Ferill 161. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1990–91. – 1060 ár frá stofnun Alþingis.
113. löggjafarþing. – 161 . mál.


Nd.

1032. Nefndarálit

um frv. til lánsfjárlaga fyrir árið 1991.

Frá 2. minni hl. fjárhags- og viðskiptanefndar.

    
     Afgreiðsla fjárhags- og viðskiptanefndar á þessu frumvarpi hefur dregist von úr viti vegna ágreinings í ríkisstjórn og innbyrðis deilna stjórnarliðsins. Tillögur ríkisstjórnarinnar til breytinga á frumvarpinu hafa verið að breytast daglega og nú síðast oft á dag. Eftir miklar sviptingar varð niðurstaðan sú að ekkert samkomulag ríkir milli stjórnarflokkanna um heimildir til að standa að undirbúningsframkvæmdum vegna álvers á Keilisnesi. Ríkisstjórnarflokkarnir eru því klofnir í afstöðu sinni til þess máls.
     Á fundi nefndarinnar kom fjöldi aðila eins og getið er um í nefndaráliti meiri hl. Flestir höfðu ekki erindi sem erfiði. Ljóst er að veruleg fjárvöntun opinberra aðila mun leiða til aukafjárveitinga síðar á árinu. Má þar nefna Lánasjóð íslenskra námsmanna, en fulltrúar ríkisstjórnarinnar í stjórn sjóðsins telja að um það bil 300 millj. kr. vanti í sjóðinn til að standa undir útlánaáætlun hans. Það vakti einnig athygli að í breytingartillagnadrögum frá ríkisstjórninni var gert ráð fyrir að heimilt væri að ráðstafa 420 millj. kr. af sérstökum eignarskatti í stað 335 milljóna. Frá þeim hugmyndum var fallið á síðari stigum. Sömuleiðis var ætlunin að heimila lántöku til að flýta framkvæmdum við ýmsar skólabyggingar á landsbyggðinni en jafnharðan fallið frá því.
     Þá er full ástæða til að benda á að fjáraukalög fyrir árið 1990 hafa enn ekki verið lögð fram né heldur fjáraukalög fyrir fyrstu mánuði yfirstandandi árs. Fyrir vikið er mjög erfitt að átta sig á því hver raunveruleg ríkisumsvif verða á árinu. Þó er víst að lánsfjárþörf ríkisins eykst verulega milli ára og allt bendir til meiri hallareksturs ríkisins en ríkisstjórnin vill vera láta.
     Þótt vissulega sé margt sem ástæða hefði verið til að lagfæra í frumvarpinu hefur 2. minni hl. nefndarinnar ákveðið að flytja engar breytingartillögur en áskilur sér að sjálfsögðu rétt til að fylgja breytingartillögum sem fram kunna að koma.
     Það vekur sérstaka athygli að engir fjármunir af sértekjum ganga til framkvæmdasjóðs Ríkisútvarpsins, en honum er m.a. ætlað að standa undir byggingu nýs langbylgjumasturs í stað þess sem féll í ofviðri fyrr á þessu ári. Einnig er ástæða til að benda á að tekjustofnar kirkjugarða eru skertir um 20% sem er hærra hlutfall en á sl. ári þegar ríkissjóður greip í fyrsta skipti til þess ráðs að taka fjármuni kirkjugarðanna traustataki. Þykir ýmsum sem ríkisstjórnin ráðist þar ekki á garðinn þar sem hann er hæstur.
     Hér á eftir verður reynt að meta áhrif lánsfjárlaganna á mismunandi þætti efnahagslífsins. Jafnframt verður sýnt fram á hvernig fjármálaráðherra hefur reynt að blekkja þjóðina með hástemmdum lýsingum á eigin verkum í fréttatilkynningu um ríkisfjármál á sl. ári.
    Seðlabankinn hefur varað við því að áform um miklar innlendar lántökur muni leiða til erlendra lántaka ef markmið um innlenda fjármögnun nást ekki. Vísað er til reynslu síðustu ára, en áform um lántökur leiða af sér framkvæmdir og rekstur sem fjármagna þarf á einhvern hátt ef innlent fjármagn fæst ekki.
     Í bréfi bankans til fjárhags- og viðskiptanefndar neðri deildar, dagsett 21. febrúar 1991, kemur fram að 62% af nýjum peningalegum sparnaði verði tekin að láni af hinu opinbera, samanborið við 40% á síðasta ári.
     Miðað við þau áform, sem nú liggja fyrir, er sýnt að bæta þarf um það bil 3 milljörðum við þau lántökuáform sem lágu fyrir þegar Seðlabankinn vann greinargerð sína. Stefnir því í að um 70% af nýjum peningalegum sparnaði lánakerfisins verði tekinn að láni af opinberum aðilum ef fjármagna á allt innan lands. Augljóst má vera að slíkt stenst ekki þrátt fyrir að núverandi raunvaxtastig haldist eða jafnvel hækki.
     Sé hins vegar reiknað með að ríkissjóður og opinberir aðilar nái 40% af sparnaðinum eins og á síðasta ári munu rúmir 10 milljarðar leita á erlendan markað eða á yfirdráttarreikning Seðlabankans. Reyndar má búast við að lántakan verði jafnvel hærri vegna rýrnandi lausafjárstöðu bankanna og aukinnar eftirspurnar einkaaðila eftir lánsfé nú í ársbyrjun, auk þess sem halli á ríkissjóði verður fyrirsjáanlega meiri en fjárlög gera ráð fyrir. Þessu til viðbótar koma áform um 2 milljarða auknar erlendar lántökur í breytingartillögum meiri hl. við afgreiðslu á lánsfjárlögum.
     Sé því bætt við að viðskiptahalli er 1.200 m.kr. hærri en forsendur lánsfjáráætlunar byggjast á og að áætlunin byggir á 2 milljarða lántökum má búast við að erlend lántaka verði um 15 milljarðar nettó, samanborið við 9,4 milljarða á síðsta ári.
     Seðlabankinn varar í skýrslu sinni við auknum erlendum lántökum vegna þyngingar á greiðslubyrði og skuldastöðu þjóðarbúsins út á við (bls. 7). Greiðslubyrði erlendra lána hefur aukist úr 16% árið 1987 í 21,7% árið 1991 samkvæmt lánsfjáráætlun. Staða erlendra langtímalána hækkaði á sama tíma úr 40,4% af landsframleiðslu í 52,9%. Ef reiknað er með að erlendar lántökur nettó verði 15 milljarðar í stað 2 milljarða lækkar þetta hlutfall í 51,9% af landsframleiðslu í stað þess að lækka í rúm 48%. Lækkun erlendra lána stafar fyrst og fremst af hækkandi raungengi. Aukið innstreymi erlends fjármagns setur markmið um gengi og verðlag í hættu.
     Að óbreyttu stefnir því í áframhaldandi aukningu á greiðslubyrði erlendra lána. Áform um opinberar lántökur á innlendum lánamarkaði eru óraunhæf og stefna fjármálum þjóðarinnar í voða, nema á móti þeim komi aukin framleiðsla.
    


1. Efnahagsmál og hagstjórn.
    Dregið hefur í sundur með Íslendingum og öðrum þjóðum í verðmætasköpun og lífskjörum um árabil. Stöku tímabil hafa komið aflahrotur og uppsveiflur í afurðaverði en síðan hafa tekið við skellir og versnandi lífskjör. Þegar horft er yfir síðastliðinn áratug blasir sú staðreynd við að hagvöxtur hefur verið þriðjungi minni en í OECD-löndunum. Um þessar mundir eru Íslendingar að ganga í gegnum lengsta stöðnunar- og samdráttarskeið í fjóra áratugi.
     Samdrátturinn, sem hófst árið 1988, átti upptök sín í minnkandi afla og lækkandi verði á helstu mörkuðum okkar. Strax á árinu 1988 þurfti að grípa til aðhaldsaðgerða til að aðlaga þjóðarútgjöld að minnkandi þjóðartekjum. Taprekstur í sjávarútvegi var þegar orðinn verulegur í upphafi þess árs og samkeppnisstaða iðnaðarins var með öllu óviðunandi.
     Ekki náðist samstaða um nauðsynlegar aðgerðir og við tók ný stjórn haustið 1988. Sú ríkisstjórn felldi gengið um 3% og tók upp 5% útflutningsuppbætur á frystar sjávarafurðir. Sjávarútvegur var auk þess styrktur sérstaklega með hækkun á endurgreiðslu söluskatts í upphafi árs 1989 og niðurgreiðslu á raforkuverði. Millifærslu- og sjóðakerfi haftatímabils eftirstríðsáranna var tekið upp með fjárframlögum úr ríkissjóði og erlendum lántökum. Með þessum aðgerðum var raungengi haldið of háu of lengi í von um betri tíð.
     Gengisfölsunin sogaði fé frá útflutningsfyrirtækjum á landsbyggðinni og þau urðu að leita á náðir skömmtunarsjóðanna. Af þessu leiddi gífurlega skuldasöfnun erlendis og óviðunandi stöðu þeirra atvinnuvega og fyrirtækja sem ekki nutu sértækra ráðstafana stjórnvalda. Hrina gjaldþrota fylgdi í kjölfarið og hún stendur enn yfir.
     Ríkisstjórnin varð að beygja sig fyrir köldum efnahagslegum staðreyndum og felldi gengi krónunnar þannig að erlendar myntir hækkuðu samtals um 30% á árinu 1989. Aðstæður fyrir lækkun raungengis höfðu skapast þegar haustið 1988 og er óhætt að fullyrða að ef fyrr hefði verið gripið til nauðsynlegrar gengisaðlögunar eins og Sjálfstæðisflokkurinn lagði til hefði staða atvinnulífs, heimila og ríkissjóðs orðið mun betri en nú er. Gengisaðlögun og kaupmáttarhrap ársins 1989 varð mun meira en verið hefði ef fyrr hefði verið gripið í taumana. Skattahækkanir á fyrirtæki og launafólk gerðu aðlögunina enn sársaukafyllri.
     Aðlögun að efnahagslegum veruleika átti sér hins vegar aðeins stað í einkageiranum því að þensla ríkti allan tímann hjá hinu opinbera. Í stað þess að draga úr umfangi þess, til að bregðast við minnkandi skattstofnum, var skattheimta hert til muna. Innflutningsgjöld, bensíngjöld og þungaskattar hækkuðu. Tekju- og eignarskattar einstaklinga voru hækkaðir og tekju- og eignarskattar fyrirtækja hækkuðu verulega. Enn var haldið áfram á þessari braut á árinu 1990 með hækkun tekjuskatta einstaklinga og álagningu einhvers hæsta virðisaukaskatts sem um getur. Minni verðbólga hækkaði raungildi eftirágreiddra skatta fyrirtækja, þ.e. tekjuskatta, eignarskatta, fasteigna- og aðstöðugjalda, auk þess sem sveitarstjórnum var heimilað að hækka álagningarhlutföll sín gífurlega.
     Aðgerðir stjórnvalda hafa verið á einn veg. Gripið hefur verið til sértækra aðgerða til aðstoðar einstökum atvinnugreinum og fyrirtækjum, öðrum en þeim sem höfðu reksturinn í lagi. Fyrirtækjum, sem einhvern hagnað sýndu, var hegnt með gríðarlegum skattahækkunum. Þessar ráðstafanir juku á samdráttinn og drógu þrótt úr atvinnulífinu.
     Ein alvarlegasta afleiðing þessarar stefnu hefur birst í minnkandi fjárfestingu atvinnulífsins. Fjárfestingar atvinnuveganna hafa dregist mikið saman og sé endurnýjun á flugflota Flugleiða undanskilin minnkaði hlutur fjármunamyndunar atvinnulífsins í landframleiðslu úr 9,4% 1988 í 7,9% árið 1990.
     Svo litlar fjárfestingar í atvinnulífinu vekja ekki vonir um hagvöxt og fjölgun atvinnutækifæra á komandi árum, enda hefur störfum fækkað á almennum vinnumarkaði og vísbendingar um eftirspurn atvinnurekenda eftir starfsfólki benda ekki til annars en að sú þróun haldi áfram. Alger stöðnun ríkir. Þótt sá stöðugleiki, sem myndaðist með kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins á síðastliðnu ári, hafi gefið fyrirtækjum ráðrúm til að einbeita sér að bættri nýtingu fjármuna, búnaðar og vinnuafls verður ekki um aukna hagræðingu né varanlegan vöxt að ræða ef fjármunamyndun í atvinnulífinu koðnar niður. Þar leika vextirnir lykilhlutverk.
     Minni fjárfesting atvinnulífsins hefði undir eðlilegum kringumstæðum leitt til mikillar lækkunar raunvaxta uns nýtt jafnvægi hefði náðst. Vonir um lægra raunvaxtastig hafa samt orðið að engu vegna mikillar lántöku ríkissjóðs og opinberra aðila á innlendum lánamarkaði .
     Árið 1990 hefði að öllu jöfnu átt að færa íslensku þjóðinni meiri bata en raun varð á. Verður að telja einsdæmi að ríkisstjórn grípi til verulegra skattahækkana í efnahagssamdrætti og það ár eftir ár. Afleiðingar hinnar misheppnuðu hagstjórnar sjást í gjaldþrotum og gífurlegum samdrætti í fjárfestingu fyrirtækja. Ríkisvaldið kæfði vaxtabrodda atvinnulífsins með háum vöxtum og skattahækkunum og mun það óhjákvæmilega bitna á kjörum þjóðarinnar á næstu árum.
     Þrátt fyrir lækkandi raungengi á árinu 1989 og þá súrefnisgjöf sem sum útflutningsfyrirtæki fengu með skömmtunarsjóðunum miðaði efnahagslífinu aftur á bak og við blasti vaxandi fyrirtækjadauði og atvinnuleysi í upphafi síðastliðins árs. Þjóðhagsstofnun gerði ráð fyrir að atvinnuleysi yxi úr 1,7% árið 1989 í 2,5% árið 1990. Ekki var að finna hjá stjórnvöldum leiðsögn eða stefnu sem stuðlað gæti að heilbrigðu efnahagsumhverfi. Í fjárlögum og þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar voru allar stærðir fljótandi sem fyrr. Forsendur hennar um laun, verðlag og gengi hefðu þýtt áframhaldandi hnignun og versnandi lífskjör.
     Við þessar aðstæður gripu aðilar vinnumarkaðarins í taumana og gerðu umfangsmestu kjarasamninga sem um getur í sögu þessa lands. Markmiðið var að með hóflegum launahækkunum, ásamt ýmsum hliðarráðstöfunum, yrði höggvið í verðbólguna og þannig komið í veg fyrir aukið atvinnuleysi. Stjórnvöld þurftu að endursemja fjárlög og þjóðhagsáætlun í kjölfarið og lækka þar verðlags- og launaforsendur. En betur má ef duga skal. Ekkert frumkvæði hefur enn komið frá stjórnvöldum til að snúa af braut stöðnunar. Þvert á móti eru skattar enn hækkaðir og ríkisútgjöldin eru látin reka á reiðanum. Er nú svo komið að helsta ógn íslensks efnahagslífs er stjórnarstefnan og fjárhagsleg staða ríkissjóðs.
     Í nýlegu yfirliti um efnahagsmál telur Þjóðhagsstofnun mikilvægt að rjúfa þá kyrrstöðu sem ríkt hefur í þjóðarbúskapnum undanfarin missiri og koma efnahagslífinu á braut hagvaxtar á ný. (Frétt 14. febr. 1991.) Bendir stofnunin á að lántökuáform opinberra aðila á innlendum markaði dragi úr líkunum á lækkun raunvaxta og kunni jafnvel að leiða til hækkunar þeirra.
     Helsta vandamál í efnahagslífinu í dag er lítill hagvöxtur. Hagstjórn verður að miða að því að fjárfesting atvinnulífsins fari aftur af stað og leggi grunn að bættum lífskjörum í framtíðinni. Til þess að svo megi verða þarf ríkisvaldið að gefa eitthvað eftir af því sem það tekur af landsframleiðslunni og skapa þannig atvinnulífinu svigrúm til aukinna athafna.
    
2. Lánsfjármál og vextir.
    Peningalegur sparnaður tvöfaldaðist á síðasta ári. Samkvæmt áætlun Seðlabanka Íslands frá 30. janúar 1991 jókst hann úr 18 milljörðum króna árið 1989 í 36 milljarða 1990. Þessi mikla aukning sparnaðar ásamt almennt stöðugu efnahagsumhverfi, lítilli lánsfjáreftirspurn fyrirtækja og ört hjaðnandi verðbólgu myndaði kjöraðstæður fyrir lækkun raunvaxta. En sú varð ekki raunin. Raunvextir bæði verðtryggðra og óverðtryggðra lána hækkuðu frá fyrra ári. Meðalávöxtun spariskírteina ríkissjóðs hækkaði eftir því sem leið á árið og var 6,78% að meðaltali á árinu. Í greinargerð Seðlabanka frá 30. janúar 1991 er skýringuna að finna, en þar segir: „Engu að síður er ljóst að hinar miklu lánsfjárþarfir ríkissjóðs og opinberra lánakerfa á þess vegum hafa átt meginþátt í því að halda uppi tiltölulega háum raunvöxtum á síðasta ári, þrátt fyrir mikinn peningalegan sparnað og litla lánsfjáreftirspurn atvinnufyrirtækja. “
     Í svari bankans við fyrirspurn Friðriks Sophussonar um áhrif umsvifa ríkissjóðs á lánsfjármarkað segir: „Talið er að ríkissjóður hafi tekið 40% af nýjum sparnaði í lánakerfinu að láni á síðasta ári. Leiða má rök að því að vaxtamyndunin hér á landi undanfarin tvö ár hafi í aðalatriðum mótast af mikilli lánsfjárþörf og lántökum ríkissjóðs.“ Einnig segir: „Í grófum dráttum má segja að vextir hafi mótast af þeim raunvöxtum sem ríkissjóður hefur þurft að bjóða til að ná áformum sínum í sölu spariskírteina og þeir vextir myndað grunn þeirra vaxta sem bankarnir hafa haft á verðtryggðum lánum sínum.“
     Í sama svari áætlar bankinn, á grundvelli nýjustu þjóðhagsspár um 1% hagvöxt, að nýr peningalegur sparnaður verði 37 milljarðar á þessu ári og lántökuáform ríkissjóðs og opinberra aðila nemi ekki minna en 62% af peningalegum sparnaði á þessu ári samanborið við 40% á síðasta ári.
     Í greinargerðinni frá 30. janúar fjallar Seðlabankinn um leiðir til lækkunar vaxta. Varar hann við lækkun innlánsbindingar eða kaupum Seðlabanka á skuldabréfum ríkissjóðs. Slíkar aðgerðir muni leiða til þenslu og stefna í hættu þeim árangri sem náðst hefur í lækkun verðbólgu. Telur bankinn að fjármagna verði sem mest af hallarekstri ríkissjóðs og opinberri fjáröflun á innlendum markaði. Allt útlit sé fyrir að viðskiptahallinn við útlönd fari vaxandi og skuldastaða þjóðarbúsins við útlönd hafi versnað. Nauðsynlegt sé því að stilla erlendum lántökum í hóf.
     Öll rök leiða því til þess að hemja verði hallarekstur ríkissjóðs og aðra opinbera lánsfjáreftirspurn þar sem hið opinbera á drýgstan þátt í að halda uppi háum raunvöxtum á tímum samdráttar í efnahagsstarfseminni.
     Seðlabankinn bendir á að lausafjárstaða bankanna hafi farið versnandi á síðustu mánuðum ásins 1990 og að sala ríkisvíxla hafi beðið hnekki. Áform ríkissjóðs um að taka engin erlend lán á árinu runnu því út í sandinn.
     Orðrétt segir á bls. 20 í skýrslu bankans: „Með þessum breytingum til lækkunar 1990 og hækkunar 1991 er aukning innlends lánsfjár til opinberrar ráðstöfunar áætluð 8,7 milljarðar eða 33%. Óhætt er að staðhæfa að sú aukning sé ófær með öllu og að auki mjög óæskileg með tilliti til væntanlegrar aukningar orkuframkvæmda til að mæta stóriðju, en sú aukning er ekki enn í áætluninni.“ Frá því að Seðlabankinn gerði skýrslu sína hafa áform um innlendar lántökur aukist um tæpa 3 milljarða, að meðtöldum skuldabréfum vegna búvörusamninga. Sé þessum áformum bætt við innlendar lántökur ríkissjóðs og opinberra aðila verða lántökur þeirra 70% af nýjum peningalegum sparnaði á þessu ári.
     Bendir bankinn á að fastlega megi gera ráð fyrir því „að ríkissjóðshallinn verði 2 – 3 milljörðum hærri en reiknað er með í fjárlögum, eða 6 – 7 milljarðar, og mun það koma fram í aukinni erlendri lántöku. Enn fremur er við lýði sú grundvallarveila í yfirtöku A-hluta að verulegt tap á rekstri lánasjóða, byggingar- og námslána á sér stað utan hans“.
     Ofangreint er þungur dómur yfir fjármálastjórn ríkisins og staðfesting á því að vanda í ríkisfjármálum hefur verið velt á komandi ár.
     Varar bankinn við að teflt sé á tæpasta vað er innlendar lántökur varðar og bendir á hvað gerist ef markmiðin nást ekki. „Ofáætlun um innlenda fjármögnunargetu leiðir yfirleitt til aukinnar erlendrar fjármögnunar þar sem ekki verður snúið til baka með áformin og erlend lántaka er afgangsstærð. “
     Ekki verður annað séð en að lántökuáform í lánsfjáráætlun, áframhaldandi ríkissjóðshalli og þverrandi lausafé innlánsstofnana muni leiða til hárra raunvaxta og meiri erlendrar lántöku en nú er gefið í skyn. Skuldabyrði þjóðarinnar mun enn aukast og árangri í verðlagsmálum er stefnt í voða. Þetta mun allt gerast við lítinn eða engan hagvöxt og stöðnun í atvinnulífinu. Ríkisstjórnin hefur því ekki notað tímann til að treysta þann árangur í sessi sem henni var færður af aðilum vinnumarkaðarins. Þvert á móti stefnir í hið mesta óefni þrátt fyrir afar hagstæð skilyrði.
     Hver eru viðbrögð fjármálaráðherra, sem svo mjög gumar af ábyrgri fjármálastjórn sinni, við þessar aðstæður? Hann gefur fyrirheit um auknar framkvæmdir á vegum ríkisins, lántökuáformin eru aukin og frumvarp lagt fram um að lækka og fella niður í áföngum skattaafslátt vegna kaupa á hlutabréfum til að skapa meira svigrúm fyrir ríkissjóð á markaðinum. Eina vaxtarbroddinum í aðlögun atvinnulífsins að nútímalegri háttum á að fórna á altari eyðslunnar.
     Í minnisblaði Þjóðhagsstofnunar um áhrif þess að auka opinberar framkvæmdir um 2 milljarða, eins og vilji fjármálaráðherra stendur til, kemur fram að það muni auka lánsfjárþörf hins opinbera um 1.500 m.kr. á þessu ári. Einnig muni viðskiptahalli aukast um svipaða fjárhæð og landsframleiðsla um 0,5%. Þjóðhagsstofnun mælir ekki með slíkum aðgerðum og bendir á áhrifin á vaxtastig innan lands og að líklega verði að sækja fé til framkvæmdanna með erlendu lánsfé. Stofnunin spyr hvort ekki sé vænlegra til árangurs að minnka lánsfjársókn ríkisins á innlendum markaði og stuðla þannig að vaxtalækkun og aukinni fjárfestingu atvinnulífsins.
     Svo virðist sem lánsfjáráætlun gangi ekki upp. Of mikið fé á að sækja á innlendan markað. Það mun þrýsta vöxtum upp og það sem ekki næst verður brúað með erlendum lánum. Slíkar ráðstafanir eru afarkostir, enda hefur Seðlabankinn varað við auknum erlendum skuldum vegna aukinnar greiðslubyrði. Frá því að áætlunin var lögð fram hefur verið gerð ný þjóðhagsspá sem felur í sér minni veltu og sparnað en áður. Svigrúmið á lánamarkaði hefur því minnkað á sama tíma og sífellt koma fram aukin lántökuáform. Viðskiptahalli er 1.200 m.kr. meiri en gert er ráð fyrir í lánsfjáráætlun, þannig að gjaldeyrisstaða Seðlabankans mun rýrna um 2.000 m.kr. ef ekki koma til meiri erlendar lántökur. Er þá ekki tekið tillit til þess að viðskiptahallinn mun að líkindum enn aukast vegna meiri ríkishalla og erlendra lántaka samkvæmt breytingum meiri hl. á lánsfjárlagafrumvarpinu.
    Fleiri brotalamir eru í lánsfjáráætlun. Húsnæðiskerfið mun þurfa 4 – 5 milljörðum meira fé en gert er ráð fyrir eins og fram kemur frá Ríkisendurskoðun (dags. 11. mars 1991). Staða ríkisvíxla dróst saman um 1,9 milljarða í janúar. Verulegt fé virðist því enn vanta til að lánsfjárþörf ríkissjóðs á þessu ári verði brúuð.
     Byggingarsjóðir ríkisins eru látnir taka lán á móti taprekstri þannig að eigið fé þessara sjóða gengur til þurrðar ef haldið verður áfram á sömu braut.
    
3. Þróun tekna og gjalda ríkissjóðs.
     Heimilin hafa dregið saman útgjöld sín og fyrirtæki hafa hagrætt í rekstri og dregið úr fjárfestingu. Gjaldþrot einstaklinga og fyrirtækja hafa tæplega þrefaldast frá árinu 1987. Frá og með 1988 hafa tekjur ríkissjóðs vaxið um 16 milljarða ef miðað er við hlutfall af landsframleiðslu. Ríkissjóður náði þó ekki öllum skattahækkunum inn vegna minnkandi umsvifa á einkamarkaði. Tekjur ríkissjóðs jukust, sem hlutfall af landsframleiðslu, úr 25,3% árið 1988 í tæplega 28% á þessu ári þegar leiðrétt hefur verið fyrir ICAO-tekjum. Þrátt fyrir þessa miklu tekjuaukningu hefur ekki tekist að hemja ríkissjóðshallann.
     Heildarútgjöld ríkissjóðs hafa vaxið um 16% frá og með 1988, en reynt hefur verið að draga úr heildarumsvifum með því að minnka framlög til sjóða í B-hluta. Slíkar tilfærslur í bókhaldi ríkisins, til þess eins að sýna betri afkomu, eru hættulegar og leiða til óeðlilegrar skuldasöfnunar og frestunar útgjalda til komandi ára.
    Í skýrslu fjármálaráðhera um ríkisfjármálin árið 1990 kemur fram að ársverkum í dagvinnu fjölgaði um 838 á árinu. Þar af er talið að um 500 ársverk séu vegna breyttra verkaskipta ríkis og sveitarfélaga. Samkvæmt yfirliti frá Ríkisendurskoðun er áætluð fjölgun stöðugilda 1.829 frá 1988 til 1991.
     Á meðfylgjandi yfirlitum eru sýnd rekstrarútgjöld ríkisins á föstu verðlagi. Útgjöldin eru greind í rekstur, sem hefur farið sívaxandi, rekstrartilfærslur, fjárfestingu og fjármagnstilfærslur. Yfirlitið sýnir að ekki hefur tekist að hemja sjálfvirkni í vexti ríkisútgjalda eins og haldið hefur verið fram, heldur hafa þau þvert á móti vaxið stöðugt. Rekstrarumsvifin, sem eru launagreiðslur og kaup ríkisins á rekstrarvöru, halda áfram að aukast ár frá ári. Svipaða sögu er að segja um rekstrartilfærslur. Fjármagnstilfærslur og fjárfesting hafa hins vegar dregist saman. Er svo komið að vart verður lengra gengið í samdrætti fjárfestingar.

GJÖLD RÍKISSJÓÐS

Greiðslugrunnur.

    

1987

1988

1989

1990

28.364 31.750 37.307
26.471 34.396 39.630
6.864 8.548 8.274
1.475 1.817 2.362
4.282 5.195 5.226
4.127 4.350 4.100
71.583 86.056 96.899

GJÖLD RÍKISSJÓÐS

Greiðslugrunnur.

(Verðlag 1990.)

    

1987

1988

1989

1990

36.510 35.229 37.307
34.074 38.165 39.630
9.528 9.669 8.274
2.139 2.141 2.362
6.208 6.120 5.226
5.984 5.125 4.100
94.442 96.448 96.899
                             
     Fjármagnstilfærslurnar hafa dregist nokkuð saman og er það æskileg þróun. Hins vegar er ekki vænlegt að lækka fjármagnstilfærslur nema á bak við það standi breytingar sem leiða til raunverulegrar lækkunar á útgjöldum. Þegar skyggnst er á bak við lækkun fjármagnstilfærslna kemur því miður í ljós að fyrir lækkuninni er engin innstæða, en slíkt leiðir einvörðungu til aukinna lántaka utan A-hluta fjárlaga og rýrnandi eiginfjárstöðu sjóða. Eftirfarandi yfirlit varpar nokkru ljósi á þessa staðreynd.

Framlög í nokkra sjóði.

(Verðlag 1991.)

Ár     

Byggingarsj.

Byggingarsj.

LÍN

Uppbætur

Samtals

    

ríkisins

verkamanna

á lífeyri

1986

2.755

636

2.273

1.218

6.882

1987

1.805

542

1.673

1.555

5.575

1988

1.646

878

2.351

1.405

6.279

1989

679

741

2.221

1.364

5.005

1990, áætlun

54

535

2.323

717

3.628

1991, fjárlög

0

900

1.730

788

3.418

Mismunur
1986 – 1991:

– 2.755   

264

– 543

– 430

– 3.464  

    Eins og fram kemur í töflunni hafa framlög til helstu sjóða verið dregin saman sem nemur 3,5 milljörðum miðað við framlög ársins 1986. Það sem er alvarlegt við þetta er að ekkert hefur verið gert til að draga úr útgjöldum eða framtíðarskuldbindingum þessara sjóða vegna lækkandi framlaga. Miðað við óbreytta starfsemi þessara sjóða vantar verulegar fjárhæðir upp á ríkisframlögin. Framlög til byggingarsjóðanna þyrftu að vera um þremur milljörðum hærri og verulegar fjárhæðir vantar vegna lífeyris opinberra starfsmanna. Einnig hefur komið fram að rúman milljarð vanti í Byggðastofnun til að viðhalda viðunandi eiginfjárstöðu. Vanda sjóðsins á að leysa með yfirtöku lána og vandanum þannig velt á komandi ár.
     Niðurstaðan er því sú að ekkert hafi áunnist í lækkun ríkisútgjalda. Þvert á móti hafa þau stöðugt vaxið og hluta vandans verið varpað á næstu ár. Ekkert hefur verið gert til að bæta ríkisreksturinn, engar kerfisbreytingar hafa orðið, engin hagræðing.
     Ef litið er á hreinar lántökur ríkissjóðs frá árinu 1987 hafa þær aukist um rúma 24 milljarða á föstu verðlagi og sé fyrirsjáanlegum halla á þessu ári bætt við er um 30 milljarða að ræða. Hrein skuldasöfnun ríkisins endurspeglar þann halla sem ríkið varpar á framtíðina. Er nú svo komið að vaxtagjöld ríkissjóðs eru orðin 9% af heildargjöldum sem gerir stjórn ríkisfjármála sífellt erfiðari og svigrúm til útgjaldalækkunar þrengra.

4. Umsvif hins opinbera.
    Nokkur umræða hefur að undanförnu orðið um umsvif hins opinbera. Vitnað hefur verið í tölur OECD um skatta sem hlutfall af landsframleiðslu. Gefið hefur verið í skyn að þessum tölum eigi að taka gagnrýnislaust og án fyrirvara. Nýlega kom út athyglisverð skýrsla frá Þjóðhagsstofnun um búskap hins opinbera.
     Í skýrslunni kemur fram að líklega þyrfti að hækka opinber útgjöld úr tæplega 39,5% af landsframleiðslu árið 1989 í ríflega 43% til að taka tillit til ólíkra uppgjörsaðferða. Er þá ekki tekið tillit til hagstæðrar aldurssamsetningar hér á landi. Svipaðar leiðréttingar á tekjum leiða til þess að heildartekjur hækka úr 36,4% í 42% sem hlutfall landsframleiðslu. Heildarumsvif hins opinbera verða þannig svipuð og að meðaltali í OECD.
     Það sem vekur ugg í samanburði við OECD er að samneyslan hér er svipuð og þar, en vöxtur samneyslunnar er mun meiri hér á landi. Samneyslan mælir hin raunverulegu umsvif hins opinbera á markaðinum, þ.e. launagreiðslur og kaup á vörum og þjónustu. Frá 1980 til 1989 hefur samneysla ríkis og sveitarfélaga vaxið um 53,5% að raungildi hér á landi, en vöxturinn var 24,7% í OECD að meðaltali á sama tíma.

5. Ríkisfjármálin árið 1990.
    Nú hefur fjármálaráðherra lagt fram skýrslu um ríkisfjármál árið 1990.
     Í fréttatilkynningu vegna skýrslunnar eru tíunduð eftirfarandi atriði sem birt voru sem millifyrirsagnir:
    
    HALLINN MINNKAR ANNAÐ ÁRIÐ Í RÖÐ
     HALLINN MINNI EN Á FJÁRLÖGUM
     ÚTGJÖLD INNAN RAMMA HEIMILDA
     ÚTGJALDAÞENSLAN STÖÐVUÐ
     100% INNLEND FJÁRMÖGNUN
    
    Þegar litið er nánar á þessar staðhæfingar kemur í ljós að þær eru allar rangar. Beitt er orðhengilshætti, hagstæðum verðvísitölum og bókhaldsbrellum til að sýna útkomuna aðra en hún er.

HALLINN MINNKAR ANNAÐ ÁRIÐ Í RÖÐ
    Halli á rekstri ríkissjóðs er ekki sá mælikvarði á stöðu ríkissjóðs sem áður var vegna breyttra bókhaldsaðferða og minnkandi framlaga ríkissjóðs til sjóða á hans vegum og þar af leiðandi aukinnar skuldsetningar þeirra og rýrnandi eiginfjárstöðu. Í svari Þjóðhagsstofnunar, dags. 12. mars 1991, segir: „Rétt er að benda hér á að halli ríkissjóðs, eins og hann er skilgreindur í fjárlögum, hefur alvarlegar takmarkanir sem mælikvarði á stöðu ríkisfjármála. Má í því sambandi meðal annars nefna að ýmsar fjárskuldbindingar ríkissjóðs, svo sem vegna húsnæðislána og námslána, eru nú í ríkari mæli en áður fjármagnaðar með lánsfé. Þá eru uppbætur á lífeyri minni en áður. Með þessu móti gefur halli ríkissjóðs (gjöld umfram tekjur á fjárlögum) hagstæðari mynd en efni standa til. Af þessum sökum er brýnt að skoða einnig aðra mælikvarða á stöðu ríkisfjármála. Í því efni gefur lánsfjárþörf opinberra aðila mikilvægar upplýsingar.“
    Samkvæmt svari Ríkisendurskoðunar, dags. 11. mars 1991, við fyrirspurn um hreyfingu á viðskiptareikningum kemur í ljós að útstreymi var 998 millj. kr. en ekki 2.079 millj. kr. eins og haldið er fram í skýrslu fjármálaráðherra. Þetta hefur eftirfarandi breytingar í för með sér:

    

Skýrsla

    

fjármála-

Endur-

    

ráðherra

skoðun
– 5.527
– 522
– 123
– 998
– 7.170

    Raunverulegur rekstrarhalli hefur ekki minnkað milli ára og er í raun ástæða til að krefjast þess að Ríkisendurskoðun geri þegar athugun á því hvort fleiri brotalamir eru í uppgjöri á afkomu ríkissjóðs. Málið snýst um það hvort eðlilegt sé að færa greiðslufrest á virðisaukaskatti í tolli á viðskiptareikning þegar fjallað er um ríkisútgjöldin á greiðslugrunni. Ef slíkt er gert á að færa útgjöldin á sama hátt.
    Athygli vekur að ríkissjóður færir 1.200 m.kr. á Byggingarsjóð ríkisins af viðskiptareikningi sínum í janúar 1991. Er hér um að ræða útgjöld Byggingarsjóðsins sem féllu til á árinu 1990 og eiga að færast á viðskiptareikninga þess árs. Þessi tilfærsla sýnir betri stöðu gagnvart Seðlabankanum, eða á öðrum lánareikningum, um áramót, en efni stóðu til. Hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs hefði aukist sem 1.200 milljónum nemur og orðið 8.370 m.kr., eða 2,5% af landsframleiðslu. Það er helmingi meiri lánsfjárþörf en áætluð var í fjárlögum ársins.
    Mikil lækkun á stöðu ríkisvíxla í janúar 1991, eða um 1,9 milljarð, setur strik í reikninginn er varðar lánsfjáráætlun 1991. Útstreymi á aðalviðskiptareikningi ríkissjóðs í Seðlabanka var 5,6 milljarðar í janúar 1991 sem taka verður tillit til við mat á greiðsluhalla ársins.

HALLINN MINNI EN Á FJÁRLÖGUM
    Þegar hefur komið fram að svo er ekki og sennilega eru ekki öll kurl enn komin til grafar. Fjárlög gerðu ráð fyrir 4,5 milljarða halla, í raun er hann 5,5 – 6 milljarðar.

ÚTGJÖLD INNAN RAMMA FJÁRLAGA
    Fjárlög og fjáraukalög vegna kjarasamninga gerðu ráð fyrir 93,4 milljarða útgjöldum. Raunin varð 96,9 milljarðar, eða 3,4 milljörðum hærri. Ekki verður um kennt að verðlagsforsendur hafi brugðist því að þær stóðust nákvæmlega þannig að hér er um hrein umframútgjöld að ræða. Fjáraukalög voru lögð fram í lok síðasta árs og það er við þau sem sá samanburður er gerður og fullyrðingar fjármálaráðherra byggjast á. Hér er því um hreina sýndarmennsku að ræða.
     Auðvelt er að leggja fram fjáraukalög í árslok þegar nokkurn veginn er ljóst hvert stefnir, en slíkt bætir ekki fjármálastjórn og breytir engu þegar fénu hefur þegar verið eytt. Þá hefur fjármálaráðherra reynst ófáanlegur til að leggja fram fjáraukalög fyrir þinglok vegna síðasta árs til að sýna raunverulega útkomu. Þrátt fyrir mikla tekjuaukningu náðust ekki áform um að minnka ríkishallann.

ÚTGJALDAÞENSLAN STÖÐVUÐ
    Fram hefur komið að útgjöldin hafa vaxið stöðugt. Samkvæmt skýrslu fjármálaráðherra um ríkisfjármál 1990 var reksturinn eftirfarandi:

    

Útkoma

Útkoma

    

1989 

1990 
37.307
39.630
8.274
2.362
9.326

    Samtals

86.056

96.899

    Eftirfarandi tafla er á verðlagi ársins 1990. Notuð er samneysluvísitala á rekstrargjöldin og rekstrartilfærslurnar, gengisvísitala og lánskjaravísitala á vextina og byggingarvísitala á viðhald og fjárfestingu:

    

Útkoma

Útkom a Raun-

    

1989

1990 aukning
37.307 5,9%
39.630 3,8%
8.274 – 14,4%
2.362 10,3%
4.100 – 20,0%
5.226 – 14,6%

    Samtals

95.448

96.899 0,5%

    Eins og fram kemur er raunaukning reksturs og viðhalds, hinnar eiginlegu samneyslu, rúm 6%. Rekstrartilfærslur aukast um 3,8% en fjárfesting og fjármagnstilfærslur lækka. Vaxtagjöld lækkuðu vegna minni verðbólgu og stöðugs gengis sem nemur um 1,5 milljörðum á verðlagi 1990.
     Útgjaldaþenslan heldur áfram á fullu skriði og ekki er hægt að skýra nema hluta af henni með yfirtöku á verkefnum frá sveitarfélögum.
    
100% INNLEND FJÁRMÖGNUN
    Í skýrslu fjármálaráðherra kemur fram að tekið var tæplega 4 milljarða erlent lán (3.966 m.kr.) á árinu 1990. Það stendur svart á hvítu í skýrslunni þannig að 100% innlend fjármögnun brást. Í áætlaðri útkomu, sem fjármálaráðherra kynnti í ágúst 1990, koma fram áform um að fjármagna ríkissjóð 100% innan lands eins og sést í eftirfarandi yfirliti:

    

Ágúst 1990

Útkoma
– 5.567
7.170
7.175
2.740
– 2.031

    Yfirlýsingar um að algerlega hafi tekist að fjármagna lánsfjárþörfina innan lands eru því rangar. Ríkissjóður tók allt það fé sem laust var á markaðinum þrýsti upp vöxtum en það dugði samt ekki til og því þurfti að sækja afganginn til útlanda.
    


    Hér að framan hefur 2. minni hl. lýst deilum stjórnarmeirihlutans um afgreiðslu lánsfjárlaga. Þá er bent á verulega aukningu lánsþarfar ríkisins og efnahagsleg áhrif af henni. Loks er gerð grein fyrir fjármálastjórn ríkisstjórnar Steingríms Hermannssonar og sýnt fram á að viðskilnaður ríkisstjórnarinnar er ekki eins og fjármálaráðherra lætur í veðri vaka á blaðamannafundum.

Alþingi, 15. mars 1991.

Friðrik Sophusson,

frsm.

Matthías Bjarnason.