Ferill 2. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.


1991. – 1060 ár frá stofnun Alþingis.
114. löggjafarþing. – 2 . mál.


 Nd.

5. Nefndarálit



um frv. til l. um þingsköp Alþingis.

Frá stjórnskipunar- og þingskapanefnd.



    Frumvarp þetta felur í sér heildarendurskoðun á þingsköpum Alþingis. Frumvarpið er flutt í tengslum við frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskránni sem nú er til meðferðar í efri deild. Þær breytingar, sem Alþingi samþykkti á stjórnarskránni á síðasta þingi og fólu m.a. í sér brottfall deildaskiptingar þingsins, kalla á verulegar breytingar á þingsköpum Alþingis. Það var jafnframt mat þeirra er unnu að endurskoðun þingskapalaga að heppilegt væri að gera samhliða þeirri endurskoðun ýmsar aðrar tímabærar breytingar á þingsköpunum, m.a. að setja fyllri ákvæði um fastanefndir en verið hefur.
    Nefndin fjallaði um frumvarpið á nokkrum fundum. Auk þess voru haldnir sameiginlegir fundir með stjórnskipunar- og þingskapanefnd efri deildar. Nefndin er í meginatriðum sammála efni frumvarpsins og leggur til að það verði samþykkt með breytingum sem gerðar eru tillögur um á sérstöku þingskjali. Þessar breytingartillögur eru unnar í samráði við efrideildarnefndina.
    Meginbreytingarnar felast í eftirfarandi atriðum:
     Nánari reglur um kosningu varaforseta og verkefni forsætisnefndar.
     Ný ákvæði um meðferð fjárlagafrumvarpsins.
     Heimild til að nefnd athugi þingmál áður en það kemur til 1. umr.
     Kostnaðaráætlun skal fylgja áliti ef nefnd mælir með samþykkt máls.
     Bráðabirgðaákvæði um með hvaða hætti breytingin frá deildaskiptu þingi í eina málstofu fer fram á þessu löggjafarþingi.

    Hér verður gerð grein fyrir einstökum breytingartillögum sem nefndin flytur:
     Við 3. gr. eru tvær breytingartillögur:
         
    
     Breytingin á 2. mgr. er til að taka af öll tvímæli um að þó að aðeins ein tilnefning berist í embætti forseta Alþingis skuli kosning eigi að síður fara fram.
         
    
     Breytingin á 3. mgr. lýtur að kjöri varaforseta þingsins. Kveðið er á um að forseti skuli gangast fyrir kosningu fjögurra varaforseta samkvæmt reglum um listakosningu. Ef ekki er samkomulag milli þingflokka um einn lista skal kosning fara eftir reglum 5. mgr. 68. gr. Þar sem æskilegt er talið að sem flestir flokkar eigi aðild að forsætisnefndinni (sem skipuð er forseta og varaforsetum) þykir eðlilegast að þingflokkarnir reyni að ná samkomulagi, áður en til listakosningar kemur, um hverjir skuli skipa embætti varaforseta.
     Við 5. gr. Í stað orðsins „það“ í upphafi síðari málsl. 5. mgr. komi orðin „kjörbréf þingmanns“. Ekki er um efnisbreytingu að ræða heldur miðar breytingin að því að gera orðalag greinarinnar skýrara.
     Við 6. gr. Í stað orðsins „samatkvæði“ í fyrri málsl. síðari mgr. komi orðið „samþykki“. Þykir það heppilegra orð í þessu samhengi.
     Við 10. gr. Ákvæði frumvarpsins um verkefni forsætisnefndar er gert fyllra. Kveðið er á um að varaforsetar starfi með forseta og myndi ásamt honum forsætisnefnd. Í greininni eru tilgreind helstu viðfangsefni nefndarinnar en jafnframt gert ráð fyrir að forseti geti borið undir hana þau mál sem hann telur þörf á að hún fjalli um. Er leitast við að fela forsætisnefnd þau verkefni sem forsetar deilda og sameinaðs þings hafa haft á hendi sameiginlega fram að þessu, svo sem skipulagningu þinghaldsins, alþjóðasamstarf þingsins, fjárhagsáætlanir o.fl. Hins vegar er forseta nú falið að fara með æðsta vald í stjórnsýslu þingsins og rekstri skv. 9. gr.; því er svo kveðið á í greininni að hann skeri úr ef ágreiningur verður í nefndinni.
     Við 14. gr. Tvær breytingartillögur eru gerðar við greinina:
         
    
     Eðlilegra þykir að hafa ákvæði 4. mgr. 17. gr. um varamenn í utanríkismálanefnd í 14. gr.
         
    
     Bætt er við ákvæði þess efnis að þingflokki, sem ekki á fulltrúa í fastanefnd, sé heimilt, með samþykki nefndarinnar, að tilnefna áheyrnarfulltrúa til setu á fundum hennar. Er talið að þessi tilhögun stuðli að greiðari afgreiðslu mála í þinginu.
     Við 17. gr. Á greininni verða tvær breytingar:
         
    
     Hin fyrri lýtur að staðgengli nefndarmanns. Lagt er til að í stað orðanna „heimilt að tilnefna varamann“ í fyrri málsl. 3. mgr. komi orðin „heimilt að tilnefna annan þingmann sem varamann“. Hér er ekki um efnisbreytingu að ræða heldur er verið að kveða skýrara að orði.
         
    
     Fellt er brott ákvæði 4. mgr. um varamenn í utanríkismálanefnd og ákvæðið flutt í 14. gr. skv. 5. lið hér að framan.
     Við 20. gr. Samkvæmt breytingunni er nægilegt að samþykki meiri hluta nefndar liggi fyrir ákveði nefnd að halda fund meðan þingfundur stendur yfir enda hafi forseti þá ekki hreyft andmælum við því. Telja verður fullstrangt að áskilja samþykki allra nefndarmanna. Hér er um undantekningarreglu að ræða sem ekki má beita nema brýn nauðsyn krefji.
     Við 23. gr. Tvær breytingartillögur eru gerðar við greinina:
         
    
     Þar sem allsherjarnefnd, ólíkt öðrum fastanefndum, á sér enga samsvörun í Stjórnarráðinu þykir heppilegt að tilgreina hvaða málum skuli vísa til hennar. Kveðið er á um að til nefndarinnar skuli vísa dómsmálum, kirkjumálum, byggðamálum og öðrum þeim málum sem þingið ákveður.
         
    
     Sett er inn ákvæði er heimilar að áður en 1. umr. fer fram um stjórnarfrumvörp eða fyrri umr. um tillögur frá ríkisstjórninni geti forseti heimilað, ef ósk berst um það frá níu þingmönnum, að nefnd athugi mál. Forseti ákveður hvaða tíma nefndin fær til þessarar athugunar. Þessi athugun á ekki að hafa nein áhrif á það hvort málinu verði vísað með formlegum hætti til nefndar að lokinni 1. umr. eins og venja hefur verið. Rökin fyrir þessu ákvæði eru þau að við 1. umr. um ýmis meiri háttar stjórnarfrumvörp eða fyrri umr. um tillögur frá ríkisstjórninni hefur komið í ljós að þingmenn eru stundum vanbúnir að standa í miklum umræðum vegna þess að þá skortir upplýsingar og skýringar á efni þeirra. Til að bæta úr þessu, og einnig til þess að þingmenn séu ekki að eyða ræðutíma sínum í fyrirspurnir um einstök efnisatriði málanna, er talið heppilegt að tiltekinn hópur þingmanna eigi færi á að afla sér upplýsinga og skýringa frá embættismönnum eða hagsmunaaðilum áður en 1. umr. hefst eða strax eftir að framsögu fyrir málinu er lokið. Til þess að þessi nefndarumfjöllun tefji ekki mál er forseta falið að ákveða hvenær málið kemur á dagskrá.
     Við 25. gr. Þrjár breytingartillögur eru gerðar við greinina:
         
    
     Í 1. mgr. er kveðið á um að frumvarpi til fjárlaga skuli að nýju vísað til fjárlaganefndar að lokinni 2. umr. Reynslan er sú að nefndin hefur haft frumvarpið til meðferðar milli 2. og 3. umr. þótt því hafi ekki verið vísað formlega til hennar á ný að lokinni 2. umr.
         
    
     Samkvæmt breytingu á 2. mgr. er fjárlaganefnd ekki gert skylt að vísa til annarra fastanefnda þeim þáttum fjárlagafrumvarpsins sem fjalla um málefnasvið þeirra. Í staðinn er nefndinni veitt heimild til slíks og jafnframt kveðið á um að aðrar fastanefndir geti, að eigin frumkvæði, ákveðið að fjalla um einstaka þætti fjárlagafrumvarpsins. Það er skoðun nefndarinnar að of stórt skref væri stigið með því að skylda fjárlaganefnd til að vísa einstökum þáttum fjárlagafrumvarpsins til annarra fastanefnda. Jafnframt er það skoðun nefndarinnar að meginreglan hljóti að verða sú að fjárlaganefndin óski eftir því að fagnefndirnar fjalli um einstaka þætti frumvarpsins en heppilegast sé að sú þróun gerist ekki of skyndilega og því eðlilegast að heimildin sé fyrir hendi en ekki lögð skylda á neinn aðila í þessu máli. Reynslan af þessu nýja fyrirkomulagi verði svo að segja til um framhaldið.
         
    
     Kveðið er á um að fjárlaganefnd vísi lánsfjárlagafrumvarpinu til efnahags- og viðskiptanefndar en ekki eingöngu þeim köflum þess er fjalla um skatta- og efnahagsmál.
         
    
     Fjárlaganefnd er falið að tilgreina fyrir hvaða tíma fagnefndirnar skili nefndinni áliti sínu svo að hún hafi nægilega rúman tíma til þess að taka afstöðu til tillagna fagnefndanna áður en hún gengur endanlega frá málinu til 2. umr.
         
    
     Loks er lagt til að 3. umr. fjárlagafrumvarps hefjist eigi síðar en 15. desember. Er þetta gert til að koma í veg fyrir að lokaafgreiðsla fjárlaga dragist fram undir jól eins og stundum hefur gerst. Þessi breyting er gerð með hliðsjón af því að þingið kemur nú saman tíu dögum fyrr á haustin en áður var. Ekki þótti ráðlegt að binda 2. umr. fjárlaga við ákveðinn tíma og var talið eðlilegra að forsetar og fjárlaganefnd komi sér saman um hagkvæma tímasetningu 2. umr.
     Við 29. gr. Ekki er um efnisbreytingar að ræða heldur er með orðalagsbreytingu verið að taka af öll tvímæli um val á framsögumönnum. Þeir eru ýmist valdir í upphafi nefndarumfjöllunar eða við lokaafgreiðslu máls í nefndinni. Jafnframt er staðfest sú þingvenja að heimilt sé að taka mál á dagskrá einni nóttu eftir að áliti meiri hluta nefndar hefur verið útbýtt.
     Við 30. gr. Tvær breytingartillögur eru gerðar við greinina:
         
    
     Bætt er við nýrri málsgrein er kveður á um að ef nefnd mælir með samþykkt lagafrumvarps eða þingsályktunartillögu skuli hún láta prenta með áliti sínu áætlun um þann kostnað sem hún telur ný lög eða ályktun hafa í för með sér fyrir ríkissjóð. Er þetta nýmæli, en oft hefur þessari hugmynd verið hreyft áður og nokkur dæmi eru þess að nefndir hafi skilað slíkum kostnaðaráætlunum. Telur nefndin þetta bæði sjálfsagða og eðlilega breytingu. Skyldan hvílir á nefndinni en ekki flutningsmönnum mála, enda er oft örðugt fyrir þá að afla nauðsynlegra gagna um fjárhagshlið frumvarpa og tillagna.
         
    
     Í stað orðanna „forseti skal setja reglur um frágang nefndarálita“ í síðari málsl. 1. mgr. komi „forseti skal setja nánari reglur um frágang nefndarálita“. Orðinu „nánari“ er skotið inn þar sem í nýrri málsgrein (sbr. a-lið) er kveðið að nokkru leyti á um frágang nefndarálita.
     Við 35. gr. Orðið „árlega“ í 1. málsl. 2. mgr. falli brott. Eðlilegra er talið að kjörtími manna í alþjóðanefndir sé ákveðinn í starfsreglum einstakra nefnda. Venja hefur verið að kjör í alþjóðanefndir gilti allt kjörtímabilið.
     Við 39. gr. Í stað orðsins „krefst“ komi orðið „óskar“. Hér er ekki um efnisbreytingu að ræða heldur viðkunnanlegra orðalag.
     Við 40. gr. Grein þessi fjallar um umræður sem leyfðar verða eftir afgreiðslu breytingartillagna við 3. umr. í sérstökum tilfellum. Gerðar eru nokkrar orðalagsbreytingar til að gera ákvæði greinarinnar skýrara. Samkvæmt henni verður heimilt að leggja fram nýjar breytingartillögur við 3. umr. þótt umræðum sé lokið og atkvæðagreiðsla hafin. Er þetta fyrst og fremst hugsað sem viðurlagaákvæði til að gefa þinginu færi á að laga frumvörp sem hafa breyst á síðasta stigi í meðförum þingsins. Svo getur farið að þingið samþykki við 3. umr. breytingar á frumvarpi án þess að séð verði fyrir hvaða afleiðingar breytingarnar hafa á efni þess eða frágang. Nauðsynlegt er að gefa þinginu svigrúm til að koma að þeim breytingum sem gera þarf á frumvarpi við þessar aðstæður.
     Við 44. gr. Í gildandi lögum eru ekki ákvæði um greinargerðir með þingsályktunartillögum. Í frumvarpið var því sett ákvæði um að hverri tillögu skyldi fylgja greinargerð. Það ákvæði er of fortakslaust því venja hefur verið t.d. að tillögum um vantraust og frestun á fundum Alþingis fylgi engin sérstök greinargerð.
     Við 45. gr. Bætt er við greinina tilvísun til 48. gr. til að gera ákvæði greinarinnar skýrara.
     Við 48. gr. Réttara þykir að veita framsögumönnum nefnda, sem flytja skýrslur, almennt þann rétt að mega tala svo oft sem þeim þykir þurfa um skýrslurnar en að sá réttur sé ekki bundinn við framsögumenn alþjóðanefnda einvörðungu eins og ákvæðið hljóðar nú.
     Við 49. gr. Fellt er brott ákvæði 2. málsl. 6. mgr. er lýtur að viðmiðun um lengd skriflegra svara ráðherra við fyrirspurn. Talið er að fullnægjandi viðmiðun sé í 1. mgr. greinarinnar.
     Við 50. gr. Í breytingunni felst að ósk um lengri utandagskrárumræðu skuli borin fram við forseta eigi síðar en tveimur klukkustundum áður en þingfundur hefst og jafnframt að forseti skuli í upphafi þingfundar tilkynna hvaða mál fyrirhugað er að taka til umræðu utan dagskrár. Sams konar ákvæði eru fyrir í þingsköpum um styttri utandagskrárumræður.
     Við 54. gr. Með breytingunni eru tekin af öll tvímæli um að þingmaður skuli mæla úr ræðustól og að það sé aðeins í undantekningartilvikum sem forseti leyfir að frá slíku sé vikið.
     Við 55. gr. Tvær breytingar eru gerðar á greininni:
         
    
     Sú fyrri felst aðeins í því að bæta við 1. málsl. 1. mgr. tilvísun til 3. mgr. 44. gr. Er þetta gert til að vekja athygli á þeirri undantekningu frá meginreglunni í 55. gr. að flutningsmenn þingsályktunartillagna mega aðeins tala tvisvar.
         
    
     Síðari breytingin felst í því að rýmka rétt ráðherra til að taka þátt í umræðum. Í frumvarpinu segir að sá ráðherra, er hlut á að máli, megi tala svo oft sem honum þykir þurfa. Þetta álítur nefndin vera of þröng ákvæði og vill að þessi réttur sé hjá þeim ráðherrum sem með einhverjum hætti tengjast málinu. Þannig verður að líta á að forsætisráðherra hafi þennan rétt ævinlega og aðrir ráðherrar en sá sem flytur málið ef þeir á einhvern hátt koma inn í umræðuna, t.d. vegna fyrirspurna frá þingmönnum eða ef þeir þurfa að lýsa afstöðu síns flokks til málsins.
     Við 66. gr. Tvær breytingar eru gerðar á greininni:
         
    
     Lagfærðar eru millivísanir í lagagreinum.
         
    
     Breytt er ákvæði um skráningu atkvæða. Kveðið er á um að atkvæði hvers þingmanns við lokaafgreiðslu lagafrumvarpa og þingsályktunartillagna skuli skrásetja í þingtíðindum. Sama gildi um aðrar atkvæðagreiðslur ef einhver þingmaður óskar þess. Er gert ráð fyrir að hann beri þá ósk fram við forseta þegar atkvæðagreiðslan stendur yfir.
     Við 68. gr. Þrjár breytingar eru gerðar á greininni:
         
    
     Sett er nánari tilvísun til 3. gr. frumvarpsins í fyrri málsl. 1. mgr.
         
    
     Gerð er orðalagsbreyting í lok 1. mgr. er lýtur að vísun til d'Hondt-kosningareglunnar.
         
    
     Sett er ný málsgrein er lýtur að kjöri varaforseta þingsins ef ekki er samkomulag um einn lista.
     Við 86. gr. Síðari mgr. greinarinnar er breytt til að taka af öll tvímæli um að skyldan til að útvarpa frá Alþingi samkvæmt þingsköpum er bundin við Ríkisútvarpið, hljóðvarp, svo sem verið hefur fram að þessu.
     Við 91. gr. Úr kosningalögum hafa verið tekin í þetta frumvarp ákvæði um setu varamanna á þingi í forföllum aðalmanna og jafnframt ákvæði um í hvaða nefndum varaþingmenn skulu sitja. Því þykir óþarft að þessi ákvæði, sem eru að auki úrelt að hluta, standi lengur í kosningalögum.
     Í frumvarpið er bætt bráðabirgðaákvæði um með hvaða hætti breytingin frá deildaskiptu þingi í eina málstofu verður á þessu löggjafarþingi. Í ákvæðinu segir að þegar þingskapalögin hafa öðlast gildi, ásamt nýjum stjórnarskipunarlögum, skuli umboð forseta, varaforseta, skrifara og þingnefnda falla niður. Skuli þá aldursforseti Alþingis boða til þingfundar og standa fyrir kosningu kjörbréfanefndar og forseta Alþingis sem gengst síðan fyrir kosningu varaforseta og fastanefnda samkvæmt ákvæðum nýrra þingskapalaga. Þannig er gert ráð fyrir að fyrsti fundur þingsins í einni málstofu hafi þau verkefni sem fyrsti fundur nýs þings hefði. Hins vegar er talið óþarft að slíta þessu þingi og setja nýtt, heldur er gert ráð fyrir að þetta þing starfi áfram og því verði frestað til hausts þegar það hefur lokið störfum innan skamms.

    Auk þeirra breytingartillagna, sem hér hefur verið gerð grein fyrir, ræddi nefndin ýmis fleiri atriði er varða þingsköp. Um þau varð ekki samkomulag eða þau voru þess eðlis að ekki þótti ástæða til að breyta þeim að sinni. Nefndin telur hins vegar rétt að lýsa afstöðu sinni til nokkurra atriða sem rædd voru á fundum hennar:
     Nefndin telur að túlka beri 19. gr. þannig að heimilt verði samkvæmt henni að halda opna nefndarfundi ef nefndir telja sérstakar ástæður til að veita fjölmiðlum og almenningi aðgang að fundunum.
     Nefndin telur mikilvægt að tryggð verði betri skil til þingmanna á upplýsingum úr starfi þeirra nefnda þingsins sem sinna utanríkis- og alþjóðamálum. Jafnframt telur nefndin eðlilegt að utanríkismálanefnd fjalli um skýrslur alþjóðanefnda og hún fái skýrslur um einstakar ferðir eða fundi nefndanna.
     Nefndin ræddi nokkuð hugmyndir, sem fram hafa komið, um að stjórn og stjórnarandstaða skipti með sér formannsembættum í fastanefndum. Slíkt er algengt í nágrannaþingum. Ekki er samstaða um að setja ákvæði um þetta í þingskapalög. Hins vegar er ekkert sem hindrar að þessi skipan komist á síðar ef um það verður samkomulag milli þingflokka.
     Nefndinni barst bréf frá Hjörleifi Guttormssyni þar sem fram kemur tillaga um að setja þrengri skorður við því en nú er hvað teljast megi lögmæt ályktun Alþingis skv. 64. gr. Nefndin getur ekki fallist á þetta sjónarmið.
     Nefndin ræddi hugmynd um að koma á fót fastanefnd er hefði á hendi samskipti Alþingis við Ríkisendurskoðun og sinnti ýmsum þeirra verkefna er forsetar Alþingis annast nú, m.a. að taka ákvörðun um beiðnir þingmanna um skýrslur frá Ríkisendurskoðun og mæla fyrir starfsskýrslu hennar. Ekki var samstaða um þessa hugmynd og telur nefndin að breytingar á tengslum Ríkisendurskoðunar við Alþingi eigi að taka upp í haust, hugsanlega með breytingu á lögunum um Ríkisendurskoðun.
     Nefndin beinir því til forsætisnefndar að hún gangist fyrir endurskoðun þingskapalaganna að loknu næsta þingi í ljósi þeirrar reynslu sem þá hefur fengist af framkvæmd þeirra.

Alþingi, 27. maí 1991.



Geir H. Haarde,


form., frsm.

Össur Skarphéðinsson,


fundaskr.

Páll Pétursson.


Anna Ólafsdóttir Björnsson,


með fyrirvara.

Pálmi Jónsson.

Guðrún Helgadóttir.


Guðmundur Bjarnason.

Gunnlaugur Stefánsson.

Sólveig Pétursdóttir.