Ferill 36. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.
117. löggjafarþing. – 36 . mál.
1083. Nefndarálit
um frv. til l. um samþykkt á ríkisreikningi fyrir árið 1991.
Frá minni hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur um alllangt skeið haft frumvarp þetta til meðferðar og haldið fundi um málið með fulltrúum fjármálaráðuneytis og Ríkisendurskoðunar.
Segja má að málsmeðferðin og umræðan hafi verið með nokkuð sérstæðum hætti þar s em ágreiningur hefur staðið um framsetningu nokkurra atriða í reikningnum milli fjármálaráðuneytis annars vegar og Ríkisendurskoðunar og yfirskoðunarmanna ríkisreiknings hins vegar.
Framsetning ríkisreiknings, ásamt ýmsum öðrum málum er varða uppsetningu og frágang gagna um ríkisfjármál, hefur verið til meðhöndlunar í svokallaðri ríkisreikningsnefnd um nokkurt árabil. Því var það er frumvarp um sama efni og hér er til afgreiðslu var til umfjöllunar á 116. löggjafarþingi að minni hluti fjárlaganefndar lagði til að málinu yrði vísað frá með rökstuddri dagskrá og afgreiðslu þess frestað þar til ríkisreikningsnefnd hefði lokið umfjöllun sinni um þessi mál og væntanlega komist að sameiginlegri niðurstöðu um ágreiningsefni varðandi framsetningu ríkisreiknings fyrir árið 1991.
Ríkisreikningsnefnd mun nú hafa lokið umfjöllun sinni um uppgjör og framsetningu ríkisreiknings, fjárlaga o.fl. en skýrsla með niðurstöðum nefndarinnar hefur ekki enn verið lögð fram. Verður að átelja þann seinagang sem ríkt hefur í máli þessu og er vissulega álitamál hvort ljúka átti afgreiðslu frumvarpsins frá nefnd áður en skýrslan var endanlega frágengin. Samkvæmt upplýsingum, sem fjárlaganefnd hefur fengið, er ekki tekin afstaða til ágreiningsefna liðins tíma í niðurstöðum nefndarinnar og því telur minni hlutinn ekki lengur ástæðu til að fresta afgreiðslu málsins eða tefja framgang þess.
Minni hlutinn hefur því eftir ítarlega umfjöllun og athugun á málinu ákveðið að flytja þær breytingartillögur sem yfirskoðunarmenn ríkisreiknings leggja til í skýrslu sinni frá því í febrúar 1993 og koma þær fram á sérstöku þingskjali.
Verður hér á eftir gerð nánari grein fyrir þeim tillögum og er þar stuðst við rök yfirskoðunarmannanna og Ríkisendurskoðunar sem lögum samkvæmt starfar á vegum Alþingis og skal annast endurskoðun ríkisreiknings og reikninga stofnana, sjóða og annarra aðila sem fá kostnað eða reikningslegt tap greitt úr ríkissjóði.
I.
Í skýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreiknings fyrir árið 1991 leggja yfirskoðunarmenn til við Alþingi að ríkisreikningi fyrir það ár verði m.a. breytt þannig að framlög að fjárhæð 1.633.431 þús. kr. til Framkvæmdasjóðs Íslands, fjárlagaliður 01-173, verði ekki samþykkt sem útgjöld ársins 1991 en færist sem framlög í ríkisreikning ársins 1992. Í nefndri skýrslu segja yfirskoðunarmenn ríkisreiknings er þetta mál varðar:
„Þá vilja yfirskoðunarmenn eindregið taka undir þær athugasemdir sem fram koma í áritun Ríkisendurskoðunar á ríkisreikning þennan og varða færslu á framlagi vegna yfirtöku á skuld Framkvæmdasjóðs. Fyrir liggur að engar ábyrgðir hafa enn fallið á Ríkisábyrgðasjóð vegna vanskila Framkvæmdasjóðs í lok reikningsársins. Umrædd yfirtaka ríkissjóðs á skuldum Framkvæmdasjóðs að fjárhæð 1.633 millj. kr. er samkvæmt heimild í 13. gr. lánsfjárlaga fyrir árið 1992 sem samþykkt voru og birt í lok janúar 1992. Heimildin var síðan notuð í mars og hlýtur eðli málsins samkvæmt að tilheyra árinu 1992, þ.e. því ári sem heimild til yfirtöku var veitt og notuð, en ekki árinu 1991.
Hafi stjórnvöld ætlað að koma þessu framlagi undir árið 1992, eins og þau telja nú mikilvægt, þá hefði verið hægt að koma því við í frumvarpi til breytinga á lánsfjárlögum fyrir árið 1991, en það var afgreitt á Alþingi 20. desember 1991 eða á sama tíma og lánsfjárlög fyrir árið 1992 voru til meðferðar á Alþingi. Á hinn bóginn er sjálfsagt að geta þess í skýringum í ríkisreikningi fyrir árið 1991 hvernig mál þetta er vaxið.“
Í áritun Ríkisendurskoðunar í ríkisreikning fyrir árið 1991 kemur fram eftirfarandi:
„Í tillögum vinnuhóps 1 á vegum ríkisreikningsnefndar frá því í september 1991 er fjallað um ábyrgðir utan efnahags. Þar segir:
„Vinnuhópurinn leggur til að í fjárlögum og ríkisreikningi verði gerð sérstök grein fyrir „ábyrgðum utan efnahags“. Hér er um að ræða ýmsa sjóði sem eru utan A-hluta fjárlaga en ríkissjóður er í ábyrgð fyrir. Hér er m.a. um að ræða Byggingarsjóð ríkisins, Byggingarsjóð verkamanna, Lánasjóð íslenskra námsmanna, Framkvæmdasjóð og Byggðastofnun.“
Í þessu sambandi er rétt að benda á að engar ábyrgðir hafa enn fallið á Ríkisábyrgðasjóð vegna vanskila Framkvæmdasjóðs, hvorki á árinu 1991 eða 1992. Umræddu framlagi A-hluta ríkissjóðs, að fjárhæð 1,6 milljarðar króna, er ætlað að bæta eiginfjárstöðu Framkvæmdasjóðs vegna tapaðra útlána sjóðsins og forða því að ábyrgðir falli á Ríkisábyrgðasjóð.
Ekki skal því á móti mælt að góðar reikningsskilavenjur gera ráð fyrir að í reikningsskilum komi fram allar kunnar skuldbindingar á uppgjörsdegi enda telur Ríkisendurskoðun að svo sé gert við uppgjör A-hluta ríkissjóðs í ríkisreikningi. Hins vegar hefur í skýringum ekki verið gerð tæmandi grein fyrir ábyrgðum utan efnahags A-hluta ríkissjóðs. Eins og að framan greinir hafa verið gerðar tillögur um að skuldbindingar A-hluta ríkissjóðs og ábyrgðir utan efnahags A-hluta ríkissjóðs komi fram í skýringum með ríkisreikningi í stað þess að færa þær í reikninginn sjálfan áður en þær falla á ríkissjóð. Skuldbindingar og ábyrgðir utan efnahags sem ríkissjóður hefur ekki leyst til sín verði þannig ekki gjaldfærðar fyrr en formleg heimild til gjaldfærslu þeirra liggur fyrir. Þýðingarmest er þó í þessu sambandi að samræmdar reglur gildi og að þeim sé fylgt eftir í einu og öllu en ekki aðeins að hluta.
Ríkisendurskoðun hefur í skýrslum sínum á undanförnum árum gert athugasemdir við gjaldfærslu ýmissa skuldbindinga utan A-hluta ríkissjóðs ef formlegar heimildir Alþingis eru ekki fyrir hendi enda er það m.a. hlutverk hennar að hafa eftirlit með því að ákvarðanir Alþingis varðandi fjárveitingar séu virtar.
Þær verklagsreglur sem Ríkisendurskoðun styðst við í þessu sambandi eru á þá lund að ábyrgðir skuli færa til bókunar þegar þær falla á ríkissjóð og ef um bein framlög er að ræða skulu þau bókuð á þeim tíma sem þau eru innt af hendi samkvæmt formlegri heimild Alþingis.
Ríkisendurskoðun telur bæði eðlilegt og í samræmi við góða reikningsskilavenju að í skýringum með ríkisreikningi og í tengslum við yfirlit yfir veittar ábyrgðir Ríkisábyrgðasjóðs verði greint frá ábyrgðum sem ríkissjóður hefur gengist undir og falla utan við efnahag hans. Í slíku yfirliti ætti að koma fram hvaða aðila er um að ræða ásamt greinargerð um þær ábyrgðir sem ef til vill kunna að falla á ríkissjóð á næstu missirum verði ekkert að gert.
Ríkisendurskoðun telur að til viðbótar þeim heimildum sem Alþingi hefur samþykkt í fjárlögum og fjáraukalögum skuli einungis færa í A-hluta ríkisreiknings áfallnar, ógjaldfallnar tekjur og gjöld af rekstri A-hluta ríkissjóðs í lok reikningstímabilsins og afskriftir á töpuðum kröfum A-hluta ríkissjóðs.“
Þá er enn fremur rétt að benda á áritun löggiltra endurskoðenda Framkvæmdasjóðs Íslands í ársreikningi sjóðsins fyrir árið 1991 en þar segir m.a.:
„Í rekstrarreikningi 1991 er fært til tekna framlag frá ríkissjóði að upphæð 1.633 millj. kr. Byggist þetta á heimildarákvæði til fjármálaráðherra samkvæmt lánsfjárlögum sem samþykkt voru 23. janúar 1992 og fjármálaráðherra hefur þegar nýtt sér, sbr. samkomulag við Framkvæmdasjóð, dags. 9. mars 1992. Þar sem ákvörðun um þetta framlag ríkissjóðs lá ekki fyrir á árinu 1991 sýnir rekstrarreikningur Framkvæmdasjóðs betri afkomu sem þessu nemur, svo og eigið fé hans í árslok 1991.“
Að lokum telur minni hlutinn rétt að vekja athygli á athugasemdum við frumvarp til laga um samþykkt á ríkisreikningi fyrir árið 1992 sem flutt er af núverandi fjármálaráðherra en þar segir m.a. um reikningsfærslu ábyrgða og skuldbindinga:
„Með ríkisreikningi ársins 1989 var stigið veigamikið skref í þá átt að færa uppgjör ríkissjóðs nær almennum reikningsskilavenjum í atvinnurekstri. Breytingin felur fyrst og fremst í sér að í ríkisreikning eru færðar allar skuldbindingar og kröfur A-hluta ríkissjóðs, óháð því hvort þær eru gjaldfallnar eða ekki. Ákvæði laga um gerð ríkisreiknings nr. 52/1966, með síðari breytingum, gera ráð fyrir að ríkisreikningur sé gerður upp á rekstrargrunni.
Breytingin tekur einnig til þess að ábyrgðir ríkissjóðs á rekstri og skuldbindingum séu metnar og færðar í ríkisreikning eftir því sem þær eru best þekktar. Þeim er hins vegar hagað með ýmsum hætti í uppgjörum. Ábyrgðir vegna rekstrar stofnana í hluta ríkissjóðs eru tiltölulega skýrar og auðmetnar, en málið er flóknara þegar tekur til ábyrgða á fyrirtækjum og sjóðum í ríkiseign, svo og ýmsum öðrum aðilum sem ríkissjóður veitir ábyrgð. Einnig þarf að ákveða færslur á eignarhluta ríkisins í fyrirtækjum og sjóðum í efnahag A-hluta ríkisreiknings svo og með hvaða hætti rekstrarniðurstaða ársins og breytingar á eigin fé þeirra er sett þar fram.
Þannig koma ýmis álitamál upp þegar ákvarða skal reikningsfærslu slíkra ábyrgða og skuldbindinga. Mikilvægt er að um þær gildi samræmdar og skýrar vinnureglur. Þetta er eitt af þeim viðfangsefnum sem ríkisreikningsnefnd hefur nú til úrlausnar. Undir þessa málsmeðferð fellur m.a. ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands. Með lögum nr. 3/1992 breyttist hlutverk og staða sjóðsins þar sem útlánastarfsemi hans var m.a. lögð af. Samkvæmt endurskoðuðu uppgjöri sjóðsins er eigið fé hans neikvætt um 830 millj. kr. í lok árs 1993. Um það er ekki deilt að ríkissjóður ber fulla ábyrgð á þessum skuldbindingum. Það sama má einnig segja um neikvæðan höfuðstól Atvinnutryggingardeildar Byggðastofnunar í árslok 1992 og ef til vill fleiri aðila.
Þar til ríkisreikningsnefnd hefur gert tillögu um samræmdar reglur um bókhaldsmeðferð skuldbindinga og ábyrgða ríkissjóðs hafa hlutaðeigandi orðið ásáttir um að færa neikvætt eigið fé umræddra sjóða ekki í ríkisreikning.“
Minni hlutinn telur mikilvægt að við gerð reikningsskila hjá ríkissjóði séu í gildi samræmdar reglur frá einu uppgjörstímabili til annars, en svo virðist ekki vera þar sem í ríkisreikningi fyrir árið 1992 var ekki tekið tillit til neikvæðs höfuðstóls Framkvæmdasjóðs Íslands í árslok 1992 og þeirra sjóða annarra sem ríkissjóður er ábyrgur fyrir að hluta og fram kemur í fyrrnefndum athugasemdum við það frumvarp.
Minni hlutinn telur að Alþingi verði að taka tillit til þeirra athugasemda sem yfirskoðunarmenn ríkisreiknings og Ríkisendurskoðun hafa gert við ríkisreikning 1991 og að sú grundvallarregla sé viðhöfð að í reikningsskilum A-hluta ríkissjóðs séu ekki færð framlög til aðila utan hans nema til hafi komið formleg afgreiðsla Alþingis á þeim framlögum. Hvað varðar framlög ríkissjóðs til Framkvæmdasjóðs Íslands var það byggt á 13. gr. lánsfjárlaga fyrir árið 1992 sem staðfest var á Alþingi 24. janúar 1992. Fjármálaráðherra nýtti þá heimild 9. mars 1992.
Minni hlutinn leggur til að framlag að fjárhæð 1.633.431 þús. kr. til Framkvæmdasjóðs Íslands verði ekki samþykkt sem útgjöld ársins 1991 en færðar sem framlag í ríkisreikningi 1992. Niðurstöðutala ríkisreiknings 1991 breytist í samræmi við þetta.
II.
Í annan stað gera yfirskoðunarmenn ríkisreiknings fyrir árið 1991 tillögu um að reikningum verði breytt þannig að færð sé til baka lánveiting Endurlána ríkissjóðs til Hafnabótasjóðs vegna framkvæmda við Sandgerðishöfn að fjárhæð 287.336 þús. kr. en á móti lækka ógreidd gjöld um sömu fjárhæð.
Í skýrslu yfirskoðunarmanna segir m.a. svo um þetta mál:
„Enn fremur telja yfirskoðunarmenn að athugasemdir Ríkisendurskoðunar, er varða lánveitingar ríkissjóðs til Hafnabótasjóðs og síðan endurlán hans til framkvæmda í Sandgerðishöfn, séu réttmætar. Eins og fram kemur í athugasemdum Ríkisendurskoðunar er hér einvörðungu um ríkishluta framkvæmdanna að ræða sem ríkissjóður tekur lán til að fjármagna. Því er ekki um það að ræða að ríkissjóður og Hafnasjóður standi sameiginlega straum af láninu og endurgreiði það í þeim hlutföllum sem hafnalög kveða á um. Fjármálaráðuneytið og samgöngumálaráðuneytið hafa með bréfum til Hafnabótasjóðs lýst því yfir að ríkissjóður muni greiða allan lántökukostnað, auk afborgana af láni þessu. Því ber að fara með þessi útgjöld í ríkisreikningi og fjárlögum á sama hátt og aðrar beinar ríkisframkvæmdir.“
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir enn fremur eftirfarandi:
„Í ríkisreikningi fyrir árið 1991 eru 287 millj. kr. færðar til gjalda vegna framkvæmda við Sandgerðishöfn. Fjármögnun þessara framkvæmda fór m.a. þannig fram að Endurlán ríkissjóðs veittu Hafnabótasjóði lán samkvæmt heimild í lánsfjárlögum að fjárhæð 275 millj. kr., en Hafnabótasjóður endurlánaði síðan sömu fjárhæð til Sandgerðisbæjar. Þar sem hér var um fjármögnun á lögbundnum hlut ríkissjóðs í þessum hafnarframkvæmdum að ræða lýsti fjármálaráðuneytið því yfir í bréfi til Endurlána ríkissjóðs 25. júní 1991 að ríkissjóður mundi endurgreiða lánið á næstu átta árum af framlagi á fjárlögum til Sandgerðishafnar, jafnframt því sem hann tæki á sig allan kostnað vegna lántökunnar. Þegar frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 1991 var til umfjöllunar í fjárlaganefnd gerði Ríkisendurskoðun athugasemdir vegna þessa máls og taldi að taka ætti inn í frumvarpið þessa lántöku ríkissjóðs og færa sem framlag til Sandgerðishafnar. Í ríkisreikningi fyrir árið 1991 hefði átt að færa til baka lánveitingu til Hafnabótasjóðs á móti lækkun á ógreiddum gjöldum. Með fjármögnun á framlagi þessu ber að fara eins og önnur útgjöld ríkissjóðs, þ.e. með útborgun úr sjóði eða með lántöku. Málsmeðferð þessi er gagnrýnisverð enda samrýmist hún hvorki hafnalögum né lögum um gerð ríkisreiknings og fjárlaga.“
Minni hlutinn telur að sú tilhögun, sem viðhöfð var við greiðslu framkvæmda við Sandgerðishöfn á árinu 1991, hafi fyrst og fremst verið til að komast hjá því að sýna þessi útgjöld í fjáraukalögum ársins 1991 og að sú málsmeðferð samrýmist ekki hafnalögum. Minni hlutinn leggur til að ríkisreikningur fyrir árið 1991 verði afgreiddur í samræmi við tillögu yfirskoðunarmanna fyrir árið 1991 er þetta mál varðar.
III.
Að lokum vill minni hlutinn taka undir ýmsar almennar ábendingar yfirskoðunarmanna ríkisreiknings sem fram koma í skýrslu þeirra um ýmislegt sem betur mætti fara hjá ráðuneytum og stofnunum og leggur áherslu á að athugasemdum þessum sé fylgt eftir og fyllsta tillit til þeirra tekið.
Alþingi, 27. apríl 1994.
Guðmundur Bjarnason,
Guðrún Helgadóttir.
Jón Kristjánsson.
frsm.
Jóna Valgerður Kristjánsdóttir.
Margrét Frímannsdóttir.
