Ferill 3. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.


1994. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.
118. löggjafarþing. – 3 . mál.

458. Nefndarálit



um frv. til lánsfjárlaga fyrir árið 1995.

Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.



    Óhjákvæmilegt er að fara í upphafi nokkrum orðum um vinnubrögð stjórnarmeirihlutans við afgreiðslu frumvarps til lánsfjárlaga og almennt vinnubrögð við afgreiðslu fjárlagafrumvarps, lánsfjárlagafrumvarps og tengdra frumvarpa nú fyrir áramótin. Mjög mikilvægar upplýsingar og forsendur fyrir afgreiðslu þessara mála hafa verið í fullkominni óvissu fram á síðustu daga. Reyndar eru sum mikilvæg frumvörp, sem liggja til grundvallar tekjuöflun ríkissjóðs og einnig ýmsar ákvarðanir sem tengjast útgjaldahlið, í lausu lofti og um þær ósamkomulag milli stjórnar flokkanna fram á elleftu stundu, nú þegar komið er fram yfir miðjan desembermánuð.
    Af sjálfu leiðir að forsendur til afgreiðslu lánsfjáráætlunar fyrir komandi ár og afgreiðslu á lánsfjárlagafrumvarpi hafa ekki legið fyrir. Ber þar auðvitað hæst að óvissa hefur ríkt um nið urstöðutölur fjárlagafrumvarpsins á tekna- og gjaldahlið og þar með halla ríkissjóðs fyrir utan það eitt að ljóst er að hann hefur verið að aukast í meðförum þingsins, sérstaklega þó vegna ákvarðana ríkisstjórnar um að auka að nokkru marki útgjöld án þess að afla tekna á móti, og jafnvel er í sumum tilvikum um leið verið að afsala ríkissjóði tekjum frá stóreigna- og hátekju fólki.
    Þessi vinnubrögð, sem hafa farið versnandi ár frá ári í tíð núverandi ríkisstjórnar, verður að átelja harðlega. Af þessu leiðir að alla heildarsýn yfir efnahagsmálin vantar og verður reyndar ekki séð að neinni mótaðri stefnu sé fylgt varðandi hina einstöku þætti ríkisfjármála og efna hagsmála. Þessi losaralegu vinnubrögð og lausatök við stjórn efnahagsmála verður að gagnrýna enda hefur það æ ofan í æ sannast í tíð þessarar ríkisstjórnar að hlutirnir hafa ekki staðist. Má til marks um þá staðreynd nefna að endurtekið hefur ríkisstjórnin haft til afgreiðslu frumvarp til fjáraukalaga og lánsfjáraukalaga þar sem afgreiddar hafa verið viðbótarheimildir vegna auk ins hallareksturs ríkissjóðs og áforma um sparnað sem hafa runnið út í sandinn.

Breyttar þjóðhagsforsendur.
    Síðasta föstudag voru efnahags- og viðskiptanefnd kynntar nýjar niðurstöður Þjóðhagsstofn unar um breyttar þjóðhagsforsendur eða drög að endurskoðaðri þjóðhagsspá fyrir árið 1995. Kemur þar fram að hvort tveggja hefur framvinda efnahagsmála á síðari hluta ársins 1994, sem og horfur fyrir árið 1995, reynst nokkuð hagstæðari en fyrri spár gerðu ráð fyrir. Útflutningur vöru og þjónustu hefur orðið þó nokkuð meiri en búist var við og aukist talsvert milli áranna 1993 og 1994. Munar þar mestu um mikil framleiðsluverðmæti sjávarútvegsins. Koma þar til óvenjugjöful loðnuvertíð á sl. vetri og mikil framleiðsla og hátt verð á loðnuafurðum, stóraukin verðmæti afla utan landhelgi, einkum úr Smugunni og af Reykjaneshrygg, hækkandi afurðaverð á framleiðslu sjávarútvegsins, einkum á síðari hluta ársins. Einnig er ljóst að nokkur bati í efna hagslífi okkar helstu viðskiptalanda er að skila sér inn í okkar hagkerfi með ýmsum almennum hætti.
    Þessi breyting, svo langt sem hún nær, er vissulega fagnaðarefni en hitt ber að undirstrika og á það leggur Þjóðhagsstofnun áherslu að ýmsir þessir þættir eru í mikilli óvissu. Því miður eru blikur á lofti hvað snertir yfirstandandi loðnuvertíð og aflaleysi allt frá síðasta sumri hefur valdið miklum vonbrigðum. Óvissa um áframhaldandi veiðar okk ar utan landhelgi, einkum þó á Svalbarðasvæðinu og í Smugunni, er vel þekkt og ekki er á vísan að róa frekar en endranær með verðlag á sjávarafurðum. Þótt hátt verð um þess ar mundir gefi vissulega tilefni til bjartsýni hefur reynslan einnig sýnt að verð getur reynst óstöðugt þegar til lengri tíma er litið, ekki síst þegar það er nálægt sögulegu há marki.
    Einn dökkan skugga leggur þó yfir allar þessar fréttir sem flestar eru jákvæðar en það er hið uggvænlega atvinnuleysi sem lítið hefur breyst þrátt fyrir heldur jákvæðari ytri að stæður. Það er talið verða um 4,8% á yfirstandandi ári og þjóðhagsspá gerir að þessu leyt inu til ekki ráð fyrir miklum breytingum, svipuðu eða heldur minna atvinnuleysi á næsta ári. Batans sér heldur ekki stað í afkomu sveitarfélaganna og enn síður heimilanna sem glíma við gífurlega erfiðleika og skuldasöfnun.

Ríkisfjármál í ólestri.
    Ljóst er nú, þegar hillir undir lok kjörtímabilsins, að ríkisfjármál eru í hinum megn asta ólestri og munu verða svo allt kjörtímabilið. Hallarekstur ríkissjóðs öll árin sem þessi ríkisstjórn situr við völd verður upp undir og jafnvel yfir, og sum árin langt yfir, 10 millj arða kr. og stefnir í a.m.k. 40 milljarða kr. á kjörtímabilinu með tilheyrandi skuldasöfn un ríkissjóðs.
    Þrátt fyrir nokkru betri horfur með tekjur ríkissjóðs vegna batnandi ytri skilyrða er ljóst að ríkisstjórnin hefur þegar ráðstafað þeim tekjuauka og rúmlega það með ákvörð unum á síðustu vikum, ákvörðunum sem liggja á útgjaldahlið, eða með því að afsala rík issjóði tekjum. Það virðist því ekki vera ætlun ríkisstjórnarinnar að nota heldur hagstæð ari skilyrði í efnahagslífinu til þess að styrkja stöðu ríkisfjármálanna nema síður sé. Þetta er þeim mun alvarlegra en ella þegar skuldasöfnun hins opinbera er höfð í huga, en þar hefur þróunin orðið vægast sagt uggvænleg á þessu kjörtímabili. Um það atriði var ít arlega fjallað í greinargerð Seðlabankans frá 2. nóvember sl. en þar sagði um þetta atriði:

„ Skuldastaða hins opinbera.
    Skuldir ríkissjóðs og sveitarfélaga hafa vaxið jafnt og þétt sem hlutfall af landsfram leiðslu undanfarin ár eins og glöggt sést af meðfylgjandi mynd. Hreinar skuldir ríkis sjóðs voru einungis um ½% af vergri landsframleiðslu í árslok 1982, en stefna í meira en 30% af vergi landsframleiðslu og um 120% af tekjum ríkissjóðs á þessu ári. Sveitarfé lögin áttu sömuleiðis kröfur upp í skuldir í upphafi níunda áratugarins, en um næstu ára mót er áætlað að hreinar skuldir þeirra nemi um 3,7% af vergri landsframleiðslu, eða 48% af tekjum. Þótt færa megi rök fyrir því að bregðast við vanda, sem virðist tímabundinn með því að slaka á aðhaldi og reka ríkissjóð með halla eykst áhættan af slíku atferli eft ir því sem skuldastaðan verður erfiðari. Við það bætist að vaxtabyrðar verða æ þyngri. Í upphafi níunda áratugarins voru vaxtatekjur meiri en vaxtagjöld jafnt hjá ríki og sveit arfélögum og raunar fram eftir áratugnum hjá sveitarfélögunum. Síðan hefur sigið veru lega á ógæfuhliðina og hreinar vaxtagreiðslur eru nú um 7% af tekjum hjá ríkinu en ein ungis um 2,5% hjá sveitarfélögum. Hin mikla vaxtabyrði ríkisins þrengir óumflýjanlega svigrúm til athafna og viðbragða við utanaðkomandi áföllum. Öllu alvarlegra er að vaxta gjöldin geta breyst mjög mikið vegna breytinga á vöxtum þótt reynt hafi verið að draga úr þessari áhættu ríkissjóðs á undanförnum missirum með því að breyta erlendum lán um á breytilegum vöxtum í fastvaxtalán. Gangi áætlanir fjárlagafrumvarpsins eftir verð ur hallinn á næsta ári eingöngu vegna vaxtahallans. Það hlýtur að vera ofarlega á for gangslista stjórnvalda að nota næstu uppsveiflu til að létta á þeirri skuldabyrði enda er öruggari fjárfesting vandfundin.“






REPRÓ SÚLURIT










Fjármagnsmarkaður og vextir.
    Ýmislegt er óljóst við afgreiðslu fjárlaga og lánsfjárlaga en þó óvissan langmest á hin um innlenda fjármagnsmarkaði og hvað vaxtastigið snertir. Í rauninni er ljóst að vextir hafa verið á uppleið meira og minna samfellt allt þetta ár og fara enn hækkandi, sbr. ný legar ákvarðanir bæði Seðlabanka og lánastofnana þar um. Einkum eru það vextir í banka kerfinu sem eru mjög háir og skammtímaávöxtun á fjármagnsmarkaði er mjög há. Ger ist þetta þrátt fyrir það að afkoma banka og fjármagnsstofnana hafi batnað á árinu og á það sér þá skýringu að vaxtamunur hefur haldist mjög mikill og jafnvel vaxið á milli al mennra víxillána og almennra útlána lánastofnana og til að mynda skammtímaríkisverð bréfa.
    Ljóst er að innlend fjármögnun ríkissjóðs og annarra opinberra aðila, fjárfestingar lánasjóða, sveitarfélaga o.s.frv. er í mikilli óvissu um þessar mundir. Reyndar má segja að hin innlenda fjármagnsuppspretta stærstu innlendu lántakanna, ríkissjóðs og bygging arsjóðanna, hafi að meira eða minna leyti brugðist á árinu, og nánast algerlega á síðari hluta þess. Við þessu var reyndar varað í nefndaráliti minni hluta efnahags- og viðskipta nefndar við afgreiðslu lánsfjárlagafrumvarpsins í fyrra og því haldið fram þar að mikil óvissa ríkti um hvernig til tækist með fjármögnun húsnæðismálanna og byggingarsjóð anna, alveg sérstaklega í ljósi þeirra vaxtakjara sem ríkisstjórnin hafði þá ákveðið, sbr. ákvarðanir ríkisstjórnar í vaxtamálum síðla á síðastliðnu ári.
    Um þetta segir í nefndaráliti minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar frá 15. des ember 1993:
    „Þá er í öðru lagi rétt að nefna sérstaklega fjármögnun húsnæðismálanna og bygg ingarsjóðanna. Ljóst er að mikil óvissa ríkir um hvernig sjóðunum mun ganga að afla fjármagns á innlendum markaði miðað við þau vaxtakjör sem ríkisstjórnin hefur nú ákveðið. Reyndar er þegar uppi umræða um það vegna þess hve litlum árangri sjóðirn ir hafa náð í þeim tveimur útboðum á vegum Húsnæðisstofnunar sem hafa farið fram síð an 29. október sl. að stofnunin neyðist til að fara út á erlendan lánamarkað, jafnvel í veru legum mæli, til þess að fullnægja fjárþörf sinni. Það er svo aftur sérstakt umhugsunar efni í ljósi erlendrar skuldastöðu þjóðarbúsins út á hvaða braut við Íslendingar erum að halda ef við hefjum að fjármagna almennar húsbyggingar í landinu í stórum stíl með er lendum lántökum.“
    Svo mörg voru þau orð og verður tæpast annað sagt en að þau hafi reynst sönn, því miður. Staðreyndin er sú að frá því um mitt þetta ár hafa engin húsbréf selst á innlend um markaði og hefur útboði á þeim verið hætt fyrir allnokkru síðan.
    Síðustu mánuðina hefur enn fremur tekið fyrir sölu á ríkisskuldabréfum og er það til marks um þróun mála að þessu leyti að greinargerð með frumvarpi til lánsfjárlaga er með öllu orðin úrelt því að þar segir neðst á bls. 4 að nú séu það einungis spariskírteini rík issjóðs sem seljist miðað við 5% ávöxtun. Hið rétta er að einustu bréfin sem selst hafa upp á síðkastið, fyrir utan skammtímapappíra og ríkisvíxla, eru hin nýju ECU-tengdu skuldabréf, þ.e. sem í reynd virka sem erlend verðbréf.
    Samkvæmt munnlegum upplýsingum, sem efnahags- og viðskiptanefnd bárust frá fjár málaráðuneytinu undir kvöld mánudagsins 19. desember en þá hafði stjórnarmeirihlut inn ákveðið að afgreiða frumvarpið frá nefndinni við svo búið, um lántökur ríkissjóðs á árinu skiptast þær á eftirfarandi hátt:

Erlendar lántökur:
    Erlendar lántökur
alls 20,5 milljarðar

    Afborganir erlendra lána
9,5 milljarðar

...........

         Mismunur erlend lántaka nettó
11 milljarðar


Spariskírteini ríkissjóðs:
    Sala
9,5 milljarðar

    Innlausn
4,5 milljarðar

...........

         Tekjuöflun nettó
5,5 milljarðar


Skammtímabréf ríkissjóðs (1–2 ára):
    Sala
3,4 milljarðar

    Innlausn
0 milljarðar

...........

         Tekjuöflun nettó
3,4 milljarðar


Ríkisvíxlar:
         Tekjuöflun nettó
–3 milljarðar


Afborganir af öðrum innlendum lánum
1,7 milljarðar


Niðurstaðan
    Brúttólántökur
33,4 milljarðar

    Afborganir
18,7 milljarðar

............

    Nettó lántaka
u.þ.b. 15 milljarðar


    Eins og sjá má af þessum tölum hefur ríkissjóður í raun og veru að langmestu leyti orðið að reiða sig á erlendar lántökur og vonir manna um verulega innlenda fjármögn un á lántökuþörf ríkissjóðs hefur því brugðist. Fjármögnun húsnæðislánakerfisins hefur að verulegu leyti brugðist í því formi sem áætlað var, þ.e. í gegnum útboð á húsbréfum. Sú leið hefur því verið farin að fjármagna byggingarsjóðina í gegnum lántökur ríkis sjóðs og er ekki annað vitað en að ríkisstjórnin hyggist halda áfram á þeirri braut.
    Þessar upplýsingar ættu að nægja til að undirstrika hvílík óvissa ríkir í þessum efn um og verða ekki höfð um það fleiri orð hér. Áður en skilið er við hinn innlenda láns fjármarkað og húsnæðismálin að fullu er hins vegar rétt að undirstrika þann vanda sem þar er við að glíma og lýsir sér í stórauknum vanskilum í húsbréfakerfinu. Heildarút gáfa húsbréfa er nú nálægt 60 milljörðum kr. og er reyndar viðurkennt í greinargerð með lánsfjárlagafrumvarpinu sjálfu að veilur hafi verið að koma í ljós í húsbréfakerfinu og er þá væntanlega hvort tveggja átt við hin stórauknu vanskil en einnig þá staðreynd að fjár mögnun á innlendum fjármagnsmarkaði hefur með öllu brugðist á síðustu mánuðum.

Óvissa við afgreiðslu frumvarpsins.
    Rétt er að undirstrika á nýjan leik þá óvissu sem ríkti um afgreiðslu frumvarpsins þeg ar hún var ákveðin af meiri hlutanum að kvöldi mánudagsins 19. desember. Ýmsar veiga miklar ákvarðanir lágu í raun ekki fyrir fyrr en á síðustu klukkutímunum vegna ósam komulags í ríkisstjórninni. Einnig má benda á að endurskoðuð áætlun um tekjuhlið fjár lagafrumvarpsins hafði einungis nýlega komið fram og enn liggja ekki fyrir niðurstöðu tölur á gjaldahlið. Þar af leiðandi er áætlun um hallatölur fjárlaganna á næsta ári enn ekki fram komin og er þess vegna ekki hægt að stilla af 1. gr. lánsfjárlagafrumvarpsins. Engu að síður ákvað meiri hluti stjórnarliðsins í nefndinni að afgreiða málið til 2. umræðu. Hljóta þetta að teljast afar slæm vinnubrögð.
    Þá ber einnig að geta þess að ekki vannst tími til, þrátt fyrir óskir þar um, að fara ofan í og kanna fjármál Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar en inn í 3. gr. lánsfjárlagafrumvarps ins kemur nú beiðni um lántökur til skuldbreytingar hjá Flugstöðinni upp á tæpa 2 millj arða kr. og er ætlunin að kanna þann þátt frumvarpsins milli 2. og 3. umræðu.

Framhaldsnefndarálit.
    Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar vill, bæði í ljósi þeirrar óvissu sem ríkir við afgreiðslu frumvarpsins fyrir 2. umræðu, áskilja sér rétt til að skila framhaldsnefndar áliti, sbr. einnig það að niðurstöðutala 1. gr. lánsfjárlagafrumvarps lá ekki fyrir þegar mál ið var afgreitt frá nefndinni. Enn fremur átti eftir að fjalla um málefni Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar og reyndar voru ýmsir fleiri þættir málsins lítt kannaðir.
    Að lokum vill minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar undirstrika þá afstöðu sína að hyggilegast væri að bíða með afgreiðslu lánsfjárlagafrumvarps uns tekna- og gjalda hlið fjárlagafrumvarps hefði verið betur unnin og niðurstöður væru fengnar hvað snert ir afgreiðslu mikilvægra tekjuöflunarfrumvarpa og afgreiðslu á ýmsum útgjaldaákvörð unum sem ríkisfjármálunum tengjast.
    Þá er ljóst að öll áform um innlenda fjármögnun ríkissjóðs og annarra opinberra að ila og innlendan fjármagnsmarkað á næsta ári eru í mikilli óvissu og er full þörf á að kanna þá hluti nánar áður en lánsfjárlög eru afgreidd.
    Minni hlutinn ítrekar gagnrýni sína á losaraleg vinnubrögð ríkisstjórnarinnar hvað varðar stjórn efnahagsmála og lýsir allri ábyrgð á gífurlegum hallarekstri ríkissjóðs og óvissu og upplausn á innlendum fjármagnsmarkaði á hendur ríkisstjórninni og mislukk aðri stefnu hennar í efnahagsmálum.
    Minni hlutinn vísar því allri ábyrgð á afgreiðslu málsins á hendur ríkisstjórninni og mun sitja hjá við afgreiðslu þess.

Alþingi, 20. des. 1994.



    Steingrímur J. Sigfússon,     Jóhannes Geir Sigurgeirsson.     Kristín Ástgeirsdóttir.
    frsm.          

Finnur Ingólfsson.




..........




    Á fylgiskjali með nefndaráliti þessu voru birtar „Íslenskar efnahagsstærðir“, marg vísleg gögn í töflum, súluritum og línuritum frá Seðlabanka Íslands. Um þessi gögn vís ast til þingskjalsins (lausaskjalsins).