Ferill 411. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.
117. löggjafarþing. – 411 . mál.
615. Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 47/1971, með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)
1. gr.
Í stað II. kafla laganna, Stjórn náttúruverndarmála, 2.–8. gr., koma 15 nýjar greinar svohljóðandi:
a. (2. gr.)
Umhverfisráðuneytið fer með yfirstjórn náttúruverndarmála. Við mótun stefnu í náttúruvernd og framkvæmdir og fræðslu á því sviði skal umhverfisráðuneytið hafa samráð við Náttúruverndarráð, sveitarstjórnir og samtök áhugamanna um náttúruvernd eftir því sem við á hverju sinni.
b. (3. gr.)
Landvarsla ríkisins er sjálfstæð ríkisstofnun sem heyrir undir umhverfisráðuneytið.
c. (4. gr.)
Umhverfisráðherra skipar Landvörslu ríkisins þriggja manna stjórn til fjögurra ára í senn. Einn skal skipaður samkvæmt tilnefningu Náttúruverndarráðs og einn eftir tilnefningu Ferðamálaráðs. Ráðherra skipar formann stjórnar án tilnefningar og ákveður stjórnarlaun. Skipa skal jafnmarga menn til vara á sama hátt.
Stjórnin hefur á hendi yfirstjórn Landvörslu ríkisins. Hún fjallar um starfs- og fjárhagsáætlanir stofnunarinnar og fylgist með fjárhag hennar og ráðstöfun fjár. Stjórnin gætir samráðs við Náttúruverndarráð, Ferðamálaráð, sveitarstjórnir og samtök áhugamanna um náttúruvernd.
Ráðherra skipar framkvæmdastjóra Landvörslu ríkisins til fimm ára í senn að fengnum tillögum stjórnar. Framkvæmdastjóri fer með daglega stjórn stofnunarinnar og hefur umsjón með rekstri hennar. Hann ræður annað starfsfólk en þjóðgarðsverði og starfsfólk þjóðgarða að fengnu samþykki stjórnar. Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um hlutverk og starfsskyldur framkvæmdastjóra og stjórnar.
d. (5. gr.)
Landvarsla ríkisins hefur umsjón með þjóðgörðum og öðrum friðlýstum svæðum og náttúruminjum. Stofnunin hefur umsjón með öðrum náttúruverndarsvæðum í samræmi við ákvæði annarra laga. Stofnuninni er heimilt með samþykki ráðherra að semja um að taka að sér umsjón með öðrum svæðum sem sérstök þykja sakir landslags, gróðurfars eða dýralífs sé þess óskað.
Landvarslan getur með samningum falið öðrum aðilum umsjón náttúruminja og friðlýstra svæða að þjóðgörðum undanskildum, t.d. sveitarfélögum, ferðafélögum, áhugasamtökum um náttúruvernd og einstaklingum. Í samningum skal kveðið á um réttindi og skyldur samningsaðila hvað varðar umsjón með viðkomandi svæði, mannvirkjagerð þar og aðrar framkvæmdir, móttöku ferðamanna og fræðslu og ráðstöfun tekna af gjaldtöku ef hún er leyfð og ákveðin skv. 18. gr. laganna.
Landvarsla ríkisins skal gæta þess að umferð ferðamanna á svæðum í umsjón hennar valdi ekki raski né spjöllum á landi og getur meðal annars takmarkað umferð eða lokað svæðum í því skyni.
Árlega skal Landvarsla ríkisins gefa umhverfisráðherra skýrslu um ástand lands í umsjón hennar og aðstöðu þar til að taka á móti ferðamönnum. Í skýrslunni skal jafnframt setja fram tillögur til úrbóta þar sem þörf er á og álit stofnunarinnar á stöðu ferðamála frá sjónarmiði náttúruverndar.
Landvarsla ríkisins skal hafa frumkvæði að því að gerðar verði skipulagsáætlanir fyrir þjóðgarða, friðlýst svæði og önnur náttúruverndarsvæði í umsjón hennar og hefur um það samráð við embætti skipulagsstjóra ríkisins.
Landvarslan skal hafa forgöngu um fræðslu á svæðum í umsjón hennar, m.a. með útgáfu á fræðsluefni um náttúrufar viðkomandi svæðis.
Landvörslu ríkisins er heimilt að setja á stofn og reka gestastofur í þjóðgörðum og á öðrum náttúruverndarsvæðum eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hverju sinni. Í gestastofu skal veita fræðslu um náttúru staðarins, jarðmyndanir og lífríki, fornleifar og aðrar þjóðminjar, reglur sem gilda um svæðið, náttúruvernd og sögu byggðar og landnýtingar. Heimilt er að taka hóflegt gjald fyrir fræðsluefni og veitta þjónustu í gestastofu.
Einnig skal Landvarsla ríkisins leitast við að efla áhuga á náttúruvernd með útgáfu á fræðsluefni fyrir skóla, fjölmiðla og almenning í samráði við umhverfisráðuneytið. Stofnunin skal hafa samvinnu við sveitarstjórnir, yfirvöld ferðamála og skóla um kynningu á friðlýstum svæðum og náttúruminjum þar sem ástæða þykir til að hvetja til heimsókna ferðamanna.
Landvarsla ríkisins skal hafa samstarf við Náttúruverndarráð og samtök áhugamanna um náttúruvernd, m.a. með því að stuðla að héraðsfundum um náttúruvernd í samráði við náttúruverndarnefndir.
e. (6. gr.)
Á vegum Landvörslunnar starfa landverðir sem sjá meðal annars um eftirlit og fræðslu á svæðum í umsjón stofnunarinnar. Ráðherra getur sett í reglugerð fyrirmæli um menntun og starfsskyldur landvarða.
f. (7. gr.)
Í hverjum þjóðgarði starfar þjóðgarðsvörður sem umhverfisráðherra skipar til fimm ára í senn að fenginni tillögu stjórnar Landvörslu ríkisins. Þjóðgarðsverðir starfa í umboði Landvörslu ríkisins og annast stjórn og daglegan rekstur þjóðgarða. Þeir ráða annað starfsfólk þjóðgarðanna að fengnu samþykki framkvæmdastjóra Landvörslunnar.
Umhverfisráðherra getur samkvæmt tillögum Landvörslu ríkisins falið þjóðgarðsvörðum víðtækara eftirlits- og stjórnunarhlutverk á svæðum í umsjón stofnunarinnar í viðkomandi landshluta.
g. (8. gr.)
Landvarsla ríkisins hefur vörslur friðlýsingarsjóðs. Tilgangur sjóðsins er að fjármagna framkvæmdir í þágu náttúruverndar eins og kveðið er á um í skipulagsskrá Þjóðhátíðarsjóðs. Stjórn friðlýsingarsjóðs úthlutar styrkjum úr honum í samræmi við tilgang hans og reglugerð, sbr. 3. mgr.
Umhverfisráðherra skipar sjóðnum stjórn þriggja manna til fjögurra ára í senn. Í stjórn sjóðsins sitja framkvæmdastjóri Landvörslu ríkisins, einn fulltrúi skipaður af ráðherra og einn fulltrúi skipaður eftir tilnefningu Náttúruverndarráðs og skal hann vera formaður stjórnar. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.
Umhverfisráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um starfsemi friðlýsingarsjóðs.
h. (9. gr.)
Í hverju kjördæmi landsins skal starfa sjö manna náttúruverndarnefnd. Héraðsnefndir kjósa nefndarmenn til fjögurra ára í senn samkvæmt reglum sem umhverfisráðherra setur. Í Reykjavík kýs borgarstjórn nefndarmenn samkvæmt sömu reglum. Jafnmargir varamenn skulu kosnir á sama hátt og til sama tíma.
Hlutverk náttúruverndarnefnda er að stuðla að náttúruvernd hver á sínu svæði, m.a. með ábendingum og tillögugerð til héraðsnefnda, sveitarstjórna, Náttúruverndarráðs, náttúruverndarþings eða Landvörslu ríkisins. Náttúruverndarnefndir hafa bakhjarl í náttúrustofum kjördæma þar sem þær eru starfræktar.
Umhverfisráðherra skal setja reglugerð um starfsemi náttúruverndarnefnda. Í reglugerðinni skal kveða á um kosningu þeirra og skiptingu kostnaðar af störfum nefndanna.
i. (10. gr.)
Náttúruverndarþing kemur saman annað hvert ár. Náttúruverndarráð boðar þingið, undirbýr dagskrá þess og leggur fyrir það skýrslu um störf sín. Formaður ráðsins setur þingið og stýrir því uns það hefur kosið forseta. Þingið setur sér þingsköp.
Hlutverk náttúruverndarþings er að fjalla um náttúruvernd landsins og kjósa fulltrúa í Náttúruverndarráð. Þingið skal hverju sinni fjalla sérstaklega um aðgerðir og stefnu stjórnvalda á sviði náttúruverndar og um störf og stefnu Náttúruverndarráðs.
Seta á náttúruverndarþingi er ólaunuð, en hlutaðeigandi aðilar greiða kostnað fulltrúa. Annar nauðsynlegur kostnaður af þinghaldinu greiðist úr ríkissjóði samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra.
Á náttúruverndarþingi eiga sæti:
Þeir embættismenn sem taldir eru upp í 3. og 9. tölul. hér að ofan hafa ekki kjörgengi til Náttúruverndarráðs né kosningarrétt á þinginu. Heimilt er með reglugerð, sem ráðherra setur að fengnum tillögum Náttúruverndarráðs, að fjölga þeim stofnunum náttúruverndarsamtökum, veiðifélögum, ferðafélögum og öðrum almannasamtökum, sem fulltrúa eiga á náttúruverndarþingi. Í reglugerð skal kveðið nánar á um fjölda fulltrúa á náttúruverndarþingi.
j. (11. gr.)
Náttúruverndarráð er skipað níu mönnum, þar af skal einn vera samkvæmt ákvörðun Ferðamálaráðs og annar samkvæmt ákvörðun Sambands íslenskra sveitarfélaga. Náttúruverndarþing kýs aðra ráðsmenn óbundinni kosningu. Annað hvert þing skal kjósa formann og varaformann ráðsins sérstaklega til fjögurra ára og tvo aðra ráðsmenn til sama tíma. Á öðrum þingum skal kjósa þrjá ráðsmenn til fjögurra ára. Varamenn skulu valdir á sama hátt. Náttúruverndarráð skiptir með sér verkum að störfum formanns og varaformanns undanskildum.
Náttúruverndarráð hefur skrifstofu og ræður framkvæmdastjóra til að veita henni forstöðu.
Ríkissjóður greiðir laun framkvæmdastjóra og veitir framlag til reksturs skrifstofu eftir því sem ákveðið er á fjárlögum hverju sinni. Ríkissjóður greiðir einnig fasta þóknun til ráðsmanna fyrir setu í Náttúruverndarráði.
Náttúruverndarráð hefur til ráðstöfunar 5% af árlegum tekjuafgangi Endurvinnslunnar hf., sbr. lög nr. 52/1989.
Fyrir lok marsmánaðar ár hvert semur Náttúruverndarráð og sendir umhverfisráðuneytinu fjárhagsáætlun um þau útgjöld sem ríkissjóði ber að greiða og ætla má að leiði af framkvæmd laganna á næsta almanaksári.
k. (12. gr.)
Hlutverk Náttúruverndarráðs er að stuðla að almennri náttúruvernd í landinu og vera stjórnvöldum til ráðgjafar. Náttúruverndarráð skal marka sér sjálfstæða og rökstudda stefnu í náttúruverndarmálum og gera náttúruverndarþingi, almenningi og stjórnvöldum grein fyrir henni.
Leita skal eftir áliti Náttúruverndarráðs á öllum lagafrumvörpum á sviði náttúruverndar áður en þau eru lögð fram á Alþingi. Umsagnar Náttúruverndarráðs skal leitað við setningu reglugerða um náttúruvernd. Náttúruverndarráð skal gera tillögur um friðlýsingar og aðrar verndaraðgerðir og fjalla ítarlega um náttúruminjaskrá áður en hún er gefin út hverju sinni.
Náttúruverndarráð og umhverfisráðherra skulu funda tvisvar á ári eða oftar ef þurfa þykir, um stefnu og ákvarðanir stjórnvalda er varða náttúruvernd.
Náttúruverndarráð er heimilt að gerast aðili að Alþjóðanáttúruverndarráðinu (IUCN).
l. (13. gr.)
Náttúruverndarráð skal fjalla um lögbundið mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstjóri ríkisins skal leita álits ráðsins á öllum framkvæmdum sem tilkynntar eru og auglýstar skv. 7. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993, áður en úrskurður er kveðinn upp skv. 8. og 11. gr. laganna.
m. (14. gr.)
Náttúruverndarráð skal fylgjast með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum sem brjóta í bága við ákvæði og fyrirmæli laga þessara. Ráðinu er heimilt að ráða til þess eftirlitsmenn, einn í hverjum landsfjórðungi. Leita skal eftir samvinnu við héraðsnefndir og náttúrustofur, þar sem þær eru starfræktar, um ráðningu eftirlitsmanna og skiptingu kostnaðar af störfum þeirra, m.a. skal kanna möguleika á að eftirlitsmenn undirbúi fundi náttúruverndarnefnda og mál sem þar verða lögð fram í samráði við formenn nefndanna. Eftirlitsmenn skulu einnig hafa samvinnu við náttúrustofur þar sem þær eru starfræktar.
n. (15. gr.)
Nú telur Náttúruverndarráð nauðsynlegt að fram fari vettvangsathugun, aflað verði álits sérfræðings eða sérfræðinga, áður en álit ráðsins skv. 13. og 38. gr. er látið í té, svo og að haldið verði uppi sérstöku eftirliti með framkvæmd, og ber þá framkvæmdaraðila þeim sem í hlut á að endurgreiða ráðinu kostnað sem það hefur af slíku. Gera skal fyrir fram áætlun í samráði við framkvæmdaraðila þar sem fram komi í meginatriðum hvaða kostnaðarliði yrði um að ræða eftir því sem við verður komið. Ef um minni háttar framkvæmd er að ræða er heimilt að fella niður slíka áætlanagerð, enda séu aðilar sammála um slíkt.
Ef ágreiningur rís á milli ráðsins og framkvæmdaraðila um þau efni sem um ræðir í 1. mgr. sker umhverfisráðherra úr.
Framkvæmdaraðili ber ábyrgð á því að álits Náttúruverndarráðs skv. 13. og 38. gr. sé leitað.
o. (16. gr.)
Umhverfisráðuneytið skal ásamt Landgræðslu ríkisins vinna að gróðurvernd og hafa eftirlit með ástandi gróðurs. Getur ráðuneytið falið gróðurverndarnefndum slíkt eftirlit.
Umhverfisráðuneytið skal ásamt Skógrækt ríkisins vinna að vernd og eftirliti með náttúrulegum birkiskógum og skógum til útivistar.
Umhverfisráðherra getur í samráði við landbúnaðarráðherra, ákveðið friðunar- og uppgræðsluaðgerðir á sviði gróður- og skógverndar skv. 1. og 2. mgr.
2. gr.
Í stað III. kafla laganna, Greiðsla kostnaðar af framkvæmd laganna, 9.–10. gr., koma tvær nýjar greinar svohljóðandi:
a. (17. gr.)
Kostnaður af framkvæmd laganna skal greiddur úr ríkissjóði eftir því sem fé er til þess veitt á fjárlögum.
b. (18. gr.)
Umhverfisráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Landvörslu ríkisins, að ákveða hóflegt gjald fyrir veitta þjónustu í þjóðgörðum og friðlöndum, enda sé vel skilgreint hverju sinni hvað verið er að greiða fyrir.
Umhverfisráðherra er einnig heimilt, að fenginni umsögn Landvörslunnar, að ákveða tímabundið gjald fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum. Heimild þessi nær þó aðeins til svæða þar sem spjöll hafa orðið af völdum ferðamanna eða hætta er á slíkum spjöllum.
Um ráðstöfun tekna, sem aflast skv. 1. og 2. mgr., gildir sú almenna regla að tekjunum skuli varið til eftirlits, lagfæringa eða uppbyggingar á sama svæði og þeirra er aflað. Umhverfisráðherra er þó heimilt að veita undanþágu frá þessari reglu að því tilskildu að tekjunum sé varið til náttúruverndar í friðlöndum og þjóðgörðum.
3. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á IV. kafla laganna, Aðgangur almennings að náttúru landsins og umgengni:
Umhverfisráðherra skal setja reglur um akstur ökutækja og umgengni ferðamanna í óbyggðum, þar á meðal um merkingu leiða og slóða. Þar sem hætta er á náttúruspjöllum er akstur utan vega og merktra slóða óheimill. Landvarsla ríkisins skal gera tillögur til réttra aðila um gerð bílaslóða á öræfum landsins og merkingu þeirra, svo og um akstur á snjó og jöklum.
4. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á V. kafla laganna, Friðlýsing náttúruminja og stofnun útivistarsvæða:
Þjóðgarðsverðir fara með stjórn þjóðgarða í umboði Landvörslu ríkisins. Umhverfisráðherra setur reglur um meðferð þjóðgarða og umgang almennings að fenginni tillögu Landvörslunnar og umsögn Náttúruverndarráðs um hana.
Staðir og svæði sem búið er að friðlýsa samkvæmt ákvæðum þessara laga eða eru á náttúruminjaskrá nefnast náttúruverndarsvæði. Til náttúruverndarsvæða teljast einnig afmörkuð svæði á landi og sjó sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt öðrum lögum vegna náttúru eða landslags.
Gera skal vörsluáætlun fyrir hvert náttúruverndarsvæði þar sem fram kemur hvernig ná skuli markmiðum sem sett eru með vernd svæðisins.
5. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á VI. kafla laganna, Framkvæmd friðlýsingar:
Umhverfisráðuneytið skal gefa náttúruminjaskrá út þriðja hvert ár og auglýsa hana í Stjórnartíðindum. Á náttúruminjaskrá skulu vera upplýsingar um öll náttúruverndarsvæði landsins og um náttúrumyndanir, lífverur og vistkerfi sem friðlýst hafa verið samkvæmt lögum þessum.
Í náttúruminjaskrá skal að auki telja upp náttúrumyndanir sem ástæða er til að friðlýsa, svo og landsvæði þau sem ástæða kann að verða til að lýsa friðlönd, leggja til þjóðgarða eða fólkvanga eða vernda á annan hátt vegna náttúru sinnar eða landslags.
Í skránni skulu vera ítarlegar upplýsingar um hvert svæði og rökstuðningur fyrir verndun þeirra, m.a. skal færa í skrána þær upplýsingar um minjar og lönd sem nauðsynlegar eru vegna varðveislu eða friðlýsingar, svo sem um eignar- og afnotarétt, mörk svæðis, náttúruverndargildi, aðsteðjandi hættur og æskilegar aðgerðir til verndar.
Í náttúruminjaskrá skal einnig vera listi yfir örverur, jurtir, dýr og vistkerfi sem æskilegt þykir að vernda, m.a. til að tryggja varðveislu líffræðilegrar fjölbreytni. Fram skal koma rökstuðningur fyrir vernd, markmið með henni og til hvaða staða á landinu hún nái.
Landvarsla ríkisins og Náttúrufræðistofnun Íslands skulu með aðstoð náttúruverndarnefnda og náttúrustofa, sbr. lög nr. 60/1992, gera rökstuddar tillögur til umhverfisráðuneytisins um svæði, náttúrumyndanir, lífverur og vistkerfi á náttúruminjaskrá. Leita skal eftir áliti Náttúruverndarráðs á öllum tillögum áður en á þær er fallist. Geri Náttúruverndarráð tillögu um svæði á náttúruminjaskrá, náttúrumyndanir, lífverur eða vistkerfi skal ráðuneytið fallast á tillöguna eða hafna henni með rökstuddu áliti innan fjögurra mánaða frá því hún berst.
Heimilt er með reglugerð að setja reglur um skráningu náttúruminja og verkaskiptingu Landvörslu ríkisins og Náttúrufræðistofnunar Íslands á því sviði.
Valdi fyrirhuguð mannvirkjagerð eða jarðrask hættu á því að landið breyti varanlega um svip eða að merkum náttúruminjum verði spillt, er skylt að leita álits Náttúruverndarráðs og Landvörslu ríkisins áður en framkvæmdir hefjast. Valdi fyrirhuguð mannvirkjagerð eða jarðrask hættu á mengun lofts eða lagar skal með fara skv. lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og reglugerðum sem settar eru samkvæmt þeim.
Áður en ráðherra tekur fullnaðarákvörðun um friðun og friðunarákvæði skal leita eftir áliti Náttúruverndarráðs. Gefa skal ráðinu sex vikur til að fjalla um málið og gera athugasemdir við það.
6. gr.
34.–38. gr. laganna í VII. kafla þeirra, Ýmis ákvæði, verða 43.–47. gr.
7. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 47/1971 og gefa þau út svo breytt.
Ákvæði til bráðabirgða.
Þrátt fyrir ákvæði 7. gr. situr núverandi Náttúruverndarráð uns náttúruverndarþing hefur verið haldið. Umhverfisráðherra boðar til 9. náttúruverndarþings eigi síðar en í árslok 1995. Í kosningum til Náttúruverndarráðs á 9. náttúruverndarþingi skal kjósa formann og varaformann ásamt tveimur ráðsmönnum til fjögurra ára, en þrjá ráðsmenn til tveggja ára.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Lög um náttúruvernd, nr. 47/1971, eru að stofni til frá árinu 1956. Þessi lög hafa reynst vel en tímabært þykir að endurskoða þau vegna breytinga sem orðið hafa á skipan náttúruverndarmála í stjórnkerfinu og löggjöf á sviði umhverfismála. Sérstakt ráðuneyti umhverfismála var stofnsett árið 1990 sem tekur að verulegu leyti við því hlutverki sem Náttúruverndarráði er falið að gegna í gildandi lögum um náttúruvernd. Eftir stofnun ráðuneytisins er eðlilegt að það hafi yfirumsjón með stefnumótun stjórnvalda í náttúruverndarmálum og annist þær stjórnvaldsaðgerðir sem Náttúruverndarráð sér nú um. Verulegar breytingar hafa einnig orðið á viðhorfi fólks til náttúruverndar og ný löggjöf verið sett á undanförnum árum sem áhrif hefur á framkvæmd náttúruverndarmála. Má þar t.d. nefna lög nr. 32/1986 um varnir gegn mengun sjávar, lög nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, lög nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum og lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál.
Unnið hefur verið að endurskoðun laga um náttúruvernd um langt skeið. Menntamálaráðherra lagði t.d. fram á Alþingi á 107. löggjafarþingi 1984–1985 frumvarp til laga um náttúruvernd sem samið var að tilstuðlan náttúruverndarþings og Náttúruverndarráðs. Það frumvarp varð ekki útrætt á því þingi og var ekki endurflutt. Náttúruverndarráð fjallaði á næstu árum þar á eftir ítarlega um framtíðarskipan náttúruverndarmála og urðu ráðsmenn sammála um að breytingar væru óumflýjanlegar í ljósi þeirrar þróunar sem átt hafði sér stað frá því að náttúruverndarlögin voru samþykkt árið 1971. Elín Pálmadóttir, þáverandi varaformaður Náttúruverndarráðs, kynnti tillögur ráðsins um breytingar á 6. náttúruverndarþingi 1987 fyrir hönd ráðsins og sagði þá m.a.: „Miðað við þau verkefni, sem Náttúruverndarráð hefur lögum samkvæmt, sýnist tilurð þess orðin óeðlileg, þ.e. þetta blandaða kjör þar sem ráðherra skipar formann og varaformann og frjáls félög hvert úr sinni áttinni, auk náttúruverndarnefndanna, kjósa sex fulltrúa sína. Þegar til daglegra vinnubragða kemur er ráðinu svo ætlað að starfa á ábyrgð ráðherra. Það hefur vissa ábyrgð gagnvart stefnu ríkisstjórnarinnar og framkvæmd hennar eins og hún er hjá ríkisstjórn hverju sinni. Náttúruverndarráð er rekið í umboði ráðherra og fyrir fé úr ríkissjóði. Það getur ekki eðli sínu samkvæmt starfað sem frjálst félag þótt meiri hluti ráðsmanna taki umboð sitt úr þeirri átt og við höfum stundum orðið vör við þennan tvískinnung, t.d. í hvalamálinu. Stjórnskipulega er Náttúruverndarráð því hálfgerður bastarður. Raunar voru strax skiptar skoðanir um þetta fyrirkomulag 1971, enda hvergi verið tekið upp síðan. Við teljum farsælla að greina þarna á milli. Rekstur verði skilvirkari með því að vera ráðuneytisdeild er veiti um leið meira svigrúm fyrir frjálsu félögin sem eðlilega hafa tilhneigingu til að telja málin alfarið í verkahring Náttúruverndarráðs og það dregið kraftinn úr þeim. Auk þess sem sífellt er verið að rugla þessum aðilum og störfum þeirra saman. Uppstokkun á verktilhögun og vinnubrögðum er því að okkar dómi löngu tímabær.“
Á tímabilinu 1988–1990 var lítið rætt um endurskoðun náttúruverndarlaga vegna umræðu um stofnun umhverfisráðuneytis. Eftir stofnun þess var þráðurinn tekinn upp að nýju og snemma árs 1991 ákvað Náttúruverndarráð að endurskoða verksvið sitt í ljósi breyttra aðstæðna og semja tillögu að nýrri náttúruverndarstefnu. Í framhaldi af því kynnti Náttúruverndarráð drög að stefnu í náttúruvernd á 8. náttúruverndarþingi í október 1993 ásamt ítarlegri greinargerð. Þingið fjallaði ekki efnislega um þessi drög, en samþykkti að beina því til Náttúruverndarráðs að boða til ráðstefnu um þau.
Umhverfisráðherra skipaði nefnd í janúar 1992 til að endurskoða þá þætti náttúruverndarlaga sem lúta að hlutverki Náttúruverndarráðs og stjórn náttúruverndarmála með hliðsjón af stofnun ráðuneytis umhverfismála. Nefndinni var falið að semja drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd og um aðrar lagabreytingar sem hún teldi æskilegt að gera varðandi stjórn náttúruverndarmála. Óskað var eftir að nefndin lyki störfum fyrir 1. ágúst 1992. Eigi reyndist unnt að ljúka nefndarstörfum innan settra tímamarka og þegar ráðherraskipti urðu í umhverfisráðuneytinu í júní 1993 var það mat ráðuneytisins að langur tími myndi líða þar til nefndin næði saman um tillögu að frumvarpi. Í framhaldi af því var nefndin leyst frá störfum.
Í ræðu sem Össur Skarphéðinsson umhverfisráðherra flutti við setningu 8. náttúruverndarþings 29. október 1993 fjallaði hann m.a. um endurskoðun á stjórnunarþætti náttúruverndarlaganna og kynnti tillögur sem unnar höfðu verið í ráðuneytinu að hans ósk. Í ræðu ráðherra kom fram að kjarninn í tillögunum væri að skipta þeim verkefnum ríkisins sem Náttúruverndarráð hefur nú með höndum á umhverfisráðuneytið og stofnanir þess, en skapa jafnframt nýjan grundvöll fyrir sjálfstætt Náttúruverndarráð sem verður óháð valdboði ráðherra og mun ekki annast stjórnsýslu á vegum ríkisins né bera ábyrgð á ríkisrekstri.
Að 8. náttúruverndarþingi loknu fól umhverfisráðherra Jóni Gunnari Ottóssyni, skrifstofustjóra í ráðuneytinu, og Birgi Hermannssyni, aðstoðarmanni sínum, að semja frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd sem byggt væri á þeim tillögum sem kynntar voru á náttúruverndarþinginu. Ákveðið var að tvískipta endurskoðun laganna og leggja áherslu í þessum fyrri áfanga á breytingar á þeim lagaákvæðum sem lúta að stjórnkerfi náttúruverndarmála, verkaskiptingu stofnana og hlutverki Náttúruverndarráðs. Jafnframt skyldi leita leiða til að styrkja friðlýsingarþátt laganna með hliðsjón af fyrirhugaðri aðild Íslands að alþjóðasamningnum um vernd líffræðilegrar fjölbreytni, sem umhverfisráðherra undirritaði fyrir Íslands hönd í Rio de Janeiro 12. júní 1992. Í síðari áfanga er stefnt að endurskoðun á öðrum ákvæðum laganna, sérstaklega þeim kafla náttúruverndarlaganna sem fjallar um aðgang almennings að náttúru landsins og umgengni. Rétt þykir að láta síðari endurskoðun bíða þar til fyrirhuguð ráðstefna Náttúruverndarráðs um stefnu í náttúruverndarmálum hefur lokið störfum og Náttúruverndarráð tekið afstöðu til niðurstaðna ráðstefnunnar. Við þá endurskoðun er einnig nauðsynlegt að hafa samráð við fjölmarga aðila sem hagsmuna hafa að gæta á þessu sviði.
Frumvarp það sem hér liggur fyrir tekur mið af stefnumörkun ráðherra varðandi stjórnsýsluþátt náttúruverndarlaga, sem kynnt var á 8. náttúruverndarþingi, drögum Náttúruverndarráðs að stefnu í náttúruvernd, sem kynnt var á sama þingi, fyrri samþykktum Náttúruverndarráðs um framtíðarskipan náttúruverndarmála og nýrri löggjöf á sviði umhverfismála. Meginmarkmið þeirra breytinga á gildandi lögum um náttúruvernd sem felast í þessu frumvarpi eru:
1. að laga stjórn þessa málaflokks að stofnun umhverfisráðuneytisins,
2. að skilja ríkisrekstur frá annarri starfsemi Náttúruverndarráðs og tryggja sjálfstæði þess gagnvart stjórnarráðinu,
3. að skapa grundvöll fyrir sjálfstætt og virkt Náttúruverndarráð,
4. að samræma verksvið umhverfisráðuneytis og stofnana þess,
5. að samræma lög um náttúruvernd nýjum lögum um mat á umhverfisáhrifum, lögum um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur og löggjöf á sviði mengunarvarna,
6. að styrkja stefnu um friðlýsingar og framkvæmd friðlýsinga.
Samkvæmt frumvarpinu mun Náttúruverndarráð ekki sinna stjórnsýslu á vegum ríkisins eða bera ábyrgð á ríkisrekstri. Ráðið verður sjálfstæður, en þó lögbundinn ráðgjafar- og umsagnaraðili á sviði náttúruverndar. Gert er ráð fyrir því að Náttúruverndarráð móti sjálfstæða stefnu í náttúrverndarmálum og geti, ef svo ber undir, gagnrýnt stefnu ríkisins í einstökum málum. Náttúruverndarráð mun hafa bakhjarl í náttúruverndarþingi og lögum um upplýsingaskyldu stjórnvalda á sviði umhverfismála.
Lagt er til að sérstök stofnun, Landvarsla ríkisins, sem að stofni til er núverandi skrifstofa Náttúruverndarráðs, taki við hluta af verkefnum Náttúruverndarráðs. Undirbúningur friðlýsinga, framkvæmd friðlýsinga og rekstur þjóðgarða og annarra friðlýstra svæða verður kjölfestan í náttúrverndarstarfi stofnunarinnar.
Eftirlit með framkvæmdum hefur verið veigamikill þáttur í starfi Náttúruverndarráðs. Með bættri löggjöf á sviði mengunarmála og með lögum um mat á umhverfisáhrifum er slíkt eftirlit sett í nýjan farveg sem óhjákvæmilega dregur úr því hlutverki sem Náttúrverndarráð hefur gegnt á þessu sviði. Náttúruverndarráð mun þó eftir sem áður gegna ákveðnu og mjög mikilvægu umsagnar- og eftirlitshlutverki.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að náttúruminjaskrá verði efld sem stefnumarkandi þáttur. Umhverfisráðuneytið mun gefa skrána út, en undirbúningur hennar mun verða á vegum Landvörslu ríkisins og Náttúrufræðistofnunar Íslands sem annast mun öflun grunnupplýsinga. Náttúruverndarráð skal fjalla ítarlega um skrána áður en hún er út gefin og gerir tillögur um breytingar.
Náttúruverndarráð fjallaði ítarlega um frumvarp þetta á fundi sínum 2. desember 1993 og samþykkti eindreginn stuðning við það.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Stjórn náttúruverndarmála.
a. Kveðið er á um samráð umhverfisráðuneytis við Náttúruverndarráð, sveitarstjórnir og samtök áhugamanna um náttúruvernd við mótun stefnu í náttúruvernd og framkvæmdir og fræðslu á því sviði. Ákvæði þetta er í samræmi við þá stefnu, sem staðfest var á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun í Rio de Janeiro 1992, að veita almannasamtökum aðild að stefnumörkun á sviði umhverfismála þar sem því verður við komið.
b. Lagt er til að í stað 3.–8. gr. laganna, sem falla brott, komi 14 nýjar greinar, sem verði 3.–16. gr. Í greinum þessum er kveðið á um stjórn náttúruverndarmála og áhersla lögð á skipulag og verkaskiptingu sem felur í sér að stjórnvaldsaðgerðir eru skildar frá starfsemi Náttúruverndarráðs og annarra almannasamtaka, svo og allur ríkisrekstur.
Í 3.–8. gr. er fjallað um Landvörslu ríkisins sem verður ný ríkisstofnun byggð á gömlum grunni. Hér er um að ræða skrifstofu Náttúruverndarráðs sem er kostuð af ríkissjóði í dag, en fær nýtt hlutverk við aðskilnað frá ráðinu og betur skilgreinda stöðu innan ríkiskerfisins. Landvarsla ríkisins mun heyra beint undir umhverfisráðuneytið samkvæmt nýrri 3. gr. og hefur þriggja manna stjórn samkvæmt nýrri 4. gr. þar sem einn fulltrúi verður frá nýju Náttúruverndarráði og annar tilnefndur af Ferðamálaráði. Gert er ráð fyrir að ráðherra skipi formann stjórnar án tilnefningar. Samsetning stjórnar tekur mið af því meginverkefni stofnunarinnar að hafa umsjón með þjóðgörðum, öðrum friðlýstum svæðum og náttúruminjum. Stjórnin hefur á hendi yfirstjórn stofnunarinnar og gætir samráðs við Náttúruverndarráð, Ferðamálaráð, sveitarstjórnir og samtök áhugamanna um náttúruvernd. Lagt er til að ráðherra skipi Landvörslunni framkvæmdastjóra til fimm ára í senn sem fari með daglega stjórn stofnunarinnar og hafi umsjón með rekstri hennar.
Samkvæmt nýrri 5. gr. skal Landvarsla ríkisins hafa umsjón með rekstri og framkvæmdum á friðlýstum svæðum og öðrum náttúruverndarsvæðum í samræmi við ákvæði laga þar að lútandi, en Náttúruverndarráð hefur annast þessa umsjón fyrir hönd ríkisins samkvæmt gildandi lögum. Nýmæli er að stofnuninni verður heimilt skv. 1. mgr. nýrrar 5. gr. að taka að sér umsjón með öðrum svæðum sem sérstök þykja sakir landslags, gróðurfars eða dýralífs, enda sé slíkt gert í samkomulagi við eigendur og ef svo ber undir þær opinberar stofnanir sem hafa með meðferð landsins sem um er rætt að gera.
Ný 5. gr. tekur mið af þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu á starfsemi skrifstofu Náttúruverndarráðs eftir aðskilnað hennar frá ráðinu og felur í sér verulega þrengingu á verksviði. Gert er ráð fyrir að Landvarsla ríkisins verði lítil en skilvirk stofnun sem í ríkum mæli feli öðrum með samningum að annast framkvæmdir og rekstur á svæðum í sinni umsjá að þjóðgörðum undanskildum. Þar má nefna sveitarfélög, ferðafélög, einstaklinga og samtök um náttúruvernd. Í samningum skal kveða á um réttindi og skyldur samningsaðila. Sambærilegt ákvæði er í 4. gr. reglugerðar um náttúruvernd nr. 205/1973 en þar segir að Náttúruverndarráð geti falið öðrum aðilum umsjón með friðlýstum svæðum.
Í samræmi við umsjónarhlutverk Landvörslunnar er henni gert skylt skv. 4. mgr. nýrrar 5. gr. að gefa ráðherra árlega skýrslu um ástand lands í hennar umsjá og um aðstöðu þar til að taka á móti ferðamönnum. Jafnframt skulu settar fram tillögur til úrbóta sé þess þörf og álit stofnunarinnar á stöðu ferðamála frá sjónarmiði náttúruverndar. Ákvæði þetta sem er nýmæli og önnur sem kveða á um samvinnu Landvörslunnar við yfirvöld ferðamála eru sett með vísun til þess að náttúruvernd er einn af hornsteinum ferðaþjónustu hér á landi.
Landsvæði, sem vernduð eru sakir sérstaks landslags, gróðurfars eða dýralífs, laða til sín ferðamenn. Mikill fjöldi ferðamanna á takmörkuðu svæði hefur í för með sér hættu á umhverfisspjöllum sem nauðsynlegt er að draga úr. Í 3. mgr. nýrrar 5. gr. er kveðið á um eftirlitsskyldu Landvörslu ríkisins með ferðamönnum á svæðum í hennar umsjá og heimild veitt til að takmarka umferð og loka svæðum til að koma í veg fyrir spjöll á landi. Í 5. mgr. nýrrar 5. gr. er það nýmæli að áhersla er lögð á gerð skipulagsáætlana fyrir þjóðgarða og önnur friðlýst svæði í umsjá Landvörslunnar til að tryggja varðveislu þessara svæða og bæta umgengni og nýtingu.
Fræðsla er undirstaða virkrar náttúruverndar. Í 6. og 8. mgr. nýrrar 5. gr. er kveðið á um skyldu Landvörslu ríkisins til að hafa forgöngu um fræðslu á svæðum í hennar umsjá og um útgáfu á fræðsluefni fyrir skóla, fjölmiðla og almenning í samráði við umhverfisráðuneytið. Ákvæði þessi eru efnislega samhljóða 2. mgr. 7. gr. gildandi laga um náttúruvernd. Jafnframt er stofnuninni heimilað skv. 7. mgr. nýrrar 5. gr. að setja á stofn og reka gestastofur í þjóðgörðum og öðrum náttúruverndarsvæðum eftir því sem kveðið er á um í fjárlögum hverju sinni. Heimilt verður að taka hóflegt gjald fyrir fræðsluefni og veitta þjónustu í gestastofu til að standa straum af rekstri. Gert er ráð fyrir að í gestastofu verði náttúra staðarins kynnt, jarðmyndanir og lífríki, reglur sem gilda um svæðið, náttúruvernd, saga byggðar og landnýting. Ákvæði þetta er nýmæli sem tekur mið af þeirri þróun sem átt hefur sér stað og stefnumörkun Náttúruverndarráðs um þjónustu við ferðamenn á friðlýstum svæðum. Undirbúningur er þegar hafinn að fyrstu gestastofunum við Mývatn og við Gullfoss á vegum Náttúruverndarráðs og áætlun hefur verið gerð um gestastofur í þjóðgörðunum í Skaftafelli og Jökulsárgljúfrum. Eðlilegt þykir að uppbygging og rekstur gestastofa verði á verksviði Landvörslu ríkisins í stað Náttúruverndarráðs eftir að ráðið hefur verið losað við allan rekstur fyrir hönd ríkisins og umsjón með náttúruverndarsvæðum.
Í 10. mgr. nýrrar 5. gr. er kveðið á um samstarf Landvörslu ríkisins við Náttúruverndarráð og samtök áhugamanna um náttúruvernd. Ákvæði þetta tekur mið af þeirri verkaskiptingu á milli Landvörslunnar, Náttúruverndarráðs og náttúruverndarnefnda sem lögð er til í frumvarpinu, en er að öðru leyti efnislega samhljóða 4. mgr. 7. gr. gildandi laga.
Á svæðum í umsjá Landvörslu ríkisins starfa landverðir samkvæmt nýrri 6. gr. og skulu þeir annast eftirlit og fræðslu. Ákvæði þetta er efnislega samhljóða 3. mgr. 7. gr. gildandi laga um náttúruvernd, sbr. reglugerð nr. 61/1990 um landverði.
Í hverjum þjóðgarði skal vera þjóðgarðsvörður samkvæmt nýrri 7. gr., sem starfar í umboði Landvörslu ríkisins og annast stjórn og daglegan rekstur garðsins. Þjóðgarðsvörður ræður annað starfsfólk þjóðgarðsins, þar á meðal landverði, að fengnu samþykki framkvæmdastjóra Landvörslu ríkisins. Ráðherra skipar þjóðgarðsverði að fenginni tillögu stjórnar Landvörslu ríkisins og getur skv. 2. mgr. falið þeim víðtækara eftirlits- og stjórnunarhlutverk á svæðum í umsjón Landvörslunnar í sama landshluta og viðkomandi þjóðgarður er. Þjóðgarðsvörður hefur starfað um langt skeið í þjóðgarðinum í Skaftafelli samkvæmt reglugerð nr. 319/1984 og í reglugerð um þjóðgarðinn í Jökulsárgljúfrum nr. 359/1993 er gert ráð fyrir að þar starfi þjóðgarðsvörður. Náttúruverndarráð ræður þjóðgarðsverði nú til að fara með daglega stjórn þjóðgarða og starfa þeir samkvæmt erindisbréfum. Lagabreytingin, sem hér er lögð til, miðar að því að auka ábyrgð þjóðgarða á rekstri þjóðgarðanna og styrkja stöðu þeirra. Jafnframt er gert ráð fyrir að þjóðgarðsverðir geti sinnt verkefnum á öðrum svæðum í umsjón Landvörslunnar hver í sínum landshluta eftir aðstæðum. Slíkt fyrirkomulag ætti að leiða til aukinnar samnýtingar og samræmingar.
Samkvæmt nýrri 8. gr. skal Landvarsla ríkisins hafa vörslur friðlýsingarsjóðs. Í 3. gr. skipulagsskrár Þjóðhátíðarsjóðs segir að fjórðungur af árlegu ráðstöfunarfé sjóðsins skuli renna til friðlýsingarsjóðs til náttúruverndar á vegum Náttúruverndarráðs. Auk árlegs framlags Þjóðhátíðarsjóðs hefur friðlýsingarsjóður haft tekjur af gjöfum og af sérstökum verkefnum sem Náttúruverndarráð hefur gengist fyrir til tekjuöflunar fyrir sjóðinn. Friðlýsingarsjóður hefur fram til þessa verið í vörslu Náttúruverndarráðs sem jafnframt hefur farið með stjórn hans. Umhverfisráðuneytið samþykkti formlega stofnun sjóðsins í apríl 1991, en þá hafði hann verið til um langt árabil. Skipulagsskrá var send dómsmálaráðuneyti til staðfestingar 17. apríl 1991, en ráðuneytið taldi þá ekki þörf á að staðfesta hana. Hér er lagt til að styrkari stoðum verði rennt undir friðlýsingarsjóð sem lúti stjórn þriggja manna sem skipaðir verða af umhverfisráðherra til fjögurra ára í senn. Náttúruverndarráð tilnefni einn sem verði formaður, Landvarsla ríkisins annan, en einn verði skipaður án tilnefningar. Stjórn sjóðsins úthlutar styrkjum úr honum í samræmi við tilgang hans og reglur sem ráðherra setur skv. 3. mgr.
Í nýrri 9. gr. er fjallað um náttúruverndarnefndir. Greinin er efnislega að mestu samhljóða 3. gr. gildandi laga um náttúruvernd. Helsta breytingin er að nefndunum er fækkað og umdæmi þeirra stækkuð. Kveðið er á um að í hverju kjördæmi landsins skuli starfa sjö manna náttúruverndarnefnd, en í gildandi lögum segir að þriggja til sjö manna náttúruverndarnefnd skuli starfa í hverri sýslu, kaupstað eða bæ. Nauðsynlegt er að mati Náttúruverndarráðs að endurskoða skipulag og verkefni nefndanna með hliðsjón af reynslu fyrri ára og í ljósi nýrra laga um náttúrustofur í kjördæmum. Virkt starf náttúruverndarnefnda í héraði hefur augljósa kosti, en þess hefur gætt að staðbundnir hagsmunir hafi haft áhrif á afgreiðslur nefndanna. Hér er farið að tillögu sem Náttúruverndarráð hefur sett fram um fækkun nefndanna og stækkun umdæma, en jafnframt er kveðið á um að ráðherra skuli setja reglugerð um starfsemi þeirra. Gert er ráð fyrir að ákvæði um náttúruverndarnefndir í reglugerð nr. 205/1973 um náttúruvernd verði endurskoðuð verði frumvarp þetta að lögum.
Ný 10. gr. fjallar um náttúruverndarþing og samsvarar 4. og 5. gr. gildandi laga um náttúruvernd. Lagt er til að náttúruverndarþing komi saman annað hvert ár í stað þriðja hvers árs eins og verið hefur. Hlutverk þingsins verður skv. 3. mgr. nýrrar 10. gr. að fjalla um náttúruvernd og kjósa Náttúruverndarráð. Þingið skal hverju sinni fjalla um aðgerðir og stefnu stjórnvalda á sviði náttúruverndar og um störf og stefnu Náttúruverndarráðs. Hér er um breytingu að ræða frá gildandi lögum, en þar segir í 4. gr. að hlutverk ráðsins sé að fjalla um náttúruvernd landsins og gera tillögur um röðun þeirra verkefna sem það telur brýnast að leysa. Breyting þessi er í samræmi við breytt hlutverk og starfsemi Náttúruverndarráðs. Gert er ráð fyrir að staðið verði að þinghaldinu á líkan hátt og áður og eru 2. og 4. mgr. nýrrar 10. gr. þess vegna samhljóða 5. gr. gildandi laga. Hins vegar er sú breyting lögð til frá gildandi lögum að embættismenn hafi ekki kosningarrétt á þinginu. Óeðlilegt þykir að fulltrúar stjórnsýslunnar á náttúruverndarþingi geti haft úrslitaáhrif á samþykktir þess sem að verulegu leyti hljóta að fjalla um aðgerðir og stefnu stjórnvalda.
Réttur til setu á náttúruverndarþingi er að mestu óbreyttur frá gildandi lögum. Samkvæmt 3. tölul. 5. mgr. nýrrar 10. gr. hafa framkvæmdastjóri Landvörslu ríkisins, þjóðgarðsverðir og landverðir stofnunarinnar rétt til setu á þinginu. Þeir hafa þó hvorki kjörgengi til Náttúruverndarráðs né kosningarrétt á þinginu og lúta þar sömu reglum og embættismenn sem sitja þingið skv. 9. tölul. 4. mgr. sömu greinar. Þá er breyting lögð til á ákvæði gildandi laga um rétt fulltrúa Náttúrufræðistofnunar Íslands til setu á þinginu sem tekur mið af nýjum lögum um stofnunina nr. 60/1992. Með vísun til sömu laga er gert ráð fyrir að einn fulltrúi frá hverri náttúrustofu landsins eigi sæti á náttúruverndarþingi. Samkvæmt 5. tölul. 4. mgr. skulu fjórir fulltrúar frá Háskóla Íslands og tveir fulltrúar frá Kennaraháskóla Íslands eiga sæti á þinginu og er það breyting frá gildandi lögum.
Nokkrar breytingar eru einnig lagðar til á upptalningu á samtökum og embættismönnum sem rétt hafa til setu á þinginu skv. 8. og 9. tölul. 4. mgr., sem taka mið af þróun undanfarinna ára. Heimilt verður eftir sem áður að fjölga þeim aðilum sem fulltrúa eiga á náttúruverndarþingi með reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu Náttúruverndarráðs.
Í nýrri 22. gr. er fjallað um skipan Náttúruverndarráðs og kostnað sem ríkissjóður ber af starfsemi þess. Það skal skipað níu mönnum í stað sjö áður skv. 1. mgr. og tilnefnir Ferðamálaráð einn þeirra, Samband íslenskra sveitarfélag annan, en hinir sjö verða kosnir óbundinni kosningu á náttúruverndarþingi. Lagt er til að á öðru hverju þingi verði formaður og varaformaður kosnir til fjögurra ára og tveir aðrir ráðsmenn til sama tíma. Á öðrum þingum verði þrír ráðsmenn kosnir til fjögurra ára. Tillaga þessi er gerð til að tryggja samfellu í starfi ráðsins og eðlilega endurnýjun. Gert er ráð fyrir að ríkissjóður tryggi fjárhagslegan grundvöll Náttúruverndarráðs skv. 3. mgr. með því að greiða laun framkvæmdastjóra, fasta þóknun til ráðsmanna og veita framlag til reksturs á skrifstofu. Jafnframt er kveðið á um í 4. mgr. að ráðið skuli hafa til ráðstöfunar 5% af árlegum tekjuafgangi Endurvinnslunnar hf. eins og kveðið er á um í lögum um hana nr. 52/1989. Samkvæmt 5. mgr. nýrrar 11. gr. skal Náttúruverndarráð gera fyrir lok marsmánaðar ár hvert tillögur um útgjöld sem ríkissjóði ber að greiða og senda umhverfisráðuneytinu. Ákvæði þetta er efnislega samhljóða 9. gr. gildandi laga. Ráðinu verður heimilt að afla sér annarra tekna að eigin frumkvæði.
Í nýrri 12. gr. er áhersla lögð á sjálfstæði Náttúruverndarráðs skv. 1. mgr. og er kveðið á um að ráðið skuli marka sér rökstudda stefnu í náttúruverndarmálum og gera náttúruverndarþingi, almenningi og stjórnvöldum grein fyrir henni. Mikilvægt þykir að ráðið hafi sína eigin stefnu óháða stefnu ríkisvaldsins sem taki mið af vilja náttúruverndarþings eigi Náttúruverndarráð að geta sinnt því meginverkefni sínu að gæta almannahagsmuna í náttúruvernd. Hlutverk Náttúruverndarráðs verður að stuðla að náttúruvernd og vera stjórnvöldum til ráðgjafar á því sviði.
Í 2. mgr. nýrrar 12. gr. er kveðið á um lögbundið umsagnarhlutverk Náttúruverndarráðs. Álits ráðsins skal leitað við gerð lagafrumvarpa og setningu reglugerða á sviði náttúruverndar. Ráðið skal jafnframt fjalla ítarlega um náttúruminjaskrá áður en hún er gefin út og hafa frumkvæði að friðlýsingu og öðrum verndaraðgerðum. Til að tryggja samstarf við Stjórnarráðið er í 3. mgr. kveðið á um reglubundna fundi ráðsins með umhverfisráðherra um stefnu og ákvarðanir stjórnvalda á sviði náttúruverndar. Gert er ráð fyrir að Náttúruverndarráð fylgist vel með þróun náttúruverndarmála á alþjóðlegum vettvangi og eigi m.a. aðild að Alþjóðanáttúruverndarráðinu (IUCN) sem eru stærstu samtök á því sviði í heiminum.
Verulegur hluti af starfi Náttúruverndarráðs hefur verið að framfylgja 29. gr. gildandi laga um náttúruvernd. Með nýjum lögum um mat á umhverfisáhrifum flyst þessi starfsemi hins vegar að miklu leyti til embættis skipulagsstjóra ríkisins sem hefur lögum samkvæmt umsjón með matinu. Eftir sem áður er þörf á virku eftirliti Náttúruverndarráðs og er því kveðið á um það í nýrri 13. gr. að ráðið fjalli um allar framkvæmdir sem háðar eru mati á umhverfisáhrifum.
Náttúruverndarráði ber samkvæmt nýrri 14. gr. að fylgjast með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum sem brjóti í bága við náttúrverndarlög. Ráðinu verður heimilt að ráða sérstaka eftirlitsmenn, einn í hverjum landsfjórðungi, til að sinna þessu verkefni. Gert er ráð fyrir að samvinna verði höfð við héraðsnefndir og náttúrustofur um ráðningu eftirlitsmanna og skiptingu kostnaðar af störfum þeirra, enda hafi þessir aðilar aðgang að eftirlitsmönnum. Stefna ætti að því að flytja þetta eftirlit í ríkara mæli út til héraðanna, til náttúruverndarnefnda og náttúrustofa þegar þær rísa í kjördæmum landsins. Slíkir eftirlitsmenn hafa starfað um langt skeið í hlutastörfum á vegum Náttúruverndarráðs og hafa verkefni þeirra verið eftirlit með almennum framkvæmdum og sérstaklega þeim sem falla undir ákvæði 29. gr. gildandi laga og 33.–40. gr. reglugerðar um náttúruvernd nr. 205/1973. Kostnaður af þeim störfum hefur í flestum tilfellum verið greiddur af viðkomandi framkvæmdaraðila. Þetta fyrirkomulag hefur reynst vel og þess vegna þykir rétt að halda þessari starfsemi áfram á vegum Náttúruverndarráðs. Í nýrri 15. gr. er framkvæmdaraðila gert að bera kostnað af eftirliti samkvæmt fyrirframgerðri áætlun þegar um er að ræða framkvæmdir sem falla undir ákvæði 13. og 38. gr. laganna. Ákvæði þetta er í samræmi við gildandi lög og reglugerð um náttúruvernd og er nauðsynlegt til að gera Náttúruverndarráði kleift að sinna eftirlitshlutverki sínu af fullum krafti.
Ný 16. gr. er efnislega samhljóða 5., 6. og 7. mgr. 7. gr. gildandi laga. Eina breytingin er að í stað Náttúruverndarráðs mun umhverfisráðuneytið vinna að gróðurvernd ásamt Landgræðslu ríkisins og skógvernd ásamt Skógrækt ríkisins. Þetta verkefni ráðuneytisins er í samræmi við það samkomulag sem gert var þegar ráðuneyti umhverfismála var sett á laggirnar og endurspeglast í 5., 6. og 7. mgr. 7. gr. náttúruverndarlaga sem samþykktar voru með lögum nr. 47/1990. Sjálfstætt Náttúruverndarráð, óháð valdboði umhverfisráðherra, getur eðli sínu samkvæmt ekki gegnt þessu hlutverki.
Um 2. gr.
Greiðsla kostnaðar af framkvæmd laganna.
Lagt er til að í stað 9. og 10. gr. laganna, sem falli brott, komi tvær nýjar greinar sem verði 17. og 18. gr.
Ný 17. gr. er samhljóða 10. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa.
Í nýrri 18. gr. verður umhverfisráðherra heimilt, að fengnum tillögum Landvörslu ríkisins, að ákveða hóflegt gjald fyrir veitta þjónustu í þjóðgörðum og friðlöndum. Heimild þessi er þó bundin því skilyrði að vel sé skilgreint hverju sinni hvað verið er að greiða fyrir. Jafnframt verður ráðherra heimilt skv. 1. mgr. nýrrar 18. gr. að ákveða tímabundið gjald fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum, að fenginni umsögn Landvörslu ríkisins, ef spjöll hafa orðið af völdum ferðamanna á viðkomandi svæði eða ef hætta er á spjöllum. Samkvæmt 3. mgr. skal sú almenna regla gilda að tekjum skuli varið til eftirlits eða framkvæmda á sama svæði og þeirra er aflað.
Ferðamenn þurfa nú víða að greiða fyrir veitta þjónustu á friðlýstum svæðum og nægir þar að nefna greiðslur fyrir tjaldstæði og aðgang að hreinlætisaðstöðu. Slík gjöld eru t.d. innheimt í þjóðgörðunum sem eru ríkisreknir og á svæðum þar sem ferðafélög hafa byggt upp aðstöðu fyrir ferðamenn. Gjaldtaka þessi er ekki nema að litlu leyti samræmd og í sumum tilfellum hafa gjöld verið hærri en nauðsyn hefur verið til að standa straum af kostnaði. Eðlilegt er að tekjum sé varið til uppbyggingar og rekstrar á sama svæði og þær eru innheimtar, en fyrir því er engin trygging nú. Áhöld hafa einnig verið um hvort lagaheimildir séu fyrir þeirri gjaldtöku sem tíðkast hefur. Í ljósi þessa þykir rétt að setja í lög skýr ákvæði um gjaldtöku í þjóðgörðum, friðlöndum og á öðrum náttúruverndarsvæðum. Rétt þykir að heimila sérstaka gjaldtöku á svæðum þar sem spjöll hafa orðið eða hætta er á spjöllum. Tilgangur slíkrar gjaldtöku er að draga úr aðsókn, sérstaklega stórra hópa ferðamanna og til að afla fjár til fyrirbyggjandi aðgerða.
Um 3. gr.
Aðgangur almennings að náttúru landsins og umgengni.
Um 4. gr.
Friðlýsing náttúruminja og stofnun útivistarsvæða.
Um 5. gr.
Framkvæmd friðlýsingar.
Í skránni skulu vera ítarlegar upplýsingar um hvert svæði, rökstuðningur fyrir vernd þeirra og markmið með henni. Í þessu öllu felst að skráin verður markvissari og betur rökstudd en áður. Hér verður um að ræða opinbera stefnu framkvæmdarvaldsins um friðlýsingar og aðrar verndaraðgerðir og því eðlilegt að umhverfisráðuneytið hafi yfirumsjón með gerð skrárinnar og gefi hana út.
Gert er ráð fyrir að vinna við náttúruminjaskrá verði á verksviði Náttúrufræðistofnunar Íslands og Landvörslu ríkisins. Verkaskipting verði með þeim hætti að Náttúrufræðistofnun muni annast öflun gagna um náttúruna og setja fram tillögur um friðlýsingar og aðrar verndaraðgerðir á grundvelli þeirra. Gagnasöfnun skal miðast við að markmið með aðgerðum verði skýr, rökstuðningur fyrir því að setja viðkomandi svæði á skrá fullnægjandi og að mögulegt sé að ganga frá ítarlegri náttúrulýsingu fyrir hvert svæði. Náttúrufræðistofnun skal gera tillögur til ráðuneytis um svæði og náttúruminjar á skrána með hliðsjón af settum markmiðum í náttúruvernd og alþjóðlegum skuldbindingum á því sviði.
Landvarsla ríkisins muni hins vegar annast öflun upplýsinga sem lúta að því að hrinda friðlýsingu í framkvæmd, m.a. öflun gagna um eignarhald, og sjái um framkvæmdina þegar að henni kemur. Landvarslan skal gera rökstuddar tillögur til ráðuneytis um svæði og náttúruminjar sem æskilegt er talið að setja á náttúruminjaskrá vegna útivistar og ferðamennsku og afla nauðsynlegra gagna þar að lútandi í samvinnu við Náttúrufræðistofnun.
Leita skal eftir áliti Náttúruverndarráðs á öllum tillögum áður en á þær er fallist skv. 5. mgr. nýrrar 36. gr. Jafnframt er kveðið á um að Náttúruverndarráð geti haft frumkvæði að því að setja landsvæði, náttúrumyndanir, lífverur eða vistkerfi á skrána. Geri ráðið tillögu um slíkt skal hún afgreidd í ráðuneyti innan 4 mánaða frá því að hún berst.
Um 6. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 7. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirða.
Nýtt Náttúruverndarráð var kjörið á 8. náttúruverndarþingi sem haldið var í október 1993. Eðlilegt er að það ráð sitji fram að næsta þingi þótt lagabreytingar þær sem hér er gerð tillaga um taki gildi fyrri hluta árs 1994. Óraunhæft er að gera ráð fyrir að náttúruverndarþing verði haldið fyrr en um haust 1994. Í kosningum til Náttúruverndarráðs skal kjósa formann og varaformann, ásamt tveimur ráðsmönnum til fjögurra ára og þrjá ráðsmenn til tveggja ára.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 47/1971.
Frumvarpi þessu er ætlað að breyta fyrirkomulagi og áherslum í framkvæmd náttúruverndar hérlendis. Einnig er tekið mið af breyttum aðstæðum á þessu sviði í kjölfar stofnunar sérstaks umhverfisráðuneytis og nýrrar lagasetningar, svo sem lög um mat á umhverfisáhrifum sem sett voru á vorþingi 1993. Í meginatriðum er frumvarpinu ætlað að skilja eftirlit og stefnumörkun Náttúruverndarráðs frá rekstri þjóðgarða og annarri starfsemi sem lýtur að nýtingu verndaðra landsvæða. Sjálfstæði og frumkvæði Náttúruverndarráðs verði eflt um leið og umsjón og starfræksla náttúruverndarsvæða verði gerð skilvirkari með því að færa hana í hendur nýrrar stofnunar, Landvörslu ríkisins, sem sinni því starfi einvörðungu.
Ekki hefur farið fram sérstök athugun á þeim breytingum sem gerðar yrðu á núverandi starfsemi til að framfylgja ákvæðum laganna, t.d. á fjölda starfa eða deildaskipulagi í kjölfar nýrrar verkaskiptingar. Á þessu stigi er því ekki unnt að segja fyrir um rekstrarkostnað hvors aðila fyrir sig í einstökum atriðum, heldur verður einungis vakin athygli á nokkrum kostnaðaráhrifum sem leiða beint af ákvæðum frumvarpsins.
Fjölgað yrði í Náttúruverndarráði um tvo menn. Þá er kveðið á um að náttúruverndarþing skuli haldin annað hvert ár í staðinn fyrir þriðja hvert ár áður. Einnig eru ákvæði um að ríkissjóður greiði laun framkvæmdastjóra og veiti framlag til reksturs skrifstofu. Ætla má að árlegur kostnaðarauki ríkissjóðs vegna þessa nemi um 4,5 m.kr. Hins vegar má nefna að náttúruverndarnefndum mundi fækka mikið þar sem þær yrðu nú bundnar við kjördæmi í staðinn fyrir sýslur áður og við það dregur úr kostnaði sveitarfélaga vegna nefndarlauna.
Samkvæmt frumvarpinu yrði sett þriggja manna stjórn yfir Landvörslu ríkisins og eru þau útgjöld lauslega áætluð um 0,5 m.kr. Gert er ráð fyrir nokkurri fækkun í öðrum störfum. Verksvið stofnunarinnar yrði mun þrengra en áður og er talið að það vegi upp kostnaðaraukann við Náttúruverndarráð. Samkvæmt lögum nr. 63/1993 hefur skipulagsstjóri ríksins nú umsjón með vandlega undirbúnu mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Því má ætla að kostnaður stofnunarinnar í þeim málaflokki geti lækkað verulega. Í fyrsta lagi munu rannsóknir og vettvangsathuganir við undirbúning framkvæmda verða á hendi skipulagsstjóra og Náttúrverndarráðs. Í öðru lagi verður eftirlit með mannvirkjagerð í umsjá Náttúruverndarráðs. Í frumvarpinu eru að auki ákvæði um að stofnunin geti samið við aðra aðila, t.d. ferðafélög, um vörslu verndaðra svæða annarra en þjóðgarða og dregið þannig úr kostnaði sínum af þjónustu við ferðamenn.
Umhverfisráðuneytið fyrirhugar að standa þannig að framangreindum breytingum á framkvæmd náttúruverndar að starfsemin rúmist innan ramma núverandi fjárveitinga. Ráðuneytið hefur jafnframt ákveðið að ef lögin komi til framkvæmda verði gerð úttekt á Náttúruverndarráði og Landvörslunni sem miði að því að tryggja það markmið með endurskipulagningu og hagræðingu í rekstri.
