vegar mismunur milli félagaforma þar sem einstaklingsrekstur ber í mörgum tilvikum lægra hlutfall launatengdra gjalda en lögaðilar. Nánari grein er gerð fyrir þessum tölum og áhrifum þeirra á stöðu einstakra atvinnugreina í fylgiskjölum með frv. og í greinargerð þess.
    Í þeim tillögum sem hér eru lagðar fram, þó það komi fram í sérstöku frv., er gerð tillaga um að innheimta tryggingariðgjaldið mánaðarlega í tengslum við gildandi staðgreiðslukerfi í tekjuskatti einstaklinga.
    Loks er lagt til að tryggingagjaldinu verði ráðstafað til Atvinnuleysistryggingasjóðs og Vinnueftirlits ríkisins í svipuðum hlutföllum og gilt hefur til þessa, þ.e. að engin breyting verður í reynd á fjárhagsgrundvelli þessara tveggja stofnana. Afgangurinn renni alfarið til fjármögnunar almannatryggingakerfisins, þ.e. tryggingagjaldið, verði markaður tekjustofn líkt og er í mörgum öðrum löndum og hefur í vaxandi mæli fest í sessi sem eðlileg skipan í skattamálum í Vestur-Evrópu og í þeim löndum sem helst eru samkeppnislönd okkar Íslendinga í efnahagslegu tilliti.
    Rétt er að vekja athygli á því að við álagningu opinberra gjalda á árinu 1991 vegna rekstrar á árinu 1990 er gert ráð fyrir sérstökum frádrætti sem nemur 2,5% af gjaldfærðum frádráttarbærum launum skv. rekstrarreikningi ársins 1990. Þetta er gert til þess að koma í veg fyrir íþyngingu í tekjuskatti sem annars yrði vegna þess að við þessa breytingu falla tryggingagjöldin út úr rekstrarkostnaði ársins. Þetta gildir þó aðeins í eitt ár, enda er hér aðeins um svokallaðan yfirgangsvanda að ræða sem tengist upptöku þessa nýja kerfis.
    Eins og fram hefur komið í þingskapaumræðum hér í dag er þessi kerfisbreyting í hugum margra tengd næsta áfanga hennar, þ.e. afnámi aðstöðugjalds. Það er ljóst að af hálfu mjög margra, bæði talsmanna atvinnulífs og ýmissa stjórnmálamanna og flokka, hefði verið talið æskilegt að stíga strax á næsta ári veigamikið skref í að leggja niður aðstöðugjaldið. Það mál var rætt við forsvarsmenn sveitarfélaganna. Þeir mæltust eindregið til þess að sú leið yrði ekki farin en í staðinn yrðu teknar upp viðræður við Samband ísl. sveitarfélaga og formleg vinna að tillögugerð í þessum efnum. Það varð niðurstaða okkar að fara þá leið en leggja ekki til um leið og þessi lögfesting yrði lögþvingaða lækkun aðstöðugjaldsins. Ég hef kynnt þetta frv. þeim fulltrúum, bæði Vinnuveitendasambands Íslands og Alþýðusambands Íslands, sem unnu að margvíslegum ákvörðunum varðandi framlengingu kjarasamninga sem gerðir voru í febrúar sl. Fram hefur komið hjá þeim að frv. í þeim búningi sem það er hér lagt fram er fyllilega í samræmi við þær umræður sem áttu sér stað milli fjmrn. og aðila vinnumarkaðarins þegar kjarasamningarnir voru framlengdir.
    Hins vegar kann að vera nokkuð mismunandi mat á því með hvaða hætti menn vilja tengja framgang málsins í eitt tryggingagjald atburðarásinni á vettvangi
aðstöðugjaldsins. Það er mál sem fram hefur komið hér fyrr í dag að menn hafa á mismunandi skoðanir.

Ég er ekki með uppgerðan hug í þeim efnum. Ég tel það fara fyrst og fremst eftir því hvernig vænlegast er að skapa breiða þjóðfélagslega samstöðu um þessar breytingar. Mér hefur verið tjáð að af hálfu framkvæmdastjórnar Vinnuveitendasambands Íslands sé lögð áhersla á að næstu áfangar í þessari samræmingu verði tengdir breytingu á aðstöðugjaldinu. Ég hef hins vegar ekki séð þeirra samþykkt þannig að ég skal ekkert tjá mig um það nánar hér en mun væntanlega fá þann texta innan tíðar og kannski hafa einhverjir þingmenn hann nú þegar undir höndum.
    Ég vil jafnframt geta þess hér, sem fram hefur komið við fulltrúa launafólks og atvinnulífs, að ákveðið hefur verið að gera breytingar á réttindum tryggingakerfisins í samræmi við það að ýmsir aðilar fara nú að greiða til þess kerfis sem ekki greiddu áður, þannig að saman fari greiðsla og réttindaaukning. Hefur verið ákveðið að skipa nefnd fulltrúa viðkomandi ráðuneyta og aðila vinnumarkaðarins til þess að ganga frá slíkum breytingum á réttindaskipan í kjölfarið á lögfestingu þessa frv.
    Virðulegi forseti. Ég hef hér vikið að þeim meginatriðum sem setja svip sinn á það frv. sem hér er mælt fyrir og vona, þó ég geri mér fyllilega ljóst að frv. hefði mátt koma fram fyrr, að góð samstaða geti tekist um það hér á Alþingi að afgreiða málið fyrir áramót. Ég er sannfærður um það að hvað svo sem sú ríkisstjórn kann að heita eða hvernig svo sem hún verður samansett, sem við tekur að loknum næstu alþingiskosningum, verði það henni til hagsbóta og muni auðvelda henni verkin, þau verk sem ég hef að nokkru leyti vikið hér að, ef þetta frv. verður lögfest fyrir áramót þannig að sú breyting sem mjög er knúið á um að gerð verði sé hafin. Ég held að ef það yrði ekki gert að lögfesta málið fyrir áramót og upp kæmi óvissa um hvort raunverulegur vilji er á bak við slíka kerfisbreytingu kynni það að gera nauðsynlega sambúð atvinnulífs og stjórnvalda á sviði kerfisbreytinga á næstu missirum mun torveldari. Ég held þess vegna að það sé í reynd hagsmunamál allra þeirra flokka á Íslandi sem á annað borð hyggja á ríkisstjórnarþátttöku að loknum næstu kosningum, og mér skilst að það séu allir þeir flokkar sem nú sitja á Alþingi, að frv. verði að lögum og taki gildi við upphaf nýs árs.
    Ég met mikils að nefndarmenn í fjh.- og viðskn., sérstaklega nefndarmenn stjórnarandstöðuflokkanna, voru reiðubúnir að hefja umfjöllun um frv. áður en mælt hafði verið fyrir því hér á Alþingi og vona að nefndarstörfin geti gengið vel og greiðlega fyrir sig.
    Ég mælist svo til þess, virðulegur forseti, að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til hv. fjh.- og viðskn.