Flm. (Margrét Frímannsdóttir) :
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, á þskj. 1.
Frv. þetta er flutt af fulltrúum allra þingflokka, enda um samkomulagsmál að ræða. Meðflutningsmenn mínir eru hv. þm. Salome Þorkelsdóttir, Halldór Ásgrímsson, Karl Steinar Guðnason og Kristín Einarsdóttir.
Frv. er algerlega samhljóða því frv. sem samþykkt var á síðasta þingi og er endurflutt hér til staðfestingar skv. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Staðfestingin er háð því að frv. breytist ekki í meðförum þingsins núna. Ef það gerðist yrði að rjúfa þing á ný og efna til kosninga og staðfesta þær breytingar á nýju þingi. Það er nauðsynlegt að menn hafi þetta í huga við umræðu núna og þá samstöðu sem myndaðist á síðasta þingi um málið og reyndar aftur nú.
Frv. var undirbúið á síðasta þingi af formönnum þingflokka að beiðni þáv. forseta þingsins og lagt fram í Nd. Það kom óbreytt til Ed. en hér voru gerðar á því tvær breytingar sem vörðuðu hæstaréttardómara, annars vegar kjörgengi þeirra og hins vegar eftirlaunarétt. Fyrra ákvæðið er í 8. gr. frv. sem er breyting á síðari málsgrein 34. gr. stjórnarskrárinnar og síðara atriðið sem breyttist hér í meðförum Ed. á síðasta þingi er í 26. gr. og varðar 3. málslið 61. gr. stjórnarskrárinnar.
Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að gera í þessari framsöguræðu ítarlega grein fyrir þessu máli, svo mjög sem það var rætt á síðasta þingi. Kjarni þess er að afnema deildaskiptingu Alþingis og að Alþingi starfi framvegis í einni málstofu. Jafnframt er reynt með ýmsum hætti í frv. að styrkja stöðu Alþingis í stjórnkerfinu. Þannig mun Alþingi starfa allt árið sem er tvímælalaust mikið framfaraspor. Það mun annars vegar leiða til þess að nefndir þingsins geta starfað allt árið í fullu umboði og hins vegar til þess að Alþingi afsalar sér aldrei sínum hluta löggjafarvaldsins yfir til framkvæmdarvaldsins eins og verið hefur. Að vísu er það svo að ríkisstjórn mun áfram hafa heimild til þess að leggja til við forseta að gefa út bráðabirgðalög meðan þingfrestanir standa, en það er skilningur allra sem að þessu máli hafa staðið að til þess komi ekki nema í sérstökum neyðartilvikum, heldur verði tekinn upp sá nýi siður að verði þörf á skjótri löggjöf utan venjulegs starfstíma Alþingis, t.d. yfir sumartímann, þá verði Alþingi kallað saman til aukafunda til þess að afgreiða hana með eðlilegum hætti.
Þá er loks að minnast á þriðja meginefnisatriði þessa frv. Það er um þingrof og þá nýju skipan að Alþingi verði nú aldrei rofið nema frá kjördegi. Það mun leiða til þess að landið verður aldrei þingmannslaust eins og gerst hefur nokkrum sinnum, síðast haustið 1979. Að öðru leyti eru hinar 27 efnisgreinar frv. allar tengdar þessum meginhugmyndum og þá fyrst og fremst þeirri að Alþingi mun framvegis starfa í einni
málstofu, og breytingar gerðar í samræmi við það.
Frá því að vinna hófst við þetta frv. á síðasta þingi, og í raun frá því að hugmyndir komu fram um að slíkt frv. yrði samið, hefur verið ljóst að breyta þyrfti þingsköpum Alþingis í mjög verulegum atriðum. Með frv. til stjórnarskipunarlaga voru á síðasta þingi lögð fram drög að nýjum þingsköpum og vil ég vísa til þeirra varðandi þær breytingar sem menn töldu þá að óhjákvæmilegar væru í kjölfar brottfalls deildaskiptingarinnar.
Hins vegar var það svo að tími til þess að ganga frá nýjum þingsköpum var ákaflega naumur í lok síðasta þings, og málið var ekki rætt ítarlega í nefnd þingflokksformanna sem fjallaði um þessi mál. Þó voru í umræddum drögum að breytingum á lögum um þingsköp þær breytingar sem nauðsynlegar eru taldar vegna afnáms deildaskiptingarinnar og jafnframt voru í drögunum ýmsar hugmyndir sem komu fram í hópi þingflokksformanna um aðra þætti í starfsemi Alþingis. Eftir kosningar og kjör nýrra þingmanna komu fráfarandi þingflokksformenn saman að nýju og ákváðu að halda málinu áfram. Það var gert í samráði við fráfarandi forseta Alþingis, bæði sameinaðs þings og deilda. Síðan komu inn í þá vinnu nýir þingflokksformenn eða fulltrúar þingflokkanna.
Í Nd. hefur samhliða þessu frv. verið útbýtt frv. til laga um þingsköp Alþingis á þskj. 2. Þar er afrakstur þeirrar vinnu sem fram hefur farið síðustu vikur eða síðustu daga. Þar er í megindráttum byggt á þeim drögum sem fylgdu stjórnarskrárfrv. á síðasta þingi en þó hafa verið gerðar á þeim nokkrar breytingar, sumar í samræmi við þær athugasemdir sem fram komu á þinginu. Ég mun gera hér stuttlega grein fyrir þessum breytingum vegna þess að eðlilegt hlýtur að teljast að þessi mál verði rædd að einhverju leyti í samhengi hér í deildinni þó að frv. til þingskapalaga sé nú til meðferðar í Nd.
Í fyrsta lagi hafa orðið breytingar á tillögum okkar að því er varðar stjórn Alþingis og forseta þess. Er þar annars vegar um að ræða að styrkja eftir því sem hægt er embætti forseta Alþingis. Forsetanum eru falin flest þau verkefni og völd sem áður voru á hendi forsetanna þriggja. Um þetta virðist vera gott samkomulag í hópi þingmanna. Enn fremur er gert ráð fyrir sérstakri forsætisnefnd sem yrði samráðsvettvangur forseta og varaforseta og ljóst að forsætisnefndin yrði að taka að sér ýmis þau verkefni sem nú eru samkvæmt gildandi lögum í höndum forseta Alþingis. Svo ég nefni dæmi um slík verkefni þá er það þannig í dag að forsetum Alþingis ber samkvæmt lögum um Ríkisendurskoðun að ráða ríkisendurskoðanda. Það getur ekki gengið að það sé á valdi eins forseta Alþingis. Því er lagt til að þetta, ásamt öðrum verkefnum færist til forsætisnefndarinnar.
Þá er í hinu nýja frv. ákvæði um að varaforsetar skuli nú kosnir listakosningu. Það felur í sér að þingflokkarnir eða stjórn og stjórnarandstaða leggja fram lista með nöfnum þeirra varaforseta sem kjósa á. Þetta fyrirkomulag er miklu einfaldara en það sem við búum nú við. Þó er að mestu leyti haldið eldra fyrirkomulagi að því er varðar forsetann sjálfan. Ég vil hins vegar að það komi mjög skýrt fram að það er vilji og ásetningur forustumanna þingflokkanna að þeirri hefð sem komst á fyrir 20 árum, að varaforsetar kæmu ekki síður úr röðum stjórnarandstæðinga en stjórnarsinna, verði haldið og jafnframt að öllum þingflokkum, eftir því sem unnt er, verði veitt aðild að stjórn þingsins, þ.e. sæti í forsætisnefndinni. Þess vegna er það von flestra að samkomulag geti tekist um kosningu varaforseta og að í framtíðinni muni aðeins koma fram einn sameiginlegur listi þingflokkanna þegar kosnir verða varaforsetar þingsins.
Önnur breytingin varðar fjárveitinganefnd. Nafni hennar og að nokkru leyti hlutverki er breytt. Hún verður kölluð fjárlaganefnd. Meginhugmyndin er sú að aðrar nefndir komi nú að vinnu fjárveitinganefndar milli 1. og 2. umr. þannig að einstökum málefnasviðum innan fjárlagafrv. verði dreift til viðkomandi fagnefnda. Þetta fyrirkomulag tíðkast mjög víða erlendis, m.a. hjá nágrannaþingum okkar og þykir hafa gefist vel. Þetta er hugsað þannig að fjárlaganefndin, nú fjárveitinganefnd, muni fyrst og fremst fjalla um meginþætti fjárlagafrv., ramma fjárveitinganna og um tekjuhlið frv. Fagnefndirnar munu þá fara hver yfir sitt málefnasvið, ræða við aðila utan þings eftir því sem ástæða er til og gera síðan tillögur til fjárlaganefndar um breytingar áður en 2. umr. fer fram. Fjárlaganefndin mundi síðan vinna úr þessum tillögum og ganga endanlega frá brtt. fyrir 2. umr. fjárlaga.
Þá má segja að afskiptum fagnefndanna af fjárlagafrv. væri lokið. Vinnan milli 2. og 3. umr. yrði alfarið hjá fjárlaganefnd og í samráði við ríkisstjórn á hverjum tíma. Í þessu sambandi má geta þess sérstaklega að hugmyndin er sú að tekjuhlið fjárlaga, sem fjallar um gjöldin, skattamálin og fleira, verði vísað til efnahags - og viðskiptanefndar til umfjöllunar þar og jafnframt þeim köflum lánsfjárlagafrv. sem fjalla um efnahags - og skattamál. Að öðru leyti yrði frv. til lánsfjárlaga hjá fjárlaganefnd.
Fyrir þessu skipulagi er í heild sú röksemd að rétt sé að saman fari fjárhagsstjórn og málefnastjórn í nefndunum, þ.e. að fagnefndirnar hafi ekki einungis með efnishlið málanna að gera heldur einnig fjárveitingar, hver á sínu sviði. Við teljum að fagnefndirnar muni vinna á ábyrgari hátt ef þær taka þátt í fjárlagaafgreiðslunni og þær verði ekkert síður í þeirri vinnu sem fram fer á vorþingi ábyrgari við umfjöllun frv. og tillagna sem hafa útgjöld í för með sér. Jafnframt teljum við að þetta skipulag yrði til þess að létta fjárlaganefndarmönnum vinnu þeirra. Þeir yrðu þá ekki bundnir yfir ýmsum smærri verkefnum sem hafa tekið mikinn tíma fjárveitinganefndar á undanförnum árum.
Í þriðja lagi hefur nefndakafli þingskapalagafrv. verið endurskoðaður. Þar er í sjálfu sér ekki um veigamiklar efnisbreytingar að ræða. Hins vegar er gerð tillaga um að festa í lög ýmsar þær hefðir og venjur sem ríkt hafa um vinnu í nefndum þingsins en hvergi eru skráðar og hefur það oft skapað óvissu og átök í nefndarstörfum. Ágreiningur um ýmis atriði
hefur komið fram hér á þingfundum, t.d. um það hvort setja megi nefndarfundi fyrr en meiri hluti nefndarmanna er kominn, um staðgengla í nefndum o.s.frv. Á öllu þessu er tekið í frv. um þingsköp.
Þá eru í fjórða lagi gerðar þær breytingar frá fyrri drögum að þingsköpum að sett eru mörk á umræður utan dagskrár sem áður hafa verið án tímamarka. Það er rétt að taka það fram að um þetta er ekki eins mikil samstaða og um aðrar breytingar á þingsköpunum. Tillagan í þingskapafrv. er sú að umræður utan dagskrár verði takmarkaðar þannig að málshefjandi og viðkomandi ráðherra hafi hálfa klukkustund, en aðrir þingmenn hafi 15 mínútur til að taka þátt í umræðunni. Ástæðan fyrir þessu er auðvitað sú að þessar umræður hafa þótt dragast fram úr öllu góðu hófi. Þess ber þó að geta að utandagskrárumræður hafa verið sá vettvangur sem stjórnarandstaða hefur haft til þess að efna til meiri háttar umræðu á Alþingi um þjóðmálin og það verður að fara ákaflega varlega í að skerða þann rétt. Hins vegar eru þetta umræður utan dagskrár. Þær eru ekki samkvæmt fyrir fram prentaðri dagskrá og það er eina réttlætingin fyrir því að reyna að koma einhverjum böndum á umræðuna en þingmenn munu að sjálfsögðu áfram hafa óskert málfrelsi þegar til umræðu eru önnur þingmál.
Þá er þess að geta að reynt verður að setja nokkrar skorður á þingskapaumræður. Ræðutími hvers þingmanns sem talar um þingsköp verður takmarkaður við fimm mínútur, en þær verða ekki takmarkaðar að öðru leyti.
Þá er sú nýjung í þingskapafrv. að leyfa á sérstökum fundi í allt að hálftíma óundirbúnar fyrirspurnir til ráðherra. Hér er um tilraun að ræða sem gerð er til þess að lífga svolítið upp á þinghaldið og koma á eins beinskeyttum umræðum og hægt er. Ráðherrar verða á þingfundinum til svara en þingmenn geti staðið upp og borið fram í stuttu máli fyrirspurnir til þeirra sem þeir svara strax á fundinum. Svörin munu auðvitað taka mið af því að þau eru ekki sérstaklega undirbúin, en með þessu móti hafa þingmenn tækifæri til þess að spyrja ráðherra beint um þau mál sem efst eru á baugi í þjóðfélaginu á hverjum tíma.
Í sjötta lagi er rétt að minnast á það að í drögunum voru ákvæði um að banna eða fella niður skrifleg svör við fyrirspurnum. Nú hefur verið fallið frá því en reynt að setja slíkum skriflegum fyrirspurnum nokkur mörk. Verður við það miðað að skrifleg svör við fyrirspurnum verði ekki mikið lengri en þau svör sem ráðherrar flytja munnlega. Gert er ráð fyrir því að þingmenn geti aflað sér ítarlegri upplýsinga um mál með því að biðja um skýrslu ráðherra, enda eiga þeir þá betri möguleika á því að ræða slík mál þegar skýrslan kemur í þingið aftur. Það hefur stundum borið á því að þingmenn hafa haft ýmsar athugasemdir við skrifleg svör sem borist hafa frá ráðherrum en ekki haft tækifæri til þess að koma þeim á framfæri í þinginu.
Þá er þess jafnframt að geta að ræðutími í fyrirspurnatímum verður aðeins rýmkaður. Fyrirspyrjendur fá nú þrjár mínútur til þess að gera grein fyrir fyrirspurn sinni og þrjár mínútur til þess að gera athugasemdir við svör ráðherra. Þetta eru tvær mínútur í gildandi þingsköpum og var þannig í drögum sem lögð voru fram í fyrra. Þá er líka aðeins styttur sá frestur sem líða má frá því að fyrirspurn kemur fram og þar til ráðherra svarar. Þetta mun í framkvæmdinni þýða að þeim fyrirspurnum sem fram koma í hverri viku verður öllum svarað á fimmtudegi í næstu viku. Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi verða þingmenn að skila fyrirspurnum inn á skrifstofu þingsins fyrir kl. 4 á miðvikudegi til þess að fá þeim svarað á fimmtudegi í vikunni á eftir.
Í sjöunda lagi er rétt að gera grein fyrir þeim möguleika að vísa skýrslum sem Alþingi berast til nefnda og þær geti hlotið umfjöllun í nefnd. Það væri æskilegt að ráðherrar legðu mál sem þeir eru með í vinnu fram í þinginu fyrst í skýrsluformi til að fá umræður um það og afstöðu þingflokkanna. Á margan hátt væri eðlilegt að um þessar skýrslur yrði fjallað í nefnd og nefnd gæti unnið málið eftir því sem tími ynnist til og skilað álitsgerð og hugsanlega ályktunartillögu um skýrsluna.
Í áttunda lagi er rétt að taka það fram að í drögunum er nú sérstakur kafli um þingflokka og almennar stjórnmálaumræður. Í gildandi þingsköpum eru eiginlega engin ákvæði um þingflokkana, svo mikilvægir sem þeir eru þó í störfum Alþingis. Í sérstökum kafla hefur verið safnað saman ákvæðum um þingflokka og jafnframt um almennar stjórnmálaumræður, þ.e. hið svokallaða eldhús sem við höfum haft hér á vorin og svo stefnuræðu forsrh. sem flytja á við upphaf þings.
Í níunda lagi er í þingsköpunum aðeins breytt orðalagi frá drögunum að því er varðar atkvæðagreiðslur, en stefnt er að því að sett verði upp nú í sumar atkvæðagreiðslukerfi þannig að þingmenn greiði atkvæði með því að ýta á hnapp og þau skilaboð komist til tölvu og úrslit atkvæðagreiðslu birtist á skjá í þingsalnum eftir nokkur augnablik. Það er talið að þetta fyrirkomulag muni í fyrsta lagi flýta afgreiðslu mála hér í þinginu, í öðru lagi verða allar atkvæðagreiðslur í raun og veru nafnaköll sem veldur því að miklu auðveldara verður að ná fram afgreiðslu og úrslitum í málum en verið hefur með því fyrirkomulagi að rétta upp hönd.
Þá er í tíunda lagi rétt að geta þess að ákvæði sem var inni í drögunum á síðasta þingi um sérstakan rétt forsrh. til að gera tillögu um takmörkun umræðna um staðfestingu bráðabirgðalaga hefur verið fellt brott. Þetta var gagnrýnt mjög við meðferð málsins og þingflokksformenn eru sammála um að í þingsköpunum séu önnur úrræði til þess að takmarka umræður ef við blasti að staðfestingarfrv. á bráðabirgðalögum væri að falla á tíma.
Í ellefta lagi, og það er ekki veigaminnst, hefur þeirri grein þingskapanna sem fjallar um afbrigði verið breytt. Í núgildandi ákvæðum segir að það þurfi 3 / 4 greiddra aðkvæða til að veita afbrigði frá þingsköpum en þó nægi einfaldur meiri hluti um stjfrv. Nú er orðið samkomulag um það að um öll afbrigði frá
þingsköpum gildi aukinn meiri hluti, þ.e. 2 / 3 . Þessi breyting er gerð með það í huga að nú erum við að fara úr deildaskiptu þingi í eina málstofu og þess vegna verður að tryggja það með einhverjum hætti að málum verði ekki flaustrað áfram eins og við hefur borið þegar koma þarf málum með hraði í gegnum tvær deildir.
Ég hef, herra forseti, gert grein fyrir þeim breytingum sem þau drög, sem fylgdu stjórnarskrárfrumvarpinu á síðasta þingi, hafa tekið í meðferð þingflokksformanna eða fulltrúa þingflokka og koma fram á þskj. 2 sem er til umræðu í Nd. samtímis þessu frumvarpi. Ég vildi gera þetta, herra forseti, vegna þess að þessi tvö mál eru tengd órjúfanlegum böndum og þingskapamálið byggir á stjórnarskrárbreytingunni en forsenda stjórnarskrárbreytingarinnar var sú að þingflokkarnir næðu samkomulagi um þær breytingar á þingsköpum sem nauðsynlegar eru.
Ég legg að lokum til að þessu máli verði vísað til sérnefndar samkvæmt þingsköpum og hún verði skipuð níu þingmönnum. Jafnframt mælist ég til þess að nefndir beggja deilda vinni saman að þessum tveim þingmálum, frv. til stjórnarskipunarlaga og frv. til þingskapa.
