Ferill 513. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.
115. löggjafarþing. – 513 . mál.
828. Tillaga til þingsályktunar
um fullgildingu samnings um réttindi barna.
(Lögð fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–92.)
Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um réttindi barna sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna í New York 20. nóvember 1989.
Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.
Með þingsályktunartillögu þessari fer ríkisstjórnin þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu samnings um réttindi barna sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna í New York 20. nóvember 1989. Samningurinn er birtur sem fylgiskjal með tillögu þessari.
Ríkisstjórn Póllands átti frumkvæði að gerð samningsins árið 1978. Tillögur Pólverja byggðust á yfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna frá árinu 1959. Sérstakur starfshópur mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna vann að gerð samningsins á árunum 1979 til 1989. Samningurinn varð mun ítarlegri en upphaflega var gert ráð fyrir, en leita varð málamiðlunar á ýmsum sviðum.
Samningurinn var samþykktur án atkvæðagreiðslu með ályktun allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna nr. 44/25 frá 20. nóvember 1989. Hann var lagður fram til undirritunar í New York 26. janúar 1990 og undirritaður fyrir Íslands hönd sama dag með fyrirvara um fullgildingu. Samningurinn öðlaðist gildi 2. september 1990 þegar 20 ríki höfðu fullgilt hann. 116 ríki eru nú aðilar að honum.
Hlutaðeigandi stjórnvöld telja framkvæmd þeirra mála, sem samningurinn fjallar um, í fullu samræmi við ákvæði hans og er því ekki talið nauðsynlegt að gera fyrirvara við einstök ákvæði við fullgildingu samningsins. Þó er talið rétt að leggja fram sérstaka yfirlýsingu vegna ákvæða samningsins um endurmat dómstóla á ákvörðunum stjórnvalda um forsjá barna og um aðskilnað ungra fanga frá eldri.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir ákvæðum samningsins með hliðsjón af íslenskum lagaákvæðum.
A. Yfirlit yfir efni samningsins.
Samningurinn skiptist í þrjá hluta, auk inngangs. Í 1. hluta (1.–41. gr.) er kveðið á um þau réttindi sem eiga að njóta verndar samkvæmt samningnum. Í 2. hluta (42.–45. gr.) eru ákvæði um framkvæmd samningsins og í 3. hluta (46.–54. gr.) eru hefðbundnar lokagreinar.
Réttindi sem njóta verndar samkvæmt samningnum.
Samningurinn nær til barna undir 18 ára aldri nema lögræðisaldur sé lægri samkvæmt lögum viðkomandi lands (1. gr.). Aðildarríkjum ber að tryggja börnum þau réttindi, sem samningurinn kveður á um, án mismununar (2. gr.). Þegar tekin er ákvörðun sem varðar barn skal fyrst og fremst haft í huga hvað barninu er fyrir bestu (3. gr.). Aðildarríki eiga að grípa til allra viðeigandi ráðstafana til að réttindi þau, sem samningurinn kveður á um, verði virk (4. gr.). Varðandi fjárhagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi er gerður sá fyrirvari að aðildarríki skuli grípa til þeirra ráðstafana sem þau hafa bolmagn til. Aðildarríki eru hvött til alþjóðlegrar samvinnu til að tryggja þau réttindi sem samningurinn kveður á um. Aðildarríki eiga að virða réttindi og skyldur foreldra til þess að leiðbeina börnum sínum þannig að þau megi njóta þeirra réttinda sem samningurinn kveður á um (5. gr.).
Kveðið er á um rétt barna til þess að lifa og ná þroska (6. gr.), til þess að fá nafn, ríkisfang og vera skráð strax eftir fæðingu (7. gr.) og til að halda persónulegum auðkennum sínum (8. gr.).
Fjallað er um rétt barna sem skilin hafa verið frá foreldri eða foreldrum sínum gegn vilja þeirra (9. gr.). Aðildarríkjum ber að greiða fyrir sameiningu fjölskyldna sem ekki búa í sama landi og stuðla að því að barn geti viðhaldið sambandi við foreldri sem ekki býr í sama landi og það (10. gr.). Þau skulu gera ráðstafanir gegn því að börn séu flutt ólöglega úr landi og þeim haldið erlendis (11. gr.). Börn eiga að hafa rétt til að tjá sig í málum sem varða þau sjálf (12. gr.).
Í samningnum eru almenn ákvæði um tjáningarfrelsi barna (13. gr.), trúfrelsi (14. gr.), félagafrelsi og friðhelgi einkalífs (15.–16. gr.). Kveðið er á um rétt barna til aðgangs að upplýsingum og hlutverk fjölmiðla í því sambandi (17. gr.).
Aðildarríkjum ber að virða þá meginreglu að foreldrar beri sameiginlega ábyrgð á börnum sínum og aðstoða foreldra við að gegna foreldrahlutverki sínu (18. gr.).
Aðildarríkjum ber að vernda börn gegn hvers konar illri meðferð (19. gr.). Sérstök ákvæði eru um börn sem talin eru þurfa á sérstakri vernd að halda, svo sem börn sem ekki eru í umsjá fjölskyldna sinna (20. gr.), börn sem eru ættleidd, einkum milli landa (21. gr.), börn sem eru flóttamenn (22. gr.) og fötluð börn (23. gr.). Kveðið er á um rétt barna til heilbrigðisþjónustu (24. gr.) og rétt barna sem vistuð eru á stofnunum (25. gr.). Fjallað er um rétt barna til almannatrygginga (26. gr.), rétt þeirra til fullnægjandi lífsskilyrða (27. gr.) og menntunar (28.–29. gr.). Sérstakt ákvæði er um réttindi barna sem tilheyra minnihlutahópum (30. gr.).
Aðildarríkjum ber að virða rétt barna til hvíldar og tómstunda og rétt þeirra til að taka þátt í menningar- og listalífi (31. gr.).
Börn eiga rétt á vernd gegn arðráni og vinnu sem getur verið þeim skaðleg (32. gr.). Í því sambandi ber aðildarríkjum m.a. að setja reglur um lágmarksaldur til ráðningar í störf og reglur um vinnutíma og starfskjör.
Aðildarríkjum ber að vernda börn gegn ólögmætri notkun ávana-, fíkni- og skynvilluefna (33. gr.) og gegn kynferðislegri nýtingu og misnotkun (34. gr.). Þeim ber að grípa til ráðstafana til að hindra brottnám barna og verslun með þau (35. gr.). Síðan er almennt ákvæði (36. gr.) um að aðildarríkjum beri að vernda börn gegn hvers kyns annarri notkun sem gæti verið þeim skaðleg.
Fjallað er um réttindi barna sem hafa verið svipt frelsi (37. gr.). Sérstakt ákvæði er um börn sem lenda í vopnuðum átökum (38. gr.). Kveðið er á um skyldur aðildarríkja til þess að sjá börnum, sem sætt hafa illri meðferð eða eru fórnarlömb vopnaðra átaka, fyrir endurhæfingu og félagslegri aðlögun (39. gr.). Fjallað er um réttarvernd barna sem eru ákærð eða dæmd fyrir refsiverða verknaði (40. gr.).
Ekkert í samningnum á að koma í veg fyrir að barni verði veittur betri réttur með innlendum eða alþjóðlegum lögum (41. gr.).
Framkvæmd samningsins.
Aðildarríkjum er skylt að kynna bæði börnum og fullorðnum samninginn (42. gr.).
Sérstök nefnd skal fylgjast með framkvæmd hans (43. gr.). Hún skal skipuð 10 mönnum. Við val þeirra skal gæta þess að sæti í nefndinni dreifist landfræðilega og að nefndarmenn séu fulltrúar helstu réttarkerfa. 44. gr. fjallar um hlutverk og stöðu nefndarinnar. Aðildarríkjum ber að gefa nefndinni skýrslur um það sem þau hafa gert til að framkvæma ákvæði samningsins og hvaða áhrif hann hefur haft. Fyrstu skýrsluna skal gefa innan tveggja ára eftir að samningurinn hefur verið fullgiltur og síðan fimmta hvert ár. Barnahjálp Sameinuðu þjóðanna og aðrar sérstofnanir Sameinuðu þjóðanna eiga rétt á því að taka þátt í umfjöllun um framkvæmd samningsins, hver á sínu sviði. Nefndin getur boðið þeim að veita sérfræðilega ráðgjöf á sínu sviði um framkvæmd samningsins. Nefndin getur beint tillögum og almennum tilmælum til einstakra aðildarríkja og skal allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna skýrt frá þeim.
B. Athugasemdir við einstakar greinar samningsins.
1. gr.
Samkvæmt 1. gr. lögræðislaga, nr. 68/1984, verður maður sjálfráða við 16 ára aldur, en fullt lögræði öðlast maður við 18 ára aldur. Samkvæmt 12. gr. laganna ræður sjálfráða maður einn öðru en fé sínu nema lög mæli sérstaklega fyrir á annan veg. Af þessu leiðir að hvað Ísland varðar nær samningurinn ekki til ungmenna 16–18 ára ef um er að ræða réttindi sem falla innan sjálfræðishugtaksins. Verður að túlka einstök ákvæði samningsins með hliðsjón af því.
Samningurinn stangast ekki á við lög ríkja sem heimila fóstureyðingu. Ber ekki að túlka 1. gr. og tilvísun í inngangi samningsins til yfirlýsingar um réttindi barna, þar sem kveðið er á um að börn þarfnist sérstakrar verndar bæði fyrir og eftir fæðingu, þannig að löggjöf um fóstureyðingu stangist á við samninginn.
2. gr.
Bann við mismunun, sem fram kemur í þessari grein, er hliðstætt 2. mgr. 2. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 1. mgr. 2. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem Ísland er aðili að.
3. gr.
Barnalög, nr. 9/1981, ættleiðingarlög, nr. 15/1978, og barnaverndarlög nr. 53/1966 byggjast á þeim sjónarmiðum sem kveðið er á um í 1. og 2. tölul. 3. gr. Samkvæmt 38. gr. barnalaga, nr. 9/1981, skal dómsmálaráðuneytið leysa úr deilu foreldra um forsjá við skilnað eða samvistaslit eftir sanngirni og því sem best hentar hag og þörfum barnsins. Í 2. mgr. 34. gr. frumvarps til barnalaga, sem nú er til meðferðar á Alþingi, er gert ráð fyrir að leysa skuli úr forsjárdeilu eftir því sem barni er fyrir bestu.
Varðandi 3. tölul. er rétt að benda á 37. gr. barnaverndarlaga þar sem kveðið er á um að sérstakt leyfi þurfi til að reka barnaheimili eða aðrar uppeldisstofnanir og mælt fyrir um eftirlit með rekstri þeirra, sbr. einnig IX. kafla frumvarps til laga um vernd barna og ungmenna sem lagt hefur verið fram á Alþingi.
4. gr.
Af þessari grein leiðir að aðildarríki eru ekki einungis ábyrg fyrir því að löggjöf þeirra sé í samræmi við samninginn heldur einnig lagaframkvæmd. Sá fyrirvari er þó gerður að ríki eru einungis skuldbundin að því marki sem þau hafa getu til hvað snertir framkvæmd á þeim ákvæðum samningsins sem varða fjárhagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.
5. gr.
Ákvæðið er í samræmi við 35. gr. barnalaga, nr. 9/1981, þar sem segir að forsjáraðili hafi rétt og skyldu til þess að ráða persónulegum högum barns og að foreldrum beri að hafa samráð við börn sín áður en persónulegum málefnum þeirra er ráðið til lykta eftir því sem gerlegt er, þar á meðal með tilliti til þroska þeirra, sbr. einnig 29. gr. frumvarps til barnalaga.
6. gr.
Lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 98/1990, byggja á þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessari grein.
7. gr.
Réttur til nafns helgast af mannanafnalögum nr. 37/1991. Þar er kveðið á um að hverju barni skuli gefið eiginnafn og að forsjáraðila sé skylt að gefa barni nafn innan sex mánaða frá fæðingu þess.
Samkvæmt 1. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, fær barn íslenskan ríkisborgararétt frá fæðingu ef það er skilgetið og faðir þess eða móðir er íslenskur ríkisborgari eða, sé það óskilgetið, ef móðir þess er íslenskur ríkisborgari. Enn fremur er kveðið á um að barn, sem fundist hefur hér á landi, teljist, þar til annað komi fram, íslenskur ríkisborgari. Af þessu leiðir að ef foreldrar barns, sem fæðist hér á landi, eru erlendir ríkisborgarar eða ef barnið er óskilgetið og móðir þess er erlendur ríkisborgari þá fær barnið ekki íslenskan ríkisborgararétt frá fæðingu og getur orðið ríkisfangslaust ef það fær ekki ríkisfang erlendra foreldra sinna.
7. gr. er hliðstæð 24. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem fullgiltur var fyrir Íslands hönd án fyrirvara hvað þetta ákvæði snertir. Ekki ber að túlka greinina á þann hátt að hún brjóti í bága við löggjöf þeirra þjóða sem leiða rétt til ríkisfangs af ríkisfangi foreldra. Verður að túlka ákvæðið með hliðsjón af 2. tölul. 7. gr., þannig að aðildarríki hafi rétt til þess með lögum og í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sínar að setja ákveðnar reglur og skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar. Norðmenn og Svíar töldu með þessum rökstuðningi ekki þörf á því að gera fyrirvara við 7. gr.
Börn eru skráð strax eftir fæðingu samkvæmt lögum um þjóðskrá og almannaskráningu, nr. 54/1962. Er þeim þá gefin kennitala (persónunúmer) til auðkennis. Allar fæðingar á að tilkynna til þjóðskrár. Hvílir sú skylda á viðkomandi fæðingarstofnun. Ef barn fæðist utan stofnunar er ljósmóður skylt að tilkynna fæðinguna til fæðingarstofnunar.
Varðandi rétt íslenskra barna til þess að þekkja foreldra sína eru ekki fyrir hendi hér á landi reglur um rétt ættleiddra barna til að fá upplýsingar um foreldra sína, en í framkvæmd er reynt að koma til móts við slíkar óskir.
8. gr.
Samkvæmt mannanafnalögum nr. 37/1991 er nafnbreyting heimil samkvæmt ákvörðun dómsmálráðuneytisins að fullnægðum nánari skilyrðum. Í framkvæmd fer ráðuneytið fram á að fyrir liggi samþykki barns, sem orðið er 12 ára, til breytingar á nafni þess. Lögbundið er að samþykki barns sem orðið er 12 ára þurfi til nafnbreytingar í tengslum við ættleiðingu. Samkvæmt 15. gr. mannanafnalaga skulu börn manns, sem fær íslenskt ríkisfang með lögum, taka upp íslenskt eiginnafn og kenninafn. Ofangreindar aðstæður eru bundnar við lög og uppfylla því skilyrði 8. gr. samningsins.
Í 7. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, eru settar ákveðnar reglur um missi íslensks ríkisfangs. Meginreglan er sú að ógift börn undir 18 ára aldri fylgja foreldrum sínum ef þeir missa íslenskt ríkisfang, en forsenda þess er að þau öðlist erlent ríkisfang í staðinn.
9. gr.
a. Um endurmat dómstóla á úrlausnum stjórnvalda um forsjá barna.
Samkvæmt 1. tölul. skulu aðildarríki tryggja að barn sé ekki skilið frá foreldrum sínum gegn vilja þeirra, nema samkvæmt ákvörðun lögbærs stjórnvalds sem hægt sé að skjóta til dómstóla. Ákvæðið tekur til úrskurða barnaverndarnefnda um að svipta foreldra forsjá, sbr. 32. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 og úrskurða dómsmálaráðuneytisins um að annað foreldra skuli hafa forsjá barns þegar foreldrar deila um forsjá við skilnað eða samvistaslit, sbr. 38. gr. barnalaga, nr. 9/1981.
Úrskurðum barnaverndarnefnda er skv. 56. gr. barnaverndarlaga hægt að skjóta til barnaverndarráðs. Í lögunum eru settar ákveðnar reglur um skipun, störf og starfsháttu barnaverndarráðs og í frumvarpi til barnaverndarlaga, sem liggur fyrir Alþingi, er leitast við að styrkja stöðu ráðsins sem málskotsaðila og gera réttarstöðu aðila líkari því sem gerist við meðferð dómsmála. Lagðar eru til breytingar á verksviði ráðsins þannig að það fari eingöngu með fullnaðarúrskurðarvald í barnaverndarmálum. Auk þess er gert ráð fyrir nákvæmari reglum um málsmeðferð og þær kröfur gerðar til formanns ráðsins að hann fullnægi almennum skilyrðum til þess að vera skipaður héraðsdómari.
Þessum úrskurðum barnaverndarnefnda og ráðuneytis er hægt að skjóta til dómstóla innan marka 60. gr. stjórnarskrárinnar. Hún hefur verið skýrð þannig að hún taki til sérhvers ágreinings um það hvort yfirvöld hafi við framkvæmd starfa farið löglega að eða ekki. Samkvæmt þessu eru íslenskir dómstólar ekki aðeins taldir bærir til að úrskurða um staðarleg og málefnisleg takmörk stjórnvalda heldur einnig um það hvort ákvörðun stjórnvalds sé í lögmætu formi, hvort efni hennar sé lögum samkvæmt, hvort gætt hafi verið réttra aðferða við gerð hennar, hvort stjórnvald hafi verið vanhæft til ákvörðunar o.s.frv. Undanfarna áratugi hefur íslensk réttarþróun ótvírætt stefnt í þá átt að rýmka úrskurðarvald dómstóla að þessu leyti. Á síðustu árum hafa fallið í Hæstarétti dómar sem varða lagaákvæði um að stjórnvöld eigi úrskurðarvald í tilteknum málum, þar á meðal dómar um ákvarðanir dómsmálaráðuneytisins í forsjármálum, umgengnis- og meðlagsmálum samkvæmt barnalögum. Dómstólar telja sig því bæra til að hyggja að lögmæti og jafnvel réttmæti stjórnvaldsákvörðunar þótt hún lúti að lögum fullnaðarúrskurðarvaldi stjórnvalds. Dómstólar kveða þá ekki berum orðum á um hvort veita beri eða synja skuli aðila um tiltekin réttindi, heldur meta þeir hvort lögmæltra skilyrða hafi verið gætt og hlutlægu mati beitt við ákvörðun stjórnvaldsins. Telji þeir að svo sé ekki geta þeir lýst ákvörðunina ógilda eða ólögmæta. Í raun felur þetta í sér að dómstólar kanna alla efnisþætti málsins til hlítar til að meta hvort ákvörðun stjórnvaldsins er eðlileg í ljósi allra atvika og hvort réttra reglna um málsmeðferð hafi verið gætt gagnvart hlutaðeigandi aðilum.
Samkvæmt því sem hér hefur verið lýst er það meginregla að dómstólar geti ógilt ákvörðun stjórnvalds ef þeir komast að þeirri niðurstöðu að ólögmæt sjónarmið liggi henni til grundvallar. Þetta vald dómstóla til að endurskoða ákvarðanir stjórnvalda styðst við 60. gr. stjórnarskrárinnar.
Vakin skal athygli á því að í frumvarpi til barnalaga, sem liggur fyrir Alþingi, er gert ráð fyrir að deilur foreldra um forsjá lúti úrlausn dómstóla nema báðir foreldrar óski eftir því að dómsmálaráðuneytið leysi úr málinu, sbr. 34. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 13. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, er foreldrum heimilt að bera undir dómstóla ákvörðun dómsmálaráðuneytisins um veitingu ættleiðingarleyfis sem átt hefur sér stað gegn vilja þeirra.
b. Um önnur ákvæði 9. gr.
Samkvæmt 20. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 ber að veita foreldrum eða öðrum forráðamönnum barns kost á að tjá sig áður en meiri háttar barnaverndarmáli er ráðið til lykta. Í frumvarpi til barnaverndarlaga er kveðið nánar á um rétt foreldra og forráðamanna barns til að taka þátt í meðferð mála samkvæmt lögunum, sbr. 49. gr.
Varðandi rétt barna til að taka þátt í rekstri máls og tjá sig vísast til athugasemda við 12. gr.
Samkvæmt 40. gr. barnalaga, nr. 9/1981, sbr. 37. gr. frumvarps til barnalaga, hefur barn lögbundinn rétt til að umgangast foreldri sitt sem ekki fer með forsjá þess. Ekki er fyrir hendi sérstakur lögbundinn réttur barns, sem er í fóstri, til að umgangast foreldri sitt, en í frumvarpi til barnaverndarlaga er mælt fyrir um slíkan rétt, sbr. 36. gr. þess.
10. gr.
Í 1. tölul. er kveðið á um skyldur aðildarríkja til þess að afgreiða umsóknir barna og foreldra um landgöngu og brottför úr landi vegna fjölskylduendurfunda með jákvæðu hugarfari, mannúðlega og með skjótum hætti og að slíkar umsóknir eigi ekki að hafa neikvæðar afleiðingar fyrir umsækjanda eða aðra í fjölskyldunni. Ekki eru fyrir hendi íslensk lagaákvæði um þetta efni. Í 10. gr. laga um eftirlit með útlendingum, nr. 45/1965, er kveðið á um hvenær meina beri útlendingi landgöngu, en engin ákvæði eru um það hvenær útlendingur geti átt rétt á að koma inn í landið. Þetta ákvæði samningsins felur í sér fyrirheit um ákveðna framkvæmd og má gera ráð fyrir að lögum nr. 45/1965 verði beitt í samræmi við þetta ákvæði verði samningurinn fullgiltur.
Samkvæmt íslenskum lögum eru engar almennar hindranir á rétti barna til að fara úr landi, sbr. þó ákvæði barnalaga um deilur milli foreldra um forsjá. Sjá athugasemdir við 11. gr. samningsins hér að neðan.
11. gr.
Samkvæmt 41. gr. barnalaga getur dómsmálaráðuneytið, ef forsjármáli hefur ekki verið ráðið til lykta, lagt svo fyrir að ósk annars foreldris að það foreldra, sem hefur barnið hjá sér, megi ekki fara úr landi með það. Ef annað foreldra á umgengnisrétt við barn má hitt foreldrið ekki flytjast með barnið úr landi, nema því foreldra, sem umgengnisréttinn á, sé veitt færi á að tjá sig um málið. Hliðstætt ákvæði er í 39. gr. frumvarps til barnalaga.
Samkvæmt 27. gr. frumvarps til barnaverndarlaga getur barnaverndarnefnd kveðið upp úrskurð um að ekki megi fara með barn úr landi ef hún telur að heilsu eða þroska barns geti verið hætta búin vegna vanrækslu, vanhæfni eða framferðis foreldra.
Ísland hefur ekki fullgilt Haag-samning frá 25. október 1989 og Evrópusamning frá 20. maí 1980 um þetta efni, en fullgilding þeirra er í undirbúningi.
12. gr.
Samkvæmt 20. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 skal barni eða ungmenni að jafnaði gefinn kostur á að koma á fund barnaverndarnefndar áður en meiri háttar barnaverndarmáli er ráðið til lykta.
Í 49. gr. frumvarps til barnaverndarlaga er kveðið á um að veita eigi barni kost á að tjá sig um mál sem er til úrskurðar hjá barnaverndarnefnd og það sé skylt ef mál varðar barn sem er 12 ára eða eldra. Enn fremur er kveðið á um að barnaverndarnefnd sé heimilt að skipa barni eða ungmenni talsmann ef sérstaklega stendur á.
Í frumvarpi til barnalaga er börnum tryggður sérstakur réttur til að tjá sig þegar foreldrar deila um forsjá og umgengnisrétt, en ákvæði þar að lútandi er ekki í núgildandi barnalögum, enda þótt í framkvæmd sé yfirleitt rætt við börn eftir aldri þeirra og þroska. Enn fremur er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að heimilt sé að skipa barni talsmann til að gæta hagsmuna þess við úrlausn forsjármála, sbr. 4. og 5. mgr. 34. gr. og 6. mgr. 37. gr.
Samkvæmt 6. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, má eigi ættleiða barn sem er orðið 12 ára án samþykkis þess.
Beita verður rétti barnsins samkvæmt þessari grein samningsins í samræmi við aldur þess og þroska.
13. gr.
Þessi grein kveður á um almennt tjáningarfrelsi barns. Hliðstæð ákvæði er að finna í öðrum mannréttindasamningum sem Ísland er aðili að, t.d. 19. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
14. gr.
Lög um trúfélög, nr. 18/1975, eru í samræmi við þetta ákvæði. Í 6. gr. þeirra segir að foreldrar geti tekið ákvörðun um inngöngu eða úrsögn barns þeirra, sem er yngra en 16 ára, úr trúfélagi, en hafi barn náð 12 ára aldri skuli leita álits þess um slíka ákvörðun.
15. og 16. gr.
Þessar greinar kveða á um félagafrelsi barns og friðhelgi einkalífs. Hliðstæð ákvæði eru í öðrum mannréttindasamningum sem Ísland er aðili að, t.d. 17., 21. og 22. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
17. gr.
17. gr. felur í sér viðurkenningu á mikilvægi fjölmiðla í sambandi við uppeldi barna. Um almennt menningarhlutverk útvarps er ákvæði í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. útvarpslaga, nr. 68/1985. Í 5. tölul. er kveðið á um ábyrgð útvarpsstöðva á efni, sem þær senda út, í samræmi við barnaverndarlög. Í 3. mgr. 210. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er ákvæði um afhendingu á klámritum og öðru slíku efni til barna. Einnig má benda á 43. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 um eftirlit barnaverndaryfirvalda með leiksýningum og öðrum opinberum sýningum og skemmtunum, sbr. enn fremur 59. gr. frumvarps til barnaverndarlaga.
18. gr.
Samkvæmt barnalögum, nr. 9/1981, fara giftir foreldrar og foreldrar, sem eru í sambúð, sameiginlega með forsjá barna sinna, sbr. 36. og 37. gr. Þessi ákvæði eru í samræmi við 18. gr. samningsins. Hins vegar er foreldrum, sem hafa skilið eða slitið sambúð, ekki heimilt að fara sameiginlega með forsjá barna sinna. Í frumvarpi til barnalaga, sem liggur fyrir Alþingi, er gert ráð fyrir að foreldrar, sem ekki eru samvistum, geti samið um að fara sameiginlega með forsjá barna sinna, sbr. 33. gr. þess.
Ákvæði barnalaga eru að öðru leyti í samræmi við ákvæðið, sbr. 1. mgr. 37. gr. þar sem segir að foreldrum beri að gegna forsjár- og uppeldisskyldum sínum svo sem best henti hag barna og þörfum.
2. og 3. tölul. 18. gr. verður að túlka með hliðsjón af 4. gr. samningsins, þannig að aðildarríkjum sé, eftir því sem þau hafa bolmagn til, skylt að aðstoða foreldra og koma á laggirnar stofnunum fyrir börn.
19. gr.
Ákvæðið kveður á um almenna vernd barna gegn hvers konar ofbeldi, líkamlegu og andlegu, misnotkun og vanrækslu. Meginsjónarmið barnaverndarlaga er að vernda börn gegn slíkri meðferð, sbr. enn fremur ákvæði almennra hegningarlaga.
20. gr.
Í barnaverndarlögum nr. 53/1966 eru ákvæði um fósturráðstafanir, sbr. 23. gr. þeirra. Ítarlegri ákvæði um þetta efni eru í frumvarpi til barnaverndarlaga sem liggur fyrir Alþingi, sbr. VI. kafla þess.
21. gr.
Ættleiðingarlög, nr. 15/1978, eru í samræmi við þetta ákvæði.
Ísland hefur undirritað Evrópusamning frá 26. apríl 1967 um ættleiðingu barna en ekki fullgilt hann. Ekki er lengur hægt að mæla með því að það verði gert þar sem hann er talinn ófullkominn á margan hátt. Á vegum Haag-ráðstefnunnar um alþjóðlegan einkamálarétt er unnið að gerð samnings um alþjóðlegar ættleiðingar.
22. gr.
Gera má ráð fyrir að framkvæmd alþjóðlegra skuldbindinga Íslands vegna flóttamanna verði í framtíðinni í samræmi við þetta ákvæði.
23. gr.
Lög um málefni fatlaðra, nr. 41/1983, eru í samræmi við þetta ákvæði. Með lögunum er tryggt að fötlun barns sé greind eins fljótt eftir fæðingu og unnt er og gerðar séu nauðsynlegar rannsóknir og prófanir á barninu. Þegar greining fötlunar hefur farið fram er gerð áætlun um þjálfun og meðferð, svo sem þroskaþjálfun, leikfangaþjónustu, sjúkraþjálfun o.fl. Lögin tryggja fötluðum börnum bæði almenna þjónustu og sértæka þjónustu þegar hennar er þörf. Jafnframt er það markmið laganna að fötluð börn njóti jafnréttis á við önnur börn og geti lifað sem eðlilegustu lífi. Þannig er nú stefnt að því að fötluð börn njóti dvalar á almennum dagvistarstofnunum og gangi í almenna skóla í stað sérskóla og er byggingu sérskóla nú hætt. Í þessum tilvikum er börnum tryggð sérstök aðstoð, þ.e. sérstakur leiðbeinandi í námi eða fóstra sem sér sérstaklega um hið fatlaða barn á dagvistarheimili. Séð er fyrir flutningsþjónustu barnanna til og frá skólum, dagvistarheimilum, þjálfunarstöðvum o.fl. Öll þjónusta við fötluð börn er greidd úr ríkissjóði og er því forráðamönnum að kostnaðarlausu. Forráðamenn fatlaðra barna eiga rétt á sérstökum fjárstuðningi ef fatlað barn, sem þarfnast sérstakrar umönnunar eða gæslu, dvelst í heimahúsi.
24. gr.
Íslensk lög eru í samræmi við það meginmarkmið sem fram kemur í 1. tölul. 24. gr. Samkvæmt 1. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 97/1990, skulu allir landsmenn eiga kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu, sem tök eru á að veita á hverjum tíma, til verndar andlegri, líkamlegri og félagslegri heilbrigði. Heilbrigðisþjónusta tekur til hvers kyns heilsugæslu, heilbrigðiseftirlits, lækningarannsókna, lækninga og hjúkrunar á sjúkrahúsum, læknisfræðilegs endurhæfingarstarfs, tannlækninga og sjúkraflutninga.
Að því er varðar sérstakar ráðstafanir í 2. tölul. til að tryggja rétt barna til að njóta heilsu og hafa aðgang að heilbrigðisþjónustu má benda á að samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu er heilsugæslan undirstaða heilbrigðisþjónustunnar. Sérfræðiþjónusta og sjúkrahúsþjónusta er tryggð þegar hennar gerist þörf. Heilsugæslustöðvar skulu skv. 19. gr. laganna veita almenna læknisþjónustu, hjúkrunarþjónustu, sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun, vaktþjónustu, vitjanir og sjúkraflutninga, annast lækningarannsóknir, veita sérfræðilega læknisþjónustu, tannlækningar og læknisfræðilega endurhæfingu, heimahjúkrun og heilsuvernd. Aðalgreinar heilsuverndar eru:
— heilbrigðisfræðsla í fyrirbyggjandi tilgangi,
— mæðravernd,
— ungbarna- og smábarnavernd,
— heilsugæsla í skólum,
— ónæmisvarnir,
— berklavarnir,
— kynsjúkdómavarnir,
— geðvernd, áfengis-, tóbaks- og fíkniefnavarnir,
— sjónvernd,
— heyrnarvernd,
— heilsuvernd aldraðra,
— hópskoðanir og skipulögð sjúkdómaleit,
— félagsráðgjöf, þar með talin fjölskyldu- og foreldraráðgjöf,
— umhverfisheilsuvernd,
— atvinnusjúkdómar og
— slysavarnir.
Hvað varðar 3. tölul. 24. gr. eru að því að best er vitað engar hefðir við lýði sem eru skaðlegar heilbrigði barna.
25. gr.
Vísað er til þess sem fram kemur um 23. gr.
26. gr.
Íslensk lög eru í samræmi við þessa grein. Samkvæmt lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, eru foreldrum tryggðar ýmsar bætur vegna barna. Sömuleiðis er tryggður réttur fatlaðra barna til barnaörorku. Bætur almannatrygginga vegna eða fyrir börn eru almennt ekki tekjutengdar.
27. gr.
Íslensk lög eru í samræmi við þessa grein. Í því sambandi er bent á 71. gr. stjórnarskrár, ákvæði framfærslulaga, nr. 80/1947, og 24. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966.
28. og 29. gr.
Ákvæðin eru í samræmi við íslensk lög, sbr. t.d. ákvæði grunnskólalaga nr. 49/1991.
30. gr.
Engar takmarkanir eru í íslenskum lögum á beitingu réttinda minnihlutahópa og frumbyggja samkvæmt greininni.
31. gr.
Greinin gefur ekki tilefni til sérstakra athugasemda.
32. gr.
Í 1. gr. laga nr. 53/1966, um vernd barna og ungmenna, er tekið sérstaklega fram að vernd barna og ungmenna taki til vinnuverndar. Samkvæmt lögum um hollustuhætti og aðbúnað á vinnustöðum, nr. 46/1980, sbr. lög nr. 61/1990, njóta börn undir 16 ára aldri og ungmenni á aldrinum 16–17 ára sérstakrar verndar í atvinnulífinu. Þannig er óheimilt að ráða börn, yngri en 14 ára, nema til léttra og hættulítilla starfa. Ekki má láta börn á aldrinum 14 og 15 ára, né heldur þau sem yngri eru, vinna við hættulegar vélar og við hættulegar aðstæður. Vinnutími barna, 14 og 15 ára, skal ekki fara fram úr venjulegum vinnutíma fullorðinna sem starfa í sömu starfsgrein. Unglingar 16 og 17 ára mega ekki vinna lengur en 10 klukkustundir á dag. Þeir skulu hafa minnst 12 klukkustunda hvíld á sólarhring. Hvíldartími skal að jafnaði vera á tímabilinu milli klukkan 19 og 7. Brot gegn ákvæðum þessum varða sektum, nema þyngri refsing liggi við að öðrum lögum.
33. gr.
Samkvæmt lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, er varsla og meðferð ávana- og fíkniefna óheimil á íslensku forráðasvæði að viðlögðum refsingum. Samkvæmt 19. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 ber löggæslumanni og dómara að tilkynna barnaverndarnefnd ef brot eru framin sem börn eða ungmenni innan 18 ára eru viðriðin. Í 28. gr. laganna er almennt ákvæði um úrræði þau sem barnaverndarnefnd ber að grípa til ef hún verður þess vís að hegðun barns sé ábótavant, m.a. vegna drykkjuskapar eða annarrar óreglu eða lögbrota. Í 58. gr. frumvarps til laga um vernd barna og ungmenna segir að barnaverndarnefnd skuli vinna gegn hvers konar vímuefnaneyslu barna og ungmenna og að hún skuli einnig stuðla að því að þeir sem selja, útvega eða veita börnum eða ungmennum vímuefni sæti ábyrgð lögum samkvæmt.
34. gr.
Í XXII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, eru refsiákvæði vegna kynferðisbrota og í lögum um vernd barna og ungmenna, nr. 53/1966, sérstaklega 45. gr., er almennt refsiákvæði til verndar börnum og ungmennum. Í íslenskum refsilögum eru ekki bein refsiákvæði sem varða þau atriði sem þessi grein fjallar um, heldur hafa verknaðir, sem greinin fjallar um, verið heimfærðir undir almenn ákvæði, svo sem 209. og 210. gr. almennra hegningarlaga og 45. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966. Réttarþróun erlendis hefur verið í þá átt að setja sérstök refsiákvæði um þessi atriði vegna þrýstings á alþjóðavettvangi og nú er t.d. starfandi nefnd hjá Evrópuráðinu sem er að undirbúa samning um refsivernd vegna þeirra atriða er um er fjallað í þessari grein. Gera má ráð fyrir að stefnumótun hér á landi verði í samræmi við niðurstöður nefndarinnar.
35. gr.
226. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um viðurlög við frelsissviptingu getur náð yfir það atferli sem er lýst er í 35. gr. Einnig má benda á 14. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, þar sem segir að áður en ættleiðingarleyfi sé veitt skuli leiða í ljós hvort innt hafi verið af hendi gjald eða ætlunin sé að inna af hendi gjald í sambandi við ættleiðingu.
Eins og fram kom í athugasemdum við 11. gr. samningsins er til athugunar að fullgilda Haag-samning og Evrópusamning sem snerta efni þessarar greinar.
36. gr.
Eitt af meginsjónarmiðum barnaverndarlaga er að vernda börn gegn meðferð sem fallið gæti undir þessa grein.
37. gr.
Íslensk lög eru í samræmi við a-, b- og d-liði greinarinnar en rétt þykir að gera hér sérstaka grein fyrir ákvæðum c-liðar þar sem segir að halda skuli börnum, sem svipt eru frelsi sínu, aðskildum frá fullorðnum nema það sé ekki talið þeim fyrir bestu.
Í íslenskum lögum eru ekki ákvæði um að ungum föngum skuli halda aðskildum frá eldri föngum. Í 8. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, er hins vegar tekið fram að við ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun eigi að fara fram skuli m.a. taka tillit til aldurs fanga. Mjög skiptar skoðanir eru um það hvort það sé heppilegt fyrir unga fanga að þeim sé haldið sér. Vegna fámennis hér á landi er það einnig illframkvæmanlegt þar sem mjög fáir unglingar eru vistaðir hér árlega í fangelsi og í þeim tilvikum, sem það gerist, er það vegna mjög alvarlegra afbrota.
Önnur ríki á Norðurlöndum hafa heldur ekki fylgt þeirri stefnu að halda ungum föngum aðskildum frá eldri föngum. Við undirbúning fullgildingar samningsins í Noregi og Svíþjóð var sérstaklega athugað hvort rétt væri að gera fyrirvara vegna þessa ákvæðis, en ákveðið var að gera það ekki. Var það rökstutt með því að ýmsir kostir stæðu til boða við ákvörðun um afplánun ungra fanga og ávallt væri leitast við að velja þann kost sem talinn væri fanga fyrir bestu. Ekki sé algilt að ungum föngum sé fyrir bestu að vera haldið aðskildum frá eldri föngum, t.d. væri það yfirleitt talið mikilvægara fyrir fanga að afplána í námunda við heimili sitt. Var talið að stefna ríkjanna hvað varðar afplánun ungra fanga væri í samræmi við markmið samningsins og því væri ekki nauðsynlegt að gera fyrirvara við ákvæðið. Finnland og Danmörk gerðu heldur ekki fyrirvara við þetta ákvæði.
Gerður var fyrirvari af hálfu Íslands við hliðstæða grein í alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. 10. gr., 2. mgr. b-lið og 3. mgr. hans. Það ákvæði er þó afdráttarlausara en c-liður 37. gr. sem kveður á um að taka beri mið af því sem barni er fyrir bestu.
Með hliðsjón af ofangreindu og í trausti þess að við ákvörðun um fangelsun ungmenna sé ávallt tekið mið af hvers konar afplánun sé ungmenni fyrir bestu er ekki talið nauðsynlegt að gera fyrirvara við c-lið 37. gr. Rétt er þó talið að gera sérstaka yfirlýsingu um þetta við fullgildingu samningsins.
38. gr.
Gera má ráð fyrir að framkvæmd Íslands á alþjóðlegum skuldbindingum um mannúðarmál verði í samræmi við þessa grein.
39. gr.
Vísað er til athugasemda með 24. gr. samningsins.
40. gr.
Talið er að almenn ákvæði laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, m.a. um skipan verjanda og aðstoð túlks, fullnægi ákvæðum þessarar greinar þótt ekki séu fyrir hendi sérákvæði um refsimál sem börn eiga aðild að, sbr. þó 19. gr. barnaverndarlaga nr. 53/1966 og 17. gr. frumvarps til barnaverndarlaga sem liggur fyrir Alþingi.
Fylgiskjal.
