Ferill 19. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 19 . mál.
100. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 92/1986, um Kjaradóm, með síðari breytingum.
Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Frumvarp þetta er flutt til staðfestingar á bráðabirgðalögum um breytingu á lögum um Kjaradóm, nr. 92/1986, með síðari breytingum. Undirritaðir nefndarmenn eru því sammála að nauðsynlegt hafi verið að breyta lögum um Kjaradóm. Eftir að Kjaradómur kvað upp úrskurð sinn var mikil hætta á að forsendur fyrir stöðugleika, sem náðist í kjarasamningum á árinu 1990, röskuðust. Það var því nauðsynlegt að Alþingi kæmi saman til að fjalla um málið. Það var eina færa leiðin til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana. Viðbrögð ríkisstjórnarinnar einkenndust af fálmi og fljótræði.
Þegar ríkisstjórninni var ljóst að ekki varð hjá því komist að bregðast við þeirri stöðu sem upp var komin neitaði hún að kalla Alþingi saman og ákvað að gefa út bráðabirgðalög. Þetta er í fyrsta skipti sem bráðabirgðalög eru gefin út eftir þær breytingar á stjórnarskrá sem staðfestar voru á vorþingi 1991. Nauðsynlegt var að málið yrði afgreitt í samræmi við þær breytingar og þann vilja sem að baki stóð. Bráðabirgðalögum hefur verið beitt í mörgum tilvikum og enginn dregur í efa að sá réttur er fyrir hendi. Við breytinguna á stjórnarskránni, sem öðlaðist gildi vorið 1991, var það vilji Alþingis að þrengja bráðabirgðalagaréttinn verulega.
Í þessu sambandi er rétt að vitna til þeirrar umræðu sem átti sér stað við afgreiðslu málsins á þeim tíma.
Við 1. umr. um stjórnarskipunarlög 1. febrúar 1991 sagði 1. flm., Ólafur G. Einarsson, m.a.:
„Þessa breytingu ber að nokkru leyti að tengja þeirri umræðu sem verið hefur um bráðabirgðalög nú upp á síðkastið. Við ræddum ítarlega um það í nefndinni, þingflokksformenn, hvort gera ætti verulegar breytingar á heimild forseta, de facto ríkisstjórnar, til þess að gefa út bráðabirgðalög. Um það voru ákaflega skiptar skoðanir, allt frá því að afnema bæri með öllu rétt til útgáfu bráðabirgðalaga til þess að gera nánast engar breytingar á núgildandi stjórnarskrárákvæðum um þetta efni. Niðurstaða okkar varð sú að gera nokkrar breytingar á ákvæðunum um útgáfu bráðabirgðalaga og meðferð þeirra á Alþingi, og mun ég koma að þeim síðar, en jafnframt þessa breytingu á starfstíma Alþingis í því skyni að ekkert stæði í vegi fyrir því formlega að Alþingi gæti komið saman til fundar með stuttum fyrirvara ef eftir því væri óskað og ríkisstjórn teldi það mikilvægt. Þetta var sú niðurstaða sem unnt var að fá með samþykki allra nefndarmanna. Ég vek athygli á því að með þessum breytingum er ekki verið að þrengja formlega rétt til útgáfu bráðabirgðalaga því slík heimild hefur verið talin gilda þegar Alþingi hefur verið frestað með þingsályktun, með samþykki þess sjálfs. Um það eru nokkur dæmi, sum nýleg.“
Í umræðum 13. febrúar kom eftirfarandi fram hjá sama þingmanni:
„Ég vil svo líka aðeins taka undir það sem ég held að hafi komið fram í máli hv. þm. Stefáns Valgeirssonar um bráðabirgðalagaréttinn. Ég sé það fyrir mér að þessi réttur verði ekki notaður nema í hreinum undantekningartilvikum þegar við höfum breytt þessum ákvæðum þannig að auðveldara er en áður að kalla þingið saman til fundar og hefja strax störf að afgreiðslu þeirra mála sem bíða en þurfa ekki að fara að kjósa í nefndir og kjósa forseta þingsins sem tekur einn eða tvo daga.“
Við 1. umr. um stjórnarskipunarlög 15. maí 1991 sagði framsögumaður Margrét Frímannsdóttir m.a.:
„Að vísu er það svo að ríkisstjórn mun áfram hafa heimild til þess að leggja til við forseta og gefa út bráðabirgðalög meðan þingfrestanir standa, en það er skilningur allra sem að þessu máli hafa staðið að til þess komi ekki nema í sérstökum neyðartilvikum, heldur verði tekinn upp sá nýi siður að verði þörf á skjótri löggjöf utan venjulegs starfstíma Alþingis, t.d. yfir sumartímann, þá verði Alþingi kallað saman til aukafunda til þess að afgreiða hana með eðlilegum hætti.“
Menntamálaráðherra Ólafur G. Einarsson sagði við sömu umræðu eftirfarandi:
„Í fyrsta lagi að þingið mun starfa allt árið og í einni málstofu sem er auðvitað mjög veigamikil breyting. Ég tel líka að sú breyting út af fyrir sig hafi það í för með sér að útgáfa bráðabirgðalaga ætti því sem næst að vera úr sögunni, ef ekki alveg.“
Hjá Birni Bjarnasyni kom eftirfarandi m.a. fram: „Að öðru leyti fjallar frv. til stjórnarskipunarlaga m.a. um breytingar á 28. gr. stjórnarskrárinnar varðandi útgáfu á bráðabirgðalögum þar sem tekið er mið af því að nú á þingið að sitja í raun og veru allt árið. Því er ekki slitið og það er ekki hægt þess vegna að tala um að atburðir gerist á milli þinga heldur þegar Alþingi er ekki að störfum. Ég held að það sé mjög brýnt að það komi fram í umræðu um þennan lið, þessa 6. gr. í frv. til stjórnarskipunarlaga, að með þessu líta menn þannig á að það sé verið að þrengja möguleika ríkisvaldsins til að gefa út bráðabirgðalög. Eins og menn vita sem hafa kynnt sér sögu ákvæðisins í 28. gr., þá hefur túlkun á því rýmkast í tímans rás og menn hafa talið sig hafa meira frelsi heldur en var talið í upphafi til að gefa út bráðabirgðalög. Ég tel að það hafi keyrt úr hófi á sl. sumri þegar ríkisstjórnin gaf út bráðabirgðalögin vegna kjaradeilnanna við BHMR. Ég tel að sú viðleitni sem kemur fram í frv. og það orðalag og þær breytingar, sem menn hafa rætt hér um, eigi að stuðla að því að þrengja kost ríkisvaldsins, ekki síst með hliðsjón af þeim atburðum sem hér gerðust á sl. sumri. En mér finnst nauðsynlegt að það komi fram í umræðum að þessi skilningur er lagður í þessa breytingu því eins og stjórnarskrárgreinin verður orðuð eftir þessa breytingu þá er látið í vald ríkisvaldsins og ríkisstjórnarinnar að túlka hana en það er, eins og hér hefur komið fram áður, ætlunin að þrengja þetta vald og það verði gert í framkvæmd einnig og tekið mið af því sem fram kemur í umræðum hér um það mál.“
Þegar málið var afgreitt frá stjórnarskipunar- og þingskapanefnd sagði framsögumaður nefndarinnar, Halldór Ásgrímsson, m.a. eftirfarandi: „Í fyrsta lagi er um að ræða verulega þrengingu á rétti til að gefa út bráðabirgðalög.“
Af framangreindu má vera ljóst að það var vilji Alþingis að þrengja rétt ríkisstjórnar til útgáfu bráðabrigðalaga verulega. Í ljósi þess að ekkert var því til fyrirstöðu að kalla Alþingi saman var rangt af ríkisstjórninni að beita heimild til útgáfu bráðabirgðalaga við þessar aðstæður. Jafnframt er rétt að geta þess að nefndir þingsins eru starfandi yfir sumartímann og sú nefnd, sem fékk málið til umfjöllunar, var ekki kölluð saman eins og eðlilegt hefði verið.
Ríkisstjórnin hefur komið fram í máli þessu eins og henni sé ókunnugt um þær breytingar sem orðið hafa á stjórnarskrá og störfum Alþingis. Samkvæmt þeim lögfræðiálitum, sem lágu til grundvallar ákvörðunar ríkisstjórnarinnar, var það samdóma álit að rétt væri að kalla Alþingi saman. Í því sambandi vísast til meðfylgjandi álita lögfræðinga sem ríkisstjórnin kallaði til ráðgjafar.
Ríkisstjórnin kaus að taka mikla áhættu í málinu og virða að vettugi þann vilja sem liggur að baki réttinum til útgáfu bráðabirgðalaga. Í þessu máli hefur ríkisstjórnin vanvirt vilja Alþingis og tekið ástæðulausa áhættu til að koma í veg fyrir að Alþingi væri kallað saman eins og henni bar skylda til.
Með tilliti til þessa geta undirritaðir nefndarmenn ekki staðið að staðfestingu bráðabirgðalaganna og munu því sitja hjá við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 17. sept. 1992.
Halldór Ásgrímsson,
Steingrímur J. Sigfússon.
Jóhannes Geir Sigurgeirsson.
frsm.
Fylgiskjal I.
Álit Jóns Steinars Gunnlaugssonar hrl.
(29. júní 1992.)
Hugleiðingar um nokkur lagaatriði vegna Kjaradóms 26. júní 1992:
1. Kjaradómur er skipaður og starfar eftir lögum um Kjaradóm, nr. 92/1986. Samkvæmt lögunum ákveður hann launakjör tiltekinna embætta á vegum ríkisins. Ljóst er af lögunum að ákvarðanir dómsins skulu standa ótímabundið þar til dómurinn tekur sjálfur nýjar ákvarðanir sem leysa hinar eldri af hólmi.
2. Þeir sem njóta launa samkvæmt ákvörðunum dómsins verða án efa að una nýjum ákvörðunum hans, jafnvel þó að í þeim felist lækkun launa. Stafar það einfaldlega af því að lög ákveða að réttarstaða embættanna skuli vera slík sem þessi (þ.e. launin ákveðast af Kjaradómi). Í öðrum dæmum, þar sem launþegahópur þiggur laun samkvæmt gagnkvæmum kjarasamningi með ákveðinn gildistíma, er aðstaðan allt önnur. Þar gætu launþegarnir notið verndar 67. gr. stjórnarskrár fyrir þeim launum sem þeir hefðu tryggt sér með kjarasamningi.
3. Ekki er á því nokkur vafi að Alþingi getur með lögum gert hverjar þær breytingar á lögunum nr. 92/1986 sem það kýs og þar með breytt réttarstöðu þar greindra ríkisstarfsmanna að því er laun varðar. T.d. væri unnt að leggja einfaldlega niður Kjaradóm svo dæmi sé tekið. Alveg á sama hátt gæti Alþingi með lögum breytt þeim ákvörðunum sem dómurinn hefði tekið um launakjör. Lög frá Alþingi um þessi efni tækju að sjálfsögðu ekki gildi fyrr en í fyrsta lagi frá og með birtingu þeirra.
4. Telja verður afar hæpið, svo ekki sé meira sagt, að breyta megi úrlausn Kjaradóms með bráðabirgðalögum skv. 28. gr. stjórnarskrárinnar. Aðstaðan er sú að aðili (Kjaradómur), sem samkvæmt lögum er ætlað að taka tiltekna ákvörðun, hefur gert það. Það getur varla talist vera brýn nauðsyn í stjórnskipulegum skilningi að breyta þeirri ákvörðun þó að bráðabirgðalöggjafinn hafi aðra skoðun en Kjaradómur á efni ákvörðunarinnar. Á hinn bóginn verður ekki talið að þeir aðilar, sem laun taka eftir dóminum, njóti verndar skv. 67. gr. stjórnarskrár fyrir rétti sínum til launa samkvæmt dómi Kjaradóms framvegis. Slíkur réttur hamlar því í sjálfum sér ekki breytingu á dóminum með bráðabirgðalögum frekar en lögum settum af Alþingi. Fyrir slíkri lagasetningu eru hins vegar þær hömlur sem fyrr var getið.
Fylgiskjal II.
Álit Eiríks Tómassonar hrl.
(30. júní 1992.)
Samkvæmt beiðni þinni hef ég tekið saman eftirfarandi vegna úrskurðar Kjaradóms sem kveðinn var upp 26. júní sl. á grundvelli laga nr. 92/1986. Vegna tímaskorts verður greinargerð þessi ekki eins ítarleg og ég hefði kosið og biðst ég velvirðingar á því.
Lög nr. 92/1986 gera ráð fyrir að Kjaradómur ákveði launakjör tiltekinna embættismanna ríkisins, sbr. 2. gr. laganna, svo og annarra sé honum falið það með öðrum lögum, sbr. 3. gr. laganna. Hér er um að ræða lögbundinn gerðardóm sem telst stjórnvald í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar þannig að ákvarðanir hans geta sætt endurskoðun hinna almennu dómstóla á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar. Úrskurði Kjaradóms er því ekki hægt að jafna til dóms sem kveðinn er upp af hinum almennu dómstólum, heldur svipar honum fremur til venjulegs gerðardómsúrskurðar.
Áður en löggjafinn fól lögbundnum gerðardómi (nú Kjaradómi) að ákveða laun tiltekinna ríkisstarfsmanna voru launin ákvörðuð af löggjafanum sjálfum með sérstökum launalögum. Af þeim sökum sé ég ekkert því til fyrirstöðu að löggjafinn ákveði nú, af pólitískum ástæðum, að taka þetta ákvörðunarvald í sínar hendur að nýju þó að því tilskildu að slík lög tækju fyrst gildi frá birtingu þeirra, sbr. 27. og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Embættismenn og aðrir starfsmenn ríkisins, sem lög nr. 92/1986 taka til, yrðu að mínum dómi að sætta sig við slíka ákvörðun af hálfu löggjafans enda verður ekki með neinu móti séð að úrskurður Kjaradóms um launakjör þeirra fram í tímann njóti verndar 67. gr. stjórnarskrárinnar.
Sú spurning vaknar í þessu sambandi hvort unnt sé á grundvelli 28. gr. stjórnarskrárinnar að gefa út bráðabirgðalög um launakjör embættismanna og annarra ríkisstarfsmanna sem lög nr. 92/1986 taka til. Um það má vissulega deila hvort skilyrði séu til þess að gefa út slík lög, en bráðabirgðalög ber ekki að setja nema brýna nauðsyn beri til. Enn sem komið er hafa dómstólar ekki lýst því yfir að bráðabirgðalög brjóti í bága við stjórnarskrána vegna þess að brýna nauðsyn hafi skort til útgáfu þeirra, sbr. nú síðast héraðsdóm í svonefndu BHMR-máli, uppkveðinn 13. mars 1991. Af þessum dómi verður hins vegar ráðið að dómstólar áskilja sér rétt til þess að kanna í hverju einstöku tilviki hvort bráðabirgðalöggjafinn hafi gengið of langt í þessu efni og er það mín skoðun að til þess geti komið að dómstólar lýsi bráðabirgðalög ógild vegna þess að ekki hafi borið brýna nauðsyn til útgáfu þeirra. Þess vegna ræð ég frá því að sú leið verði farin í þessu tilviki.
Sú leið hefur verið nefnd að breyta beri lögum nr. 92/1986, um Kjaradóm, þannig að breytt verði forsendum þeim sem Kjaradómi er ætlað að úrskurða eftir, sbr. nú 6. gr. laganna. Með þessu móti tæki löggjafinn í raun ákvörðun um launakjörin en fengi öðrum aðila það verkefni að klæða hana í formlegan búning. Að mínum dómi stæðist þessi leið líklega gagnvart stjórnarskránni, þó þannig að nýr úrskurður Kjaradóms gæti ekki haft afturvirk áhrif fremur en ný lagasetning. Þessi háttur er þó fremur ógeðfelldur og er að mínu viti æskilegra að löggjafinn axli sjálfur þá byrði að ákveða ný launakjör á grundvelli pólitískra sjónarmiða. Því fyrirkomulagi mætti svo aftur breyta síðar þegar aðstæður leyfa.
Einn hópur ríkisstarfsmanna hefur sérstöðu umfram aðra, en það eru dómarar. Samkvæmt 61. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún hefur verið skýrð, skulu dómendur njóta sjálfstæðis í starfi, ekki einvörðungu gagnvart handhöfum framkvæmdarvaldsins, heldur og gagnvart löggjafanum. Sömu sjónarmið koma og fram í 6. gr. Evrópuráðssamningsins um verndun mannréttinda og mannfrelsis þar sem segir að menn eigi rétt á að mál þeirra séu tekin til meðferðar fyrir „óháðum, óhlutdrægum“ dómstólum. Af þessum sökum og með vísun til þess hvernig umrætt ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu hefur verið skýrt tel ég hæpið að löggjafinn ákveði dómurum laun, þvert ofan í ákvörðun lögbundins gerðardóms. Álít ég það því koma til greina að undanskilja dómara, þ.e. hæstaréttardómara og héraðsdómara, ákvæðum launalaga ef sú verður niðurstaðan að setja slík lög.
Fylgiskjal III.
Álit Jónatans Sveinssonar hrl.
(30. júní 1992.)
Ráðuneytisstjóri félagsmálaráðuneytisins, Berglind Ásgeirsdóttir, hefur farið þess á leit við undirritaðan að hann láti ráðuneytinu í té viðhorf sín til þess álitaefnis hvort og þá hvernig megi koma í veg fyrir að nýuppkveðinn dómur Kjaradóms um laun tilgreindra opinberra starfsmanna nái fram að ganga samkvæmt efni sínu.
Áður en tekið verður til við að veita svör eða láta í ljós viðhorf til ofangreindra álitaefna er nauðsynlegt að aðilar geri sér ljósa grein fyrir því hvað felist í slíkum dómi. Í framhaldi af slíkri skilgreiningu ættu menn að vera betur undir það búnir að meta hvaða lagaleg úrræði kynnu að vera tiltæk til að koma í veg fyrir það sem ráðamenn kalla skaðvænlegar afleiðingar dómsins miðað við ríkjandi efnahagsástand.
Kjaradómur, lagalegur grundvöllur og valdsvið.
Kjaradómur kemur upphaflega inn í dómaskipan landsins með lögum nr. 46/1973, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Með lögum þessum var opinberum starfsmönnum veittur réttur til að semja um kjör sín við ríkisvaldið, en þó með takmörkuðum hætti. Kjaradómi var í lögum þessum ætlað að leysa úr ágreiningi um kjaramál næðu samningsaðilar ekki saman með þeim hætti og eftir þeim leiðum sem lögin ákváðu.
Samkvæmt 22. gr. laganna fólu dómar Kjaradóms í sér fullnaðarúrlausn um kjaraágreininginn, þ.e. að þeim var ekki unnt að áfrýja eða kæra til æðra dóms.
Í 3. mgr. 22. gr. er sérstaklega tekið fram að dómar Kjaradóms bindi aðila með sama hætti og samningur. Samkvæmt þessu er væntanlega ekki ágreiningur um það að dómar Kjaradóms höfðu sömu verkanir og aðrir dómar, uppkveðnir af löglegum dómstólum landsins, þ.e. að aðilar eru bundnir af þeim.
Rétt er þó í þessum samböndum að vekja athygli á því að skv. 2. mgr. 22. gr. eldri laganna er gert ráð fyrir því að verkanir dómanna séu tímabundnar, samkvæmt ákvæðinu í tvö ár frá „lokum gildistíma síðasta samnings“ svo vitnað sé til ákvæðisins.
Núgildandi lög um Kjaradóma eru nr. 92 frá 31. desember 1986. Lög þessi marka með skýrari hætti en áður viðfangsefni dómsins. Dómnum er ekki lengur ætlað að skera úr um kjaraágreining heldur að ákveða launakjör tilgreindra opinberra starfsmanna. Hér er komið á þeirri nýskipan að dómnum er ætlað að ákveða launakjör ákveðinna opinberra starfsmanna en þeir hinir sömu missa um leið samningsrétt um starfskjör sín.
Í núgildandi lögum er dómendum gert skylt, sbr. 6. gr., að stuðla að:
Að öðru leyti en að framan greinir eru dómendur ekki bundnir af beinum lagafyrirmælum við ákvörðun launakjara viðkomandi starfsmanna. Eftirtektarvert í þeim samböndum er að ekki eru tekin upp í núgildandi lög bein lagaboð um að dómendur skuli við ákvörðun launakjara til handa viðkomandi starfsmönnum „hafa hliðsjón af almennum afkomuhorfum þjóðarbúsins“, svo sem mælt er fyrir um í 21. gr. i.f. eldri laganna.
Niðurstaða mín varðandi dóminn sjálfan er því sú að dómnum verði ekki frekar en öðrum fullnaðardómum, uppkveðnum af löglegum dómstólum landsins, breytt eða hann felldur niður með stjórnvaldsákvörðunum né lagaboðum. Hér ber að hafa í huga þrígreiningu ríkisvaldsins samkvæmt stjórnarskrá og þá meginreglu að handhafar hverrar valdseiningar fyrir sig geta ekki gengið inn á valdsvið annarrar valdseiningar að réttum stjórnlögum.
Samkvæmt stjórnarskrá fara dómendur með dómsvald í landinu og er því bæði handhöfum framkvæmdarvalds og löggjafarvalds óheimilt að fara inn á valdsvið dómenda með þeim hætti sem umræðan hefur snúist um, þ.e. að ógilda dóminn í heild eða að hluta.
Geta stjórnvöld komið í veg fyrir
skaðlegar afleiðingar dómsins í heild eða að hluta?
Að mati undirritaðs verður ekki komið í veg fyrir svokallaðar „skaðvænlegar afleiðingar dómsins“ nema að hluta úr því sem komið er.
Dómurinn sjálfur hefur hafnað þeim hugmyndum að endurupptaka málið og kveða upp nýjan dóm. Þá ákvörðun dómsins tel ég rétta, enda engin heimild í sjálfum lögunum fyrir slíkri málsmeðferð og endurupptökuheimildir réttarfarslaga mjög þröngar.
Til þess að koma í veg fyrir hinar „skaðlegu afleiðingar dómsins“ til lengri tíma litið tel ég eftirgreindar leiðir einar færar:
