Ferill 124. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.
115. löggjafarþing. – 124 . mál.
310. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 40 15. maí 1990, um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins.
Frá minni hluta sjávarútvegsnefndar.
Nefndin hefur fjallað um frumvarp þetta á nokkrum fundum en fengið lítinn tíma til umfjöllunar um málið. Frumvarp þetta verður að skoðast í ljósi þess að í ákvæði til bráðabirgða í núgildandi lögum um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins kemur fram að ráðherra skuli fyrir árslok 1992 láta endurskoða lögin. Í því sambandi er honum skylt að hafa samráð við sjávarútvegsnefnd Alþingis og samtök helstu hagsmunaaðila í sjávarútvegi við þá endurskoðun.
Á árinu 1986 fór fram viðamikil endurskoðun á sjóðakerfi sjávarútvegsins. Nefnd sú, sem vann að endurskoðuninni, lagði til að gamli Úreldingarsjóður fiskiskipa, sem stofnaður var árið 1980, yrði lagður niður. Ástæða þess var einkum sú að nefndin lagði til að útflutningsgjald af sjávarafurðum yrði lagt niður og við það hvarf aðaltekjustofn sjóðsins. Nefndin taldi jafnframt að þörf væri á því að gera starfsemi Úreldingarsjóðs og Aldurslagasjóðs fiskiskipa markvissari en verið hafði. Þótti sjóðurinn hafa unnið gegn upprunalegum tilgangi sínum því styrkveitingum úr sjóðnum var oftast ráðstafað til kaupa á nýjum og afkastameiri skipum í stað þeirra sem úrelt voru. Gerði nefndin ráð fyrir að síðar yrðu sett ný lög um starfsemi sjóðsins og jafnframt yrðu ákvæði um Aldurslagasjóð endurskoðuð.
Í framhaldi af þessari endurskoðun var lagt fram á 111. löggjafarþingi 1988–1989 frumvarp til laga um Úreldingarsjóð fiskiskipa. Hinum nýja úreldingarsjóði var ætlað það hlutverk að kaupa fiskiskip, sem eru til sölu á frjálsum markaði, eyða þeim eða selja úr landi. Í frumvarpinu var gert ráð fyrir að sjóðurinn ráðstafaði veiðiheimildum þeirra skipa sem hann kaupir gegn endurgjaldi og standi með þeim hætti undir frekari skipakaupum. Þá var sjóðnum einnig heimilt að veita beina styrki til úreldingar skipa, enda sé tryggt að úreldingin leiði ekki til kaupa á nýjum skipum er bætist í flotann eða auki afkastagetu hans með öðrum hætti.
Þá var lagt til að stofnfé sjóðsins verði eignir eldra Úreldingarsjóðs fiskiskipa auk eigna Aldurslagasjóðs fiskiskipa sem námu þá rúmlega 300 millj. kr. en þá var gert ráð fyrir því að sjóðnum yrði markaður tekjustofn sem gæfi u.þ.b. 90 millj. kr. á ári. Auk þess var gert ráð fyrir því að sjóðurinn fengi tekjur af sölu veiðiheimilda sem hann eignaðist með kaupum á fiskiskipum en ekki gert ráð fyrir því að hann fengi veiðiheimildir í upphafi.
Þá var lagt til að sjóðnum yrði heimilað að yfirtaka áhvílandi lán á þeim fiskiskipum sem hann kaupir eða að öðrum kosti að taka lán fyrir allt að 80% af kaupverðinu. Þetta var gert til að skapa möguleika fyrir sjóðinn til að hafa raunveruleg áhrif á stærð fiskiskipaflotans strax á fyrstu starfsárunum. Við kaup á fiskiskipum átti sjóðurinn að gæta tveggja meginsjónarmiða. Annars vegar að skipakaupunum sé hagað á þann veg að sem hagkvæmust samsetning náist í fiskiskipaflotanum þannig að líklegt sé að afli dreifist á þá árganga nytjastofna sem hámarksafrakstur gefa. Hins vegar var stefnt að betri aflameðferð með því að kaupa þau skip sem ekki fullnægðu nýjustu kröfum um meðferð afla.
Í þessu frumvarpi var gert ráð fyrir að Úreldingarsjóður ráðstafaði gegn endurgjaldi veiðiheimildum þeirra skipa sem hann eignaðist. Það var gert til þess að sjóðurinn gæti staðið undir greiðslum afborgana og vaxta sem á hann féllu vegna kaupa á fiskiskipum til úreldingar. Gert var ráð fyrir við ráðstöfun veiðiheimilda að útgerðumr þeirra skipa, sem tilteknar veiðar stunda, væri gefinn forkaupsréttur á veiðiheimildum.
Jafnframt var gert ráð fyrir því að sjóðurinn hefði heimild til að styrkja aðila, sem vildu úrelda skip sín, með sérstökum fjárframlögum. Þar var gert ráð fyrir að slíkir styrkir væru ekki veittir nema til kæmi raunveruleg úrelding þannig að skipum væri eytt án þess að önnur kæmu í staðinn. Jafnframt var gert ráð fyrir að óheimilt væri að nýta endurnýjunarrétt til stækkunar nýrra skipa. Styrkjunum var einkum ætlað að hvetja eigendur fiskiskipa til að sameina veiðiheimildir og leggja niður óhagkvæm skip í flotanum.
Því voru sett tiltekin takmörk hversu miklar aflaheimildir sjóðurinn mátti eiga. Honum var ekki ætlað að kaupa aflaheimildir umfram það sem nauðsynlegt var til að ná tilgangi sínum. Gert var ráð fyrir að sjóðurinn hefði þau takmörk að hann mætti aldrei öðlast meiri ráðstöfunarrétt en á að 3% heildaraflaheimilda. Ef hlutdeild sjóðsins næði því marki mundu aflaheimildir þeirra skipa, sem sjóðurinn eignast, bætast hlutfallslega við aflaheimildir alls flotans og þannig stuðla að bættum rekstrargrundvelli hans. Gert var ráð fyrir að ráðherra hefði heimild til að lækka þetta hámark með reglugerð. Þannig var gert ráð fyrir að sjóðurinn ynni að aukinni hagræðingu í útgerð sem kæmi öllum flotanum til góða. Smátt og smátt hefði flotinn minnkað og aflaheimildir þeirra skipa sem eftir stóðu aukist.
Mikil umræða varð um frumvarp þetta samhliða þeirri viðamiklu umræðu sem fór fram um stjórn fiskveiða. Upphaflega höfðu verið settar fram hugmyndir um það að sjóðurinn eignaðist lítils háttar aflaheimildir þannig að hægt yrði að beita honum af meiri krafti til að minnka flotann. Það var almennt viðurkennt að flotinn væri of stór en á skorti að samþykktar væru aðgerðir til að ná því marki. Á þessum tíma komu upp vandamál í einstökum byggðarlögum vegna þess að fiskiskip voru seld þaðan í burtu. Háværar kröfur komu upp um að fiskveiðistefnunni yrði breytt til að koma til móts við þessi sjónarmið og stjórnvöld voru krafin um úrræði til að koma viðkomandi byggðarlögum til hjálpar. Ákveðnar kröfur komu fram á Alþingi um breytingar á stjórn fiskveiða til þess að koma til móts við þessi sjónarmið þar sem m.a. var gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra fengi opna heimild til að stækka flotann í því skyni að tryggja hagsmuni byggðarlaga sem höfðu misst frá sér fiskiskip. Slík heimild hefði orðið til þess að flotinn hefði stækkað. Í atkvæðagreiðslu á Alþingi var slík tillaga felld með aðeins eins atkvæðis mun. Af þessu mátti ráða að sú krafa hafði mikið fylgi að meira tillit væri tekið til hagsmuna einstakra byggðarlaga að því er varðar stjórnun fiskveiða.
Í framhaldi af allri þessari umfjöllun var gerð tillaga um það að Úreldingarsjóðurinn fengi nýtt hlutverk og þjónaði byggðarlögum þar sem sérstakar aðstæður hefðu komið upp. Jafnframt var ákveðið í ljósi þess nýja hlutverks að breyta nafni hans og nefndist hann eftir það Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins. Aðstoðarhlutverki sínu í þágu byggðarlaga, sem höllum fæti standa, átti sjóðurinn að sinna með því að ráðstafa aflaheimildum sem honum eru úthlutaðar í þessu skyni enda yrði honum landað til vinnslu í viðkomandi byggðarlagi. Samkvæmt núgildandi lögum verður ástæða vandans að vera sala fiskiskips eða fiskiskipa úr viðkomandi byggðarlagi sem leiðir til fyrirsjáanlegrar fækkunar starfa og byggðaröskun sé yfirvofandi af þeim sökum. Áður en ákvörðun er tekin um slíka aðstoð er ljóst að heildarúttekt á atvinnumálum í viðkomandi byggðarlagi verður að liggja fyrir og aðstoð sjóðsins að vera tímabundin hjálp meðan varanlegri úrræða er leitað. Hafi ákvörðun um aðstoð verið tekin skal fyrst og fremst veita sveitarstjórn í viðkomandi byggðarlagi kost á að ráðstafa þeim aflaheimildum sem samþykkt hefur verið að verja í þessu skyni gegn greiðslu samkvæmt gangverði. Kjósi sveitarstjórn ekki að hafa slíka milligöngu skal stjórn sjóðsins ráðstafa aflaheimildum til einstakra skipa annaðhvort á almennu gangverði eða til hæstbjóðanda. Það ræðst því af aðstæðum á hverjum stað hvað útgerðir einstakra skipa eru tilbúnar til að greiða til að fá heimildir til að veiða viðbótarafla með því skilyrði að honum verði landað til vinnslu á staðnum. Séu skip, sem skortir aflaheimild, gerð út frá viðkomandi stað eða liggi hann vel við miðum og sé nærri heimahöfn annarra skipa er líklegt að útgerðaraðilar væru tilbúnir til að greiða eðlilegt verð fyrir viðbótarheimildir enda þótt þær væru bundnar slíku löndunarskilyrði. Séu aðstæður örðugri, t.d. um afskekkt byggðarlag er að ræða með lélega hafnaraðstöðu, mundi endurgjald, sem fengist fyrir aflaheimildirnar, verða lægra og í undantekningartilfellum getur stjórn sjóðsins fallið frá endurgjaldi að fengnu samþykki ráðherra. Ekki er talið líklegt að slík staða komi upp almennt þar sem mikil umframafkastageta er hjá fiskiskipaflotanum og ætti því að vera fremur auðvelt að fá skip til veiða.
Eftir mikla umfjöllun um þetta mál varð ekki samstaða um betri lausn til að koma til móts við þessi sjónarmið og tryggja visst öryggi fyrir þau byggðarlög í landinu sem byggja allt sitt á sjávarútvegi. Hér er um að ræða lausn sem byggir á því að nýta umframafkastagetu fiskiskipaflotans til að leysa tímabundin og staðbundin vandamál sem upp kunna að koma. Margvísleg önnur sjónarmið voru að sjálfsögðu um hvernig skyldi bregðast við þessum vandamálum en almennt var talið að hér væri um mikilvægt skref að ræða sem rétt væri að reyna í framkvæmd.
Þegar lögin voru samþykkt á Alþingi kom skýrt fram í umfjöllun um málið að frumvarpið væri svo nátengt frumvarpi um stjórn fiskveiða að það verði hvorki rætt né afgreitt nema samhliða því. Alþingi áréttaði þessa skoðun með því að setja sams konar endurskoðunarákvæði í lögin um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins og lögin um stjórn fiskveiða. Með þessu hefur Alþingi samþykkt að endurskoðun laganna skuli vera samhliða og fjallað skuli um það í nánu samstarfi við hagsmunaaðila og sjávarútvegsnefnd Alþingis. Þetta lagaákvæði hefur ekki verið virt við undirbúning málsins og hefði því í reynd verið eðlilegast að engin umfjöllun færi fram um málið á Alþingi fyrr en ákvæði laganna hefði verið fullnægt. Það er til lítils fyrir Alþingi að samþykkja ákveðin fyrirmæli til framkvæmdarvaldsins og samþykkja síðan í reynd að ekki sé eftir þeim farið. Það hefur verið staðfest af hagsmunaaðilum í sjávarútvegi að ekkert samráð hefur verið haft við þá í þessu máli. Í samtölum við hina ýmsu aðila kom í ljós að þeim var ekki kunnugt um efni frumvarpsins.
Sú endurskoðunarnefnd, sem nú hefur verið skipuð til að fjalla um endurskoðun á fiskveiðistefnunni, hefur ekki fjallað um málið. Allir viðmælendur nefndarinnar mæltu gegn því að þetta mál verði tekið út úr með þessum hætti og fylgdi ekki annarri endurskoðun sem snerta fiskveiðistefnuna. Enginn aðili í sjávarútvegi hefur mælt með frumvarpinu. Flestir mæla gegn því en aðrir telja rétt að endurskoðun laganna fari fram í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í núgildandi lögum. Leitað var til Landshlutasamtaka sveitarfélaga en vegna tímaskorts gafst þeim lítið tækifæri til að fara yfir málið. Ljóst er af umsögum að annaðhvort hefur aðilum ekki gefist ráðrúm til að taka afstöðu til málsins eða vara við fljótfærnislegum breytingum á lögunum. Með þeim breytingum, sem meiri hluti nefndarinnar leggur til, koma fram grundvallarbreytingar á lögum sem snerta fiskveiðistefnuna.
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að þeim fjármunum, sem koma inn vegna sölu veiðiheimilda, verði varið til að fjármagna kostnað ríkissjóðs af hafrannsóknum. Hér er því stigið fyrsta skrefið til að afla tekna í ríkissjóð af sölu veiðiheimilda og að koma á auðlindaskatti. Óttast minni hluti nefndarinnar að svo sé.
Því er haldið fram að hér sé ekki um nýjar álögur á sjávarútveginn að ræða. Það er ekki rétt og er engan veginn sambærilegt við ráðstöfun fjárins til úreldingar fiskiskipa. Sú ráðstöfun hefði komið fljótt fram í auknum tekjum flotans vegna hagkvæmari reksturs. Sú skipan, sem tillaga er gerð um, eykur hins vegar tekjur ríkissjóðs en ekki sjávarútvegsins.
Í öðru lagi er ekki lengur mögulegt að koma til móts við byggðarlög vegna sérstakra aðstæðna. Meiri hluti nefndarinnar leggur til að byggðarlög með ákveðnar aðstæður skuli hafa möguleika á að kaupa veiðiheimildir enda komi fullt verð fyrir. Á mörgum minni stöðum eru aðstæður þannig að ekki er líklegt að þau geti keppt um veiðiheimildir við ýmsa sterkari aðila. Með því að ekki er lengur mögulegt að lækka verð á veiðiheimildum við slíkar aðstæður er ljóst að hér er ekki um neina aðstoð að ræða.
Í þriðja lagi er ekki lengur gert ráð fyrir að fjármagn sjóðsins nýtist til úreldingar fiskiskipa. Vegna erfiðrar stöðu sjávarútvegsins er afar mikilvægt að verulegt átak verði gert í hagræðingu. Þar sem sjóðurinn hefur ekki lengur tekjur til að standa undir umtalsverðri úreldingu fiskiskipa né möguleika til að kaupa skip til að taka úr rekstri er dregið verulega úr möguleikum sjávarútvegsins til að bæta rekstur sinn.
Í frumvarpi ríkisstjórnarinnar kemur fram að eðlilegra sé að Byggðastofnun eða öðrum stjórnvöldum sé falið að grípa til þeirra ráðstafana sem þurfa þykir til að hafa áhrif á byggðaþróun í landinu. Engar slíkar ráðstafanir virðast vera í sjónmáli enda gert ráð fyrir að skerða möguleika Byggðastofnunar í hvívetna. Forstjóri Byggðastofnunar upplýsti á fundi nefndarinnar að hann sæi enga möguleika fyrir Byggðastofnun að hjálpa til í málum sem þessum. Það er því ljóst að núverandi ríkisstjórn og fylgismenn hennar hafa ákveðið að virða að vettugi þau sjónarmið sem hafa verið uppi varðandi þennan viðkvæma þátt fiskveiðistefnunnar. Með þeim breytingum, sem nú á að keyra í gegn á Alþingi án eðlilegrar umfjöllunar, er samstöðu um breytingar á fiskveiðistefnunni stefnt í verulega hættu. Er með ólíkindum að svo stóru hagsmunamáli skuli vera stefnt í slíka óvissu. Meiri hluti nefndarinnar reynir að klóra yfir þessar staðreyndir með breytingartillögum sem litlu eða engu máli skipta. Það er krafa minni hluta nefndarinnar að máli þessu verði vísað frá og um það fjallað í samræmi við lög um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins. Það er því tillaga minni hlutans að málinu verði vísað frá eins og fram kemur á sérstöku þingskjali. Með því er virtur vilji Alþingis sem fram kemur í ákvæði til bráðabirgða í lögum um stjórn Hagræðingarsjóðs.
Minni hluti nefndarinnar er andvígur flestum greinum frumvarpsins en getur fallist á að hækka hlutfall úreldingarstyrkja og að aflaheimildir Hagræðingarsjóðs komi til úthlutunar flotans í heild á fiskveiðiárinu 1991–1992 vegna hins lélega ástands í sjávarútveginum. Minni hluti nefndarinnar gæti fallist á að gera slíkar breytingar á lögunum um stjórn Hagræðingarsjóðs enda fela þær ekki í sér neinar grundvallarbreytingar á fiskveiðistefnunni. Minni hluti nefndarinnar harmar að meiri hluti nefndarinnar skuli ekki hafa leitast við að ná samkomulagi í svo mikilvægu máli. Af því má vera ljóst að núverandi stjórnarmeirihluti hyggst ekki leita eftir breiðri samstöðu um endurskoðun fiskveiðistefnunnar. Hér kemur fram eins og oft áður að samkomulag formanna stjórnarflokkanna í Viðey virðist vera allsráðandi í þessu máli.
Fulltrúi Samtaka um kvennalista, Anna Ólafsdóttir Björnsson, sótti fundi nefndarinnar og er sammála afstöðu minni hluta nefndarinnar.
Alþingi, 18. des. 1992.
Halldór Ásgrímsson,
Steingrímur J. Sigfússon.
Stefán Guðmundsson.
frsm.
Jóhann Ársælsson.
