Ferill 25. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.



1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 25 . mál.


1129. Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á lagaákvæðum á sviði heilbrigðis- og tryggingamála vegna aðildar að samningi um Evrópskt efnahagssvæði.

Frá minni hluta heilbrigðis- og trygginganefndar.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fjölda aðila og vísast í því sambandi til nefndarálits meiri hluta heilbrigðis- og trygginganefndar.
    Minni hlutinn hefur lítið við frumvarpið í heild sinni að athuga og getur tekið undir þær breytingartillögur sem meiri hluti nefndarinnar gerir við frumvarpið á sérstöku þingskjali, ef frá eru taldar þær sem snúa að brunatryggingum í og utan Reykjavíkur. Gerir minni hlutinn sérstakar breytingartillögur við þann þátt frumvarpsins en þær miðast við að viðhalda þeirri festu og því öryggi sem verið hefur í brunatryggingum í landinu um leið og opnað er fyrir möguleika einstaklinga til að kaupa sér brunatryggingar án milligöngu sveitarfélaga.
    Í fyrsta lagi er lögð til breyting á f-lið 11. gr. frumvarpsins sem er ákvæði til bráðabirgða við lög um brunatryggingar utan Reykjavíkur, nr. 59/1954.
    Breytingin felur í sér að núgildandi samningar einstakra sveitarfélaga við vátryggingafélög haldi gildi sínu út það tímabil sem um var samið á sínum tíma þannig að lögin verði ekki gerð afturvirk.
    Samkvæmt upplýsingum frá Brunabótafélagi Íslands renna allir samningar þess út þann 14. október 1995 en það félag mun vera með um 85% allra brunatrygginga á landsbyggðinni ef miðað er við iðgjaldamagn. Þegar samningar við sveitarfélögin renna út tekur við venjulegt vátryggingarsamband milli húseigenda og viðkomandi vátryggingafélags nema húseigandi eigi sjálfur frumkvæði að því að segja því sambandi upp.
    Í öðru lagi er lögð til sú breyting á 15. gr. frumvarpsins að lög nr. 25/1954, um brunatryggingar í Reykjavík, haldi gildi sínu með þeirri breytingu að einstökum húseigendum verði heimilað að segja sig undan brunatryggingu hjá Húsatryggingum Reykjavíkurborgar.
    Þá er fellt út ákvæði til bráðabirgða varðandi brunatryggingar í Reykjavík.
    Í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið var Húsatryggingum Reykjavíkurborgar og Viðlagatryggingu Íslands veitt undanþága frá lagareglum EB á vátryggingarsviði. Ástæða er til að ætla að undanþágan hafi verið veitt þar sem í hvorugu tilvikinu er um eiginleg tryggingafélög að ræða heldur samábyrgð fólks í tilteknu samfélagi á tjóni sem verður vegna bruna eða náttúruhamfara.
    Það er skoðun minni hlutans að vegna fyrrnefndra undanþáguákvæða sé ekki ástæða til að umbylta núgildandi fyrirkomulagi brunatrygginga í Reykjavík enda er það gert í andstöðu og án samráðs við borgaryfirvöld í Reykjavík. Ber það vott um sérkennilegan valdhroka hjá ríkisstjórninni að ákveða upp á sitt eindæmi að einkavæða og leysa upp borgarfyrirtæki með lagaboði en leggja borgaryfirvöldum engu að síður þær skyldur á herðar að leysa þau vandamál sem af þessu hljótast. Í þessu sambandi vísast til bréfs frá borgarritaranum í Reykjavík, dags. 19. apríl 1993, sem fylgir með sem fskj. II.
    Þeir sem einkavæða vilja Húsatryggingar Reykjavíkurborgar hafa gert það með tilvísun til jafnræðisreglna, þ.e. að það eigi að vera réttur allra húseigenda, hvar sem þeir búa á landinu, að vátryggja hjá því tryggingafélagi sem þeir velja sér sjálfir. Þessu tiltekna réttlæti er hægt að fullnægja ef gerð er sú breyting að einstakir húseigendur í Reykjavík geti sagt sig undan hinni sameiginlegu brunatryggingu hjá Húsatryggingum Reykjavíkurborgar frá og með 1. janúar 1996 hafi þeir sannanlega keypt sér tryggingu annars staðar. Dagsetningin er við það miðuð að frá og með þeim degi geti húseigendur alls staðar á landinu keypt sér einstaklingsbundna brunatryggingu ef þeir svo óska.
    Loks gerir minni hluti heilbrigðis- og trygginganefndar tillögu til breytinga á e-lið 19. gr. frumvarpsins þar sem heimiluð er auglýsing og kynning lausasölulyfja. Aukin neysla lyfja er andstæð heilbrigðissjónarmiðum og getur aldrei verið markmið í sjálfu sér og þar af leiðandi skiptir eftirlit með auglýsingum verulegu máli sem og hvaða reglur verða settar um þær í reglugerð. Þar sem yfirleitt er of seint að leiðrétta rangar upplýsingar sem fram koma í auglýsingu eftir á leggur minni hlutinn til að auglýsingar hljóti samþykki lyfjanefndar áður en þær birtast.

Alþingi, 5. maí 1993.



Ingibjörg Sólrún Gísladóttir,

Finnur Ingólfsson.

Margrét Frímannsdóttir.


frsm.



Ingibjörg Pálmadóttir.





Fylgiskjal I.

Bréf borgarstjórans í Reykjavík til heilbrigðis- og trygginganefndar.


(4. maí 1993.)



    Vísað er til bréfs heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis frá 16. f.m., móttekið á skrifstofu borgarstjóra 20. s.m., þar sem óskað er umsagnar um frumvarp til laga um heilbrigðisþjónustu.
    Á fundi borgarráðs í dag var samþykkt að borgarráð telji ekki tímabært að afgreiða málið á yfirstandandi þingi og jafnframt að óska eftir viðræðum við heilbrigðisráðuneytið um framtíðarskipan þessara mála.

Markús Örn Antonsson.




Fylgiskjal II.

Bréf borgarritarans í Reykjavík til heilbrigðis- og trygginganefndar.


(19. apríl 1993.)



    Vegna bréfs heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 14. þ.m., varðandi viðræður ráðuneytisins og Reykjavíkurborgar um breytingar á lagaákvæðum um brunatryggingar húseigna í Reykjavík er óhjákvæmilegt að rifja eftirfarandi upp:
    Í fyrstu frumvarpsdrögum um breytingar á lagaákvæðum á sviði heilbrigðis- og tryggingamála vegna aðildar að samningi um Evrópskt efnahagssvæði, sem heilbrigðis- og trygginganefnd Alþingis sendi til umsagnar Húsatrygginga Reykjavíkur 19. júní 1992, voru engar breytingar gerðar á lögum um brunatryggingar í Reykjavík, nr. 25/1954. Þvert á móti er í athugasemdum við frumvarpið tekið fram að sérstakt undanþáguákvæði sé í gildi um Húsatryggingar Reykjavíkur.
    Hinn 17. ágúst 1992 tilkynnti ráðherra tryggingamála hins vegar að hann mundi gera breytingar á þessu ákvæði og fella úr gildi lög um brunatryggingar í Reykjavík í árslok 1993. Um þessa breytingu hafði ráðuneytið ekkert samband við Húsatryggingar Reykjavíkur eða borgaryfirvöld, en nefndin sendi breytingartillöguna 25. ágúst til umsagnar Húsatrygginga.
    Með bréfi 3. desember 1992 sendi ráðuneytið enn tillögu um breytingu á frumvarpinu til heilbrigðis- og trygginganefndar. Ekki var rætt við borgaryfirvöld um málið, raunar tekið sérstaklega fram í niðurlagi bréfsins að ekki hefði þótt ástæða til þess.
    Að beiðni nefndarinnar 23. febrúar 1993 sá ráðuneytið loks 15. mars sl. ástæðu til að funda með fulltrúum borgarinnar. 29. mars hafði starfsmaður ráðuneytisins samband við mig og sagði að Efnahagsbandalagið hefði ákveðið að fella niður undanþáguákvæðið frá 1. júlí 1994. Ég kvaðst vilja sjá þetta skjalfest og fékk að tilstuðlan ráðuneytisins 2. apríl sl. bréf frá forstöðumanni Tryggingaeftirlitsins sem ég svaraði með bréfi til ráðuneytisins 6. apríl sl., sbr. hjálagt ljósrit. Hefði ég haldið að efni þess gæfi tilefni til viðræðna. Um það heyrðist ekki frá ráðuneytinu.
    Eins og fram kemur af aðdraganda þessa máls hefur ráðuneyti tryggingamála aldrei sýnt minnsta áhuga á viðræðum við borgaryfirvöld um málefni brunatrygginga í Reykjavík. Þvert á móti. Því skýtur óneitanlega skökku við þegar ráðuneytið vill nú skýra þessa afstöðu sína og áhugaleysi með því að Reykjavíkurborg hafi ekki óskað eftir fundi. Ráðuneytið telur sig sýnilega ekki þurfa að ráðfæra sig um fyrirkomulag brunatrygginga í Reykjavík við borgaryfirvöld sem hafa annast þessar tryggingar í tæp 40 ár.
    Segja verður ráðuneytinu til viðurkenningar að það hefur þó tekið til greina athugasemdir Reykjavíkurborgar frá 6. apríl þess efnis að fyrri útgáfa ráðuneytisins af bráðabirgðaákvæði varðandi brunatryggingar í Reykjavík væri óframkvæmanleg.
    Hins vegar stendur enn eftir, að tillögur ráðuneytisins í þessu efni hafa ekkert með gildistöku EES-samningsins að gera. Alþingi verður a.m.k. að breyta samningnum áður. Fallist nefndin hins vegar á sjónarmið ráðuneytisins hlýtur að verða spurt hvað nefndin hugsi sér um framtíð Viðlagatryggingar Íslands sem fellur undir sama undanþáguákvæði EES-samningsins.
    Þá er ástæða til að spyrja hvort nefndin telji bjóðandi að lögskylda ákveðinn aðila til að gera samning við „eitthvert“ (sic) vátryggingafélag. Hvað gerist ef ekkert félag sendir tilboð? Verður ekki einnig að lögskylda tilgreind félög til að bjóða í og semja?
    Eins og mál þetta liggur fyrir er að nauðsynjalausu verið að breyta lagaákvæðum sem veitt hafa húseigendum í Reykjavík örugga tryggingavernd gegn mjög lágum iðgjöldum. Verður ekki séð að hagsmunir hinna tryggðu ráði þessari afstöðu.

Jón G. Tómasson.





Fylgiskjal III.


Bréf dr. Páls Sigurðssonar prófessors til Sambands íslenskra tryggingafélaga.


(10. október 1992.)



    Framkvæmdastjóri Sambands íslenskra tryggingafélaga hefur, með bréfi dags. 22. september sl., snúið sér til mín með beiðni um að ég láti í té lögfræðilega umsögn um þartilgreind atriði er varða frambúðargildi samninga um brunatryggingar húsa sem sveitarfélög utan Reykjavíkur gerðu á sínum tíma við tiltekin vátryggingafélög varðandi brunatryggingar allra húsa í viðkomandi sveitarfélögum ef frumvarp til laga um breyting á tryggingamálefnum, þar á meðal á lögum um brunatryggingar utan Reykjavíkur, nr. 59/1954, sem lagt hefur verið fyrir Alþingi, verður lögfest.
    Í 11. gr. frumvarps þessa (frumvarps til laga um breytingar á lagaákvæðum á sviði heilbrigðis- og tryggingamála vegna aðildar að samningi um Evrópskt efnahagssvæði) er m.a. lagt til að lög nr. 25/1954, um brunatryggingar í Reykjavík, verði afnumin, heiti laga nr. 59/1954, um brunatryggingar utan Reykjavíkur, verði breytt og verði lög um brunatryggingar, enda taki lögin til brunatrygginga allra húseigna í Reykjavík og utan Reykjavíkur. Er þar gert ráð fyrir að fellt verði niður núgildandi ákvæði um að sveitarstjórnir/ bæjarstjórnir hafi heimild til að semja við vátryggingafélag um að það taki að sér allar brunatryggingar húsa í viðkomandi sveitarfélagi. Jafnframt verði afnumin sú kvöð að sveitarfélög beri ábyrgð á því að vátryggingunni verði haldið við enda þótt frumvarpið geri ráð fyrir að húseigendum verði framvegis skylt, hverjum og einum, að brunatryggja húseignir sínar. Lagt er til í frumvarpinu að lögfest verði að vátryggingafélag taki ekki uppsögn gilda á skyldubrunatryggingu húseigenda, nema uppsögninni fylgi staðfesting þess að tryggingarskyldunni hafi verið fullnægt hjá öðru vátryggingafélagi. Í frumvarpinu er tekið fram að lögin skuli taka gildi um leið og EES-samningurinn sem þegar hefur verið undirritaður fyrir Íslands hönd. Í f-lið 11. gr. frumvarpsins er þó lagt til að við lög nr. 59/1954 bætist það ákvæði til bráðabirgða að borgarstjórn Reykjavíkur skuli hafa með höndum brunatryggingar húseigna í Reykjavík til ársloka 1993 en eigi síðar en 30. september 1993 beri Húsatryggingum Reykjavíkur að tilkynna húseigendum að brunatryggingar hjá stofnuninni falli niður og að tryggja beri hjá öðru félagi frá og með 1. janúar 1994.
    Í fyrrnefndu bréfi framkvæmdastjórans til mín er þess getið að Brunabótafélag Íslands og Samvinnutryggingar G T muni hafa gert samninga við sveitarfélög utan Reykjavíkur um brunatryggingar allra húseigna í hlutaðeigandi sveitarfélögum sem í flestum tilfellum renni út haustið 1995. Er af því tilefni óskað álits míns á því hvort húseigendur í þessum sveitarfélögum séu bundnir af þessum samningum út gildistíma þeirra eða hvort þeir geti, eftir að samningurinn um EES kemur til framkvæmda, leitað með brunatryggingar sínar til þess vátryggingafélags er þeir kunna sjálfir að kjósa og hvaða áhrif samningurinn um EES og löggjöf honum tengd hafi á samninga þá sem þessi tvö vátryggingafélög hafi gert við sveitarfélög um brunatryggingar húseigna, ekki eingöngu eigin húseigna heldur allra húsa í viðkomandi sveitarfélögum. Fylgdi bréfinu sýnishorn samnings af þessu tagi.
    Ég hef leitast við að kanna og hugleiða fyrrnefnt álitaefni af gaumgæfni og er niðurstaða mín sem hér segir:
    Samningar þeir milli sveitarfélaganna og tryggingafélaganna, sem hér um ræðir, bera að því leyti einkenni svonefndra „þriðjamannslöggerninga“ að þeir aðilar sem eiga að njóta hagsbóta af viðkomandi vátryggingu — húseigendur í sveitarfélögunum — öðlast beinan og sjálfstæðan rétt til að krefjast samningsefnda, þ.e. vátryggingarfjár, enda þótt þeir séu ekki beinir samningsaðilar og ekki verður talið að sveitarfélögin komi þar fram sem eiginlegir umboðsmenn húseigendanna. Breytir í engu þar um þótt húseigendunum sé ætlað að standa skil á tryggingariðgjöldum.
    Ég tel vera ótvírætt að ef viðkomandi frumvarp verður að lögum muni lögin eftir gildistöku sína ráða að öllu leyti um réttarstöðu viðkomandi aðila án tillits til fyrri samninga um þetta efni. Með öðrum orðum: Lögin munu ganga framar öllum samningsákvæðum sem eigi fá samrýmst efni þeirra, en í frumvarpinu felst enginn fyrirvari eða vísbending um það að vátryggingarsamningum þeim, sem hér um ræðir, verði haldið til framkvæmdar eftir gildistöku laganna. Andstæður skilningur, sem birtist í framkvæmd, mundi leiða til þess að lögin næðu ekki tilgangi sínum og mundi ljóslega stangast á við bein ákvæði í EES-samningnum og þau grundvallarmarkmið um frjálsa samkeppni sem hann byggir á. Fer því ekki á milli mála að allir hlutaðeigandi aðilar verða eftir gildistöku laganna að fylgja beinum og skýrum ákvæðum þeirra á umræddu sviði. Af því leiðir að frá sama tíma geta hvorki hinir eiginlegu samningsaðilar né einstakir húseigendur, sem hagsmuna eiga að gæta, byggt nokkurn rétt á efnisákvæðum samninganna.
    Ekki er rétt að segja að viðkomandi lagaákvæði ógildi beinlínis samninga þá sem hér um ræðir en þeir verða hins vegar óframkvæmanlegir eftir gildistöku laganna. Samningsaðilar, þ.e. hvort heldur sem er sveitarfélög og tryggingafélög, geta tvímælalaust ónýtt samningana með formlegum tilkynningum til gagnaðila miðað við fyrrnefnt tímamark ef þeim sýnist svo (án þess þó að tiltekinn uppsagnarfrestur skipti máli í því sambandi) og eftir það eru báðir samningsaðilar leystir undan samningsskyldum sínum. Formlegra tilkynninga af þessu tagi er þó ekki þörf því að réttaráhrifin verða þau sömu og fyrr greinir þótt þeim sé ekki beitt sökum þess hve lagaákvæðin eru ótvíræð.
    Til athugunar kemur hvort hinir eiginlegu samningsaðilar eða einstakir húseigendur geti, ef tjón verður sannað, eignast bótakröfu af þessum sökum annaðhvort innbyrðis eða gagnvart ríkisvaldinu sem stendur að setningu nefndra laga. Ég hefi leitast við að kanna rækilega dóma sem gengið hafa hérlendis og meðal annarra norrænna þjóða og kynnu að gefa vísbendingu um viðhorf dómstóla í þessu efni, en niðurstaða þeirrar athugunar er sú að ekki verði fundin nein vísbending um fordæmi sem viðurkenni bótaábyrgð af neinu tagi á þessu eða sambærilegum réttarsviðum, né heldur verða að mínu mati fundin næg eðlisrök sem mæli með niðurstöðu í þá átt. Hér er um langtímasamninga að ræða sem eru þess eðlis að ekki er óeðlilegt að samningsaðilar megi reikna með því, allt frá undirbúningi samningsgerðar, að ný löggjöf sem til kemur á samningstímabilinu kunni að hafa áhrif á framkvæmd þeirra og hljóta aðilarnir reyndar að ganga til samningsgerðar með því hugarfari þótt hvergi sé gerður fyrirvari í þá átt í samningunum sjálfum. Er því eðlilegt að aðilarnir beri sína áhættu varðandi umrædd atriði. Þótt t.d samningsbundin krafa tryggingafélags til vátryggingariðgjalds fram til hausts 1995 njóti á sinn hátt lögverndar, sbr. 67. gr. stjórnarskrár og til nokkurrar hliðsjónar 69. gr. hennar, sætir sú réttarvernd óhjákvæmilega takmörkun sem leiðir af almennum lagafyrirmælum á hverjum tíma, en lög þau, sem hér um ræðir, helgast að sjálfsögðu af þeirri ætlan löggjafans að hin nýja skipan sé þjóðfélagslega hagkvæm og nauðsynleg.

Páll Sigurðsson.




Fylgiskjal IV.


Bréf dr. Páls Sigurðssonar prófessors til Sambands íslenskra tryggingafélaga.


(9. nóvember 1992.)



    Hinn 10. október sl. skilaði ég lögfræðilegri álitsgerð til Sambands íslenskra tryggingafélaga eftir bréflegri ósk framkvæmdastjóra sambandsins þar sem fjallað var um tiltekin álitaefni sem tengjast frambúðargildi samninga um brunatryggingar húsa sem sveitarfélög utan Reykjavíkur hafa gert við tiltekin vátryggingafélög (Brunabótafélag Íslands og Samvinnutryggingar) varðandi brunatryggingar allra húsa í viðkomandi sveitarfélögum ef frumvarp til laga um breyting á tryggingamálefnum o.fl., sem lagt hefur verið fyrir Alþingi, verður lögfest.
    Eftir munnlegri beiðni framkvæmdastjóra sambandsins hef ég fallist á að gefa nú jafnframt, til viðbótar hinni fyrrnefndu álitsgerð, lögfræðilegt álit um gildi þess réttarsambands er skapast milli viðkomandi vátryggingafélaga og einstakra húseigenda sem hagsbóta njóta samkvæmt fyrrnefndum samningum milli sveitarfélaganna og tryggingafélaganna eftir gildistöku áðurnefndra lagaákvæða ef frumvarpið verður lögtekið.
    Ljóst er að réttarsamband það, sem hér um ræðir, þ.e. milli einstakra húseigenda og viðkomandi tveggja tryggingafélaga, er að ýmsu leyti með sérstæðum hætti, einkum þó sé litið til stofnunarháttar þessa réttarsambands. Upplýst er að eigi hefur tíðkast að einstakir húseigendur, sem brunatryggingar njóta samkvæmt lögum nr. 59/1954, hafi gert sérstaka og skriflega samninga um brunatryggingar húsa við viðkomandi vátryggingafélög, en aldrei hefur hins vegar verið vefengt að þeir eigi beina kröfu á hendur tryggingafélagi vegna tryggingabóta að nánari skilyrðum fullnægðum, en iðgjöld vegna þessarar vátryggingar, sem nánar er kveðið á um í fyrrnefndum samningum sveitarfélaga og tryggingafélaganna, hafa húseigendur síðan greitt árlega í kjölfar hefðbundinna greiðsluáskorana frá tryggingafélögunum. Segja má að með því að greiða iðgjald sitt með þessum hætti hafi hver húseigandi um sig þannig viðurkennt stofnun réttarsambands við tryggingafélagið, en einkaréttarleg viðurkenning af því tagi hefur þó ekki verið nauðsynleg í reynd sökum skýrra lagafyrirmæla sem kveða á um grunnreglu þessa fyrirkomulags. Með þessum hætti, þ.e. á grundvelli gildandi laga og samninganna við sveitarfélögin, hefur þannig stofnast svokallað „samningsígildi“ milli húseigendanna og tryggingafélaganna.
    Í fyrrnefndri álitsgerð minni frá 10. október sl. segir m.a. að áðurnefndir samningar milli sveitarfélaganna og tryggingafélaganna tveggja beri tiltekin „einkenni“ þriðjamannslöggerninga, en um eiginlega þriðjamannslöggerninga er þar þó ekki að ræða, m.a. sökum þess að þriðji maður (hér einstakur húseigandi) verður að greiða loforðsgjafa (hér tryggingafélagi) endurgjald fyrir þá hagsmuni sem honum skulu látnir í té. Stendur það sem sagt var um afmörkuð einkenni þriðjamannslöggerninga á þessu sviði ekki í vegi fyrir því að „samningsígildi“, er leiði til gagnvirks réttarsambands milli húseigandans og tryggingafélags og hafi sjálfstætt gildi, stofnist með fyrrgreindum hætti.
    Ljóst er að í c-lið 11. gr. fyrrnefnds frumvarps, sem hér er til umfjöllunar, en þar er ráðagerð um breytingu á 2. gr. laga nr. 59/1954, sbr. síðar, er á því byggt að um sérstakt réttarsamband sé að ræða milli einstakra húseigenda og vátryggingafélaganna því að ákvæði frumvarpsins verður ekki skilið á annan veg en svo að því sé m.a. ætlað að ná til þeirra réttarsambanda af fyrrnefndu tagi sem fyrir hendi eru þegar lögin taka gildi.
    Í fyrri álitsgerð minni er m.a. tekið fram að verði viðkomandi frumvarp að lögum „muni lögin, eftir gildistöku sína, ráða að öllu leyti um réttarstöðu viðkomandi aðila án tillits til fyrri samninga um þetta efni“ og að lögin muni „ganga framar öllum samningsákvæðum sem eigi fá samrýmst efni þeirra“. Í þeirri álitsgerð voru að vísu einkum hafðir í huga samningarnir milli sveitarfélaganna og tryggingafélaganna í samræmi við þá spurningu sem þá hafði verið beint til mín en að því gefnu að um sjálfstætt og gagnvirkt réttarsamband sé að ræða milli einstakra húseigenda og tryggingafélags, svo sem fyrr var lýst, verður eigi annað séð en að sama grundvallarregla hljóti að eiga við um áhrif lögtöku frumvarpsins á þetta réttarsamband. Í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1954, svo sem henni er ætlað að hljóða skv. c-lið 11. gr. frumvarpsins, segir þó að ekki skuli taka gilda uppsögn á skyldutryggingu skv. 1. mgr. nema uppsögn fylgi staðfesting á því að húseigandi hafi stofnað til nýrrar skyldutryggingar hjá öðru vátryggingafélagi. Þetta verður ekki skilið á aðra leið en að húseiganda, sem brunatryggingar hefur notið eftir hinu eldra kerfi, verði heimilt, að fullnægðu fyrrnefndu skilyrði, að segja upp réttarsambandi sínu við viðkomandi tryggingafélag þegar eftir að lögin taka gildi, en jafnframt hlýtur þá að vera byggt á þeim skilningi að gildistaka laganna ein saman rjúfi ekki þetta réttarsamband sjálfkrafa og viðstöðulaust. Eigi verður talið að á húseiganda hvíli beinlínis skylda til að hafa frumkvæði um að rjúfa réttarsambandið (eða endurnýja það ella með formlegum brunatryggingarsamningi við sama tryggingafélag), en til þess að fyrrnefnt grundvallarviðhorf um að fyrirliggjandi samnings- og/eða réttarsamband á þessu sviði er fái ekki samrýmst hinni nýju skipan sem frumvarpið gerir ráð fyrir komist til framkvæmda í kjölfar nýrra laga verður eigi annað séð en að á viðkomandi tryggingafélögum hljóti að hvíla „eðlislæg“ skylda til að segja upp fyrrnefndu réttarsambandi við hvern einstakan húseiganda þegar eftir lögtöku frumvarpsins (ef af henni verður), þannig að „borðið verði hreint“ þegar að gildistöku laganna kemur eða mjög skömmu síðar, en þó gæti réttarsambandinu ekki lokið með formlegum hætti fyrr en viðkomandi tryggingafélag hefur fengið staðfestingu þess að húseigandinn hafi stofnað til nýrrar tryggingar sem fullnægi hinum nýju lagaákvæðum.

Páll Sigurðsson.


Fylgiskjal V.


Bréf Hákonar Árnasonar hrl. til Inga R. Helgasonar.


(26. júní 1992.)



I.


    Samkvæmt beiðni þinni hef ég lítillega athugað þýðingu fyrirhugaðra breytinga á lögum um brunatryggingar utan Reykjavíkur, nr. 59/1954, og á lögum um Brunabótafélag Íslands, nr. 9/1955, vegna hins svonefnda EES-samnings.
    Er gert ráð fyrir því í 11. gr. frumvarps að breytingarlögunum að 1. gr. laga nr. 59/1954 um heimild bæjar- og sveitarfélaga utan Reykjavíkur til að semja við eitt eða fleiri vátryggingafélög um brunatryggingar fasteigna í umdæmi sínu verði afnumin og að hver og einn húseigandi utan Reykjavíkur ákveði eftirleiðis hvar hann skyldutryggir fasteign sína, sbr. greinargerð með 11. gr. frumvarpsins, sbr. breytingu á texta 2. gr. laga nr. 59/1954.
    Jafnframt er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að 7. og 20. gr. laga nr. 9/1955 um skyldu til að brunatryggja fasteignir utan Reykjavíkur hjá BÍ verði felldar úr lögum.
    Eins og kunnugt er var þessi skylda takmörkuð með tilkomu 20. gr. laganna á þann veg að bæjar- eða sveitarfélag gat sagt sig úr BÍ með sex mánaða fyrirvara miðað við 15. október ár hvert ef aðilar náðu ekki samkomulagi um tryggingakjör að undangenginni ósk bæjar- eða sveitarfélags um endurskoðun á þeim. Um einkarétt BÍ til fasteignatrygginga utan Reykjavíkur hefur ekki síðan verið að ræða í raun. Hefur framkvæmd fasteignatrygginga hjá BÍ verið í formi tryggingasamninga viðkomandi sveitarfélaga við BÍ til fimm ára í senn. Munu núgildandi samningar ná til 1995.

II.


    Um heimild Alþingis til umræddra lagabreytinga þarf tæplega að efast, enda lagasetningarvaldi Alþingis ekki önnur takmörk sett en beint eða óbeint leiðir af stjórnarskránni. Ganga nefndar lagabreytingar sem slíkar ekki inn á þau svið sem stjórnarskráin meinar almenna löggjafanum að hrófla við né verður séð að þær brjóti í bág við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar, en 67. gr. hennar kæmi hér helst til álita. Einkaleyfis- eða einkaréttur BÍ til fasteignatrygginga utan Reykjavíkur er ekki fyrir hendi eins og áður segir og sýnast umræddar lagabreytingar ekki fela í sér skerðingar á réttindum BÍ sem bótaskyldu varði.
    Er það álit mitt að margnefndar lagabreytingar felli ekki niður eða afnemi gildandi tryggingasamninga BÍ og viðkomandi bæjar- eða sveitarfélaga. Standi samningarnir því lögformlega áfram það sem eftir lifir samningstímans að öðru óbreyttu.
    Til þess að fella samningana úr gildi með lögum hefði orðið að taka það berum orðum fram í frumvarpstextanum sem ekki er gert. Virðist jafnframt ljóst að slíkt afnám gildandi samninga með lögum mundi fara í bág við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, en iðgjaldakröfur BÍ á grundvelli samninganna eru eign sem varin er af 67. gr. hennar eins og eignarréttarhugtak 67. gr. hefur verið skilgreint og túlkað af dómstólum.
    Það er svo annað mál hvort fyrirhugaðar lagabreytingar hefðu í för með sér að forsendur tryggingasamninganna mættu teljast brostnar, ef að lögum verða, og viðsemjendur BÍ eða einstakir húseigendur gætu krafist ógildingar eða lausnar undan samningnum af þeim sökum. Við mat á því gildir sú meginregla samkvæmt fræðikenningunni að brostnar forsendur ber ekki að taka til greina sem ógildingarástæðu, nema knýjandi nauðsyn sé fyrir aðila að losna undan samningi og þá því aðeins að slík niðurstaða sé ekki ósanngjörn í garð mótaðila. Er þá að jafnaði ekki það eitt talið nóg að viðkomandi samningar séu ekki lengur í takt við breytta löggjöf, a.m.k. þegar um skammtímasamninga er að ræða, heldur þarf annað og meira að koma til, svo sem að sá aðili, er vill losna undan samningsskyldu sinni, verði ella að sæta opinberum viðurlögum eða verulegum búsifjum. Virðist því í fljótu bragði ekki vera skilyrði til lausnar undan samningunum.
    Á þessu réttarsviði er hins vegar um mörg álitamál og óvissuatriði að ræða.
    Vegna hins skamma tíma til stefnu hefur ekki gefist kostur á að kanna nema lauslega það viðfangsefni sem við er að fást og verður því að skoða þessi skrif mín sem bráðabirgðaálit, sett fram með fyrirvara.
    Með von um að komi samt að einhverju gagni.

Hákon Árnason, hrl.