Ferill 1. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 1 . mál.
470. Nefndarálit
um frv. til l. um Evrópska efnahagssvæðið.
Frá 3. minni hluta utanríkismálanefndar.
Öflug alþjóðleg viðskipti eru forsenda framfara í efnahagsmálum og atvinnulífi þjóðarinnar. Íslendingum er brýn nauðsyn að eiga greiðan aðgang að mörkuðum fyrir útflutningsvörur og skapa skilyrði til að njóta vaxandi gjaldeyristekna frá margvíslegum viðskiptum á sviði þjónustu og framleiðslu. Víðtækir alþjóðlegir samningar um niðurfellingu tolla og aukið frjálsræði í efnahagssamskiptum þjóðanna eru meðal mikilvægra skilyrða þess að Íslendingar geti í framtíðinni búið við aukinn hagvöxt og treyst undirstöður efnahagslegs sjálfstæðis þjóðarinnar.
Aukin alþjóðleg samvinna í viðskiptum og efnahagslífi, félagsmálum, menntun og menningu mun treysta mjög þá jákvæðu þróun sem orðið hefur á undanförnum árum og dregið hefur úr vígbúnaðarkapphlaupinu og eflt frið og öryggi á alþjóðavettvangi. Íslendingar eiga að vera virkir þátttakendur í þessari þróun og ljá því lið að sem flestar hindranir á vegi víðtækrar samvinnu þjóða og einstaklinga verði felldar burt.
Þróunin í Evrópu er okkur sérstaklega mikilvæg. Sögulega, menningarlega og efnahagslega erum við Íslendingar fyrst og fremst Evrópuþjóð. Við hljótum því með margvíslegum hætti að tengjast atburðarásinni í álfunni. Örlög Evrópu verða að verulegu leyti einnig okkar örlög. En við erum ekki aðeins Evrópubúar heldur einnig heimsborgarar. Það er í senn hagsmunamál okkar og skylda að stuðla að víðtækri samvinnu allra þjóðríkja jarðarinnar. Einangrun og forréttindastefna Evrópu á kostnað annarra hluta heimsbyggðarinnar geta aldrei orðið okkar málstaður. Evrópa, sem lokar sig á bak við ytri múra, tolla, hagsmunavernd og margvísleg forréttindi, er á braut sem liggur aftur á bak en ekki til farsællar framtíðar.
Fyrir fáeinum árum trúðu margir á drauminn um Evrópu framtíðarinnar. Evrópska hraðlestin var samlíking sem oft bar á góma á vettvangi þjóðmálanna. Efnahagslegar framfarir, félagslegt öryggi, menning, lýðræði og friður voru einkunnarorð draumsins. Áttu ekki allir að vera með? Hver vildi einangrast? Ætlum við að standa ein eftir á brautarpallinum þegar lestin brunar áfram, skreytt gunnfánum þessara markmiða?
Á fáeinum missirum hefur draumsýnin vikið fyrir köldum raunveruleikanum og vaxandi erfiðleikum. Daglega berast nýjar fréttir af efnahagslegri og stjórnmálalegri upplausn í álfunni. Hatrömm og miskunnarlaus styrjöld sem gert hefur konur, börn og saklausa borgara að fórnarlömbum hefur geisað í hjarta Evrópu án þess að öflugustu bandalög Evrópuríkja, hvort heldur á sviði hernaðar, öryggismála eða efnahagslegrar samvinnu, hafi komið vörnum við. Ljósvakamiðlarnir flytja vofu nasismans heim í stofu hjá óttaslegnum íbúum álfunnar. Leiðtogar öflugasta ríkis Evrópubandalagsins eru grýttir af æstum lýð öfgamanna sem hrópa slagorð nasistanna og hylla Hitler á þann hátt sem minnir á hrollvekju heimsstyrjaldarinnar. Atvinnuleysi milljónanna vex hröðum skrefum. Nýskipan gengismála, sem skapa átti öryggi og festu, er í algerri upplausn. Víðtækasta samkomulag veraldarinnar um alþjóðleg viðskipti og efnahagslegar framfarir, GATT, hefur hingað til strandað á klofningi innan Evrópubandalagsins.
Andstæðurnar milli umræðunnar um Evrópudrauminn á nýliðnum árum og þess veruleika sem blasir við okkur í dag ættu að vera öllum áminning um hve valt er að treysta fullyrðingum um framtíðarþróun í Evrópu. Á slíkum tímum er mikilvægt fyrir fámenna þjóð að fara varlega, gæta vel að öllum skrefum og huga í senn að eigin hagsmunum og stuðningi við þau markmið sem þjóna efnahagslegum framförum, friði og öryggi í veröldinni allri.
Þrír kostir.
Íslendingar eiga nú um þrjá kosti að velja í samskiptum þjóðarinnar við Evrópubandalagið:
Fyrsti kosturinn er að sækja um aðild að Evrópubandalaginu. Sú leið fæli í sér afsal á forræði yfir fiskimiðunum, dýrmætustu auðlind Íslendinga, og sjálfstæði og fullveldi þjóðarinnar yrðu skert verulega í samræmi við grundvallarsamþykktir og stjórnarskrá Evrópubandalagsins. Þótt ríkisstjórnir í öðrum löndum EFTA, og í þeim hópi eru frændþjóðir okkar á Norðurlöndum, hafi ákveðið að sækja um aðild að Evrópubandalaginu hefur enginn stjórnmálaflokkur á Alþingi Íslendinga lýst fylgi við slíka stefnu.
Annar kosturinn felst í samningnum um Evrópskt efnahagssvæði sem nú er til afgreiðslu á Alþingi. Í upphafi var þeim samningi ætlað að vera grundvöllur svonefnds „tveggja stoða viðskiptakerfis“ í Evrópu þar sem annars vegar væru ríki Evrópubandalagsins og hins vegar ríki EFTA. Önnur ríki EFTA hafa nú ákveðið að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði sé aðeins skammgóður vermir, mjög tímabundið ástand áður en þessi ríki gangi inni í Evrópubandalagið sjálft. Evrópubandalagið hefur fyrir sitt leyti með því að samþykkja aðildarviðræður EFTA-ríkjanna lýst því yfir að það telji hið Evrópska efnahagssvæði eingöngu tímabundið fyrirbrigði. Evrópska efnahagssvæðið getur því ekki orðið varanleg lausn á samskiptum Íslands og Evrópubandalagsins. Bæði félagar Íslands í EFTA og Evrópubandalagið sjálft hafa hafnað hinni upphaflegu grundvallarhugmynd um tveggja stoða viðskiptakerfi í álfunni. Á leiðtogafundi Evrópubandalagsins í Edinborg sem lauk í fyrradag, 12. desember 1992, var ákveðið að hefja í janúar viðræður við Svíþjóð, Austurríki og Finnland um aðild þessara landa að Evrópubandalaginu og láta viðræður við Noreg tengjast þeim viðræðum. Þar eð gildistaka EES-samningsins mun frestast fram eftir árinu 1993 vegna úrslita þjóðaratkvæðagreiðslunnar í Sviss er ljóst að formlegar viðræður um aðild EFTA- ríkja að Evrópubandalaginu sjálfu munu hefjast áður en EES-samningurinn tekur gildi. Slík niðurstaða er auðvitað í hreinni mótsögn við hinn upphaflega tilgang EES-samningsins um varanlegt tveggja stoða kerfi í Evrópu.
Þriðji kosturinn er sjálfstæður tvíhliða samningur Íslands og Evrópubandalagsins um viðskipti og samvinnu. Slíkur tvíhliða samningur hlýtur að verða niðurstaðan þegar hin EFTA-ríkin hafa yfirgefið Evrópska efnahagssvæðið. Ef Ísland hafnar aðild að Evrópubandalaginu verður fyrr eða síðar að gera tvíhliða samning Íslands og Evrópubandalagsins. Þar eð önnur EFTA-ríki hafa nú þegar ákveðið að hefja samningaviðræður við Evrópubandalagið um þá framtíðarskipan sem þessi ríki telji henta sínum hagsmunum, þ.e. aðild að Evrópubandalaginu, og Sviss — efnahagslega sterkasta ríkið í EFTA — hefur hafnað aðild að EES er skynsamlegt fyrir Íslendinga að halda nú þegar inn á þá braut að gera tvíhliða samning Íslands og EB um viðskipti og samvinnu. Evrópska efnahagssvæðið er í raun óskynsamlegur biðleikur ef litið á framtíðarhagsmuni Íslendinga.
Tillaga Alþýðubandalagsins: Tvíhliða samningur
Íslands og EB um viðskipti og samvinnu.
Þótt ýmsir efnahagslegir ávinningar geti tengst samningnum um Evrópskt efnahagssvæði þegar á heildina er litið er það niðurstaða Alþýðubandalagsins eftir vandlega athugun að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði geti ekki þjónað framtíðarhagsmunum Íslendinga enda er niðurstaða samningaferlisins í veigamiklum atriðum í ósamræmi við upphafleg markmið og grundvallarkröfur Íslendinga.
Alþýðubandalagið leggur því til að Íslendingar óski eftir formlegum viðræðum við Evrópubandalagið um að gerður verði sjálfstæður tvíhliða samningur Íslands og Evrópubandalagsins um viðskipti og samvinnu. Eðlilegt er að Evrópubandalagið fallist á að slíkur samningur sé gerður í stað EES-samningsins fyrst Evrópubandalagið hefur nú þegar fallist á að hefja viðræður við önnur EFTA-ríki um annað form samskipta þeirra og Evrópubandalagsríkjanna en EES-samninginn og eiga þær viðræður að hefjast strax í næsta mánuði.
Alþýðubandalagið leggur til að höfuðatriði samnings Íslands og EB um viðskipti og samvinnu verði:
— Sjálfstæður tvíhliða viðskiptasamningur milli Íslands og EB verði m.a. byggður á viðskiptaþáttum EES-samningsins, sérstökum sjávarútvegssamningi og bókun sex í samningnum við EB sem verið hefur í gildi síðan 1976.
— Framkvæmd tvíhliða samnings milli Íslands og Evrópubandalagsins verði einfaldari í sniðum en samkvæmt EES-samningnum. Eingöngu verði sett á fót samstarfsnefnd um eftirlit og gerðardómi beitt verði deilumál um framkvæmd samningsins ekki útkljáð. Pólitísk vandamál verði leyst í ráðherraviðræðum.
— Í tvíhliða samningi Íslands og EB verði m.a. byggt á hugmyndum um frjálsa vöruflutninga, fólksflutninga, þjónustustarfsemi, fjármagnsflutninga og almenna samkeppni, auk þess sem hafðar verði til hliðsjónar reglur Norðurlanda um vinnumarkað og búseturétt og afdráttarlaus réttur Íslendinga til að skipa forræði og eignarhaldi á auðlindum til lands og sjávar verði tryggður með sérstökum lögum.
— Í samningi um viðskipti verði einnig fjallað um samvinnu Íslands og EB á öðrum sviðum, svo sem varðandi rannsóknir og þróun, umhverfismál, menntun og menningu.
EES-viðræðurnar: Meginkröfur Íslendinga náðu ekki fram.
Þegar niðurstöður viðræðnanna um EES eru lagðar fyrir Alþingi blasir við að þær víkja í veigamiklum atriðum frá þeim meginkröfum sem Íslendingar lögðu fram í upphafi viðræðnanna. Alþýðubandalagið var fylgjandi því að Íslendingar létu reyna á það í samfylgd með öðrum ríkjum EFTA hvort okkur tækist að ná fram innan EES-viðræðnanna þeim meginhagsmunum sem flestir voru sammála um að Íslendingar ættu að setja á oddinn. Það er hins vegar misskilningur, sem því miður kemur fram hjá sumum, að stuðningur við það að í slíkar viðræður sé farið eigi óhjákvæmilega að fela í sér að menn játi niðurstöðu samninganna. Það er hættulegt að setja fram þá kenningu að vilji til samninga eigi ávallt að fela í sér samþykki á niðurstöðum. Íslendingar eiga auðvitað að vera óhræddir við að taka þátt í fjölmörgum alþjóðlegum samningum en við verðum jafnframt að gæta vel að því að meta á sjálfstæðan hátt þá niðurstöðu sem liggur fyrir í lok viðræðna.
Því miður eru niðurstöður EES-samninganna á þann veg að Evrópubandalagið hafnaði ýmsum meginkröfum Íslendinga og nokkur önnur grundvallaratriði eru enn í algjörri óvissu. Skal hér vikið að nokkrum þessara atriða.
Niðurstaða samninganna varð hins vegar önnur. Hún felur ekki í sér samning milli tveggja jafnrétthárra aðila. EFTA-ríkin eru í reynd að gerast aukaaðilar að nýju stórríki Evrópubandalagsins sem ætlunin er að þróa á grundvelli Maastricht-samningsins. Franz Andriessen, varaforseti framkvæmdastjórnar Evrópubandalagsins, hefur réttilega lýst EES-samningnum á þann veg í viðtali við ríkissjónvarpið 22. maí 1992 að EFTA-ríkin séu í reynd að samþykkja að fylgja reglum Evrópubandalagsins án þess að eiga fullgildan þátttökurétt í ákvörðunum um þessar reglur:
„EFTA-ríkin eru ekki aðilar að klúbbnum. Þess vegna ákveða EFTA-ríkin ekki reglur klúbbsins. Það er á grundvelli þessarar staðreyndar sem við höfum skapað stofnanakerfi. Markmið þess er að veita sem bestan aðgang og áhrif í ákvarðanaferlinu, þó þannig að ákvarðanatakan sjálf er algjörlega í höndum stofnana Evrópubandalagsins, þ.e. hjá ráðherraráði Evrópubandalagsins og Evrópuþinginu. Ég tel að það sé rétt að segja að ef þið eruð tilbúin að vera tengd svo náið stofnanauppbyggingu Evrópubandalagsins — þið eruð tilbúin að láta löggjöf bandalagsins taka gildi hjá ykkur í framtíðinni án þess að þið eigið fulla aðild að ákvörðunartökunni sjálfri — þá geti það verið betra að vera fullgildur meðlimur í klúbbnum. Auðvitað. En það er ákvörðun sem löndin verða að taka sjálf.“
Önnur ríki EFTA hafa í reynd viðurkennt þessa lýsingu Franz Andriessen og ákveðið að sætta sig ekki við niðurstöður EES-samninganna um að lúta í áhrifaleysi ákvarðanatöku Evrópubandalagsins. Þau hafa því sótt um aðild að EB. Þannig hafa þessi EFTA-ríki ákveðið að flytja sig inn í innri hring hins nýja svæðis. Með því að þau yfirgefi EES hverfur ytri hringur EES í reynd því að Ísland getur aldrei eitt haldið uppi öllu stofnanakerfi EES-svæðisins.
Jón Baldvin Hannibalsson utanríkisráðherra hefur í reynd viðurkennt þessi sjónarmið. Hann sagði í skýrslu sinni til Alþingis í mars 1992:
„Trúir því einhver að Evrópskt efnahagssvæði fái staðist sem tveggja stólpa brú, sem hvílir annars vegar á stólpa útvíkkaðs Evrópubandalags með 17 aðildaríkjum og 370 millj. íbúa og hins vegar á brúarstólpa Íslands og Liechtensteins með innan við 300 þús. íbúa?“
Félagar Íslands í EFTA hafa nú þegar ákveðið að leggja EFTA niður og Sviss hefur ákveðið að hafna EES. Þar með er EES í reynd orðinn fyrirburi sem lifir aðeins þann tíma sem önnur EFTA-ríki bíða eftir fullri EB-aðild.
Þegar Evrópubandalagið hafði hafnað kröfunni um fríverslun með fisk var sett fram sú varakrafa af hálfu Íslands að grundvallarreglan um tollfrjáls viðskipti á sjávarafurðum yrði fest í samningnum. Þessu hafnaði Evrópubandalagið einnig. Niðurstaðan er takmarkað afnám tolla á ákveðnum tegundum sjávarafurða. Þótt þær tollalækkanir séu vissulega mikilvægar fyrir ákveðnar greinar sjávarútvegsins á Íslandi breytir það ekki þeirri staðreynd að grundvallarreglan um tollfrjáls viðskipti með sjávarafurðir náðist ekki fram í viðræðunum.
Þegar sjávarútvegsráðherra og utanríkisráðherra komu í hið fyrra sinn með það sem taldar voru lokaniðurstöður EES-samninganna lýstu þeir því að Evrópubandalagið mundi eingöngu fá rétt til að veiða langhala. Það væri stofn sem Íslendingar hefðu ekki nýtt og væri því ekki í reynd um neina fórn af hálfu Íslendinga að ræða. Nú er hins vegar komið í ljós að þá þegar var aðalsamningamanni Íslands ljóst að Evrópubandalagið mundi ekki láta sér nægja langhala heldur væri það að sækjast eftir karfa en karfinn er einn af hefðbundnum fiskstofnum Íslendinga. Yfirlýsing utanríkisráðherra Íslands og samningamanna Evrópubandalagsins í Óportó og samningurinn sem gerður var í Brussel sýna ótvírætt að fylgifiskur EES-samningsins er aðgangur Evrópubandalagsins að íslenskri fiskveiðilögsögu. Íslendingar verða nú árlega að eiga í viðræðum við Evrópubandalagið um veiðiheimildir Evrópubandalagsins í íslenskri fiskveiðilögsögu. Bandalagið hefur þannig fengið samningsbundinn rétt
til að setja sífellt fram nýjar og nýjar kröfur í sjávarútvegsmálum og fiskveiði gagnvart Íslendingum.
Fiskveiðilögsögu Íslendinga hefur þess vegna ekki verið haldið utan við EES- samninginn eins og gefin voru fyrirheit um í upphafi.
Nú liggur á borðinu samningur þar sem Evrópubandalaginu hefur á lokastigi viðræðnanna tekist að ná fram ákvæðum sem tryggja að yfirráð stofnana Evrópubandalagsins eru í reynd það sem ræður för á hinu Evrópska efnahagssvæði. Að sama skapi er ákvörðunarréttur stofnana lýðveldisins skertur á margvíslegan hátt. Slík skerðingarákvæði geta vissulega verið ásættanleg fyrir þau EFTA-ríki sem ætla að ganga inn í EB en þau eru tvímælalaust í mótsögn við yfirlýst markmið íslenskra stjórnvalda í upphafi viðræðna um EES.
Í EES-samningnum eru ákvæði sem segja að þegar reglur hins Evrópska efnahagssvæðis stangast á við lög sem Alþingi Íslendinga hefur sett eða kann að setja í framtíðinni skuli lögum Alþingis vikið til hliðar. Efnisþættir EES, bæði nú þegar og einnig í framtíðinni, hafa því meiri rétt en lög sem þjóðkjörnir fulltrúar á Alþingi Íslendinga kunna að setja.
Ný lagasetning, sem varðar samningssvið EES, fer þannig fram að lögin eru sett hjá EB að undangengnu „samráði“ við EFTA-ríkin sem verða síðan að sætta sig við niðurstöðuna, hver sem hún verður, og festa í lög hjá sér athugasemdalaust ef þau ætla að verða með í þessu samstarfi. Þau hafa vissulega formlegan rétt til þess að hafna nýjum lögum og reglum en slík höfnun mun tvímælalaust vinna gegn meginmarkmiðum EES-samningsins og draga úr þátttöku ríkis í samstarfinu.
EES-samningurinn hefur þegar leitt til alvarlegs ágreinings um það hvort hann feli í sér brot á stjórnarskrá íslenska lýðveldisins. Það er athyglisvert að ríkisstjórn Íslands er eina ríkisstjórnin innan EFTA sem treystir sér til þess að afgreiða EES- samninginn með einföldum meiri hluta á þjóðþinginu. Í öllum öðrum aðildarríkjum EFTA þarf ýmist að samþykkja EES-samninginn með auknum meiri hluta á þjóðþinginu þar eð um framsal á fullveldi er að ræða eða þá að samningurinn hefur verið lagður fyrir í sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu allra íbúa. Ekki er talið framkvæmanlegt að lögfesta hann með einföldum meiri hluta.
Það sýnir einstrengingslega afstöðu og ólýðræðislega að ríkisstjórn Íslands skuli bæði hafa hafnað tillögum um þjóðaratkvæði um EES-samninginn og tillögum um breytingar á íslensku stjórnarskránni til að taka af allan vafa um að samningurinn samrýmist stjórnarskránni. Ísland er eina ríkið í EFTA þar sem ríkisstjórn vogar sér að láta samþykkja samninginn með einföldum meiri hluta á þjóðþinginu.
Í sérstökum kafla þessa nefndarálits er vikið að hinni fjölþættu gagnrýni lögfræðinga á EES-samninginn og röksemdum þeirra fyrir því að hann samrýmist ekki grundvallarákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins.
Reglan um jafnan aðgang að auðlindum er eitt af höfuðeinkennum EES-samningsins. Einnig eru í samningnum ákvæði sem fela það í sér að verði lykilfyrirtækjum í íslensku efnahagslífi breytt í hlutafélög — t.d. orkufyrirtækjunum, vatnsveitum, bönkum — geti erlendir aðilar eignast þessi fyrirtæki að öllu leyti. Samkvæmt EES-samningnum er bannað að setja í lög á Íslandi hindranir sem geta komið í veg fyrir að erlendir aðilar eignist meiri hluta í slíkum lykilfyrirtækjum. Í samningnum eru heldur engar varanlegar girðingar sem komið geta í veg fyrir að erlendir aðilar geti eignast auðlindir eða gæði landsins. Allar slíkar girðingar, sem settar yrðu, mundu einnig koma niður á Íslendingum sjálfum.
Þetta einkenni EES mun rækilega koma í ljós á næstu mánuðum þegar nánari umfjöllun fer fram um frumvörp sem tryggja eiga að útlendingar geti ekki eignast jarðir og önnur gæði lands á Íslandi. Þær girðingar munu einnig útiloka svo stóran hluta íslensku þjóðarinnar frá slíkum réttindum að vafasamt er að þjóðþingið fallist á að takmarka þannig rétt landsmanna sjálfra til þess að koma í veg fyrir þennan alvarlega ágalla EES-samningsins.
Þessar breytingar hafa kallað á þjóðaratkvæðagreiðslur í einstökum ríkjum í EB og breytingar á stjórnarskrá. Maastricht-samkomulaginu um pólitískan samruna EB-ríkjanna var eins og kunnugt er hafnað í Danmörku og verulegir erfiðleikar eru við að fá það samþykkt í Bretlandi.
Það breytir ekki þeirri staðreynd að það Evrópubandalag, sem á að vera aðaldrifkraftur ákvarðanatöku og framtíðarþróunar innan EES, er töluvert annarrar gerðar nú en það var í upphafi samningaferilsins. Í stað þess að EES ætti að vera samnefnari fyrir markaðssvæði þar sem ríki EB og EFTA ynnu saman á sviði verslunar og viðskipta er að þróast innan EB flókið stofnanakerfi þar sem hið nýja miðstjórnarvald EB verður í samræmi við Maastricht-sáttmálann. Hluti af þessari þróun er síðan Vestur-Evrópusambandið sem er hið nýja form hernaðarsamvinnu Evrópubandalagsins. Það sýnir stefnu ríkisstjórnar Davíðs Oddssonar að vilja í reynd tengja Ísland við hið nýja stofnanakerfi EB á grundvelli Maastricht-sáttmálans, að ríkisstjórnin hefur ákveðið að leggja til við Alþingi að Ísland verði aukaaðili að hernaðarsamvinnu Evrópubandalagsins, Vestur-Evrópusambandinu.
Brot á stjórnarskránni.
Það var yfirlýst markmið íslenskra stjórnvalda að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði ætti á engan hátt að skerða fullveldi Íslendinga né stjórnarskrárbundinn rétt meginstofnana lýðveldisins, löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds.
Samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði og hliðarsamningar um stofnanir EES og EFTA eru hins vegar á þann veg að með ótvíræðum rökum hefur verið sýnt fram á að þeir brjóti í bága við grundvallarákvæði íslensku stjórnarskrárinnar. Jafnvel sú nefnd lögfræðinga, sem utanríkisráðherra setti á fót, komst að þeirri niðurstöðu að í EES- samningnum sé um að ræða valdaframsal frá stofnunum íslenska lýðveldisins til stofnana EES og EFTA. Þessi niðurstaða sérfræðingahóps utanríkisráðherra er í beinni mótsögn við síendurteknar fullyrðingar utanríkisráðherrans sjálfs um að í EES-samningnum felist ekkert valdaframsal. Það er hins vegar niðurstaða sérfræðinga utanríkisráðherrans að þetta valdaframsal sé ekki „verulegt“ og það geti ekki talist „íþyngjandi í ríkum mæli“.
Í sérfræðinganefndinni sem Jón Baldvin Hannibalsson utanríkisráðherra skipaði 14. apríl 1992 sátu Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson, skrifstofustjóri í dómsmálaráðuneytinu. Fram hefur komið að tveir þessara manna, Stefán Már Stefánsson og Ólafur W. Stefánsson, höfðu unnið við að undirbúa frumvarp ríkisstjórnarinnar um EES-samninginn og höfðu tekið þátt í vinnu utanríkisráðuneytisins á margvíslegan hátt við samningsgerðina. Það var staðfest af Hannesi Hafstein sendiherra, aðalsamningamanni Íslands, á fundi utanríkismálanefndar og stjórnarskrárnefndar sem haldinn var í nóvember. Engu að síður komast þessir fjórmenningar utanríkisráðherra að eftirfarandi niðurstöðu:
„Þá er hugsanlegt að reynslan leiði í ljós að það reynist ekki rétt sem við byggjum á um framkvæmdarvaldið og dómsvaldið, þ.e. að reglurnar um vald stofnana EFTA séu vel afmarkaðar, að þær feli ekki í sér verulegt valdframsal og séu ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Einnig er hugsanlegt að í samkeppnismálum komi til meiri afskipta en hér er reiknað með. Við teljum ólíklegt að forsendur okkar að þessu leyti reynist rangar. Við teljum jafnframt að engin nauðsyn sé til að ráðast nú til breytinga á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef fram kemur síðar að slíkra breytinga sé þörf er Ísland að þjóðarétti skuldbundið að gera þær.“
Niðurstaða fjórmenninganna, sem utanríkisráðherra gerði að trúnaðarmönnum, er sem sagt sú að ekki sé útilokað að samningurinn um EES brjóti gegn íslensku stjórnarskránni. Það er hins vegar skoðun þeirra að þá sé hægt að breyta stjórnarskránni eftir á. Það er óneitanlega dálítið sérkennileg kenning.
Tveir af lærðustu lögfræðingum íslensku þjóðarinnar, dr. Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur og prófessor Björn Þ. Guðmundsson, hafa hins vegar á sjálfstæðan hátt unnið að álitsgerð um það hvort samningurinn um EES standist stjórnarskrá lýðveldisins. Dr. Guðmundur Alfreðsson vann álitsgerð samkvæmt ósk utanríkismálanefndar Alþingis. Prófessor Björn Þ. Guðmundsson tók sjálfstæða ákvörðun um að vinna álitsgerð um þetta atriði og sendi hana utanríkismálanefnd Alþingis.
Hér verður vikið að nokkrum röksemdum úr álitsgerðum þessara lögfræðinga. Athyglisvert er að enginn lögfræðingur hefur treyst sér til þess eftir að álitsgerðir dr. Guðmundar Alfreðssonar og Björns Þ. Guðmundssonar voru birtar að leggja fram ítarlega greinargerð þar sem röksemdir þessara tveggja lögfræðinga eru hraktar. Það vakti einnig athygli mína að Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari átti mjög erfitt með að mótmæla röksemdum Björns Þ. Guðmundssonar og Guðmundar Alfreðssonar á málefnalegan hátt á sérstöku málþingi sem utanríkismálanefnd Alþingis hélt ásamt stjórnarskrárnefnd. Verður að segjast eins og er að vörn Þórs Vilhjálmssonar hæstaréttardómara gagnvart málflutningi Björns Þ. Guðmundssonar og Guðmundar Alfreðssonar var á engan hátt í samræmi við það sem telja verður samboðið virtum dómara við Hæstarétt Íslands.
Sú staðreynd blasir því við að enginn úr hópi prófessora í lögfræði við Háskóla Íslands né heldur aðrir sem gegna sérstökum trúnaðarstöðum við dómstóla eða í stétt lögfræðinga á Íslandi hafa á síðustu mánuðum treyst sér til að leggja fram álitsgerðir þar sem röksemdir dr. Guðmundar Alfreðssonar og Björns Þ. Guðmundssonar væru hraktar.
Undirritaður vekur sérstaka athygli á eftirfarandi þáttum í álitsgerð Björns Þ. Guðmundssonar:
En hvað felst nánar í þessu? Víkjum fyrst að því hvernig slíkar ákvarðanir eru nú teknar hér á landi og höldum okkur einungis við fésektir sem er ein tegund refsinga eins og áður segir.
Samkvæmt íslenskum rétti er heimild til að ákvarða mönnum að greiða fésektir í höndum dómstóla fyrst og fremst, en einnig stjórnvalda á vissum sviðum, t.d. sýslumanna og lögreglustjóra. Ef við höldum okkur við stjórnsýsluna þá er þess fyrst að geta að stjórnsýsluhafar inna störf sín af höndum „að viðlagðri ábyrgð“. Til þess að mega hafa hana með höndum verða þeir að fullnægja margvíslegum skilyrðum, t.d. um menntun. Ákvarðanataka þeirra er samkvæmt íslenskum lögum bundin af ýmsum form- og efnisreglum. Gerist stjórnsýsluhafarnir sekir um brot í þessum efnum getur það bæði varðað þá ábyrgð svo og hið opinbera. Aðgerðir þeirra geta enn fremur leitt til þess að ákvarðanir þeirra verði metnar ógildar. Til þess að staðreyna það höfum við ýmis réttaröryggistæki sem eru fólgin í því sem ég nefni stjórnsýslueftirlit. Þar skiptir mestu máli að telji maður rétt á sér brotinn í stjórnsýslunni getur hann borið fram kvörtun við umboðsmanns Alþingis, hann getur leitað til æðra stjórnvalds og síðast en ekki síst getur hann borið mál sitt undir dómstóla. Með EES- samningnum hefur íslenskur þegn afsalað sér þessu öllu til stofnana EFTA og EB. Þetta skiptir verulegu máli við mat á álitaefninu því að stjórnarskráin er ekki eingöngu til þess að kveða á um stjórnskipun okkar heldur og ekki síður til þess að vernda réttindi þegnanna. Það eru mikilvæg réttindi þegna í sérhverju þjóðfélagi að þeir geti borið mál sitt undir stofnanir í eigin landi sem byggja úrlausnir sínar fyrst og fremst á réttarheimildum sem taldar eru gilda í landinu og eru í samræmi við þær réttarhugmyndir sem þjóðin hefur um sjálfa sig.“
Á málþingi því sem utanríkismálanefnd og stjórnarskrárnefnd efndu til lýsti prófessor Björn Þ. Guðmundsson því yfir að í athugunum, sem hann hefði unnið að í framhaldi af álitsgerð sinni til utanríkismálanefndar, hefði hann komist að þeirri niðurstöðu að enginn vafi væri á að EES-samningurinn stæðist ekki íslensku stjórnarskrána. Því væri óhjákvæmilegt að breyta stjórnarskrá lýðveldisins ef lögfesta ætti samninginn. Athyglisvert var að Björn Þ. Guðmundsson vísaði í þessum efnum til fjölmargra norrænna sérfræðinga og umræðna sem farið hafa fram á Norðurlöndum um stjórnarskrár og alþjóðasamninga. Einkum var þar um að ræða prófessor Max Sörensen. Íslenska stjórnarskráin og íslenskt réttarfar er eins og kunnugt er hluti af norrænni þróun í stjórnskipunarrétti. Grundvallarhugmyndir Norðurlanda um stjórnarskrá og réttarríki eru einnig grundvallarhugmyndir stjórnarskrár íslenska lýðveldisins.
Í álitsgerð sem dr. Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur samdi fyrir utanríkismálanefnd Alþingis koma fram fjölþættar röksemdir fyrir því að samningurinn um EES samrýmist ekki stjórnarskrá lýðveldisins. Dr. Guðmundur Alfreðsson hefur ítrekað sett fram þá skoðun að nauðsynlegt sé að breyta stjórnarskránni ef lögfesta eigi samninginn. Hér verður vikið að nokkrum þáttum í álitsgerð dr. Guðmundar Alfreðssonar:
„Setning nýrra EES-reglna fer ekki eftir reglum landsréttar þar sem hér er um að ræða breytingar á þjóðréttarsamningi. Þar eiga því ekki við stjórnarskrárákvæði um frumkvæðisrétt ríkisstjórnar eða þingmanna að lagafrumvörpum eða rétt til flutnings breytingartillagna . . . “
Þessi atriði telur nefndin að ráði úrslitum um það að umrædd ákvæði EES-samningsins séu samrýmanleg 2. gr. stjórnarskrárinnar. Röksemdafærsla nefndarmanna fær staðist og niðurstaðan er formlega rétt. Hún er hins vegar efnislega röng því að frumkvæðisréttur þingmanna að lagafrumvörpum og flutningi breytingartillagna skerðist að sjálfsögðu þegar löggjafarstarfið um sjálfar efnisreglurnar, eins og áður segir, er flutt frá Alþingi til alþjóðastofnana.“
Ekkert þessara dæma er sambærilegt við þá valdatilfærslu sem EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Þau eru öðruvísi í eðli sínu, enda snúast þau öll um tilflutning á valdi milli innlendra aðila. Jafnvel þótt sum dæmanna bentu til fyrri brota á stjórnarskrá, eins og sérfræðinganefndin ýjar að (bls. 3), réttlæta þau ekki önnur brot og allra síst þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana.“
Það er því rökrétt, eins og skýrt má lesa í enska textanum, að 6. gr. EES-samningsins fjallar um skyldu til að beita EB-dómunum. Þetta viðhorf kemur greinilega fram í áliti EB-dómstólsins um EES-samninginn frá 10. apríl 1992 þar sem valdahlutföllunum og hlutverki EB-dómstólsins á EES-svæðinu er skilmerkilega lýst. Dómarnir eru ekki eingöngu lögskýringar- eða túlkunargögn. Þeir eru nauðsynlegur hluti lagasamræmingarinnar og óumflýjanlegur hluti hins nýja EES-réttar. Þeir geta í reynd haft bein réttaráhrif þar sem eftirlitsstofnun og dómstóll EFTA eiga að beita þeim í ákvörðunum sem mundu koma til fullnustu á Íslandi.
Viðeigandi dómar EB-dómstólsins, t.d. um samkeppnisreglurnar, eru hins vegar ekki skráðir í EES-samningnum. Það er bara almenn tilvísun til þeirra og þeir ekki tilgreindir þótt það sé að sjálfsögðu vitað hvaða dómar koma við sögu. Að mínu mati er það alvöruspurning hvort Alþingi og forseti lýðveldisins geta samþykkt slíka tilvísun til lagabókstafs, sem á að fá gildi að landsrétti, án þess að viðkomandi gögn séu lögð fram í frumvarpsformi, á íslensku að sjálfsögðu, og svo birt. Það hlýtur að skerða réttarvitund manna og réttaröryggi ef þetta er allt saman samþykkt óséð og óskoðað, jafnvel þótt dómarnir séu til og liggi frammi í erlendum bókum og þótt sumir þeirra hafi verið reifaðir í íslenskum gögnum. Um réttan framgangsmáta má vitna í ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar, t.d. 26. gr. um lagafrumvörp og 27. gr. um birtingu laga.“
Eftirlitið með samkeppnisreglunum kemur hér sérstaklega til skoðunar því að það er skýrt tekið fram í 110. gr. EES-samningsins að ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA verði aðfararhæfar gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum, sbr. og 53. og 54. gr. samningsins. Ákvarðanir gætu varðað brot sem eiga sér stað alfarið innan lands og þær gætu líka haft áhrif á réttarstöðu einstaklinga og fyrirtækja í málum um opinber innkaup og ríkisaðstoð eða ríkisstyrki (sjá skýrslu sérfræðinganefndarinnar, bls. 18–20).
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra heldur því fram (bls. 16) að það megi hugsanlega skýra fyrirmæli í 2. gr. stjórnarskrárinnar um framkvæmdarvaldið þannig að það geti verið í höndum alþjóðastofnana á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum: „Ekki er tekið fram að þetta skuli vera alíslensk stjórnvöld.“ Þessi skoðun þeirra er algjörlega úr lausu lofti gripin og á sér enga stoð í íslenskum stjórnskipunarrétti. Þetta er ævintýramennska í lögfræði og það breytir engu hvort framsalið nær til milliríkjaviðskipta eingöngu eða til annarra málaflokka.
Það er rétt sem sérfræðinganefndin segir um takmörkun á ábyrgð ráðherra (bls. 6): „Ráðherrar bera aðeins ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sem þeir hafa framkvæmt, vitað um eða látið viðgangast.“ Ólafur Jóhannesson túlkar þetta ákvæði svo (bls. 158 í Stjórnskipun Íslands) að „ráðherrar verða eigi gerðir ábyrgir vegna athafna embættis- og sýslunarmanna, sem undir þá heyra, nema eitthvað hafi á skort af hendi ráðherra um val starfsmannanna, eftirlit með þeim eða fyrirmæli til þeirra. Í 14. gr. stjskr. felst því það eitt að ráðherrar beri ábyrgð á embættisrekstri sínum.“
Það má fullyrða að það var aldrei ætlun stjórnarskrárgjafans að sumar stjórnarframkvæmdir mætti flytja út úr landinu og framkvæma ábyrgðarlaust án umsjónar eða eftirlits þeirra stjórnvalda sem upp eru talin í 2. gr. stjórnarskrárinnar.“
Ef það kemur í ljós seinna að efasemdir standast og að varnaglar í skýrslu sérfræðinganefndarinnar um óvissar forsendur (bls. 29 og 32) reynast réttir dugir það ekki samkvæmt ráðherraábyrgðarlögunum að breyta stjórnarskránni seinna í samræmi við hugmyndir nefndarinnar. Brot er fullframið jafnskjótt og verk er unnið, þ.e. þegar EES-samningurinn yrði staðfestur án þess að breyta stjórnarskránni fyrst.
Það er mín niðurstaða um framkvæmdarvaldsþátt EES-samningsins að yfirþjóðlegt framsal af þessu tagi fái ekki staðist skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar sem felur tilteknum íslenskum aðilum þetta vald. Framsalið stangast líka á við 14. gr. stjórnarskrárinnar um ráðherraábyrgð því að hvorki ráðherrar né önnur innlend stjórnvöld mundu geta borið ábyrgð á ákvörðunum stofnana EFTA og EB þar sem þær heyra alls ekki undir innlenda aðila og enginn slíkur mundi því bera ábyrgð á athöfnunum. Hér vaknar því greinilega spurning um stjórnarskrárbrot.“
EFTA-dómstóllinn er hugsaður sem sjálfstæð stofnun og íslenskur dómari, sem þar mundi sitja, yrði óháður íslenskri dómskipan. Íslenskir aðilar, bæði einstaklingar og fyrirtæki, sem teldu sig hafa verið órétti beitta af eftirlitsstofnuninni, yrðu þá að sækja sín mál fyrir þessum yfirþjóðlega dómstól sem mun væntanlega sitja í Genf eða til Lúxemborgar í þeim tilfellum sem EB-dómstóllinn hefði dómsögu. Landinn gæti ekki leitað réttar síns fyrir íslenskum dómstólum í málum sem mundu falla undir þessa alþjóðlegu dómstóla.
Stjórnarskráin geymir enga heimild til framsals á dómsvaldi út úr landinu til dómstóla sem gætu kveðið upp bindandi dóma sem kæmu beint til fullnustu að landsrétti. Engin fordæmi eru til um slíka niðurstöðu. Það verður að telja slíkt óheimilt að óbreyttri 2. gr. stjórnarskrárinnar, með hliðsjón af 60. og 61. gr. hennar. Þetta er að mati höfundar eitt skýrasta dæmið um stjórnarskrárbrot sem mundi leiða af lögfestingu EES-samningsins.“
Millifyrirsögnin er fengin að láni úr skýrslu sérfræðinganefndar utanríkisráðherra þar sem þetta orðalag, bæði í meginmáli og niðurstöðum, er notað hvað eftir annað til lýsingar á leyfilegu framsali löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvalds. Útskýringarnar á því hvað sé nógu vel afmarkað og takmarkað og hvað sé ekki um of íþyngjandi eru samt mjög stuttaralegar (t.d. á bls. 13, 24–25 og 31) og þær hljóta að vera byggðar á ónógum gögnum, enda fátt um viðmiðanir. Ég er hræddur um að t.d. fyrirtæki, sem þyrfti að borga tugmilljónir króna í sektir eða févíti samkvæmt ákvörðun í samkeppnismáli, mundi telja hana íþyngjandi. Og nefndin hleypur ansi hratt yfir reglurnar um ríkisstyrki og opinber innkaup, en þetta eru allt hlutir sem geta haft veruleg áhrif á réttarstöðu einstaklinga og fyrirtækja í landinu.
Þótt góðir menn hafi setið í sérfræðinganefndinni geta þeir ekki búið til ný stjórnarskrárákvæði eða lagað til gömul þannig að þau henti niðurstöðunum. Þetta gildir bæði um ofangreinda millifyrirsögn og svo um útvíkkunina á 2. gr. stjórnarskrárinnar þannig að hún nái til yfirþjóðlegra framkvæmdarvaldshafa og dómstóla. Þessar kenningar þeirra eru athyglisverðar, en þær eiga sér engar stoðir í stjórnarskránni sjálfri, í framkvæmd hennar til þessa eða í ritum fræðimanna um íslenskan stjórnskipunarrétt. Það þarf að breyta stjórnarskránni til þess að koma þeim í framkvæmd.“
Hæstaréttardómur frá 1990 um aðskilnað framkvæmdar- og dómsvalds þar sem vitnað er til mannréttindasamnings Evrópuráðsins leiddi ekki til breytingar á meginreglunni um tvö réttarkerfi, landsrétt og þjóðarétt. Lög um aðskilnað umboðsvalds og dómsvalds höfðu verið sett áður en Hæstiréttur kvað upp sinn dóm og þessi lög eru nefnd meðal dómsforsendna. Sérfræðinganefndin staðfestir (bls. 6) með tilvitnun í yngri dóm að íslenskur réttur varðandi réttarheimildirnar hafi ekki breyst. Hvorki íslensk stjórnskipun né þjóðarétturinn gera greinarmun í þessu samhengi á mannréttindasamningum og öðrum milliríkjasamningum, svo sem í viðskiptamálum.“
Sérfræðinganefndin skrifar einnig (bls. 2): „Ganga verður út frá því að allt það sem kalla má löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald sé í höndum þeirra sem upp eru taldir“ í 2. gr. stjórnarskrárinar. Nefndin heldur áfram:
„Þetta er eðlileg skýring á orðum greinarinnar þegar haft er í huga að orðin eru höfð með greini. Það er einnig eðlileg skýring þegar horft er til venjuhelgaðra hugmynda um þetta atriði.“
Þetta er rétt, en svo segja nefndarmenn (bls. 3), „að sú réttarregla, sem felst í 2. gr., er meginregla sem undantekningar eru frá . . . “ Undantekningarnar byggja þeir á fordæmum og túlkunum sem ég hef hrakið í köflunum að ofan um löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald. Ég held því fram eins og þar er rakið að innlendar valdatilfærslur séu í stjórnskipunarlegum skilningi alls ekki sambærilegar við flutning á því sama valdi út úr landinu og að nefnd fordæmi um samskipti við erlenda aðila séu annars eðlis en gert er ráð fyrir í EES-samningnum.
Fullveldis- og ríkishugtökin eru ekki á undanhaldi í alþjóðasamskiptum vegna þess sem er að gerast í EB og EES. Þjóðarétturinn breytist ekki þótt 12 eða 20 Evrópuríki efli með sér samvinnu og ekki heldur þótt sum þeirra verði til að takmarka eða jafnvel afsala sér fullveldinu í leiðinni. Það sem hefur verið og er að gerast, þar sem áður voru Sovétríkin og Júgóslavía og víðar, er til marks um hefðbundna strauma og bæði Ísland og Danmörk hafa lagt sitt af mörkum til þeirrar þróunar með tímabærum fullveldisviðurkenningum.“
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra viðurkennir fullum fetum í skýrslu sinni (t.d. á bls. 15, 21 og 22) að samkvæmt EES-samningnum mundu framkvæmdastjórn og dómstóll EB fá, í vissum málaflokkum, vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir sem yrðu aðfararhæfar á Íslandi. Slík tilfelli hafa verið nefnd í köflunum að ofan um framkvæmdar- og dómsvald.“
Það er umdeilt í samtímanum og líka umdeilanlegt hvort og að hve miklu leyti ríki skuli láta hluta af sínu fullveldi í hendur yfir- eða samþjóðlegra stofnana. Þetta er framkvæmt í alvöru í aðeins einni alþjóðastofnun, það er EB, og nú er stefnt að því sama í EES þótt ekki sé það í jafnríkum mæli. Það er samt algjört einsdæmi í stofnanagrein þjóðaréttarins að lagt sé til að ríki skuli framselja yfirþjóðlegt framkvæmdar- og dómsvald til alþjóðastofnunar sem viðkomandi ríki er ekki aðili að. Þetta er kannski ekki meiri háttar álitamál í löndum sem eru að sækja um og búast við aðild í náinni framtíð. Fyrir ríki, sem er ekki að sækja um aðild, hljóta hins vegar fullveldis- og ríkishugtökin og það sem í þeim felst að koma til skoðunar. Engin bein svör fást við þessari spurningu við lestur stjórnarskrárinnar eða í ritum um íslenskan stjórnskipunarrétt vegna þess að engum hefur dottið þessi firra í hug fyrr en nú.“
Í ljósi þessara sterku röksemda ber að gagnrýna það harðlega að ríkisstjórn Davíðs Oddssonar skuli hafa hafnað tillögu þriggja stjórnmálaflokka á Alþingi um að stjórnarskrá íslenska lýðveldisins yrði breytt svo að hægt væri að tryggja að samningurinn um EES bryti ekki í bága við hana. Allir alþingismenn undirrita eiðstaf um að starfa samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins. Enginn alþingismaður getur greitt frumvarpi atkvæði ef hann er sannfærður um að efni þess brjóti grundvallarákvæði stjórnarskrár lýðveldisins. Hvað sem líður afstöðu til fjölmargra efnisþátta EES-samningsins er þess vegna ljóst að á grundvelli samanburðar á efni samningsins og greinum stjórnarskrár lýðveldisins er ekki hægt að samþykkja samninginn um Evrópskt efnahagssvæði nema stjórnarskránni sé áður breytt til að heimila slíka lögtöku.
Þjóðaratkvæðagreiðsla.
Samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði hefur í för með sér mjög víðtækar breytingar á íslenskri löggjöf, efnahagsskipan og réttindum landsmanna og erlendra aðila, bæði einstaklinga og fyrirtækja. Mjög víðtækur stuðningur hefur myndast í þjóðfélaginu við þá eðlilegu kröfu að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um samninginn. Það er í samræmi við það sem gerðist í tveimur öðrum ríkjum EFTA en í hinum EFTA-ríkjunum var krafist aukins meiri hluta á þjóðþingi.
Öll fjölmennustu hagsmunasamtökin í landinu hafa stutt kröfuna um þjóðaratkvæði. Það lætur nærri að samtök rúmlega 100.000 Íslendinga hafi stutt kröfuna um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn. Þar má nefna Alþýðusamband Íslands, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, Stéttarsamband bænda, Neytendasamtökin og fjölda annarra samtaka.
Því hefur verið haldið fram af andstæðingum kröfunnar um þjóðaratkvæðagreiðslu að samningurinn um EES sé svo flókinn að ekki sé hægt að láta greiða um hann atkvæði í þjóðaratkvæðagreiðslu. Í sjálfu sér er þessi skoðun mjög ólýðræðisleg því að grundvallarregla lýðræðiskerfisins er að hinn almenni kjósandi eigi að hafa sama rétt og hafi sömu hæfileika til að meta þjóðmálin og sá fulltrúi sem hann velur á þjóðþingið. Í lýðræðiskerfi nútímans er ekki gerður greinarmunur á hæfni kjörins fulltrúa og þess sem kýs hann. Þeir sem hafna kröfunni um þjóðaratkvæðagreiðslu á forsendunni um mismunandi hæfni alþingismanna annars vegar og kjósenda hins vegar eru í reynd að afhjúpa að þeir aðhyllast úrvalskenningar um hæfni hinna útvöldu en þær kenningar eru í mótsögn við grundvallarhugmyndir nútímalýðræðis.
Annað atriði, sem styrkir mjög kröfuna um þjóðaratkvæðagreiðslu, er að ýmis meginatriði EES-samningsins eru í reynd mjög einföld. Það þarf ekki að lesa lengi til að átta sig á því að hægt er að taka afstöðu til samningsins með því að móta sér skoðun á örfáum grundvallaratriðum. Meðal slíkra grundvallaratriða má nefna að í einni stystu grein samningsins er rúmlega 350 millj. Evrópubúa veittur sami réttur í íslensku efnahagslífi og á íslenskum vinnumarkaði og til þessa hefur verið bundinn við Íslendinga eina.
Allt frá tímum sjálfstæðisbaráttunnar hefur verið fjölþætt viðleitni í íslenskri löggjöf að tryggja sérstakan rétt íslenskra ríkisborgara. Þessi réttur er nú á flestum sviðum þjóðlífsins færður með einni og hálfri línu í 4. gr. samningsins um Evrópskt efnahagssvæði yfir á íbúa allra ríkja EB og EFTA. Íslendingar hafa hingað til staðið slíkan vörð um ríkisborgararéttinn að þjóðþingið hefur ekki treyst framkvæmdarvaldinu til að ákveða hvaða einstaklingar fengju íslenskan ríkisborgararétt né heldur setja almennar reglur um það efni heldur er á hverju ári afgreiddur sem lög frá Alþingi nafnalisti yfir þá útlendinga sem veittur er íslenskur ríkisborgararéttur eftir nokkuð langa búsetu í landinu. Með einföldum hætti er í EES-samningnum opnað fyrir að 350 millj. Evrópubúa geti notið á Íslandi flestra réttinda sem hingað til hafa verið bundin við íslenska ríkisborgara eingöngu. Þetta er slíkt grundvallaratriði að mjög eðlilegt er að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um samning sem felur í sér slíkar breytingar.
Það er mjög ámælisvert að þingmenn og forusta Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins hafa á Alþingi beitt sér eindregið gegn því að þjóðin fái að segja álit sitt á EES-samningnum í almennri atkvæðagreiðslu. Slíkt veikir mjög málflutning þeirra sem mæla með samningnum og rýrir mjög þá almennu tiltrú sem þarf að vera til jafnvíðtækrar og afdrifaríkrar samþykktar og felst í lögtöku EES-samningsins. Þegar það fer saman að ítarlegar og markvissar röksemdir hafa verið færðar fyrir því að samningurinn brjóti gegn íslensku stjórnarskránni og naumur meiri hluti á Alþingi hafnar því að þjóðin fái að dæma samninginn í þjóðaratkvæðagreiðslu þá er verið að standa að lögtöku víðtækasta alþjóðasamnings sem Íslendingar hafa orðið aðilar að á lýðveldistímanum á þann hátt að engan veginn er verjandi að veita slíkum gerningi liðsinni.
Samþykkt miðstjórnar Alþýðubandalagsins.
Á fundi miðstjórnar Alþýðubandalagsins 28. júní 1992 var afgreidd sérstök ályktun sem fól í sér afstöðu Alþýðubandalagsins til EES-samningsins. Sú samþykkt var byggð á greinargerð þingflokks og framkvæmdastjórnar og fól í sér meginröksemdir flokksins í málinu. Það er því rétt að birta þessa samþykkt um leið og samningurinn er afgreiddur af fulltrúa Alþýðubandalagsins í utanríkismálanefnd.
Í samþykkt miðstjórnar Alþýðubandalagsins kemur fram sú megintillaga að framtíðarskipan samskipta Íslands og Evrópubandalagsins sé best tryggð með sjálfstæðum samningi Íslands og EB um viðskipti og samvinnu. Samþykkt miðstjórnarinnar er svohljóðandi:
— „Alþýðubandalagið er fylgjandi þróun í átt að opnara hagkerfi á Íslandi og frjálsri skipan verslunar og viðskipta í heiminum svo að þjóðir heims geti notið hagsældar, selt framleiðslu sína á hagkvæmu verði og notið ávaxtanna af skynsamlegri verkaskiptingu. Flokkurinn leggur áherslu á að samkomulag náist innan ramma Almenna samkomulagsins um tolla og viðskipti (GATT) svo komist verði hjá því að veröldin skiptist í andstæðar og harðsvíraðar viðskiptablokkir. Mikilvægt er að tryggja réttláta skipan í samskiptum iðnríkja og þróunarríkja og koma í veg fyrir að hagkerfi veraldarinnar ógni lífríki og umhverfi jarðarinnar.
— Alþýðubandalagið telur aðild Íslands að Evrópubandalaginu ekki þjóna hagsmunum lands og þjóðar. Sérstaða Íslands sem þjóðríkis í miðju Norður-Atlantshafi og forræði Íslendinga á auðlindum lands og sjávar samræmist ekki þátttöku í evrópskri ríkjasamsteypu. Umsókn um aðild að Evrópubandalaginu kemur því ekki til greina. Hagmunir Íslendinga felast fyrst og fremst í víðtækri fríverslun við ríki Evrópubandalagsins og hana þarf að tryggja með frekari samningum við bandalagið.
— Alþýðubandalagið vekur athygli á að niðurstaða EES-viðræðnanna varð allt önnur en að var stefnt í upphafi. Umsókn flestra EFTA-ríkjanna um aðild að Evrópubandalaginu er staðfesting á því að Evrópska efnahagssvæðið verði aðeins við lýði fáein ár ef það kemst þá á um næstu áramót. Önnur EFTA-ríki hafa dregið þá ályktun að full aðild að EB sé óhjákvæmilegt og rökrétt framhald af samningnum um Evrópskt efnahagssvæði. EES-samningurinn dugi ekki einn og sér; hann er í reynd aukaaðild að EB, forspil að fullri EB-aðild.
— Evrópubandalagsríkin munu á næstu mánuðum endurskoða Maastricht-samkomulagið um nánari pólitíska samvinnu og hraða inngöngu EFTA-ríkja sem sótt hafa um aðild, en samningar um EB-aðild EFTA-ríkjanna munu hefjast strax á næstu mánuðum um leið og EES á að taka gildi. Evrópska efnahagssvæðið er engin framtíðarlausn á samskiptum Íslendinga við Evrópubandalagið eins og ráðgert var í upphafi. Það sem nefnt var „Vegabréf inn í 21. öldina“ mun renna út eftir fáein ár.
Þar eð EES-samningurinn er ekki lausn á framtíðarskipan samskipta Íslands og Evrópubandalagsins er rétti tíminn nú til að hefja samninga við EB um varanlegt form þeirra samskipta. Í raun eru valkostirnir um framtíðarskipan samskipta Íslands og Evrópubandalagsins aðeins tveir: Aðild að EB eða sjálfstæður viðskiptasamningur milli Íslands og EB. Alþýðubandalagið hafnar fyrri kostinum, aðild Íslands að EB. Sjálfstæður tvíhliða viðskiptasamningur er því hin raunhæfa leið og eina úrlausnin sem dugað getur Íslandi í framtíðinni.
— Alþýðubandalagið minnir á að í samningaviðræðum um sjávarútvegsmál neitaði Evrópubandalagið að samþykkja grundvallarkröfur okkar Íslendinga. Fyrri meginkrafa Íslands var að reglur frjálsra vöruviðskipta giltu einnig um sjávarafurðir. Þessu hafnaði EB og heldur því áfram að skekkja samkeppnisstöðu íslenskra útflutningsfyrirtækja með því að beita stórfelldum ríkisstyrkjum til sjávarútvegsfyrirtækja í EB-ríkjunum og til skipasmíða. Síðari meginkrafa Íslands var tollfrjáls viðskipti með sjávarafurðir eins og aðrar vörur. Þessu hafnaði EB líka. Bandalagið áskildi sér rétt til að leggja tolla á aðalútflutningsvörur Íslands til EB þótt aðalútflutningsvörur EB-ríkjanna til Íslands yrðu tollfrjálsar. Það ríkir því ekki jöfnuður í slíkum samningi.
Það sem náðist voru takmarkaðar tollalækkanir á tilgreindum sjávarafurðum. Þótt þær séu til hagsbóta ber að hafa í huga að í staðinn fær EB að veiða í íslensku landhelginni. Það er misskilningur að um gagnkvæmar veiðiheimildir verði að ræða þar eð Íslendingar hafa veitt þá loðnu á undanförnum árum sem nú á að reikna EB á pappírnum til að réttlæta 3.000 tonna landhelgisveiðar EB á karfa.
Í sjávarútvegssamningi ríkisstjórnarinnar við EB er brotin sú grundvallarregla, sem allar íslenskar ríkisstjórnir hafa fylgt frá tíð ríkisstjórnar Geirs Hallgrímssonar, að láta ekki veiðiheimildir í landhelgi Íslendinga í staðinn fyrir tollalækkanir.
— Alþýðubandalagið bendir á að leiði veiðar Íslendinga á nýjum tegundum til aukins útflutnings til EB-ríkjanna í staðinn fyrir þorskútflutning verða þær tegundir áfram að þola tollaálögur EB þar eð bandalagið hafnaði grundvallarreglunni um tollfrjáls viðskipti með sjávarafurðir. Semja verður sérstaklega um frekari tollaniðurfellingar á nýjum aflategundum. Íslendingar verða því áfram í stanslausu reiptogi við EB um íslenska landhelgi því að EB knúði fram að endursemja verður um sjávarútvegsmálin á hverju ári!
— Alþýðubandalagið telur að komi EES-samningurinn óbreyttur til afgreiðslu á Alþingi í haust sé sjálfsagt og eðlilegt að leggja hann í dóm þjóðarinnar. Samningurinn eins og hann liggur fyrir snertir grundvallaratriði í íslenskri stjórnskipan, sjálfstæði Íslendinga og sérstöðu. Hann veitir 350 milljónum manna í Evrópu hlutdeild í íslenskum ríkisborgararétti. Hann setur lagasetningarvaldi Alþingis efnislegar skorður. Evrópubandalagið fær eitt allan rétt til að ákveða tillögur um ný lög og reglur á hinu Evrópska efnahagssvæði. Alþingi og íslensk stjórnvöld geta ekki gert efnislegar breytingar við ný lög og reglur, geta bara sagt já eða nei. Þegar réttur til breytinga og frumkvæðis er tekinn frá Alþingi hefur sjálfstætt löggjafarvald verið skert að verulegu leyti. Samningurinn takmarkar einnig sjálfstæði íslenskra dómstóla þar eð úrskurðir EB-dómstólsins fá lagagildi á Íslandi og eftirlitsstofnun og dómstóll EES fá heimildir til að dæma og sekta íslensk fyrirtæki án hlutdeildar íslenskra dómstóla.
— Alþýðubandalagið vekur sérstaka athygli á að meðal virtustu lögfræðinga landsins hefur komið fram sú afstaða að samningurinn um EES brjóti gegn ýmsum ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands eða afgerandi líkur séu á að hann standist ekki stjórnarskrána. Af þessum ástæðum sé óhjákvæmilegt að breyta stjórnarskránni áður en samningurinn komi til atkvæðagreiðslu á Alþingi. Tryggja verður að ekki sé framið stjórnlagabrot með samþykkt EES-samningsins. Stjórnarskráin er æðri samningnum og því verður að túlka allan vafa stjórnarskránni í hag.
— Alþýðubandalagið telur því nauðsynlegt að bæði fari fram þjóðaratkvæðagreiðsla um efnisatriði EES-samningsins og stjórnarskránni verði breytt með lögformlegum hætti áður en samningurinn yrði endanlega afgreiddur á Alþingi. EES-samningurinn felur í sér svo afgerandi grundvallarbreytingar á stjórnskipun íslenska lýðveldisins að það er siðferðilega útilokað að lögtaka hann á Alþingi án þjóðaratkvæðagreiðslu og stjórnararskrárbreytingar.
— Alþýðubandalagið dregur þá ályktun á grundvelli framangreindra röksemda og efnisatriða að þótt ýmsir efnahagslegir ávinningar geti tengst samningnum þá sé EES-samningurinn þegar á heildina er litið í lokagerð sinni tilraun sem mistókst. Þess vegna er óhjákvæmilegt að hafna þeirri niðurstöðu EES-samninganna sem nú liggur fyrir. Alþýðubandalagið leggur til að sú niðurstaða verði endurskoðuð þegar í haust með það að markmiði að gera sjálfstæðan tvíhliða viðskiptasamning milli Íslands og EB. Höfuðatriði hans verði:
* Sjálfstæður tvíhliða viðskiptasamningur milli Íslands og EB verði m.a. byggður á viðskiptaþáttum EES-samningsins, sérstökum sjávarútvegssamningi og bókun sex í samningnum við EB sem verið hefur í gildi síðan 1976.
* Framkvæmd tvíhliða samnings milli Íslands og Evrópubandalagsins verði einfaldari í sniðum en samkvæmt EES-samningnum. Eingöngu verði sett á fót samstarfsnefnd um eftirlit og gerðardómi beitt verði deilumál um framkvæmd samningsins ekki útkljáð. Pólitísk vandamál verði leyst í ráðherraviðræðum.
* Í tvíhliða samningi Íslands og EB verði meðal annars byggt á hugmyndum um frjálsa vöruflutninga, fólksflutninga, þjónustustarfsemi, fjármagnsflutninga og almenna samkeppni auk þess sem hafðar verði til hliðsjónar reglur Norðurlanda um vinnumarkað og búseturétt og afdráttarlaus réttur Íslendinga til að skipa forræði og eignarhaldi á auðlindum til lands og sjávar verði tryggður með sérstökum lögum.
* Í samningi um viðskipti yrði einnig fjallað um samvinnu Íslands og EB á öðrum sviðum, svo sem varðandi rannsóknir og þróun, umhverfismál, menntun og menningu.
* Í tvíhliða samningi verði engin atriði sem brjóti í bága við stjórnarskrá eða taki efnislegt og formlegt löggjafarvald á Íslandi úr höndum Alþingis og þjóðarinnar.
Niðurstöður Alþýðubandalagsins eru.
Afstaða og afgreiðsla.
Þegar Sviss hefur í þjóðaratkvæðagreiðslu hafnað aðild að Evrópska efnahagssvæðinu og önnur ríki, sem um árabil hafa myndað EFTA með Íslandi, hafa ákveðið að yfirgefa EES og EFTA og ganga í EB er ljóst að Íslendingar verða nú þegar að huga að varanlegri framtíðarskipan á viðskiptum Íslands og Evrópubandalagsins. Sá grundvöllur, sem lagður var í upphafi viðræðna um EES, tveggja stoða viðskiptakerfi EB og EFTA, er einfaldlega ekki lengur fyrir hendi.
Sú tillaga, sem Alþýðubandalagið setti fram í júní um að hafnar yrðu viðræður við Evrópubandalagið um varanlegan tvíhliða samning Íslands og EB, er enn frekar raunhæf nú í ljósi þeirra atburða sem átt hafa sér stað að undanförnu. Þar að auki er ljóst að frumvarpið, sem nú kemur til afgreiðslu á Alþingi, er í allri gerð sinni miðað við lögfestingu sem engan veginn dugar í óbreyttri mynd. Ráðherrar EFTA hafa þegar ákveðið á fundi í Genf 11. desember að bæta verði sérstökum viðbótarsamningum við þá samninga sem vikið er að í megingrein frumvarpsins. Enginn veit hver afstaða Evrópubandalagsins kann að verða en ráðherrafundur þess um framtíð EES verður 21. desember. Á árinu 1993 munu síðan fara fram viðræður milli EFTA og EB um hugsanlegar breytingar og gildistaka EES-samningsins er nú í algjörri óvissu.
Frumvarpið, sem utanríkismálanefnd hafði til meðferðar í marga mánuði og nú á að taka til afgreiðslu á Alþingi, er ekki lengur í samræmi við raunveruleikann. Það er því formlega mjög hæpið að fara að taka frumvarpið til afgreiðslu áður en ljóst er hver verður niðurstaðan í viðræðum EFTA og EB um þær breytingar sem þarf að gera á samkomulaginu um EES.
Það er einnig sérkennilegt að ætla að hefja aðra umræðu um frumvarpið á Alþingi tveimur dögum eftir að leiðtogafundur Evrópubandalagsins ákvað að hefja viðræður um aðild EFTA-ríkja að EB í næsta mánuði. Frændþjóðir okkar á Norðurlöndum hafa ákveðið að yfirgefa EES innan fáeinna missira og Sviss, það EFTA-ríki sem býr við öflugasta hagkerfið, hefur hafnað samningnum í þjóðaratkvæðagreiðslu. Skýrara er varla hægt að dæma EES-samninginn úr leik. Að leggja ofurkapp á staðfestingu hans á Alþingi, samnings sem verður á næstu vikum að taka verulegum breytingum til að hann geti jafnvel gengið upp í fáein missiri áður en þorri EFTA-ríkjanna gengur í EB er afstaða sem ekkert á skylt við stjórnmálalegt raunsæi.
Raunhæfasta leið Íslendinga í samskiptum við Evrópubandalagið er að gera nú þegar formlega tillögu um tvíhliða samning Íslands og EB um viðskipti og samvinnu og viðræður um slíkan samning fari fram um leið og hin EFTA-ríkin ganga frá samningum sínum um aðild að EB og ákveðin verður framtíðarskipan tengsla Sviss og EB utan EES. Mikilvægt er að Íslendingar tryggi framtíðarhagsmuni sína í samskiptum við Evrópubandalagið með sjálfstæðum tvíhliða samningi. Frændþjóðir okkar í EFTA hafa kosið að tryggja framtíðarhagsmuni sína með aðild að Evrópubandalaginu og EB hefur samþykkt slíka leið með formlegri ákvörðun um aðildarviðræður í janúar nk. Sviss hefur kosið framtíð utan EES. Evrópska efnahagssvæðið verður því á engan hátt sú varanlega stoð í tvíþættu nýju markaðskerfi Evrópu sem ætlunin var í upphafi þegar Íslendingar ákváðu að taka þátt í viðræðum um EES.
Fyrr er vikið að því að meiri hluti ríkisstjórnarflokkanna á Alþingi hafi hafnað tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn og ítarleg rök hafi verið færð fyrir þeirri skoðun að EES-samningurinn standist ekki grundvallarákvæði íslensku stjórnarskrárinnar.
Í ljósi þess
— að meiri hluti ríkisstjórnarflokkanna hefur hafnað tillögum um breytingar á stjórnarskránni til að gera löggildingu EES samrýmanlega íslenskri stjórnskipun,
— að meiri hluti ríkisstjórnarflokkanna hefur hafnað tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu um samninginn,
— að meiri hluti ríkisstjórnarflokkanna hafnar tillögunni um sjálfstæðan tvíhliða samning Íslands og Evrópubandalagsins og vill í staðinn kappkosta að samþykkja frumvarp sem ekki er í samræmi við þann raunveruleika sem nú blasir við,
er rökrétt að leggjast gegn því staðfestingarfrumvarpi um samninginn um Evrópskt efnahagssvæði sem er fyrsta mál þessa þings.
Alþingi, 14. des. 1992.
Ólafur Ragnar Grímsson.
