Ferill 361. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.
120. löggjafarþing. – 361 . mál.
630. Frumvarp til upplýsingalaga.
(Lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)
I. KAFLI
Gildissvið laganna.
1. gr.
Gildissvið.
Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.Lögin taka ennfremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.
2. gr.
Gildissvið gagnvart öðrum lögum og þjóðréttarsamningum.Lög þessi gilda ekki um þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauðungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti, né heldur um rannsókn eða saksókn í opinberu máli.
Lögin gilda ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Lögin gilda heldur ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að.
Ákvæði annarra laga, sem heimila víðtækari aðgang að upplýsingum, halda gildi sínu. Almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum.
II. KAFLI
Almennur aðgangur að upplýsingum.
3. gr.
Upplýsingaréttur.
Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.Réttur til aðgangs að gögnum nær til:
Stjórnvöldum er heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í þessum kafla nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu standi því í vegi.
4. gr.
Gögn undanþegin upplýsingarétti.
Réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur ekki til:
5. gr.
Takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
6. gr.
Takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna.
Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um:
7. gr.
Aðgangur að hluta skjals.
Ef ákvæði 4.–6. gr. eiga aðeins við um hluta skjals skal veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins. Sama regla á við um önnur gögn.
8. gr.
Takmarkalaus upplýsingaréttur að tilteknum tíma liðnum.
Veita skal aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið nema ákvæði 5. gr. eða 1.–3. tölul. 6. gr. eigi við.
Veita skal aðgang að öðrum gögnum sem 4.–6. gr. taka til þegar liðin eru þrjátíu ár frá því gögn urðu til, að frátöldum upplýsingum er varða einkamálefni einstaklinga en aðgang að þeim skal fyrst veita að áttatíu árum liðnum frá því þau urðu til.
III. KAFLI
Aðgangur aðila að upplýsingum um hann sjálfan.
9. gr.
Upplýsingaréttur aðila.
Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.Ákvæði 1. mgr. gilda þó ekki:
Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Um aðgang sjúklings að sjúkraskrá fer eftir ákvæðum læknalaga.
Ákvæði 3., 7. og 8. gr. gilda, eftir því sem við getur átt, um aðgang aðila að gögnum.
IV. KAFLI
Málsmeðferð.
10. gr.
Beiðni um aðgang að upplýsingum.
Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.Stjórnvald getur sett það skilyrði að beiðni um aðgang að gögnum sé skrifleg og komi jafnframt fram á eyðublaði sem það leggur til.
Þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum.
11. gr.
Málshraði og málsmeðferð.
Stjórnvald skal taka ákvörðun um hvort það verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Um málsmeðferð fer að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
12. gr.
Ljósrit eða afrit af gögnum.
Stjórnvald tekur ákvörðun um hvort umbeðin gögn skuli sýnd eða hvort ljósrit skuli veitt af skjölum eða afrit af öðrum gögnum sé þess kostur.
Sé farið fram á að fá ljósrit af skjölum skal orðið við þeirri beiðni, nema skjölin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé vandkvæðum bundið.
Þegar fjöldi skjala er mikill getur stjórnvald ákveðið að fela öðrum að sjá um ljósritun þeirra. Hið sama á við hafi stjórnvald ekki aðstöðu til að ljósrita skjöl. Þá skal aðili greiða þann kostnað sem hlýst af ljósritun skjalanna.
Forsætisráðherra er heimilt að ákveða með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit sem veitt eru samkvæmt lögum þessum.
Reglur 2.–4. mgr. eiga einnig við um afrit af öðrum gögnum en skjölum eftir því sem við á.
13. gr.
Tilkynning ákvörðunar.
Ákvörðun stjórnvalds um að synja beiðni um aðgang að gögnum eða um ljósrit eða afrit af þeim skal tilkynnt skriflega ef beiðni hefur verið skrifleg.
V. KAFLI
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
14. gr.
Kæruheimild.
Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum og verður úrskurðum hennar samkvæmt lögum þessum ekki skotið til annarra stjórnvalda.
15. gr.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Forsætisráðherra skipar þrjá menn í úrskurðarnefnd um upplýsingamál til fjögurra ára og jafnmarga til vara. Skulu tveir nefndarmenn og varamenn þeirra uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Skal annar þeirra vera formaður nefndarinnar en hinn varaformaður. Nefndarmenn mega ekki vera fastráðnir starfsmenn í Stjórnarráði Íslands.
Nefndinni er heimilt að kalla sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða aðila ef hún telur þörf á.
16. gr.
Málsmeðferð.
Mál skv. 1. mgr. 14. gr. skal borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun.
Nefndin getur veitt hlutaðeigandi stjórnvaldi stuttan frest til þess að láta í té rökstutt álit á málinu áður en því er ráðið til lykta.
Þegar nefndarmenn eru ekki sammála ræður meiri hluti niðurstöðu máls. Ef atkvæði eru jöfn ræður atkvæði formanns.
Um meðferð mála hjá úrskurðarnefndinni fer að öðru leyti eftir VII. kafla stjórnsýslulaga.
17. gr.
Birting úrskurðar.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál skal birta úrskurð þeim sem fór fram á aðgang að gögnum og því stjórnvaldi, sem í hlut á, svo fljótt sem verða má.
Ef nefndin hefur tekið til greina beiðni um aðgang að gögnum ber stjórnvaldi að veita aðgang að þeim jafnskjótt og úrskurður hefur verið birtur, nema þess sé krafist að réttaráhrifum hans verði frestað skv. 18. gr.
18. gr.
Frestun á réttaráhrifum úrskurðar.
Að kröfu stjórnvalds getur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en þremur dögum frá birtingu úrskurðar. Skal frestun á réttaráhrifum úrskurðar vera bundin því skilyrði að stjórnvald beri málið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð.
19. gr.
Útgáfa úrskurða.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál skal árlega gefa út úrskurði sína eða útdrætti úr þeim.
VI. KAFLI
Aðgangur að gögnum hjá Þjóðskjalasafni Íslands
og öðrum opinberum skjalasöfnum.
20. gr.
Aðgangur að gögnum eftir að þau hafa verið afhent söfnum.
Þegar gögn þau sem lög þessi taka til hafa verið afhent Þjóðskjalasafni Íslands eða öðru opinberu skjalasafni skal hlutaðeigandi safn taka ákvörðun um hvort umbeðin gögn skuli sýnd eða hvort ljósrit skuli veitt af skjölum eða afrit af öðrum gögnum sé þess kostur.Ef vafi er um rétt til aðgangs að gögnum getur safnið aflað rökstuddrar umsagnar þess stjórnvalds sem afhenti safninu gögnin áður en ákvörðun er tekin.
21. gr.
Kæruheimild.
Heimilt er að bera synjun um að veita aðgang að gögnum, ljósrit af skjölum eða afrit af gögnum skv. 20. gr. undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál skv. 14. gr.
VII. KAFLI
Skráning mála o.fl.
22. gr.
Skráning mála.
Stjórnvöldum er skylt að skrá mál, sem koma til meðferðar hjá þeim, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg.Forsætisráðherra er heimilt, að fengnu áliti þjóðskjalavarðar, að gefa út reglugerð þar sem mælt er fyrir um hvernig skjalastjórn skuli hagað í stjórnsýslu ríkisins, þar með talið hvers konar tölvuhugbúnað skuli nota.
23. gr.
Skráning upplýsinga um málsatvik.
Við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, ber stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.
VIII. KAFLI
Gildistaka o.fl.
24. gr.
Gildistaka laganna.
Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1997.Ákvæði laganna gilda um öll gögn án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum.
25. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
Við gildistöku laga þessara breytast eftirtalin lagaákvæði:
Um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál fer eftir upplýsingalögum.
Heimilt er að kæra ákvörðun um synjun um að afla og láta í té upplýsingar um umhverfismál skv. 7. gr. til ráðherra innan sex vikna frá því að aðila var tilkynnt um hana.
Heimilt er að veita aðgang að skjölum eða öðrum gögnum samkvæmt upplýsingalögum og öðrum lögum, sem veita aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum, með því að afhenda ljósrit eða afrit af þeim þótt þau hafi að geyma verk er njóta verndar samkvæmt þessum lögum, enda verði verkin ekki birt, eintök af þeim gerð, eintökum af þeim dreift eða þau nýtt með öðrum hætti í hagnaðarskyni nema með samþykki höfundar.
Um aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem varðveitt eru í Þjóðskjalasafni Íslands, fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Um aðgang að öðrum gögnum og skjölum, sem upplýsingalög taka ekki til, skal mælt fyrir um í reglugerð sem menntamálaráðherra setur að fengnum tillögum þjóðskjalavarðar.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar hefur nefnd sérfræðinga, sem forsætisráðherra skipaði í tíð fyrri ríkisstjórnar til þess m.a. að vinna að undirbúningi almennrar stjórnsýslulöggjafar og reglna um upplýsingaskyldu stjórnvalda, haldið áfram störfum og samið frumvarp þetta.
Nefndina skipa Eiríkur Tómasson nú prófessor, formaður, Gunnar Jóhann Birgisson hæstaréttarlögmaður og Páll Hreinsson aðstoðarmaður umboðsmanns Alþingis. Starfsmaður nefndarinnar hefur verið Kristján Andri Stefánsson deildarstjóri í forsætisráðuneyti, en auk hans hefur Tryggvi Þórhallsson lögfræðingur veitt nefndinni aðstoð við gerð frumvarpsins.
Sama nefnd hefur áður samið frumvarp til stjórnsýslulaga sem lagt var fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992 og samþykkt sem lög nr. 37/1993. Við gerð þessa frumvarps hefur nefndin fylgt áþekku verklagi og áður, þ.e. kynnt sér þau frumvörp um upplýsingskyldu stjórnvalda sem áður hafa verið lögð fyrir Alþingi, svo og hliðstæða löggjöf í nágrannaríkjunum. Nefndarmenn hafa og ráðfært sig við ýmsa þá aðila er sérstakra hagsmuna eiga að gæta á þessu sviði, þar á meðal ráðuneytisstjóra stjórnarráðsins, þjóðskjalavörð og Blaðamannafélag Íslands. Í októbermánuði síðastliðnum efndi nefndin til sérstaks fundar með hagsmunaaðilum og sérfræðingum þar sem drög að frumvarpinu voru kynnt. Segja má að allir þeir sem til máls tóku á fundinum hafi lýst stuðningi sínum við frumvarpsdrögin í heild þótt gerðar væru athugasemdir við einstök atriði þeirra. Hafa nefndarmenn leitast við að taka tillit til þessara athugasemda við lokafrágang frumvarpsins eftir því sem kostur hefur verið.
Fyrri lagafrumvörp um þetta efni hafa ýmist borið yfirskriftina „frumvarp til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda“ eða „frumvarp til laga um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum“. Fyrra heitið hefur yfirleitt orðið fyrir valinu og er að vísu þjálla en hið síðara, en hefur á hinn bóginn þann ókost að gefa í skyn að á stjórnvöldum hvíli skylda til að veita upplýsingar að eigin frumkvæði, en ekki samkvæmt beiðni, svo sem frumvörpin hafa jafnan gert ráð fyrir. Af þessum sökum hefur verið farin sú leið að nefna frumvarp þetta einfaldlega „frumvarp til upplýsingalaga“. Heitið „upplýsingalög“ gefur að vísu litla vísbendingu um efni laganna, en er á hinn bóginn hlutlausara en „lög um upplýsingaskyldu stjórnvalda“ og um leið einfalt og þjált í notkun.
Í nútíma lýðræðisþjóðfélagi er það talið sjálfsagt að almenningur eigi þess kost að fylgjast með því sem stjórnvöld hafast að, ýmist beint eða fyrir milligöngu fjölmiðla. Liður í því er að hver og einn geti fengið aðgang að upplýsingum um mál sem til meðferðar eru hjá stjórnvöldum, jafnvel þótt það snerti ekki hann sjálfan. Þetta er meginmarkmiðið með frumvarpi þessu og er þannig á sama hátt og stjórnsýslulögum ætlað að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni. Lögin ættu jafnframt að draga úr tortryggni almennings í garð stjórnvalda — tortryggni sem oft og einatt á rót sína að rekja til þess að upplýsingum hefur, stundum að óþörfu, verið haldið leyndum. Að sjálfsögðu getur það verið óhjákvæmilegt í vissum undantekningartilvikum, en til þess þurfa þá að vera brýnar ástæður.
II.
Alþingi hefur alloft áður fjallað um hvaða reglur eigi að gilda um upplýsingarétt almennings og upplýsingaskyldu stjórnvalda. Tillaga til þingsályktunar um upplýsingaskyldu stjórnvalda var í fyrsta skipti flutt á Alþingi af Þórarni Þórarinssyni o.fl. á 90. löggjafarþingi 1969–70. Tillagan var stuttorð og þess efnis að lagt skyldi fyrir þingið lagafrumvarp um málið. Tillagan varð ekki útrædd á því þingi, en endurflutt tvívegis og loks samþykkt með breytingum sem ályktun Alþingis á 92. löggjafarþingi 19. maí 1972. Ályktunin hljóðar svo:
„Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að láta undirbúa og leggja fyrir næsta þing frumvarp til laga um, hver sé skylda stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og hvenær beri að veita þeim, sem þess óska, aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða.“
Í samræmi við ályktun Alþingis var stjórnarfrumvarp um upplýsingaskyldu stjórnvalda, samið af Jóni P. Emils hæstaréttarlögmanni, þrívegis lagt fyrir Alþingi án þess að verða útrætt, nánar tiltekið á 93. löggjafarþingi 1972–73, á 94. löggjafarþingi 1973–74 og á 96. löggjafarþingi 1974–75.
Haustið 1976 fól Ólafur Jóhannesson þáv. dóms- og kirkjumálaráðherra Baldri Möller þáv. ráðuneytisstjóra, Einari Karli Haraldssyni þáv. formanni Blaðamannafélags Íslands og Sigurði Líndal prófessor að endurskoða fyrra frumvarp eða semja nýtt. Með nefndinni starfaði Eiríkur Tómasson þá aðstoðarmaður ráðherra. Valdi nefndin þann kost að semja nýtt frumvarp og nefndi það „Frumvarp til laga um aðgang að upplýsingum hjá almannastofnunum“. Var það lagt fyrir 99. löggjafarþing 1977–78, en varð ekki útrætt. Var málinu almennt ekki hreyft á ný fyrr en rúmum áratug síðar þegar Steingrímur Hermannsson þáv. forsætisráðherra skipaði nefnd vorið 1989 til þess m.a. að vinna að setningu reglna um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Nefndina skipuðu Jón Sveinsson héraðsdómslögmaður, þá aðstoðarmaður ráðherra, formaður, Arnmundur Backmann hæstaréttarlögmaður, Björn Friðfinnsson þá ráðuneytisstjóri og Guðmundur Ágústsson þá alþingismaður. Ritari nefndarinnar var Kristján Andri Stefánsson þá laganemi. Þessi nefnd byggði frumvarp sitt í meginatriðum á frumvarpinu frá 1978, en nefndi það „Frumvarp til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda“. Var það fyrst lagt fyrir 112. löggjafarþing 1989–90 til kynningar og án þess að fyrir því væri mælt og kom aftur fyrir 113. löggjafarþing 1990, en dagaði uppi áður en annarri umræðu lauk í meðferð fyrri deildar.
Í skýrslu til Alþingis á 118. löggjafarþingi 1994 gerði Davíð Oddsson forsætisráðherra grein fyrir undirbúningi og megininntaki þess frumvarps sem hér liggur fyrir.
III.
Meginreglan um aðgang almennings að gögnum hins opinbera hefur verið lengst við lýði í Svíþjóð. Þegar árið 1766 var reglan tekin upp í sænsku prentfrelsistilskipunina. Efni hennar var síðan tekið upp í stjórnarskrá árið 1949 og fest frekar í sessi árið 1976. Árið 1937 voru reglur tilskipunarinnar rýmkaðar svo að þær næðu einnig til stjórnsýslu sveitarfélaga. Undantekningar frá upplýsingarétti hafa verið teknar upp í sjálfstæðan lagabálk þar sem þær eru tæmandi taldar. Svipaðar reglur hafa lengi gilt í Finnlandi.
Í Danmörku og Noregi voru reglur þessa efnis teknar í lög árið 1970. Dönsku lögin höfðu í upphafi að geyma reglur um upplýsingarétt aðila máls og almennan upplýsingarétt, en við endurskoðun laganna árið 1985 voru ákvæði um upplýsingarétt aðila máls flutt í stjórnsýslulögin.
Efni meginreglunnar, eins og hún birtist í lögum annars staðar á Norðurlöndum, er fjórþætt:
* Réttur til aðgangs að upplýsingum er bundinn við þær upplýsingar sem fram koma í skjölum í vörslum stjórnvalda.
* Rétturinn til aðgangs að upplýsingum nær til skjala sem finna má í vörslum ríkis eða sveitarfélaga.
* Ekki er gerð krafa um að sá sem óskar aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum hafi tengsl við hlutaðeigandi mál eða hafi að öðru leyti sérstakra hagsmuna að gæta.
* Öllum er frjálst að óska aðgangs að upplýsingum. Rétturinn er því t.d. ekki bundinn skilyrði um búsetu eða ríkisborgararétt.
Mörg önnur ríki hafa lögleitt meginregluna um upplýsingarétt almennings. Má þar nefna Ástralíu (e. Freedom of Information Act frá 1982), Bandaríkin (e. Freedom of Information Act frá 1967), Kanada (e. Access to Information Act frá 1980) og Nýja Sjáland (e. Official Information Act frá 1982).
Meginregla um almennan aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum er ekki almennt gildandi réttur í ríkjum Evrópusambandsins ef undan eru skilin ákvæði sem gilda innan sambandsins og á Evrópska efnahagssvæðinu um upplýsingaskyldu á sviði umhverfismála. Þau ákvæði eru sett á grundvelli tilskipunar Evrópusambandsins frá 1990.
Nýverið hefur einnig verið ákveðið að heimila almenningi aðgang að gögnum í vörslu stofnana Evrópusambandsins, einkum ráðherraráðsins og framkvæmdastjórnarinnar. Þær reglur gilda aðeins á vettvangi sambandsins, en snerta ekki einstök aðildarríki þess.
IV.
Aðstæður stjórnvalda til þess að veita aðgang að upplýsingum eru á ýmsan hátt lakari hér á landi en í nágrannalöndum okkar. Íslensk stjórnsýsla er um margt frumstæðari og lausari í reipunum en stjórnsýsla nágrannaríkjanna. Þannig virðast fleiri mál vera afgreidd hér á landi með óformlegum hætti, en það leiðir oft til þess að ekki eru varðveittar upplýsingar um málsatvik og jafnvel afgreiðslu máls. Þá hafa ekki mótast hérlendis skýrar stjórnsýsluvenjur um rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum.
Hér á landi hafa ekki enn verið lögleiddar almennar reglur um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Á einstökum sviðum hafa þó verið tekin í lög ákvæði sem veita almenningi rétt til aðgangs að vissum upplýsingum. Hér má fyrst nefna lög nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum, en að auki er að finna nokkur dreifð og ósamstæð ákvæði í lögum og eru þau helstu talin upp í fylgiskjali I með frumvarpi þessu. Þegar settum lögum sleppir ríkir mikil réttaróvissa um það að hverju marki almenningur eigi rétt til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Í ólögmæltum tilvikum hefur verið gengið út frá því að stjórnvöld hafi heimild til þess að veita almenningi rýmri aðgang að upplýsingum en leiðir af beinum rétti þessara aðila lögum samkvæmt, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.
Jafnt almenningi sem stjórnvöldum er nauðsyn á skýrum og einföldum meginreglum um það sem hér að framan hefur verið nefndur upplýsingaréttur almennings. Skortur á reglum af þessu tagi hefur oft leitt til harðvítugra deilna á síðari árum, auk þess sem óvissan hefur tafið fyrir afgreiðslu á þeim erindum sem stjórnvöldum hafa borist um aðgang að gögnum. Þá hefur komið í ljós, m.a. í málum sem umboðsmaður Alþingis hefur fengið til úrlausnar, að stjórnsýsluframkvæmd á þessu sviði hefur alls ekki verið nægilega samræmd.
Með frumvarpi þessu er lagt til að tekin verði upp sú meginregla í íslensk lög að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál. Hér er m.ö.o. ætlunin að rýmka rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum, einkum á þeim sviðum þar sem þeim hefur verið talið heimilt, en ekki skylt, að láta upplýsingar í té. Þó skal tekið fram, til að forðast misskilning, að með frumvarpinu er ekki lögð nein skylda á herðar stjórnvöldum til að veita almenningi upplýsingar að eigin frumkvæði. Í lögum er aftur á móti að finna nokkurn fjölda slíkra sérákvæða. Þar má t.d. nefna að skv. 2. gr. laga nr. 84/1995 skal úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna birta reglulega upplýsingar um fiskverð þannig að þær gagnist útvegsmönnum og sjómönnum sem best. Þá er rétt að benda á að ákvæði frumvarpsins veita almenningi eingöngu aðgang að upplýsingum sem er að finna í fyrirliggjandi gögnum í vörslu stjórnvalda. Í lögum er aftur á móti að finna nokkur sérákvæði sem mæla fyrir um að veita skuli almenningi upplýsingar í víðtækara mæli en frumvarp til upplýsingalaga gerir ráð fyrir og er þá oft um einhvers konar leiðbeiningar og ráðgjöf að ræða. Þannig eiga húsnæðisnefndir t.d. að veita íbúum hlutaðeigandi sveitarfélags upplýsingar um félagslegt húsnæði og húsaleigusamninga, skv. 5. tölul. 45. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. 8. gr. laga nr. 58/1995, um breyting á þeim lögum.
Við gerð frumvarpsins hefur sem fyrr segir verið höfð hliðsjón af frumvarpi því til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda sem lagt var fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990 jafnframt því sem höfð hefur verið hliðsjón af þeirri gagnrýni sem frumvarpið sætti á sínum tíma. Hér á eftir fer yfirlit um helstu efnisatriði þessa frumvarps:
1. Lagt er til í I. kafla að gildissvið laganna verði hið sama og var í eldri frumvörpum, þ.e. stjórnsýsla ríkis og sveitarfélaga. Eru ákvæðin um gildissvið sniðin eftir samsvarandi ákvæðum stjórnsýslulaga, svo langt sem þau ná, og á þetta reyndar við um fleiri atriði í frumvarpinu svo sem nánar verður vikið að í athugasemdum við einstakar greinar.
2. Í II. kafla hefur verið leitast við að hafa undanþágur frá fyrrgreindri meginreglu um upplýsingarétt almennings sem fæstar og hefur þeim þannig verið nokkuð fækkað frá eldri frumvörpum, einkum þeim undanþágum sem byggjast á mikilvægum almannahagsmunum. Undanþáguákvæðin ber að sjálfsögðu að skýra þröngt en þó hefur verið reynt að hafa ákvæðin svo almennt orðuð að nokkurt svigrúm skapist til að móta þau nánar í framkvæmd.
3. Í III. kafla er finna ákvæði um aðgang aðila máls að upplýsingum um hann sjálfan en ákvæði sem þessi var ekki að finna í eldri frumvörpum.
4. Ákvæði IV. kafla um málsmeðferð eru nokkru ítarlegri en samsvarandi ákvæði í eldri frumvörpum.
5. Að því var fundið í frumvarpinu frá 1990 að ekki væri unnt yrði að leysa úr ágreiningi um aðgang að gögnum með einföldum og skjótum hætti. Í því skyni er nú lagt til í V. kafla að sett verði á stofn sérstök úrskurðarnefnd er starfi óháð stjórnsýslunni. Ekkert er því hins vegar til fyrirstöðu að ágreiningur af þessu tagi verði borinn undir dómstóla eftir almennum reglum.
6. Annað atriði, sem sætti gagnrýni í frumvarpinu frá 1990, var að ráðherra var veitt víðtæk heimild til að setja ákvæði um framkvæmd laganna, jafnvel að móta einstök ákvæði þeirra nánar í reglugerð. Í því frumvarpi, sem nú er lagt fram, hefur þessu verið breytt. Kveðið er afdráttarlaust á um það í 8. gr. hvenær veita skuli aðgang að tilteknum gögnum þegar langur tími er liðinn frá því að þau urðu til.
7. VI. og VII. kafli hafa að geyma ákvæði um aðgang að gögnum hjá Þjóðskjalasafni Íslands og öðrum opinberum skjalasöfnum, svo og um skráningu mála. Nákvæm skráning og flokkun skjala og annarra gagna er forsenda þess að upplýsingalög verði virk. Af þeim sökum er mjög mikilvægt að ákvæði um varðveislu gagna og málaskráningu verði annað og meira en orðin tóm nái frumvarp þetta fram að ganga.
8. Samkvæmt VIII. kafla öðlast frumvarpið gildi sem lög hinn 1. janúar 1997. Jafnframt er lagt til, öfugt við það sem gert var í eldri frumvörpum, að lögin taki jafnt til allra gagna, eldri sem yngri.
V.
Hugtök þau sem koma fyrir í frumvarpinu eru mörg hver hin sömu og notuð eru í stjórnsýslulögum. Er merking þeirra hvarvetna hin sama.
Um hugtök þau sem notuð eru í frumvarpinu er annars þetta að segja:
Hugtakið „skjöl“ er notað í hefðbundinni þröngri merkingu, en hugtakið „gögn“ er notað sem samheiti um öll þau form sem upplýsingar eru varðveittar á innan stjórnsýslunnar. Upplýsingaréttur almennings gildir án tillits til þess í hvaða formi umbeðnar upplýsingar eru. Hugtakið á því að skýra rúmt eins og fram kemur í 2. tölul. 3. gr. frumvarpsins.
Hugtakið „upplýsingar“ er samheiti yfir allt það sem komið hefur til vitundar stjórnvalda. Hugtakið er því notað í huglægri merkingu en hugtökin „skjöl“ og „gögn“ eru hlutlægs eðlis. Þannig er t.d. í 6. gr. frumvarpsins tekið svo til orða að „gögn hafi að geyma upplýsingar um tiltekin atriði“.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um I. kafla.
Um 1. gr.
Í þessari grein er kveðið á um gildissvið laganna. Gert er ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðun. Sömuleiðis dómstólarnir, þ.e. Hæstiréttur, hérðasdómstólar og sérdómstólar.
Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðils sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi.
Í 2. mgr. er mælt svo fyrir að lögin taki ennfremur til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hér er fylgt sömu reglu og í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og lögin látin ná til þess þegar einkaaðilum hefur verið fengið stjórnsýsluhlutverk sem að öðru jöfnu er í höndum hins opinbera.
Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna. Sé hlutafélag í eigu ríkis eða sveitarfélags ná lögin til upplýsinga er varða eignarhald þessara opinberu aðila á félaginu nema upplýsingarnar lúti að viðkvæmum viðskiptahagsmunum þess, en þá er heimilt að takmarka aðgang að gögnum skv. 3. tölul. 6. gr. laganna með tilliti til samkeppni félagsins við aðra aðila.
Um 2. gr.
Í 1. mgr. er mælt svo fyrir eins og í stjórnsýslulögum að lögin gildi ekki um þau störf sýslumanna og sérstakra sýslunarmanna, þar á meðal skiptastjóra, sem töldust til dómstarfa fram til 1. júlí 1992. Í réttarfarslöggjöfinni er ráð fyrir því gert að ágreiningsefni um þessi málefni verði borin beint undir dómstóla og er því eðlilegt að umrædd störf falli utan við gildissvið laganna á sama hátt og starfsemi dómstóla.
Í stjórnsýslulögum er að finna ákvæði um aðgang aðila stjórnsýslumáls að gögnum málsins. Eðlilegt er að taka fram, til þess að taka af allan vafa, að lög þessi gildi ekki um slíkan aðgang. Hins vegar er í III. kafla frumvarpsins kveðið á um aðgang aðila að gögnum máls þegar þau tengjast ekki stjórnvaldsákvörðun eins og nánar verður vikið að í athugasemdum með 9. gr.
Í lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, svonefndum tölvulögum, er og að finna ákvæði um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum. Þótt þau lög séu víðtæk vegna þess að þau taka til hvers kyns kerfisbundinnar skráningar og meðferðar persónuupplýsinga verður að líta á ákvæði þeirra sem sérákvæði í samanburði við þau almennu ákvæði um aðgang að upplýsingum í stjórnkerfinu sem frumvarp þetta hefur að geyma. Þar af leiðandi er það bæði eðlilegt og stuðlar jafnframt að einföldun að tölvulögin séu látin gilda ein og á tæmandi hátt um aðgang að þeim upplýsingum er þau taka til.
Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að. Sem dæmi um slíka þjóðréttarskuldbindingu má nefna 2. mgr. 31. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 122. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993.
Rétt er að vekja athygli á því að í 4. mgr. 9. gr. er að finna eina undantekningu til viðbótar frá hinu almenna gildissviði laganna skv. 1. gr., en þar segir að um aðgang sjúklings að sjúkraskrá fari eftir ákvæðum læknalaga, sbr. nú 16. gr. laga nr. 53/1988 eins og henni var breytt með 3. gr. laga nr. 50/1990.
Á sama hátt og í stjórnsýslulögum er sérstaklega tekið fram í 3. mgr. að ákvæði annarra laga, sem heimila kunna víðtækari aðgang að upplýsingum en lög þessi mæla fyrir um, haldi gildi sínu óháð lögunum. Þá ber að skýra ýmis sérákvæði í lögum, sem almennt eru orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæða laga þessara.
Í niðurlagi 2. gr. er sérstaklega kveðið á um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum.
Í lögum eru mörg ákvæði um þagnarskyldu. Skipta má þeim ákvæðum í tvo flokka eftir því hvort þau sérgreina þær upplýsingar sem þagnarskylda á að ríkja um. Finna má fjölmörg þagnarskylduákvæði sem nefna má almenn ákvæði laga um þagnarskyldu. Dæmi um slík ákvæði eru 32. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og fleiri sambærileg lagaákvæði. Einkenni þessara almennu ákvæða er að þau sérgreina ekki þær upplýsingar sem þagnarskyldan gildir um heldur tilgreina aðeins „atriði“, „upplýsingar“ eða „það“ sem starfsmaður fær vitneskju um í starfi og leynt skal fara. Slík almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka sem fyrr segir ekki aðgang að gögnum skv. 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. frumvarpsins. Það sama á við um almenn ákvæði um þagnarskyldu sem fram koma í stjórnvaldsfyrirmælum. Þeir hagsmunir, sem þessum almennu þagnarskylduákvæðum er ætlað að vernda, eru yfirleitt hinir sömu og ákvæði 4.–6. gr. frumvarpsins taka til. Það fer því eftir túlkun 4.–6. gr. frumvarpsins hvort aðgangur að gögnum er óheimill eða takmarkaður. Séu aftur á móti veittar upplýsingar sem óheimilt er að veita samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, ef að lögum verða, kann starfsmaður að hafa bakað sér refsiábyrgð samkvæmt ákvæðum laga um þagnarskyldu.
Í fylgiskjali II með frumvarpi þessu eru dæmi um almenn lagaákvæði um þagnarskyldu.
Í lögum má ennfremur finna allmörg sérákvæði laga um þagnarskyldu þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Það fer eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga.
Nokkur þessara ákvæða tilgreina þær upplýsingar, sem þagnarskylda á að ríkja um, með mjög almennum hætti. Þar má t.d. nefna þegar þagnarskylda á að ríkja um einstaklingsbundnar upplýsingar, einkamálefni, persónuleg málefni eða upplýsingar um hagi einstaklinga eða fyrirtækja. Slík ákvæði valda almennt ekki vanda þar sem auðvelt er að skýra þau til samræmis við 5. gr. frumvarpsins.
Þá er að finna ákvæði sem tilgreina skýrar þær upplýsingar sem þagnarskylda á að ríkja um. Að því leyti sem slíkum ákvæðum er ætlað að vernda sömu hagsmuni og ákvæði 4.–6. gr. frumvarpsins ber að skýra þau til samræmis við þau ákvæði frumvarpsins að svo miklu leyti sem hægt er. Þannig ber t.d. að skýra ákvæði, sem mæla fyrir um þagnarskyldu um einkamál og heimilishagi eða þagnarskyldu um nöfn sjúklinga, vitneskju eða grun um sjúkdóma og heilsufar þeirra, til samræmis við 1. málsl. 5. gr. frumvarpsins, en þar kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þá ber að skýra ákvæði, sem mæla fyrir um þagnarskyldu um efnahag, tekjur eða gjöld einstaklinga, til samræmis við 1. málsl. 5. gr. frumvarpsins, en þar kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins er mælt svo fyrir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Til samræmis við þetta ákvæði ber að skýra ákvæði sem mæla fyrir um þagnarskyldu um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða rannsóknir í þágu atvinnulífs sem kostaðar eru af einkaaðilum.
Þau sérákvæði laga um þagnarskyldu, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til ganga skýrlega lengra en ákvæði 4.–6. gr. frumvarpsins, eða taka til annarra upplýsinga en þar eru undanþegnar aðgangi almennings, ganga framar ákvæðum frumvarps þessa, ef að lögum verður, og hindra því aðgang að þeim upplýsingum sem þar er getið. Afar fá slík ákvæði eru í íslenskum lögum, þannig að um óveruleg frávik er að ræða frá þeim rétti til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í frumvarpi þessu. Sem dæmi um slík sérákvæði má nefna þagnarskyldu þá sem ríkir um upplýsingar um það hverjir nota póstinn eða á hvern hátt hann er notaður eða upplýsingar um efni skeyta eða samtala um fjarskiptavirki ríkisins svo og hverjir hafi átt samtal um fjarskiptavirki ríkisins eða staðið í skeytasendingum.
Í fylgiskjali III með frumvarpi þessu eru dæmi um sérákvæði laga um þagnarskyldu.
Sérákvæði um þagnarskyldu, sem fram koma í stjórnvaldsfyrirmælum, takmarka ekki aðgang að upplýsingum samkvæmt frumvarpinu nema slík þagnarskylduákvæði eigi sér sérstaka og skýra lagastoð. Ákvæði, sem veita t.d. ráðherra almenna heimild til þess að setja nánari fyrirmæli um framkvæmd laga í reglugerð, nægja því ekki.
Sérstök fyrirmæli yfirmanns til undirmanns um að gæta þagmælsku um tilteknar upplýsingar geta ekki takmarkað aðgang að upplýsingum samkvæmt 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. frumvarpsins nema fyrirmælin eigi sér skýra stoð í sérákvæði laga um þagnarskyldu. Slík fyrirmæli á grundvelli 32. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, geta því t.d. ekki takmarkað aðgang að gögnum sem ella væri frjáls skv. 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. frumvarpsins. Á sama hátt getur sveitarstjórn ekki takmarkað rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sem ella væri frjáls skv. 1. mgr. 3. gr. eða 9. gr. frumvarpsins.
Í 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. eru ákvæði um rétt til aðgangs að gögnum og um skýringu þagnarskylduákvæða gagnvart þeim hefur verið fjallað hér að framan. Í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er aftur á móti að finna heimild til að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en beinn réttur stendur til skv. 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. frumvarpsins. Eins og nánar verður vikið að í athugasemdum við 3. gr. geta bæði almenn ákvæði og sérákvæði um þagnarskyldu takmarkað þá heimild sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 3. gr.
Um II. kafla.
A.
Meginreglan um upplýsingarétt almennings.
Í grófum dráttum má skipa gildandi lagaákvæðum um aðgang að gögnum í tvo höfuðflokka. Annars vegar eru það reglur um aðgang aðila að gögnum sem snerta hann sjálfan sérstaklega eða mál sem hann er aðili að. Í þennan flokk reglna falla m.a. 15. gr. stjórnsýslulaga, 9. gr. laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga og 16. gr. læknalaga. Hins vegar eru það reglur um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Ekki eru til margar skráðar reglur til að fylla þennan flokk að gildandi rétti. Rétt er þó að nefna ákvæði laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, en það eru sérlög sem aðeins gilda á sviði umhverfismála eins og heiti þeirra ber með sér. Ákvæði II. kafla frumvarpsins falla í þennan síðarnefnda flokk en ákvæði III. kafla falla fremur í fyrrnefnda flokkinn.
Með frumvarpi þessu er lagt til að lögfest verði sú réttarregla að stjórnvöldum sé skylt, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum, sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. frumvarpsins. Aðalatriði þessarar meginreglu er að einstaklingar og lögaðilar, þ.m.t. fjölmiðlar, eigi lögum samkvæmt rétt til aðgangs að gögnum mála innan stjórnsýslunnar án þess að þurfa að sýna fram á tengsl við málið eða aðila þess og án þess að þurfa að sýna fram á hagsmuni af því fá eða nota umbeðnar upplýsingar.
Einnig er rétt að benda sérstaklega á að meginregla, sem byggist á almennum aðgangi að upplýsingum, án þess að sá sem upplýsinga beiðist þurfi að tiltaka ástæður fyrir beiðni sinni, felur jafnframt í sér að aðgangi verður ekki synjað á þeim grundvelli að ætlað sé að birta upplýsingarnar. Annað mál er að birting upplýsinga kann stundum að varða við lög, t.d. almenn hegningarlög eða höfundalög.
B.
Meginreglan um aukinn aðgang að gögnum.
Í álitum umboðsmanns Alþingis frá 13. október 1995 í málinu nr. 1097/1994 og frá 2. nóvember 1995 í málinu nr. 1359/1995 er bent á að almennt hafi verið út frá því gengið að stjórnvöld hafi heimild til þess að veita bæði aðila stjórnsýslumáls og almenningi rýmri aðgang að upplýsingum en leiðir af beinum rétti þessara aðila lögum samkvæmt, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Með 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að þessi óskráða réttarregla verði sett í lög.
Meginregla 1. mgr. 3. gr. svarar því aðeins hvenær stjórnvaldi er skylt að veita aðgang að gögnum, sem 2. mgr. sömu greinar tekur til, með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr. Ákvæðið stendur því ekki í vegi að veittur sé rýmri aðgangur að gögnum en þar er gert ráð fyrir. Þetta er í samræmi við fyrrnefnda meginreglu svo og það sjónarmið að ákvæði frumvarpsins geri aðeins lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar.
Í dönskum og norskum rétti er heimild stjórnvalds til þess að meta hvort aukinn aðgangur verði veittur nefnd meroffentlighed. Í fyrstu upplýsingalögum beggja þessara ríkja, sem hvortveggja voru sett á árinu 1970, var þessi heimild ekki lögfest berum orðum, en engu að síður út frá því gengið að hún væri fyrir hendi. Við endurskoðun dönsku laganna árið 1985 var heimildinni bætt í lögin til að leggja áherslu á að lögin geri aðeins lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar. Í þessu sambandi var sérstaklega á það bent að stjórnvald ætti ekki aðeins að meta hvort heimilt væri að synja beiðni af formlegum ástæðum eða á grundvelli undanþáguákvæða laganna heldur einnig að taka til sjálfstæðrar skoðunar hvort raunveruleg þörf væri á að halda upplýsingum leyndum. Við endurskoðun norsku laganna árið 1982 var sambærileg heimild tekin upp í þau lög sem nokkurs konar leiðbeining til stjórnvalda um að vega og meta í hverju tilviki hvort rétt væri að veita aukinn aðgang að gögnum. Við síðari endurskoðun laganna á árinu 1993 var leiðbeiningunni breytt í skyldu þannig að stjórnvöldum er nú skylt að vega og meta hvort veita skuli aukinn aðgang að gögnum.
C.
Sjónarmið að baki undanþáguákvæðum laganna.
Aðgangur almennings að upplýsingum verður almennt ekki takmarkaður á grundvelli ákvæða 5.–6. gr. nema að undangengnu mati stjórnvalds á því hvort hætta sé á að þeir hagsmunir, sem þar eru tilgreindir, skaðist ef upplýsingar eru veittar. Við mat á því skipta engu máli hagsmunir þess sem upplýsinganna óskar af því að fá þær enda byggist meginreglan um almennan aðgang að upplýsingum á því grundvallarsjónarmiði að hver sem er geti óskað upplýsinga án þess að þurfa að tilgreina ástæður fyrir beiðni sinni.
Að þessu leyti greina reglur II. kafla sig frá reglum III. kafla, en þar er á því byggt að fram fari hagsmunamat þegar gögn hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, sbr. 3. mgr. 9. gr. frumvarpsins
Undanþágur frá meginreglu frumvarpsins eru tæmandi taldar, en almennt eru þær af tvennum toga. Annars vegar að tiltekin gögn eru undanþegin upplýsingarétti, hins vegar að ákveðnir hagsmunir standi því í vegi að upplýsingar verði veittar. Þeir hagsmunir geta ýmist verið einkahagsmunir eða almannahagsmunir.
Um 3. gr.
Allir njóta réttar til aðgangs að gögnum. Ekki hefur þýðingu hvort sá sem upplýsinga óskar er íslenskur ríkisborgari eða heimilisfastur hér á landi. Ekki skiptir heldur máli hvort um einstakling eða lögaðila er að ræða.
Rétturinn nær eingöngu til gagna sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum. Til gagna teljast t.d. umsóknir, bréf, minnisblöð sem rituð hafa verið um málsatvik, umsagnir, erindi frá öðrum stjórnvöldum, myndir, teikningar, örfilmur og annað sem tilheyrt getur máli. Það hefur því ekki þýðingu á hvaða formi upplýsingar eru varðveittar, t.d. geta þær verið skráðar með vélrænum hætti.
Stjórnvald getur ekki heitið þeim trúnaði sem gefur upplýsingar. Slíkt verður ekki gert nema ótvírætt sé að upplýsingarnar falli undir eitthvert af undanþáguákvæðum 4.–6. gr. frumvarpsins.
Réttur almennings til aðgangs að gögnum nær einnig til dagbókarfærslna um skjöl máls, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. Í 22. gr. er fjallað um skyldu stjórnvalda til að færa skrá yfir slíkar upplýsingar. Slík færsluskrá getur veitt gott yfirlit um gögn máls þótt iðulega komi þar lítið sem ekkert fram um sjálft efni málsins. Ákvæði 3. gr. veitir þó aðeins aðgang að þeim hluta skrár sem geymir dagbókarfærslur um það mál er beiðni lýtur að. Ákvæðið veitir einnig rétt til aðgangs að lista yfir málsgögn hafi slíkur listi verið gerður.
Svo sem fram kemur í almennum athugasemdum hér að framan þarf sá sem óskar aðgangs að gögnum máls ekki að vera tengdur málinu eða aðilum þess. Hann þarf heldur ekki að tilgreina til hvers hann ætlar að nota upplýsingarnar.
Ekki hefur þýðingu hvort mál er enn til meðferðar eða hefur verið afgreitt þar sem ákvæðið á við í báðum tilvikum, sbr. orðalagið „eru eða hafa verið til meðferðar“.
Í 3. mgr. 3. gr. er kveðið á um heimild til þess að veita almenningi aukinn aðgang að gögnum. Ákvæðið er í samræmi við þau ólögfestu sjónarmið að stjórnvöld hafi oft heimild til þess að veita bæði aðila máls og almenningi rýmri aðgang að upplýsingum en leiðir af beinum rétti þessara aðila lögum samkvæmt enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Á því er t.d. byggt að stjórnvöld geti veitt aukinn aðgang að gögnum vegna vísindalegra rannsókna eða í öðrum svipuðum tilgangi.
Í þessu sambandi hefur þýðingu hvort mál snertir einkahagsmuni eða almannahagsmuni. Án samþykkis þess einstaklings eða lögaðila, sem í hlut á, geta stjórnvöld t.d. ekki veitt almenningi aukinn aðgang að einka- eða fjárhagsmálefnum sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Snerti mál opinbera hagsmuni getur aftur á móti það stjórnvald, sem bært er, ákveðið að veita almenningi aukinn aðgang að gögnum standi ákvæði um þagnarskyldu því ekki í vegi.
Eins og fram kemur í lok greinarinnar er heimild stjórnvalds til þess að veita rýmri aðgang að gögnum máls háð því að ákvæði laga um þagnarskyldu standi auknum aðgangi ekki í vegi. Öll þagnarskylduákvæði í lögum og lögleg fyrirmæli byggð á þeim ganga því framar heimildarákvæðinu í 3. mgr.
Um 4. gr.
Sum gögn hafa sérstöku hlutverki að gegna við málsmeðferð stjórnvalda. Má þar nefna skjöl sem einkum eru samin til þess að undirbúa ákvarðanir stjórnvalds og hafa oft að geyma vangaveltur, svo sem uppkast að svari sem kann að breytast við nánari skoðun.
Ríkisráð og ríkisstjórn hafa ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins. Við setningu stjórnsýslulaga var talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda á þann hátt að undanþiggja frá upplýsingarétti aðila máls fundargerðir þeirra, minnisgreinar á ráðherrafundum og skjöl sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Sömu sjónarmið eiga ekki síður við um upplýsingarétt almennings og er því lagt til að umrædd gögn verði undanþegin meginreglu 1. mgr. 3. gr. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verður því eftir sem áður háð ákvörðun þessara stjórnvalda sjálfra. Um heimild ríkisstjórnar til þess að afhenda gögn sem falla undir 1. tölul. fer eftir 3. mgr. 3. gr. Undanþágan gildir um alla fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður.
Að baki undanþágu 2. tölul. býr það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.
Í 3. tölul. er mælt svo fyrir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Margar ákvarðanir, sem stjórnvöld taka, eru svonefndar matskenndar ákvarðanir. Þá hafa lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sem ákvörðun er byggð á, ekki að öllu leyti að geyma þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi svo að ákvörðun verði tekin eða þau veita stjórnvöldum að einhverju leyti mat á því hvert efni ákvörðunar skuli vera. Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til að farin verði sama leið og í stjórnsýslulögunum, og reyndar einnig í dönsku og norsku upplýsingalögunum, að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.
Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv. Ennfremur er rétt að taka fram að gögn, sem verða til við skráningu upplýsinga um málsatvik, sbr. 23. gr., falla ekki undir ákvæði 3. tölul.
Að öðru leyti er ekki hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvaða gögn teljast vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins. Við nánari skýringu þess verður að líta sérstaklega til þess hvort upplýsingarnar snerta atriði sem kunna að breytast eða hafa breyst við nánari skoðun eða umfjöllun.
Þrátt fyrir að stjórnvald kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í niðurlagi 3. tölul. 1. mgr. lagt til að aðgangur verði veittur í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls og hins vegar ef upplýsinga verður ekki aflað annars staðar. Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tölul. er að finna í stjórnsýslulögum.
Í 4. tölul. er tekið af skarið um það að öll gögn máls, sem snerta ráðningu, skipun eða setningu opinberra starfsmanna, séu undanþegin aðgangi almennings. Umsóknir, einkunnir, meðmæli, umsagnir um umsækjendur og önnur gögn í slíkum málum, sbr. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins, eru því undanþegin aðgangi almennings.
Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. október 1995 í málinu nr. 1097/1994 vakti umboðsmaður athygli forsætisráðherra og Alþingis á því að brýnt væri að Alþingi tæki með lögum af skarið um hvort veita bæri almenningi upplýsingar um nöfn þeirra sem sótt hefðu um opinber störf.
Nefnd sú sem samdi þetta frumvarp tók til rækilegrar skoðunar hvort rétt væri að lögfesta þá reglu að hver sem er ætti rétt á að fá lista yfir nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda um opinberar stöður. Tvenns konar sjónarmið vegast hér aðallega á. Annars vegar tillitið til umsækjenda, þar á meðal er talið að menn í störfum hjá einkaaðilum veigri sér við því að sækja um opinber störf af ótta við að missa viðskiptavini þegar fréttist af umsókn þeirra. Hins vegar er það sjónarmiðið um „opna stjórnsýslu“ en upplýsingar um umsækjendur stuðla m.a. að umræðu um ráðningu í opinberar stöður er veitir stjórnvöldum án efa nokkurt aðhald.
Með tilliti til aðalmarkmiðs frumvarpsins og þeirrar reynslu, sem fengist hefur síðustu ár af því að birta lista yfir umsækjendur, var ákveðið að taka síðastnefndu rökin fram yfir hin fyrrnefndu. Í frumvarpinu er því lagt til að farin verði svipuð leið og í norsku upplýsingalögunum. Þegar umsóknarfrestur er liðinn ber stjórnvaldi að útbúa lista yfir nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda, svo og að veita almenningi aðgang að þessum lista sé þess óskað. Forsætisráðherra setti stjórnarráðinu reglur sama efnis hinn 16. janúar 1996 og öðluðust þær gildi við birtingu auglýsingar um setningu þeirra í Lögbirtingablaði 26. janúar 1996.
Um 5. gr.
Í 5. gr. frumvarpsins eru teknar upp takmarkanir sem upplýsingaréttur almennings sætir í þágu einkahagsmuna einstaklinga, fyrirtækja og annarra lögaðila.
Augljóst er að óheftur aðgangur almennings að öllum gögnum, sem stjórnvöld ráða yfir, kynni að rjúfa friðhelgi einkalífs manna. Á hinn bóginn myndi það takmarka upplýsingaréttinn mjög ef allar upplýsingar, sem snerta einkahagsmuni einstaklinga eða fyrirtækja, væru undanþegnar. Því hefur víðast hvar, þar sem upplýsingalög hafa verið sett, verið fylgt þeirri stefnu að láta meginregluna um upplýsingarétt taka til slíkra upplýsinga en með þeim takmörkunum sem gera verður til að tryggja friðhelgi einkalífs og mikilvæga hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Hér er lagt til að lögfest verði nokkurs konar vísiregla um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi er m.ö.o. ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar þær sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu, samkvæmt almennum sjónarmiðum, svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum en þegar þeim reglum sleppir má þó hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að þær persónuupplýsingar, sem taldar eru upp í 4. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. Þar má t.d. nefna: upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúaarbrögð, upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.
Undir 5. gr. geta jafnvel fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál, er snertir ákveðinn einstakling, sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig er t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild. Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika.
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.
Í vafatilvikum er stjórnvaldi rétt að leita álits þess aðila sem í hlut á. Ef hann samþykkir að umbeðnar upplýsingar séu veittar stendur 5. gr. almennt ekki í vegi fyrir upplýsingagjöf. Sama er ef slíkt samþykki er gefið fyrirfram. Í ljósi þess að samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita upplýsingarnar verður þó að gera nokkuð ríkar kröfur til þess að samþykki sé skýrt og ótvírætt.
Um 6. gr.
Í 6. gr. er fjallað um þá almannahagsmuni sem réttlætt geta að aðgangur almennings að gögnum sé takmarkaður. Dönsk og norsk upplýsingalög hafa að geyma samsvarandi ákvæði og virðast þau í hvorugu landinu hafa valdið erfiðleikum í framkvæmd.
Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þessir hagsmunir eru tæmandi taldir, en hver töluliður sætir sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.
Heimild 6. gr. til þess að takmarka aðgang almennings og fjölmiðla að gögnum er bundin því skilyrði að gögnin sjálf hafi að geyma upplýsingar um þá hagsmuni sem njóta eiga verndar. Ef í gögnunum er jafnframt að finna upplýsingar sem ekki snerta þessa hagsmuni er stjórnvaldi almennt skylt að veita aðgang að þeim hluta þeirra, sbr. 7. gr.
Um 1. tölul.
Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. Í þessu sambandi skal og áréttað að samkvæmt niðurlagi 1. mgr. 2. gr. er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli.
Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar, þeim tengdar, berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt.
Með upplýsingum um varnarmál er m.a. átt við upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum. Ákvæðið tekur því aðeins til upplýsinga um innlend varnarmál, en 2. tölul. tekur til upplýsinga um alþjóðleg varnarmál og varnarmál erlendra ríkja. Oft kunna íslenskir og erlendir hagsmunir þó að falla saman að þessu leyti.
Um 2. tölul.
Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofana sem Ísland er aðili að.
Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.
Með erlendum ríkjum er átt við öll erlend ríki, jafnt þau sem Ísland hefur viðurkennt sem og önnur. Með fjölþjóðlegum stofnunum er átt við stofnanir að þjóðarétti sem einstök ríki eiga aðild að. Í dæmaskyni má nefna Sameinuðu þjóðirnar (UN), Atlantshafsbandalagið (NATO), Fríverslunarsamtök Evrópu (EFTA), Evrópusambandið (EU), Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnun Evrópu (OECD), Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (IMF), auk stofnana sem heyra undir þessa aðila, svo sem Mannvirkjasjóð Atlantshafsbandalagsins, Menningarmálastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNESCO) og Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) svo að nokkur dæmi séu tekin. Ef vafi leikur á því hvort fjölþjóðleg stofnun fellur undir ákvæði þessa töluliðar ber að skoða þær samþykktir sem stofnunin starfar eftir og hvernig tengslum íslenska ríkisins við hana er háttað.
Með 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er tryggt að skuldbindingar um þagnarskyldu, sem íslenska ríkið hefur gengist undir að þjóðarétti, haldi gildi sínu þótt frumvarp þetta nái fram að ganga.
Um 3. tölul.
Markmiðið með þessu frumvarpi er meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.
Meginsjónarmiðið að baki þessa ákvæðis er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða.
Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar né heldur ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.
Um 4. tölul.
Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Á sama hátt falla hér undir ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis.
Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja.
Með prófum er átt við hvers konar prófraunir sem opinberir aðilar standa fyrir. Augljóst er að eigi próf að geta gefið óvilhalla niðurstöðu er nauðsynlegt að halda öllum prófgögnum leyndum áður en það er þreytt. Ekki er aðeins um að ræða próf í hefðbundnum menntastofnunum heldur einnig próf fyrir ökumenn, flugmenn o.s.frv.
Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 4. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema ákvæði 5. gr. eða 1.–3. tölul. 6. gr. eigi við, sbr. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins.
Um 7. gr.
Greinin fjallar um það hvernig fara skuli að ef ákvæði 4.–6. gr. um undanþágur frá upplýsingarétti og takmarkanir á honum eiga aðeins við um hluta skjala eða annars konar gagna. Lagt er til að stjórnvaldi verði almennt við þær aðstæður skylt að veita aðgang að því efni skjala og annarra gagna sem 4.-6. gr. ná ekki til með beinum hætti. Í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga er hliðstætt ákvæði varðandi upplýsingarétt aðila máls.
Reglan í 7. gr. nær til allra gagna sem falla undir upplýsingarétt almennings skv. 3. gr. Markmið ákvæðisins er að tryggja að það komi ekki í veg fyrir aðgang að upplýsingum þótt þær sé að finna í gögnum sem jafnframt hafa að geyma upplýsingar er leynt eiga að fara.
Þótt reglan sé orðuð með almennum hætti er ljóst að henni kann að verða beitt með nokkuð mismunandi hætti eftir því hvort í hlut eiga gögn sem falla undir 4. gr. eða gögn skv. 5. og 6. gr. Þannig myndu undanþágur 4. gr. í flestum tilvikum eiga við um skjöl í heild sinni en ekki hluta skjala. Nærtækara er á hinn bóginn að takmarkanir á upplýsingarétti vegna einka- eða almannahagsmuna, sbr. 5. og 6. gr., taki aðeins til hluta skjals.
Skýra verður áskilnað 7. gr. svo að í honum felist skylda fyrir stjórnvald, sem synjar að hluta beiðni um aðgang að gögnum í tilteknu máli, að gera þeim, sem upplýsinga óskar, grein fyrir því.
Um 8. gr.
Rétt þykir að hafa takmarkanirnar í 4.–6. gr. tímabundnar þannig að aðgangur að þeim verði öllum heimill að tilteknum tíma liðnum enda er það í samræmi við þá framkvæmd sem víðast er tíðkuð. Langflestar upplýsingar eru þess eðlis að hagsmunirnir að baki vernd þeirra verða ekki eins ríkir með tímanum, en þá fer hins vegar oft að vaxa áhugi sagnfræðinga á þeim málum sem til meðferðar hafa verið og varpað geta ljósi á söguna. Með hliðsjón af þessu þykir rétt að leggja til að þrenns konar tímamörk gildi gagnvart aðgangi að upplýsingum sem háðar eru takmörkunum samkvæmt 4.–6. gr.
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir því í 1. mgr. að veita skuli aðgang að gögnum um ráðstafanir og próf, sbr. 4. tölul. 6. gr., jafnskjótt og þeim er að fullu lokið enda er þá eðli máls samkvæmt ekki lengur fyrir hendi nein þörf til að halda þeim leyndum. Það gildir þó ekki ef gögnin eru af því tagi sem greinir í 5. gr. eða öðrum ákvæðum 6. gr.
Í öðru lagi er ráð fyrir því gert í 2. mgr. að aðgang að upplýsingum, sem varða einkamálefni einstaklinga, skuli fyrst veita að áttatíu árum liðnum. Þetta tímamark er hér tekið upp til samræmis við þá almennu framkvæmd sem tíðkast hjá Þjóðskjalasafni. Þess má geta að jafnlangur frestur gildir að dönskum rétti um einkamálefni einstaklinga.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir því að öll önnur gögn, sem 4.–6. gr. taka til, verði opin almenningi þegar liðin eru þrjátíu ár frá því þau urðu til.
Um III. kafla.
Í þessum kafla er fjallað um aðgang að þeim gögnum í vörslu stjórnvalda sem varða sérstaklega þann er upplýsinganna óskar.
Meginreglan um upplýsingarétt, sem fram kemur í 3. gr. frumvarpsins, gildir án þess að sá sem í hlut á þurfi að sýna fram á nokkur tengsl við málið sem upplýsinga er óskað um. Slík tengsl geta þó verið fyrir hendi og gæti hlutaðeigandi þá í mörgum tilvikum byggt rétt sinn til að fá aðgang að upplýsingum á upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Sá réttur er hins vegar takmarkaður af gildissviði stjórnsýslulaga því að þau ná aðeins til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir stjórnsýslulögin kunna einstaklingar og lögaðilar að eiga réttmæta hagsmuni umfram aðra af því að fá upplýsingar, sem varða þá sérstaklega, t.d. um mál þar sem engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið eða verður nokkru sinni tekin.
Ákvæði III. kafla eru og í samræmi við dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 7. júlí 1989 (í máli Gaskins gegn Bretlandi) en þar er lögð áhersla á að í löggjöf aðildarríkja að mannréttindasáttmála Evrópu eigi að vera reglur sem sérstaklega tryggi mönnum formlega úrlausn um rétt þeirra til aðgangs að upplýsingum sem varða þá sjálfa.
Hér er lagt til að regla þessa efnis verði tekin upp í upplýsingalög. Því er í 9. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir nokkru rýmri upplýsingarétti en í 3. gr. þegar sá er óskar upplýsinganna getur sýnt fram á að upplýsingarnar varði hann beint.
Leggja ber áherslu á að sú regla, sem hér um ræðir, er af nokkuð öðrum toga en sú almenna regla sem fram kemur í 3. gr. Segja má að á vissan hátt liggi þessi regla miðja vegu milli upplýsingaréttar almennings og upplýsingaréttar aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Sjónarmiðin að baki henni eru því á ýmsan hátt önnur en þau sem eiga við þau ákvæði sem mælt er fyrir um í II. kafla frumvarpsins.
Um 9. gr.
Talið hefur verið að í íslenskum rétti sé við lýði óskráð meginregla um að einstaklingar og lögaðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum sem eru í vörslu stjórnvalda og varða þá sérstaklega enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Sambærilega reglu er að finna í 9. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, að því er snertir aðgang aðila að persónuupplýsingum sem skráðar hafa verið um hann kerfisbundinni skráningu. Lagt er til að meginregla þessi verði tekin upp í 9. gr. upplýsingalaga.
Í 1. mgr. er upplýsingarétturinn skilgreindur á svipaðan hátt og upplýsingaréttur skv. 3. gr. en því bætt við að skjöl eða önnur gögn, sem óskað er eftir aðgangi að, skuli hafa að geyma upplýsingar um aðila sjálfan. Aðili í þessum skilningi getur verið jafnt einstaklingur sem lögaðili.
Í 2. og 3. mgr. koma fram þær takmarkanir sem gera verður á upplýsingarétti aðila vegna mikilvægra hagsmuna.
Upplýsingaréttur aðila hefur án efa mesta þýðingu að því er varðar einkamálefni. Reikna má með því að tiltölulega sjaldgæft sé að hagsmunir hins opinbera af leynd rekist á við hagsmuni einstaklings eða lögaðila af því að fá vitneskju um upplýsingar er varða hann sjálfan. Á þetta getur engu að síður reynt í einstaka tilviki og er þá talið rétt að undanþágur 4. gr. gildi fullum fetum gagnvart upplýsingarétti aðila skv. 1. tölul. 2. mgr. Þá getur það sjónarmið, að halda beri upplýsingum leyndum vegna mikilvægra almannahagsmuna, einnig gengið framar upplýsingarétti aðila, sbr. 2. tölul. 2. mgr.
Algengt er á hinn bóginn að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum, er þá varða, sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 5. gr. frumvarpsins.
Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Stjórnvald getur því ekki synjað aðila um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé stjórnvaldi ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Í 4. mgr. er gengið út frá að ekki verði haggað við ákvæðum 16. gr. læknalaga um aðgang sjúklings að sjúkraskrá, heldur gildi þau ákvæði áfram. Þó er í 4. tölul. 25. gr. frumvarpsins gerð tillaga um að breyta lítillega 2. mgr. 16. gr. læknalaga til samræmis við þessa grein.
Um IV. kafla.
Sá sem fer fram á aðgang að gögnum öðlast ekki þar með aðild að því máli sem gögnin varða. Á hinn bóginn verður hann aðili að nýju sjálfstæðu stjórnsýslumáli sem hefst á því að stjórnvald fær í hendur beiðni hans um aðgang að upplýsingum. Þegar stjórnvald metur hvort veita eigi aðgang að umbeðnum gögnum verður það almennt að gæta allra þeirra reglna sem fram koma í stjórnsýslulögum, svo sem reglna um leiðbeiningarskyldu, rökstuðning o.s.frv.
Um 10. gr.
Beiðni um aðgang að gögnum er annaðhvort hægt að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að öllum þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4.–6. gr. því ekki í vegi.
Í beiðni verður að tilgreina gögnin eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á gögnunum eða málinu.
Það leiðir af 1. mgr. að ekki er hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Í frumvarpinu er gengið út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni, þ.e. að tilgreina verður þau gögn eða það mál sem beiðni beinist að.
Í 2. mgr. er mælt svo fyrir að stjórnvald geti sett það skilyrði að beiðni um aðgang að gögnum sé skrifleg. Til þess að koma í veg fyrir óþarfa skriffinnsku er lagt til að einungis þurfi að leggja fram skriflega beiðni ef stjórnvald telur þess þörf og þá á stöðluðu eyðublaði sem það leggur til.
Meginreglan um almennan aðgang að upplýsingum í II. kafla frumvarpsins byggist á því sjónarmiði að öllum sé tryggður réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum án þess að þurfa að sýna fram á tengsl við mál eða aðila þess og án þess að þurfa að sýna fram á hagsmuni af því að fá eða nota umbeðnar upplýsingar. Af þessu leiðir afdráttarlaust að stjórnvald má ekki krefjast þess af þeim sem upplýsinga óskar að hann greini frá því í hvaða tilgangi hann vill fá þær eða til hvers hann ætlar að nota þær. Þetta horfir á annan veg þegar aðili óskar eftir aðgangi að gögnum á grundvelli 9. gr. frumvarpsins. Gögn, sem óskað er aðgangs að, geta haft að geyma upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni annarra og skv. 3. mgr. 9. gr. skal í slíkum tilvikum meta þá andstæðu hagsmuni sem vegast á þegar tekin er afstaða til beiðni. Af þeim sökum getur verið nauðsynlegt að aðili upplýsi í hvaða tilgangi hann óskar upplýsinganna.
Þá geymir 3. mgr. ákvæði um það til hvaða stjórnvalds á að beina beiðni um aðgang að gögnum og þar með hvaða stjórnvald sé bært að lögum til að taka ákvörðun um það hvort aðgangur skuli leyfður.
Ákvörðun um aðgang að gögnum máls, þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heyrir undir það stjórnvald sem tekið hefur ákvörðun í máli eða hefur mál til ákvörðunar. Þessi regla hefur þýðingu þegar skjal hefur verið sent til annarra stjórnvalda, t.d. til umsagnar. Þó að skjal megi þannig finna í vörslum fleiri en eins stjórnvalds er einungis það stjórnvald, sem taka mun eða tekið hefur ákvörðun í málinu, bært til þess að taka ákvörðun um aðgang að gögnum þess. Að öðrum kosti skal beiðni borin fram við það stjórnvald sem hefur gögnin í sínum vörslum nema annað leiði af lögum.
Ef stjórnvaldi berst skrifleg beiðni um aðgang að gögnum sem á undir úrlausn annars stjórnvalds ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.
Um 11. gr.
Mjög mikilsvert er að beiðni almennings um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum verði ávallt afgreidd fljótt og án ástæðulausra tafa. Ætla má að réttur til aðgangs að upplýsingum gæti stundum orðið þýðingarlaus ef verulegar tafir yrðu á afgreiðslu slíkra erinda þar sem sá sem í hlut ætti gæti misst færis á að nýta sér upplýsingarnar við meðferð mála á öðrum vettvangi.
Í 2. mgr. er ákvæði um það hvernig stjórnvald skuli bregðast við ef beiðni um upplýsingar hefur ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar. Er þá lagt fyrir stjórnvaldið að skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Stjórnvöldum ber af fremst megni að reyna að afgreiða beiðnir í samræmi við 1. mgr. þannig að ekki reyni á ákvæði 2. mgr. Fyrirsjáanlegt er á hinn bóginn að fleiri en ein ástæða geta valdið því að farið sé fram yfir þau tímamörk. Í fyrsta lagi kann að vera flókið að leysa úr máli þar sem vega þarf og meta andstæð sjónarmið. Í öðru lagi getur verið rétt að leita álits þess sem mál snertir áður en afstaða er tekin til hennar. Á það einkum við ef til greina kemur að takmarka upplýsingarétt á grundvelli 5. gr. Í þriðja lagi er rétt að taka fram að önnur verkefni stjórnvalds kunna að hafa forgang þannig að úrlausn um beiðni verði að bíða.
Í 3. mgr. er vísað til stjórnsýslulaga varðandi reglur um málsmeðferð að svo miklu leyti sem reglur er ekki að finna í IV. kafla. Sem fyrr segir er gengið út frá því að ákvarðanir um aðgang að upplýsingum séu stjórnvaldsákvarðanir þannig að í hvert sinn, sem beiðni um upplýsingar kemur fram, hefst sjálfstætt stjórnsýslumál og taka ákvæði stjórnsýslulaga til meðferðar þess.
Um 12. gr.
Þessi grein kveður á um hvað felst í aðgangi að upplýsingum samkvæmt frumvarpinu. Samkvæmt meginreglu 1. mgr. tekur stjórnvald ákvörðun um það á hvern hátt aðgangur verður veittur, þ.e. hvort umbeðin gögn verði sýnd eða ljósrit eða afrit veitt af þeim ef þess er kostur.
Ákvæði 1. mgr. ber þó að skoða með hliðsjón af ákvæði 2. mgr. þar sem fram kemur að almennt skuli orðið við beiðni um ljósrit eða afrit af gögnum nema þau séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé vandkvæðum bundið.
Við vissar aðstæður er heimilt að synja um ljósrit eða afrit af gögnum. Skjöl geta t.d. verið þannig útlits að ógerlegt sé að ljósrita þau. Stjórnvald getur einnig verið vanbúið til að veita umbeðin ljósrit eða önnur afrit, t.d. þegar um mikinn fjölda er að ræða eða tækjabúnaður til afritunar, t.d. af hljóðupptökum, er ekki fyrir hendi. Við þær aðstæður kann að reyna á ákvæði 3. mgr. þar sem stjórnvaldi er heimilað að fela öðrum að annast ljósritun skjala ef fjöldi þeirra er töluverður eða stjórnvald hefur ekki aðstöðu til að ljósrita. Hið sama á við um aðra afritun gagna. Kostnað við aðkeypta þjónustu greiðir sá sem um ljósrit eða afrit hefur beðið.
Í 4. mgr. er forsætisráðherra veitt heimild til að setja gjaldskrá fyrir ljósrit eða afrit sem veitt verða samkvæmt ákvæðum frumvarps þessa ef að lögum verður. Samsvarandi heimild er í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga fyrir afrit eða ljósrit sem afhent eru á grundvelli IV. kafla þeirra laga og er gildandi gjaldskrá nr. 186/1994.
Athygli skal vakin á því að heimildarákvæði 4. mgr. nær einungis til ljósrita eða afrita af gögnum sem liggja fyrir þegar þeirra er beiðst. Sú heimild breytir því ekki fyrirmælum 7. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, um gjaldtöku fyrir upplýsingar sem ekki liggja fyrir en talið er rétt að afla og láta í té.
Um 13. gr.
Þetta ákvæði er til fyllingar ákvæðum 20. gr. stjórnsýslulaga sem mælir almennt fyrir um það hvernig birta skuli ákvörðun og hvaða leiðbeiningar stjórnvald skuli gefa í því sambandi. Sá háttur, sem 13. gr. tiltekur, er nokkru strangari en 20. gr. stjórnsýslulaga gerir ráð fyrir því að sú skylda er lögð á stjórnvald að tilkynna skriflega um synjun á beiðni um upplýsingar hafi beiðnin verið skrifleg. Þetta er í samræmi við þá meginreglu að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á því að fá skriflegt svar.
Synjun um ljósrit eða annars konar afrit af gögnum er lögð að jöfnu við synjun um aðgang enda má segja að í slíkri synjun geti falist veigamikil takmörkun á upplýsingarétti.
Um V. kafla.
Í V. kafla frumvarpsins er lagt til að sjálfstæðri stjórnsýslunefnd, úrskurðarnefnd um upplýsingamál, verði falið að leysa úr ágreiningsmálum um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Þessi háttur er fallinn til að auka réttaröryggi og skilvirkni á þessu sviði þar sem almenningi gefst þá færi á að skjóta synjun um aðgang að upplýsingum með einföldum og skjótum hætti til úrskurðar sjálfstæðrar og óháðrar nefndar, auk þess sem vænta má að þetta fyrirkomulag sé til þess fallið að tryggja samræmi í framkvæmd laganna.
Um 14. gr.
Í 14. gr. er að finna almenna heimild fyrir þann sem synjað er um aðgang að gögnum til að bera synjunina undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Heimildin nær einnig til ágreinings um það hvort stjórnvald skuli veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.
Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja, skyldu stjórnvalds til þess að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum. Þetta þýðir að ákvörðun stjórnvalds um að fallast í öllu á beiðni um aðgang að upplýsingum sætir ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Sá einn sem synjað er um aðgang að gögnum getur verið aðili að kærumáli til úrskurðarnefndarinnar. Heimilt er að bera bæði synjun að hluta og synjun að öllu leyti undir nefndina. Hins vegar verður að liggja fyrir formleg ákvörðun stjórnvalds um að synja beiðni áður en nefndin tekur kæru til meðferðar. Ef stjórnvald féllist t.d. strax á að veita hluta af umbeðnum upplýsingum en tæki sér svo tíma til að skoða hvort við beiðni yrði orðið að öðru leyti væri ekki fyrir hendi kæruheimild fyrr en formleg ákvörðun lægi fyrir og fæli í sér synjun.
Í samræmi við meginregluna í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga frestar kæra til úrskurðarnefndarinnar ekki réttaráhrifum synjunar. Stjórnvaldi er því ekki skylt að afhenda hin umdeildu gögn fyrr en úrskurður nefndarinnar þess efnis liggur fyrir. Í því tilviki getur stjórnvald óskað eftir því við nefndina að réttaráhrifum úrskurðar hennar verði frestað meðan ágreiningurinn er borinn undir dómstóla, sbr. 18. gr.
Skv. 2. mgr. er úrskurðarnefnd um upplýsingamál sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem skipað er til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ríkis og sveitarfélaga. Úrskurðum nefndarinnar verður því ekki skotið til ráðherra né nokkurs annars stjórnvalds. Ráðherra getur því síður gefið nefndinni bindandi fyrirmæli um úrlausn mála. Úrskurðir nefndarinnar verða hins vegar bornir undir dómstóla skv. 60. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem bera má úrlausnir hennar undir umboðsmann Alþingis.
Um 15. gr.
Í 15. gr. er gert ráð fyrir því að þrír menn skipi úrskurðarnefnd upplýsingamála. Miðað er við að nefndarmenn séu skipaðir til fjögurra ára í senn og varamenn séu skipaðir með sama hætti og aðalmenn.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um almennt hæfi nefndarmanna. Í því skyni að tryggja hlutlægni nefndarmanna við meðferð kærumála er að auki lagt til að þeir megi ekki vera fastir starfsmenn í Stjórnarráði Íslands.
Að öðru leyti þarfnast greinin ekki frekari skýringa.
Um 16. gr.
Í 16. gr. er að finna ákvæði um meðferð kærumála hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, en eins og fram kemur í 4. mgr. gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga almennt um málsmeðferðina.
Í 1. mgr. er tilskilið að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og jafnframt er ákveðinn 30 daga kærufrestur. Þessi frestur er mun styttri en sá þriggja mánaða frestur sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Þykir það sjálfsagt vegna þess að yfirleitt er það hagur þess sem upplýsinga óskar að fá eins skjóta úrlausn og kostur er.
Í 2. mgr. er að finna heimild til handa úrskurðarnefndinni til að veita því stjórnvaldi, sem í hlut á, stuttan frest til þess að láta uppi rökstutt álit sitt á málinu. Nefndinni er því ekki skylt að leita slíks álits, en augljóst er að í ýmsum tilvikum getur verið þörf á því, sérstaklega ef hinni kærðu synjun hefur ekki fylgt rökstuðningur. Nefndinni er á hinn bóginn ekki skylt að bíða eftir því að stjórnvald gefi álit sitt dragist það úr hömlu.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að meirihluti nefndarinnar ráði niðurstöðu hennar ef nefndin er ekki einhuga í afstöðu sinni. Meginreglan er sú að allir nefndarmenn skuli sitja fund. Forfallist aðalmaður, án þess að ráðrúm gefist til að boða varamann í hans stað, er nefndin engu að síður ályktunarhæf þegar meirihluti nefndarmanna situr fund, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga. Við þær aðstæður er gert ráð fyrir að atkvæði formanns ráði úrslitum þegar atkvæði falla eitt á móti einu.
Um 17. gr.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um birtingu á úrskurðum sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál kveður upp.
Í 2. mgr. er kveðið á um réttaráhrif úrskurðar. Meginreglan er sú að um leið og úrskurður hefur verið birtur því stjórnvaldi, sem í hlut á, skal afhenda umbeðin gögn eða veita aðgang að þeim á annan hátt, þ.e. ef beiðni er tekin til greina. Frá þessu er þó gerð undantekning ef stjórnvald krefst þess að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað skv. 18. gr.
Um 18. gr.
Í 1. mgr. 18. gr. er lagt til að lögfest verði heimild til handa úrskurðarnefnd um upplýsingamál til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar þegar nefndin hefur úrskurðað að aðgang skuli veita að upplýsingum. Stjórnvald getur þá gert kröfu þess efnis með það fyrir augum að bera ágreiningsefnið undir dómstóla. Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.
Í 2. mgr. eru sett formleg skilyrði fyrir því að réttaráhrifum úrskurðar verði frestað. Skal krafa stjórnvalds gerð ekki síðar en þremur dögum frá birtingu úrskurðar, en um útreikning þessa frests fer eftir 8. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það skilyrði að stjórnvald beri málið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu úrskurðar. Loks er áskilið að óskað verði eftir því að málið sæti flýtimeðferð einkamáls skv. XIX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.
Um 19. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um VI. kafla.
Í VI. kafla frumvarpsins er mælt fyrir um aðgang að gögnum hjá Þjóðskjalasafni Íslands og öðrum opinberum söfnum eftir að skilaskyld gögn hafa verið afhent safni. Heimild til aðgangs að gögnum skv. II. og III. kafla laganna breytist ekki við að þau eru afhent safni. Eftir afhendingu gagna til safns færist aftur á móti ákvörðunarvaldið um rétt til aðgangs að gögnum til safnsins.
Um 20. gr.
Eftir að gögn hafa verið afhent Þjóðskjalasafni Íslands eða öðru opinberu safni fellur það í hlut safnsins að taka ákvörðun um hvort umbeðinn aðgangur verður veittur að gögnunum. Ef vafi er um rétt til aðgangs að þeim getur safnið aflað rökstuddrar umsagnar þess stjórnvalds sem afhenti safninu gögnin áður en ákvörðun er tekin. Umsögn stjórnvalds er þó ekki bindandi. Að öðru leyti fer um málsmeðferð hjá safni eftir IV. kafla frumvarpsins og ákvæðum stjórnsýslulaga.
Um 21. gr.
Með 21. gr. er lagt til að synjun skjalasafns um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum, svo og synjun skjalasafns um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum, verði kærð til úrksurðarnefndar um upplýsingamál með sama hætti og mælt er fyrir um í 14. gr. frumvarpsins.
Um VII. kafla.
Í VII. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði sem eru nauðsynleg svo að upplýsingalög geti náð markmiði sínu. Það er óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum ber að sjá til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvaða afgreiðslu erindi, sem þeim berast, hafi fengið hjá þeim. Frumvarp þetta er byggt á þeirri forsendu að niðurstaða mála, sem komið hafa til afgreiðslu hjá stjórnvöldum, liggi ávallt fyrir hjá þeim samkvæmt þessari meginreglu.
Til þess að tryggja að ávallt liggi fyrir upplýsingar um þau málsatvik sem verulega þýðingu hafa haft fyrir úrlausn máls er lagt til að lögfest verði ákveðin lágmarksregla um skráningu upplýsinga um málsatvik í 23. gr. frumvarpsins. Með ákvæði 23. gr. og framangreindri grundvallarreglu, ætti almenningur því að lágmarki að geta fengið upplýsingar um niðurstöðu og helstu málavexti þeirra mála sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum standi 4.–6. gr. frumvarpsins því ekki í vegi.
Til þess að tryggja að stjórnvöld geti ávallt fundið umbeðin gögn og afhent ljósrit af þeim án mikilla tafa er lagt til að lögfestar verði reglur um skyldu til að skrá mál á kerfisbundinn hátt og haga geymslu gagna þannig að þau séu aðgengileg. Í þessu sambandi má einnig minna á að um skyldu stjórnvalda til að varðveita gögn er mælt fyrir í 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, en þar kemur fram að afhendingarskyldum aðilum er óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnum sínum nema með heimild Þjóðskjalasafns eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala. Skv. 2. mgr. 6. gr. sömu laga bera forstöðumenn skilaskyldra stofnana ábyrgð á skjalavörslu stofnana.
Um 22. gr.
Í 1. mgr. 22. gr. er mælt fyrir um skyldu til kerfisbundinnar skráningar þeirra mála sem koma til meðferðar og afgreiðslu hjá stjórnvöldum. Slík skráning er yfirleitt við lýði í einhvers konar formi hjá flestum stjórnvöldum. Þá ber stjórnvöldum að haga geymslu gagna á þann hátt að þau séu aðgengileg.
Með 2. mgr. 22. gr. er að finna heimild til að samræma skjalastjórn hjá stjórnsýslu ríkisins með fyrirmælum í reglugerð þar sem unnt væri að kveða á um samræmda skjalastjórn á tilteknum sviðum stjórnsýslunnar. Í því skyni er forsætisráðherra, í samræmi við 1. tölul. 2. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu um staðfestingu hennar nr. 96/1969, heimilað að samræma þann hugbúnað sem notaður er og mæla svo fyrir hvers konar hugbúnað skuli nota. Til samræmis við 6. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, segir að forsætisráðherra skuli leita álits þjóðskjalavarðar áður en slík reglugerð er gefin út.
Á meðan ekki hefur verið sett reglugerð um skjalastjórn skv. 2. mgr. 22. gr. ber stjórnvöldum að leita eftir samþykkt Þjóðskjalasafns á nýjum skjalavistunarkefum áður en þau eru tekin í notkun, sbr. 4. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Um 23. gr.
Í 23. gr. er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til þess að skrá upplýsingar um málsatvik. Regla þessi er í eðli sínu málsmeðferðarregla og vísar einkum til þess þegar stjórnvöld afla upplýsinga og rannsaka mál, en það getur oft gerst með óformlegum hætti, í viðtölum og jafnvel símtölum. Við lögfestingu stjórnsýslulaga var á því byggt að stjórnvöldum væri í slíkum tilvikum skylt að rita minnisblað um upplýsingar sem fram kæmu hjá aðila máls og ekki væri að finna í öðrum gögnum þess, að því tilskildu að þær hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn þess (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3296). Þessi regla er áréttuð hér enda hefur hún verulega þýðingu ef tryggja á að upplýsingalög hafi tilætluð áhrif.
Eins og fram kemur í 23. gr. gildir reglan eingöngu við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið tekur því eingöngu til mála þar sem taka á svonefnda stjórnvaldsákvörðun, en á t.d. ekki við um þjónustu eins og umönnun sjúkra, fatlaðra og aldraðra, kennslu og fræðslustarfsemi, svo að nokkur dæmi séu nefnd.
Ákvæðið tekur til munnlegra upplýsinga um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls. Ekki skiptir máli í því sambandi hvernig upplýsingar berast stjórnvaldi.
Ákvæðið nær aðeins til munnlegra upplýsinga um málsatvik. Þannig þarf t.d. ekki að skrá niður vangaveltur um túlkun réttarreglna. Þá þarf heldur ekki að skrá niður aðrar upplýsingar um málsatvik en þær sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Með þessu móti á að vera tryggt að þær staðreyndir, sem úrlausn máls byggist á, liggi ávallt fyrir í gögnum þess. Af þessum sökum er skyldan til að skrá upplýsingar takmörkuð við þær upplýsingar sem ekki er að finna í öðrum gögnum máls.
Almennt verður að telja mikilvægt að upplýsingar þær, sem 23. gr. tekur til, séu skráðar eins fljótt og unnt er svo að skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt.
Í 23. gr. er ekki tekin afstaða til þess hvort upplýsingarnar skuli skráðar á sérstakt skjal. Rétt er þó að hafa í huga að séu slíkar upplýsingar aðeins skráðar í vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota ber engu að síður að veita aðgang að þeim ef upplýsingar er ekki að finna í öðrum gögnum málsins, sbr. 3. tölul. 4. gr. frumvarpsins. Sambærilega reglu er að finna í 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga.
Um VIII. kafla.
Í kaflanum er mælt fyrir gildistöku laganna og lagaskil, auk þess sem þar er að finna ákvæði um breytingar á öðrum lögum sem rétt þykir að gerðar verði samhliða setningu upplýsingalaga.
Um 24. gr.
Gert er ráð fyrir að lögin taki fyrst gildi um næstu áramót, þ.e. 1. janúar 1997, svo að nokkurt svigrúm gefist til að kynna lögin fyrir almenningi og þeim er starfa við stjórnsýslu hins opinbera.
Í frumvarpi því til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda, sem síðast var lagt fram 1990, var lagt til að heimild til aðgangs almennings að gögnum yrði takmörkuð við þau gögn sem orðið hefðu til eða borist stjórnvöldum eftir gildistöku laganna. Hér er hins vegar gerð tillaga um það að aðgangur að gögnum verði ekki takmarkaður með þessum hætti, heldur gildi ákvæði laganna um öll gögn, hvort sem þau hafa orðið til eða borist stjórnvöldum fyrir eða eftir gildistöku þeirra. Þetta er einföld regla vegna þess að hún útheimtir ekki eins og fyrrgreinda reglan að gögn séu flokkuð í tvennt eftir aldri. Að auki búa að baki henni þau rök að skjöl og önnur gögn í vörslu íslenskra stjórnvalda hafi, með fáeinum undantekningum, aldrei verið nein leyndarskjöl þótt ekki hafi verið fyrir hendi neinar almennar lagareglur er hafi gert stjórnvöldum skylt að veita almenningi aðgang að þeim.
Um 25. gr.
Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, er kveðið á um sams konar rétt aðila til aðgangs að persónuupplýsingum sem færðar hafa verið um hann á skipulagsbundna skrá og mælt er fyrir um í 9. gr. frumvarpsins um aðrar upplýsingar. Til þess að tryggja að nánast sama efnisregla felist í 9. gr. frumvarpsins og í 9. gr. fyrrnefndra laga er í 1. tölul. 25. gr. frumvarpsins lagt til að gerðar verði breytingar á fyrrgreindu ákvæði í lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.
Í 2. og 3. tölul. er lagt til að gerðar verði breytingar á lögum nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, til þess að tryggja að upplýsingalög gildi að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 3.–6. gr. frumvarpsins. Lög nr. 21/1993 munu þó gilda áfram um upplýsingamiðlun um umhverfismál, sbr. 8. gr. laganna, og um öflun upplýsinga um umhverfismál sem ekki eru fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum en engu að síður er talið rétt að afla og láta í té, sbr. 7. gr. laganna. Í fylgiskjali IV eru lög nr. 21/1993 birt í heild eins og þau hljóða með þeim breytingum sem 2. og 3. tölul. gera ráð fyrir.
Í 4. tölul. er lagt til að gerðar verði nauðsynlegar breytingar á 2. mgr. 16. gr. læknalaga nr. 53/1988, sbr. 3. gr. laga nr. 50/1990. Þessar breytingar eru m.a. nauðsynlegar vegna lögfestingar mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. alþt. 1992–93, A-deild, bls. 5931–5932. Þá horfir þessi breyting einnig til samræmingar, en með henni færist 16. gr. læknalaga nær 9. gr. frumvarpsins sem verður meginregla íslensks réttar um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan.
Í 5. tölul. er gerð sú tillaga að tekið verði upp nýtt ákvæði í höfundalög nr. 73/1972 þar sem skýrt er kveðið á um að fyrirmæli laganna um höfundarvernd girði ekki fyrir að upplýsingar séu látnar í té, hvort sem er samkvæmt upplýsingalögum eða öðrum lögum, t.d. stjórnsýslulögum. Hins vegar er skýrt tekið fram að þeim, sem upplýsingar fær, sé óheimilt að hagnýta sér þær þannig að það fari í bága við almenn fyrirmæli höfundalaga um rétt höfunda yfir verkum sínum. Ákvæði þetta, sem á sér fyrirmynd í 27. gr. dönsku höfundalaganna frá 1995, hefði það t.d. í för með sér að unnt væri að afhenda eintök af teikningum af opinberum byggingum þótt tiltekinn arkitekt ætti höfundarrétt að þeim. Þó mætti ekki birta teikningarnar opinberlega, gera eða dreifa eintökum af þeim eða hagnýta þær með öðrum hætti í hagnaðarskyni, svo sem með því að byggja eða teikna eftir þeim, nema með samþykki höfundar eða annarra rétthafa.
Í 6. tölul. er lagt til að gerð verði breyting á lögum nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, til samræmis við ákvæði VI. kafla frumvarpsins. Þegar skjöl og gögn, sem upplýsingalögin taka til, hafa verið afhent Þjóðskjalasafni tekur safnið ákvörðun um hvort umbeðin gögn skuli sýnd eða hvort ljósrit skuli veitt af þeim. Um rétt til aðgangs að þessum skjölum og gögnum fer þá samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Um aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem upplýsingalögin taka ekki til, svo sem gögnum frá dómstólum landsins, skal aftur á móti mælt fyrir um í reglugerð eins og núgildandi 9. gr. laga nr. 66/1985 mælir fyrir um.
Fylgiskjal I.
Dæmi um ákvæði laga um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum.
Lög nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu.
1. mgr. 19. gr. „Þjóðskráin veitir hverjum sem er upplýsingar um aðsetur manna og önnur atriði samkvæmt skrám sínum og gögnum, eftir reglum, sem Hagstofan setur.“
Orkulög nr. 58/1967.
6. gr. „Orkustofnun lætur sveitarfélögum og öðrum aðilum í té leiðbeiningar og upplýsingar um orkumál, þegar þess er óskað og eftir því sem við verður komið, gegn hæfilegu endurgjaldi.“
Lög nr. 96/1980 um biskupskosningu.
3. mgr. 3. gr. „Kjörstjórn semur kjörskrá fyrir biskupskosningu, og skal hún liggja frammi á biskupsstofu eða öðrum stað eða stöðum, sem kjörstjórn ákveður, í 4 vikur, eftir því sem nánar segir í auglýsingu kjörstjórnar.“
Lög nr. 48/1982 um kirkjuþing og kirkjuráð íslensku þjóðkirkjunnar.
7. gr. „Kosið skal til kirkjuþings á árinu 1982 og síðan á 4 ára fresti, sbr. 10. gr.
Kjörstjórn semur kjörskrá í byrjun þess árs, sem kjósa skal. Á hún að liggja frammi í 4 vikur á biskupsstofu eða öðrum stað eða stöðum, sem kjörstjórn ákveður, eftir því sem nánar segir í auglýsingu kjörstjórnar. Hún úrskurðar kærur út af kjörskrá og gengur endanlega frá henni.“
Lög nr. 31/1985 um Landmælingar Íslands.
8. gr. „Landmælingar Íslands veita þeim aðilum, sem þess þurfa, upplýsingar og aðgang að gögnum í vörslu stofnunarinnar eftir reglum sem um það verða settar.“
Lög nr. 19/1988 um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá.
3. mgr. 3. gr. „Ríkisendurskoðun skal halda skrá yfir heildartekjur og gjöld svo og eignir og skuldir allra skráðra sjóða og stofnana, svo og athugasemdir sínar við framlagða reikninga. Skal færa nýjar upplýsingar í skrána eftir því sem þær berast. Aðgangur að upplýsingum í skránni er öllum frjáls og skal láta í té afrit af henni til þeirra sem eftir því leita.“
Lög nr. 90/1989 um aðför.
32. gr. „Aðfararbeiðni og gögn um aðfararheimild skulu lögð fram við gerðina og merkt með áframhaldandi númeraröð. Einnig skulu lögð fram þau gögn, sem máli geta skipt um réttindi aðilanna og um framgang gerðarinnar að öðru leyti.
Um varðveislu sýslumanns á framlögðum gögnum og heimildir til aðgangs að þeim eða til afhendingar þeirra skal farið eftir reglum um dómskjöl í einkamálum, eftir því sem við getur átt.“
Lög nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála.
2. mgr. 19. gr. „Dómsmálaráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um gerð og varðveislu sakaskrár, aðgang að henni og sakavottorð. Þar er heimilt að ákveða hvað skuli skráð í sakaskrá, þar á meðal niðurstöður mála sem lögreglustjóri lýkur með sátt.“
Lög nr. 22/1991 um samvinnufélög.
10. gr. „Ráðherra annast skráningu samvinnufélaga og heldur sérstaka skrá yfir samvinnufélög í landinu. Setur ráðherra nánari reglur um skipulag samvinnufélagaskrár og innheimtir skráningargjöld samkvæmt reglum um gjöld til ríkissjóðs.
Aðgangur að samvinnufélagaskrá er öllum heimill.“
Lög nr. 60/1992 um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrufræðistofur.
6. gr. „Náttúrufræðistofnun skal eiga aðgang að vísindalegum upplýsingum sem opinberar stofnanir geta í té látið og varða starfssvið hennar. Skýrslur íslenskra og erlendra vísindamanna um rannsóknir á náttúru landsins skulu varðveittar í heimildasafni Náttúrufræðistofnunar.
Skylt er Náttúrufræðistofnun að varðveita vísindalegar upplýsingar og niðurstöður rannsókna í aðgengilegu formi og veita aðgang að þeim samkvæmt nánari reglum.“
Lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál.
1. gr. „Lögum þessum er ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga um umhverfismál til almennings.“
2. gr. „Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra.
Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar sem varða umhverfi og náttúruauðlindir. Enn fremur er átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði.“
Lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum.
3. mgr. 11. gr. „Almenningur skal eiga greiðan aðgang að úrskurði skipulagsstjóra, svo og niðurstöðum matsins.“
Lög nr. 33/1994 um slysavarnaráð.
4. gr. „Samræmd slysaskrá, sbr. a-lið 2. gr., skal varðveitt hjá landlækni. Ráðið mótar reglur um framkvæmd skráningar og aðgang að upplýsingum úr skránni.“
Lög nr. 60/1994 um vátryggingastarfsemi.
1. mgr. 28. gr. „Halda skal vátryggingafélagaskrá um öll félög sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi og skal hún vera í vörslu Vátryggingaeftirlitsins. Einnig skal skrá útibú sem hér hafa starfsleyfi og þá sem veita hér þjónustu án starfsstöðvar. Almenningi skal heimill aðgangur að vátryggingafélagaskrá.“
5. mgr. 60. gr. „Almenningi skal heimill aðgangur að upplýsingum um þann grundvöll sem útreikningur líftryggingaskuldar og ágóðahlutar er reistur á.“
Lög nr. 61/1994 um Rannsóknarráð Íslands.
18. gr. „Niðurstöður rannsókna, sem kostaðar eru með styrkjum úr Vísindasjóði og Tæknisjóði, skulu birtar opinberlega og vera öllum opnar nema um annað sé samið. Heimilt er að fjalla um skilmála fyrir styrkveitingum í reglugerð.“
Lög nr. 72/1994 um merkingar og upplýsingaskyldu varðandi orkunotkun heimilistækja o.fl.
1. gr. „Tilgangur laga þessara er að stuðla að því að orka sé notuð með skynsamlegum og hagkvæmum hætti með því að tryggja að neytendur hafi greiðan aðgang að samræmdum upplýsingum um orkunotkun og hávaðamengun heimilistækja og annað er varðar rekstur þeirra.“
Lög nr. 138/1994 um einkahlutafélög.
121. gr. „Ráðherra setur nánari reglur um skipulag hlutafélagaskrár og má þar ákveða sektir fyrir brot á reglunum. Veita skal almennan aðgang að skránni. Um skil á ársreikningum og aðgang að þeim gilda ákvæði laga um ársreikninga.“
Lög nr. 144/1994 um ársreikninga.
69. gr. „Eigi síðar en mánuði eftir samþykkt ársreiknings, þó eigi síðar en átta mánuðum eftir lok reikningsárs, skal senda félagaskrá ársreikning eða samstæðureikning ásamt skýrslu stjórnar, áritun endurskoðenda eða skoðunarmanna og upplýsingar um hvenær ársreikningurinn var samþykktur. Ársreikninga félaga, sem hafa hlutabréf sín eða skuldabréf skráð á opinberu verðbréfaþingi, skal þó senda þegar í stað eftir samþykkt þeirra og eigi síðar en sex mánuðum eftir lok reikningsárs. Ef samþykkt á ráðstöfun hagnaðar eða jöfnun taps kemur ekki fram í ársreikningnum eða skýrslu stjórnar skal enn fremur senda staðfest endurrit úr gerðabók aðalfundarins þar sem greint er frá ráðstöfun hagnaðar eða jöfnun taps.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er félögum, sem fara ekki fram úr stærðarmörkunum í 1. mgr. 6. gr., heimilt að senda félagaskrá samandregna útáfu af rekstrarreikningi, efnahagsreikningi og skýringum. Heimild þessi nær þó ekki til félaga sem hafa hlutabréf sín eða skuldabréf skráð á opinberu verðbréfaþingi og heldur ekki til félaga sem leggja ekki hömlur á viðskipti með eignarhluta sína.
Félagaskrá skal veita aðgang að þeim gögnum sem skilaskyld eru samkvæmt þessari grein.“
73. gr. „Útibússtjórar í útibúum erlendra félaga, sem skráð eru hjá félagaskrá, skulu í síðasta lagi átta mánuðum eftir lok reikningsárs senda staðfest endurrit ársreiknings eða samstæðureiknings félagsins til félagaskrár ásamt reikningsskilum útibúsins.
Reikningar, sem sendir eru félagaskrá skv. 1. mgr., skulu vera í sama formi og ber að birta þá samkvæmt gildandi reglum í heimaríki félagsins.
Ársreikninga fyrir erlent félag, sem lýtur löggjöf EES-ríkis, má senda félagaskrá óendurskoðaða ef slíkt samræmist löggjöf í heimaríki félagsins.
Félagaskrá skal veita aðgang að þeim gögnum sem skilaskyld eru samkvæmt þessari grein.“
Lög nr. 2/1995 um hlutafélög.
147. gr. „Hlutafélagaskrá annast skráningu allra íslenskra hlutafélaga og útibúa erlendra hlutafélaga.
Ráðherra setur nánari reglur um skipulag hlutafélagaskrár og má þar ákveða sektir fyrir brot á reglunum. Veita skal almennan aðgang að skránni, sbr. þó ákvæði laga um ársreikninga um skil á ársreikningum og aðgang að þeim.“
Lög nr. 47/1995 um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum.
4. mgr. 3. gr. „Úrskurðir Kvikmyndaskoðunar skulu vera skriflegir og skal fylgja þeim rökstuðningur. Þeir skulu kynntir aðilum sem hlut eiga að máli og vera almenningi aðgengilegir. Úrskurðir Kvikmyndaskoðunar um efni kvikmynda eru endanlegir. Þó er Kvikmyndaskoðun heimilt, ef sérstök ástæða þykir til, að meta að nýju án endurgjalds sýningarhæfni kvikmynda sem áður hafa verið metnar.“
Fylgiskjal II.
Dæmi um almenn ákvæði laga um þagnarskyldu.
Almenn hegningarlög nr. 19/1940.
136. gr. „Opinber starfsmaður, sem segir frá nokkru, er leynt á að fara og hann hefur fengið vitneksju um í starfi sínu eða varðar embætti hans eða sýslan, skal sæta varðhaldi eða fangelsi allt að einu ári. Hafi hann gert það til þess að afla sér eða öðrum óréttmæts ávinnings, eða noti hann slíka vitneskju í því skyni, má beita fangelsi allt að 3 árum.
Sömu refsingu skal sá sæta, sem látið hefur af opinberu starfi og eftir það segir frá eða misnotar á ofangreindan hátt vitneskju, sem hann hafði fengið í stöðu sinni og leynt á að fara.“
Lög nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
32. gr. „Hverjum starfsmanni er skylt að gæta þagmælsku um atriði, er hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkv. lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins. Þagnarskyldan helst, þótt látið sé af starfi.“
Lög nr. 58/1976 um sjúkraþjálfun.
9. gr. „Sérhverjum sjúkraþjálfara er skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkv. lögum eða eðli málsins. Sama þagnarskylda hvílir á öllu aðstoðarfólki sjúkraþjálfara og helst þagnarskyldan þótt viðkomandi láti af starfi.“
Lög nr. 40/1976 um sálfræðinga.
3. gr. „Sálfræðingi er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskylda nær einnig til samstarfsmanna sálfræðings, þ. á m. til fræðimanna sem fá aðgang að gögnum í vísindalegum tilgangi. Þagnarskylda helst þótt viðkomandi láti af starfi.“
Lög nr. 75/1977 um iðjuþjálfun.
9. gr. „Sérhverjum iðjuþjálfa er skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara skv. lögum eða eðli málsins. Sama þagnarskylda hvílir á öllu aðstoðarfólki iðjuþjálfa og helst þagnarskyldan þótt viðkomandi láti af starfi.“
Lög nr. 18/1978 um þroskaþjálfa.
6. gr. „Þroskaþjálfa er skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara skv. lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt viðkomandi láti af störfum.“
Lög nr. 99/1980 um meinatækna.
7. gr. „Meinatækni er skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara skv. lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt viðkomandi láti af störfum.“
Lög nr. 58/1984 um sjúkraliða.
6. gr. „Sjúkraliða er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara skv. lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt viðkomandi hafi látið af störfum.“
Ljósmæðralög nr. 67/1984.
7. gr. „Ljósmóður er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem hún fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara að lögum eða skv. eðli máls. Þagnarskylda helst þótt viðkomandi hafi látið af störfum.“
Lög nr. 38/1985 um tannlækningar.
10. gr. „Sérhverjum tannlækni er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins.
Sama þagnarskylda hvílir á öllu aðstoðarfólki tannlækna og helst þagnarskyldan þótt viðkomandi láti af starfi.“
Lög nr. 64/1985 um Byggðastofnun, sbr. 3.–4. gr. laga nr. 39/1991.
22. gr. „Stjórnarmenn og allir starfsmenn Byggðastofnunar eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“
Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986.
42. gr. „Sveitarstjórnarmenn skulu gæta þagnarskyldu um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara skv. lögum, eðli máls eða skv. sérstakri ákvörðun sem samþykkt er með a.m.k. 2/3 hlutum atkvæða í sveitarstjórn eða nefnd.“
Lög nr. 50/1986 um Rannsóknadeild fisksjúkdóma.
1. og 3. mgr. 12. gr. „Deildarstjóri Rannsóknadeildar fisksjúkdóma, dýralæknir fisksjúkdóma, svo og héraðsdýralæknar eða fulltrúar þeirra, skulu hafa frjálsan aðgang að fiskeldisstöðvum og skulu þeim veittar allar nauðsynlegar upplýsingar.
...
Eigi er þó heimilt að krefjast annarra upplýsinga en þeirra sem eru nauðsynlegar eða kunna að vera nauðsynlegar vegna eftirlitsins. Ekki er heimilt að láta öðrum í té upplýsingar sem ætla má að fara eigi leynt.“
Lög nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.
26. gr. „Starfsmenn í þjónustu starfsleyfishafa skv. 25. gr. eru þagnarskyldir um atriði sem þeir komast að við störf sín og skulu þeir undirrita þagnarheit áður en þeir taka til starfa.“
Lög nr. 95/1990 um félagsráðgjöf.
6. gr. „Félagsráðgjafa er skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins. Þagnarskyldan helst þótt viðkomandi láti af starfi.“
Lög nr. 59/1992 um málefni fatlaðra.
54. gr. „Sérhverjum, er starfar samkvæmt lögum þessum, ber að gæta fyllstu þagmælsku um það sem hann kemst að í starfi sínu.“
Lög nr. 95/1992 um hópuppsagnir.
3. mgr. 4. gr. „Fulltrúar starfsmanna og atvinnurekandi eða fulltrúar hans skulu gæta þagnarskyldu varðandi upplýsingar sem gefnar eru samkvæmt ákvæðum þessara laga.“
Samkeppnislög nr. 8/1993.
50. gr. „Þeim sem starfa af hálfu stjórnvalda að framkvæmd laga þessara er óheimilt að skýra frá þeim atriðum sem þeir verða áskynja um í starfi sínu og leynt eiga að fara. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Lög nr. 83/1994 um umboðsmann barna.
6. gr. „Umboðsmanni barna ber að gæta þagnarskyldu um þau atvik sem honum verða kunn í starfi og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Sama gildir um starfsmenn umboðsmanns barna. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Að öðru leyti fer um þagnarskyldu umboðsmanns barna og starfsmanna hans samkvæmt almennum reglum um starfsmenn ríkisins.“
Fylgiskjal III.
Dæmi um sérákvæði laga um þagnarskyldu.
Lög nr. 32/1933 um tilbúning og verslun með smjörlíki o.fl.
3. mgr. 10. gr. „Eftirlitsmaður hefur þagnarskyldu um allt, sem lýtur að framleiðslu og rekstri smörlíkisgerða, og má ekki sjálfur notfæra sér eða láta öðrum í té upplýsingar, sem hann kann að fá um sérstakan útbúnað eða aðgerðir hverrar verksmiðju.“
Lög nr. 16/1938 um að heimila í viðeigandi tilfellum aðgerðir á fólki, er koma í veg fyrir, að það auki kyn sitt.
8. gr. „Allir þeir, sem starfa á einn eða annan hátt að framkvæmd laga þessara, eru bundnir þagnarskyldu um öll persónuleg málefni, er þeir í því sambandi kunna að fá vitneskju um.“
Lög nr. 9/1940 um heimild fyrir ríkisstjórnina til að banna að veita upplýsingar um ferðir skipa.
1. gr. „Ríkisstjórnin getur, er hún telur nauðsynlegt vegna yfirvofandi eða yfirstandandi ófriðar eða hliðstæðs ástands, fyrirskipað, að enginn megi láta neitt uppi við óviðkomandi menn um ferðir íslenskra eða erlendra skipa.
Nú notar ríkisstjórnin heimild þá, sem henni er veitt í lögum þessum, og taka þá bannfyrirmæli hennar til allra upplýsinga um burtför skips úr höfn, um ferð þess frá einni höfn til annarrar, um það hvar skipið er statt á hverjum tíma, um ákvörðunarstað þess og komu í höfn í ferð eða að lokinni ferð, svo og til allra upplýsinga um farm skips og farþega.“
2. gr. „Ríkisstjórninni er heimilt að gera allar þær ráðstafanir, sem henni þykir þurfa, til þess að bannfyrirmæli þau, sem um ræðir í 1. gr., komi að haldi, þar á meðal að láta stöðva símskeyti um ferðir skipa, ef þurfa þykir.“
Almenn hegningarlög nr. 19/1940.
91. gr. „Hver, sem kunngerir, skýrir frá eða lætur á annan hátt uppi við óviðkomandi menn leynilega samninga, ráðagerðir eða ályktanir ríkisins um málefni, sem heill þess eða réttindi gagnvart öðrum ríkjum eru undir komin, eða hafa mikilvæga fjárhagsþýðingu eða viðskipta fyrir íslensku þjóðina gagnvart útlöndum, skal sæta fangelsi allt að 16 árum.
Sömu refsingu skal hver sá sæta, sem falsar, ónýtir eða kemur undan skjali eða öðrum munum, sem heill ríkisins eða réttindi gagnvart öðrum ríkjum eru undir komin.
Sömu refsingu skal enn fremur hver sá sæta, sem falið hefur verið á hendur af íslenska ríkinu að semja eða gera út um eitthvað við annað ríki, ef hann ber fyrir borð hag íslenska ríkisins í þeim erindrekstri.
Hafi verknaður sá, sem í 1. og 2. málsgrein hér á undan getur, verið framinn af gáleysi, skal refsað með varðhaldi eða fangelsi allt að 3 árum, eða sektum, ef sérstakar málsbætur eru fyrir hendi.“
115. gr. „Hver, sem opinberlega skýrir heimildarlaust eða vísvitandi rangt frá því, sem fram hefur farið við kosningar þær og atkvæðagreiðslur, sem í 102. gr. getur, eða því, sem gerst hefur á fundum eða starfi opinberra samkomna, nefnda, stjórnvalda eða dómstóla, skal sæta sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 6 mánuðum.“
230. gr. „Ef maður, sem hefur eða haft hefur með höndum starf, sem opinbera skipun, leyfi eða viðurkenningu þarf til að rækja, segir frá einhverjum einkamálefnum, sem leynt eiga að fara og hann hefur fengið vitneskju um í starfi sínu, þá varðar það sektum eða varðhaldi. Sömu refsingu varðar einnig sams konar verknaður þeirra manna, sem aðstoðað hafa ofangreinda menn í starfi þeirra.“
Lög nr. 90/1943 um reikningaskrifstofu sjávarútvegsins.
4. gr. „Forstöðumanni reikningaskrifstofu sjávarútvegsins og öðrum starfsmönnum hennar er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um embættis- og sýslunarmenn, að skýra óviðkomandi mönnum frá því, er þeir komast að í starfi sínu um efnahag eða tekjur einstakra manna eða fyrirtækja.“
Lög nr. 34/1964 um loftferðir.
151. gr. „Eigandi eða notandi loftfars og réttur umráðandi viðurkennds flugvallar eða annars loftferðavirkis er skyldur að láta í té þá vitneskju, sem flugmálastjórnin krefst til að geta rækt störf sín. Sömu skyldu hefur forráðandi viðurkenndrar starfsemi samkvæmt 33. gr. eða annarrar starfsemi, sem rekin er samkvæmt viðurkenningu eftir lögum þessum eða reglum, settum samkvæmt þeim.
Rétt er flugmálastjórninni að skýra þriðja aðilja frá vitneskju, sem hún hefur fengið með framangreindum hætti, að því leyti sem það er nauðsynlegt samkvæmt alþjóðasamningi. Að öðru leyti er rétt að skýra frá slíkri vitneskju eða birta hana almenningi, enda sé eigi um að tefla trúnaðarmál. Nú hefur sá, sem telur sig eiga rétt til launungar, mótmælt því, að vitneskja fari lengra eða sé birt, og verður það einungis samkvæmt úrskurði flugmálaráðherra.
Nú hefur maður fengið greinda vitneskju í starfa sínum, og hefur hann þagnarskyldu, að því leyti sem vitneskjan eigi má fara lengra eða hana má eigi birta.“
Lög nr. 64/1965 um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, sbr. 1. gr. laga nr. 107/1974.
63. gr. „Ekki er heimilt að veita upplýsingar um rannsóknir, sem kostaðar eru af einstaklingi, félagi eða stofnun, nema með samþykki hennar. Ef þagnarskylda er brotin, varðar það ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn og skaðabótaskyldu.“
Lög nr. 62/1969 um fyrirtækjaskrá.
10. gr. „Óheimilt er að skýra frá upplýsingum, sem fyrirtæki láta í té samkv. 9. gr. og eru trúnaðarmál, nema með samþykki hlutaðeiganda. Þeir, sem vinna við úrvinnslu slíkra gagna, mega ekki, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, skýra óviðkomandi aðilum frá því, sem þeir komast að um hagi einstakra fyrirtækja.“
Hjúkrunarlög nr. 8/1974, sbr. 2. gr. laga nr. 32/1975.
6. gr. „Hjúkrunarfræðingum er skylt að gæta fyllstu þagmælsku um öll einkamál, er þeir fá vitneskju um í starfi sínu, nema lög bjóði annað, og helst þagnarskyldan, þótt þeir láti af starfi.
Skylda til þess að bera vitni fyrir rétti er takmörkuð í samræmi við þetta og ákvæði réttarfarslaga um vitnaskyldu embættis- og sýslunarmanna og sérákvæði slíkra laga um lækna.“
Lög nr. 25/1975 um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir.
27. gr. „Allir þeir, sem starfa á einn eða annan hátt að framkvæmd laga þessara, eru bundnir þagnarskyldu um öll persónuleg málefni, sem þeir í því sambandi kunna að fá vitneskju um.“
Lög nr. 16/1978 um varnir gegn kynskjúkdómum.
7. gr. „Sérhverjum, sem starfs síns vegna kemst að nöfnum sjúklinga og heilsufari þeirra, ber að gæta þagmælsku þar um, nema lög bjóði annað eða brýn nauðsyn krefji, t.d. vegna yfirvofandi smitunar.“
Lög nr. 33/1978 um sáttastörf í vinnudeilum.
1. mgr. 6. gr. „Sáttafundi skal halda fyrir luktum dyrum.“
3. mgr. 6. gr. „Bannað er að skýra frá eða leiða vitni um umræður á sáttafundum og tillögur, sem fram kunna að hafa verið bornar, nema með samþykki beggja samningsaðilja.“
Lög nr. 35/1978 um lyfjafræðinga.
12. gr. „Lyfjafræðingar, aðstoðarlyfjafræðingar og lyfsalar eru bundnir þagnarskyldu að viðlagðri ábyrgð samkvæmt 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um alla vitneskju eða grun um sjúkdóma eða önnur einkamál, sem þeir kunna að öðlast í starfi. Þeir skulu þó skýra landlækni og Lyfjaeftirliti ríkisins eða öðru yfirvaldi frá vitneskju sinni, ef ætla má, að einstaklings- eða almannaheill krefjist. Þeim ber skylda til að tjá sig fyrir dómi samkvæmt ákvæðum gildandi laga. Ef lyfjafræðingur eða aðstoðarlyfjafræðingur starfar á vegum lyfsala eða forstöðumanns, sbr. 9. gr., skal hann skýra lyfsalanum eða forstöðumanninum frá vitneskju sinni, en hann síðan tilkynna landlækni, lyfjaeftirliti eða öðrum yfirvöldum.
Ákvæði 1. mgr. um þagnarskyldu taka og til lyfjatækna, meinatækna, ritara og annarra samstarfsmanna lyfjafræðinga, aðstoðarlyfjafræðinga eða lyfsala, er vegna starfa sinna kunna að öðlast sömu vitneskju um sjúkdóma og einkamál manna.“
Lög nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt, sbr. 20. gr. laga nr. 111/1992.
115. gr. „Skattstjórum, umboðsmönnum skattstjóra, ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og ríkisskattanefnd er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl. Þagnarskyldan helst þó menn þessir láti af störfum.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skulu skattyfirvöld gefa Hagstofu Íslands og Þjóðhagsstofnun skýrslur, í því formi er þeir aðilar ákveða, um framtaldar tekjur og eignir, álagða skatta og önnur atriði er varða skýrslugerð þeirra. Þá er skattyfirvöldum heimilt að veita gjaldeyriseftirliti Seðlabanka Íslands upplýsingar er nauðsylegar eru til eftirlits með gjaldeyrismálum, enda standi ákvæði milliríkjasamninga ekki í vegi fyrir því.“
Lög nr. 73/1984 um fjarskipti.
15. gr. „Allir starfsmenn fjarskiptavirkja ríkisins skulu skyldir, bæði meðan þeir gegna starfinu og eftir að þeir hafa látið af því, að halda leyndu fyrir öllum út í frá efni skeyta sem koma eða fara, svo og að þau hafi komið eða farið og hver hafi fengið þau eða sent. Þeir skulu og halda leyndu fyrir öllum út í frá efni samtala um fjarskiptavirki ríkisins, svo og að samtöl hafi farið fram og hverjir hafi átt tal saman. Ekki má án undangengins dómsúrskurðar veita óviðkomandi mönnum aðgang að því að sjá skeyti eða önnur starfræksluskjöl, sem almenningi er ekki ætlað að sjá, eða aðgang að því að hlusta á fjarskiptasamtöl eða hljóðrita þau. Ráðherra ákveður hvort slíkum úrskurði skuli áfrýjað. Sams konar leyndarskylda skal á þeim hvíla um myndir eða merki sem flutt hafa verið um fjarskiptavirkin og ekki eru fyrir almenning. Þeim er og stranglega bannað að notfæra sér á nokkurn hátt persónulega innihald slíkra skeyta, samtala, mynda, merkja eða starfræksluskjala. Ráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um þagnarskyldu starfsmanna fjarskiptavirkja.“
Lög nr. 18/1985 um vinnumiðlun.
2. mgr. 10. gr. „Allar upplýsingar, sem vinnumiðlun fær í starfi sínu hvort sem þær snerta einkamál eða viðskiptahagsmuni, skulu vera trúnaðarmál vinnumiðlunar og þess er upplýsingar veitir, að öðru leyti en því sem snertir bein tengsl við miðlun vinnu og starfsráðningar.“
Póstlög nr. 33/1986.
9. gr. „Starfsmönnum Póst- og símamálastofnunar er óheimilt að gefa óviðkomandi aðilum upplýsingar um það hverjir nota póstinn eða á hvern hátt hann er notaður, né heldur gefa neinum tækifæri til þess að verða sér úti um slíka vitneskju. Enn fremur er þeim óheimilt að opna eða lesa það sem látið er í póst til flutnings.
Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Lög nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands.
38. gr. „Bankaráðsmenn, bankastjórar og allir starfsmenn bankans eru bundnir þagnarskyldu um allt það er varðar hagi viðskiptaaðila bankans, málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara skv. lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt.
Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er Seðlabankanum heimilt að eiga gagnkvæm upplýsingaskipti við banka og opinberar stofnanir erlendis er varða athugun eða mat á fjárhagslegu öryggi innlánsstofnana og opinberra aðila hér á landi og erlendis skv. nánari reglum er ráðherra setur í reglugerð.“
Tollalög nr. 55/1987.
141. gr. „Tollstarfsmönnum er bannað, að viðlagri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi aðilum frá því sem þeir komast að í starfi sínu um verslunarhagi einstakra manna og fyrirtækja, þar með talin hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir.“
Lög nr. 50/1988 um virðisaukaskatt, sbr. 13. gr. laga nr. 119/1989.
44. gr. „Skatt- og tollyfirvöldum, starfsmönnum þeirra og erindrekum er bannað, að viðlagri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í starfi sínu um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Þagnarskyldan helst þó að starfsmenn þessir láti af starfi sínu.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skulu skatt- og tollyfirvöld veita Hagstofu Íslands og Þjóðhagsstofnun upplýsingar er varða skýrslugerð þeirra.“
Læknalög nr. 53/1988.
15. gr. „Lækni ber að gæta fyllstu þagmælsku og hindra það að óviðkomandi fái upplýsingar um sjúkdóma og önnur einkamál er hann kann að komast að sem læknir.
Þetta gildir ekki bjóði lög annað eða sé rökstudd ástæða til þess að rjúfa þagnarskyldu vegna brýnnar nauðsynjar.
Samþykki sjúklings, sem orðinn er 16 ára, leysir lækni undan þagnarskyldu. Að öðrum kosti þarf samþykki forráðamanna.
Læknir verður ekki leiddur fram sem vitni í einkamálum gegn vilja sjúklings nema ætla megi að úrslit málsins velti á vitnisburði hans eða málið sé mikilvægt fyrir málsaðila eða þjóðfélagið, hvort tveggja að mati dómara. Í slíkum tilvikum ber lækni að skýra frá öllu sem hann veit og telur að hugsanlega geti haft áhrif á málið. Slíkur vitnisburður skal fara fram fyrir luktum dyrum.
Læknir getur þrátt fyrir ákvæði þessarar greinar veitt öðrum heilbrigðisstéttum upplýsingar sé um að ræða rannsóknir og meðferð sjúklinga.
Sama þagnarskylda gildir fyrir aðrar heilbrigðisstéttir og aðra sem vinna með lækni.
Þagnarskylda fellur ekki niður við lát sjúklings. Mæli ríkar ástæður með því getur læknir látið í té upplýsingar með hliðsjón af vilja hins látna og hagsmunum viðkomandi. Sé læknir í vafa getur hann borið málið undir landlækni.“
Lög nr. 63/1989 um Hagþjónustu landbúnaðarins.
9. gr. „Stjórn og starfsmönnum Hagþjónustu landbúnaðarins, svo og starfsmönnum þeirra bókhaldsstofa sem sjá um uppgjör búreikninga, er bannað að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um embættis- og sýslunarmenn að skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að sökum starfa síns um efnahag, tekjur eða gjöld einstakra manna eða stofnana. Skulu þeir ætíð gæta þess að fara með upplýsingar og gögn frá bændum sem trúnaðarmál.“
Lög nr. 40/1991 félagsþjónustu sveitarfélaga.
62. gr. „Fulltrúar í félagsmálanefndum og starfsmenn skulu varðveita málsgögn, er varða persónulega hagi einstaklinga, með tryggilegum hætti þannig að óviðkomandi fái þar ekki aðgang. Hafi þeir kynnst einkamálum skjólstæðinga í starfi er þeim óheimilt að ræða þau mál við óviðkomandi aðila nema að fengnu samþykki skjólstæðings eða forráðamanna hans.“
Lög nr. 49/1991 um grunnskóla.
2. mgr. 64. gr. „Óheimilt er að veita upplýsingar um vitnisburði nemenda öðrum en þeim sjálfum og forráðamönnum þeirra, nema nauðsyn beri til vegna flutnings nemenda milli skóla. Þó skal heimilt að veita fræðsluyfirvöldum þessar upplýsingar og öðrum vegna fræðilegra rannsókna, enda sé krafist fullrar þagnarskyldu.“
Lög nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna.
14. gr. „Umsækjendur um lán skulu láta fylgja umsókn sinni allar þær upplýsingar sem sjóðstjórn telur máli skipta við ákvörðun um veitingu námsláns.
Umsækjendur skulu tilgreina í lánsumsókn hvort þeir óski eftir fullu láni samkvæmt reglum sjóðsins eða lægri fjárhæð.
Innlendum skólum, sem lög þessi taka til, er skylt að láta Lánsjóði í té nauðsylega aðstoð við framkvæmd laganna, þar á meðal upplýsingar um framvindu náms umsækjenda.
Skattstjórum er skylt að láta Lánasjóði í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laga þessara.
Með einstaklingsbundnar upplýsingar, sem Lánasjóði eru látnar í té samkvæmt þessari grein, skal farið með sem trúnaðarmál.“
Lög nr. 30/1992 um yfirskattanefnd.
19. gr. „Starfsmönnum yfirskattanefndar er bannað að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi að skýra óviðkomandi aðilum frá því sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara, þar á meðal um tekjur og efnahag skattaðila. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Hafi óviðkomandi aðili lagaheimild til að krefja yfirskattanefnd ofangreindra upplýsinga skal sama þagnarskylda hvíla á þeim sem fær slíkar upplýsingar nema ríkari þagnarskylda hvíli á honum að lögum.“
Lög nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna, sbr. 3. gr. laga nr. 22/1995.
5. gr. „Sérstakar skyldur barnaverndaryfirvalda. Starfsmenn barnaverndarstofu, barnaverndarnefndarmenn, barnaverndarráðsmenn, fulltrúar þessara aðila og annað starfslið á vegum þeirra hljóta þá vernd sem opinberum starfsmönnum er tryggð og bera skyldur samkvæmt því. Ber þeim að sýna börnum og ungmennum, er þeir fjalla um mál þeirra, alla nærgætni og mega ekki skýra óviðkomandi mönnum frá því sem þeir verða vísir í starfa sínum um einkamál manna og heimilisháttu.“
Lög nr. 87/1992 um gjaldeyrismál.
12. gr. „Þeir sem annast framkvæmd þessara laga eru bundir þagnarskyldu um hagi einstakra viðskiptamanna og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Lög nr. 93/1992 um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra.
15. gr. „Forsvarsmönnum fyrirtækja sem 12. gr. tekur til og útflytjendum sjávarafurða er skylt að veita Fiskistofu og samningsbundinni skoðunarstofu allar þær upplýsingar og þá aðstoð sem nauðsynleg er við framkvæmd eftirlits og skoðunar, þar með talinn aðgang að hverjum þeim stað þar sem sjávarafurðir eru unnar eða geymdar. Fiskistofa og skoðunarstofur fara með upplýsingar þær sem leynt eiga að fara sem trúnaðarmál.“
Samkeppnislög nr. 8/1993.
27. gr. „Óheimilt er í atvinnustarfsemi er lög þessi taka til að afla sér eða reyna að afla sér með ótilhlýðilegum hætti upplýsinga um eða umráða yfir atvinnuleyndarmálum starfseminnar.
Sá sem fengið hefur vitneskju um eða umráð yfir atvinnuleyndarmálum á réttmætan hátt í starfi sínu fyrir annan eða í félagi við annan, sbr. 1. mgr., má ekki án heimildar veita upplýsingar um eða hagnýta sér slík leyndarmál. Bann þetta gildir í þrjú ár frá því að starfi er lokið eða samningi slitið.
Þeim sem vegna starfs síns eða stöðu að öðru leyti hefur verið trúað fyrir uppdráttum, lýsingu, uppskriftum, líkönum eða þess háttar er óheimilt að hagnýta sér eða veita öðrum afnot af slíku án sérstakrar heimildar.
Nú hefur upplýsinga um eða umráða yfir atvinnuleyndarmáli verið aflað á þann hátt að brotið hefur verið gegn ákvæðum 1.–3. mgr. og er þá þeim sem brotlegur er eða þeim sem fengið hafa upplýsingar frá honum óheimilt að færa sér það í nyt.“
Lög nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar, sbr. 5. gr. laga nr. 148/1994.
2. og 3. mgr. 39. gr. „Skattstjórum og Tryggingastofnun ríkisins er skylt að láta Atvinnuleysistryggingasjóði í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laga þessara.
Með einstaklingsbundnar upplýsingar, sem Atvinnuleysistryggingasjóði eru látnar í té samkvæmt þessari grein, skal farið með sem trúnaðarmál.“
Lög nr. 60/1994 um vátryggingastarfsemi.
51. gr. „Starfsmenn Vátryggingaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um viðskipti og rekstur vátryggingafélags og aðra starfsemi sem lög þessi ná til. Sama gildir um endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa á vegum eftirlitsstjórnvalda. Þagnarskylda helst þótt starfsmenn láti af störfum.“
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt þegar félag er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram að upplýsa um atriði í rekstri einkamála sem þagnarskylda er um og ekki varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna félags.
Vátryggingaeftirlitið má veita eftirlitsstjórnvöldum annarra ríkja upplýsingar sé það liður í samstarfi ríkjanna um eftirlit með vátryggingastarfsemi og slík upplýsingagjöf sé gagnleg til að unnt sé að framfylgja lögmæltu eftirliti. Slíkar upplýsingar má einungis veita með því skilyrði að um þær gildi þagnarskylda í hlutaðeigandi ríki. Sama gildir um upplýsingar sem vátryggingaeftirlitið fær frá eftirlitsstjórnvöldum annarra aðildarríkja.
Semja má við eftirlitsstjórnvöld þriðju ríkja um skipti á upplýsingum því aðeins að gætt sé þagnarskyldu í samræmi við ákvæði þessarar greinar.
Upplýsingar, sem bundnar eru þagnarskyldu, má Vátryggingaeftirlitið eingöngu nota í eftirlitsstarfsemi til að fylgjast með því að skilyrðum til að reka vátryggingastarfsemi sé fullnægt, einkum varðandi vátryggingaskuld, gjaldþol, rekstrar- og bókhaldsleg atriði og innra eftirlit, til að leggja á kvaðir samkvæmt lögum þessum eða þegar málum er varða ákvarðanir Vátryggingaeftirlitsins er skotið til æðra stjórnvalds eða í málarekstri fyrir dómstólum vegna ákvarðana á grundvelli laga um vátryggingastarfsemi.
Ákvæði 1.–5. mgr. koma ekki í veg fyrir upplýsingaskipti milli eftirlitsaðila með vátryggingastarfsemi og þeirra sem hafa eftirlit með lánastofnunum og fjármálastarfsemi eða stjórnvalda sem fjalla um slit og gjaldþrot vátryggingafélaga og hliðstæð mál, eða aðila sem hafa með höndum endurskoðun vátryggingafélaga eða lána- eða annarra fjármálastofnana, þegar það er liður í eftirlitsstarfi eða nauðsynlegri upplýsingamiðlun vegna slita vátryggingafélaga. Upplýsingar, sem þannig eru veittar, skulu bundnar þagnarskyldu.
Upplýsingar samkvæmt ákvæðum þessarar greinar, svo og upplýsingar fengnar með vettvangsrannsóknum hjá vátryggingafélögum, má ekki láta í té nema með fullu samþykki þeirra eftirlitsstjórnvalda sem öfluðu þessara upplýsinga, svo og eftirlitsstjórnvalda þess aðildarríkis þar sem rannsóknin fór fram.“
Lög nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga.
3. mgr. 25. gr. „Þeim sem sveitarstjórn felur að annast störf þessi er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í störfum sínum og varðar hagi skattaðila.“
Lög nr. 66/1995 um grunnskóla.
2. mgr. 45. gr. „Óheimilt er að veita upplýsingar um vitnisburði einstakra nemenda öðrum en þeim sjálfum og forráðamönnum þeirra nema nauðsyn beri til vegna flutnings nemenda milli skóla. Þó skal heimilt að veita fræðsluyfirvöldum þessar upplýsingar og öðrum vegna fræðilegra rannsókna enda sé krafist fullrar þagnarskyldu.“
Lög nr. 92/1995 um matvæli.
2. mgr. 24. gr. „Eftirlitsaðilar eru bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd er þeir kunna að komast að við leyfisveitingar, sbr. VIII. kafla, og framkvæmd eftirlits.“
Lög nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu.
26. gr. „Starfsmenn skoðunarstofu, Löggildingarstofu og eftirlitsstjórnvalda eru bundnir þagnarskyldu um atriði er viðskiptaleynd hvílir yfir og fram koma við rannsókn og meðferð máls.“
Fylgiskjal IV.
LÖG
um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál.
(Breytingar, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, eru skáletraðar.)
1. gr.
Lögum þessum er ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga um umhverfismál til almennings.2. gr.
Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra.Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar sem varða umhverfi og náttúruauðlindir. Enn fremur er átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði.
3. gr.
Einstaklingur eða lögaðili, sem óskar upplýsinga um umhverfismál, skal senda skriflega beiðni til viðkomandi stjórnvalds þar sem greint skal með skýrum hætti hvaða upplýsinga óskað er og annað er máli skiptir.Stjórnvald, sem í hlut á, skal afgreiða beiðni innan fjögurra vikna frá móttökudegi.
4. gr.
Um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál fer eftir upplýsingalögum.5. gr.
Grundvallarmarkmið laga þessara, sbr. 1. gr., er að tryggja rétt almennings til upplýsinga um umhverfismál en þó er heimilt að synja beiðni um slíkar upplýsingar, að öllu leyti eða hluta, ef rökstudd ástæða er til að ætla að upplýsingagjöfin geti haft skaðleg áhrif á:Heimilt er að synja beiðni um upplýsingar sem aflað hefur verið fyrir gildistöku laga þessara.
Skylt er stjórnvaldi að rökstyðja synjun skv. 1. og 2. mgr.
6. gr.
Heimilt er að kæra ákvörðun um synjun um að afla og láta í té upplýsingar um umhverfismál skv. 7. gr. til ráðherra innan sex vikna frá því að aðila var tilkynnt um hana.7. gr.
Nú óskar aðili upplýsinga sem ekki eru fyrirliggjandi en talið er rétt að afla og láta í té og er þá stjórnvaldi, sem í hlut á, heimilt að taka sanngjarnt og hóflegt gjald fyrir slíka þjónustu.Stjórnvald skal gera þeim er upplýsinga óskar grein fyrir því gjaldi sem viðkomandi getur þurft að greiða.
8. gr.
Stjórnvöld sem starfa á vettvangi umhverfismála, skulu halda uppi kynningarstarfi fyrir almenning um umhverfismál og umhverfisvernd og tryggja að upplýsingar séu aðgengilegar almenningi.9. gr.
Umhverfisráðherra skal árlega birta opinberlega skýrslu um ástand og þróun umhverfismála á Íslandi.Enn fremur skulu stjórnvöld, sem starfa á vettvangi umhverfismála, gera grein fyrir lagasetningu, úrskurðum og ákvörðunum á sviði umhverfismála að því leyti sem þær snerta almannahagsmuni.
10. gr.
Heimilt er umhverfisráðherra að setja reglugerð um nánari framkvæmd á lögum þessum.Fylgiskjal V.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til upplýsingalaga.
Með samþykkt þessa frumvarps er ráðgert að leiða í lög víðtækan rétt landsmanna til að krefjast og afla upplýsinga frá stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að stjórnvöldum verði skylt að láta upplýsingar og gögn um tiltekið mál í té og er þá hægt að krefjast ljósrits af skjölum og afrits af öðrum upplýsingum, þar með talið tölvugeymdum gögnum.
Auðsýnt er að þessi skylda mun auka við störf margra stofnana þótt ekki sé ljóst hversu mikið. Núverandi verklag stjórnsýslunnar er að veita aðila máls upplýsingar um tiltekin mál enda er í 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, kveðið á um upplýsingarétt. Sá réttur nær þó eingöngu til aðila tiltekins máls. Nú þegar hefur verið sett gjaldskrá á grundvelli þessa lagaákvæðis (sjá B-deild Stjórnartíðinda, nr. 168/1994). Í frumvarpinu er gert ráð fyrir (12. gr.) að heimilt verði að ákveða með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit, en engin heimild er til að taka gjald fyrir leit að gögnum.
Í 15. gr. er gert ráð fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hún fer með kærur sem berast kunna sökum synjunar stjórnvalds á upplýsingum. Í henni eiga að sitja þrír menn. Gera má ráð fyrir að nefndarlaun nemi um 600 þús. kr. á ári og kostnaður við starfsaðstöðu verði um 400 þús. kr., samtals 1 m.kr. Ekki er gert ráð fyrir að nefndin hafi starfsmann.
Gert er ráð fyrir að efnt verði til kynningar á lögunum. Það verði gert með þeim hætti að lögin verði gefin út í sérprentuðu formi með þeim skýringum við hverja lagagrein sem nú er að finna í athugasemdum með frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að halda kynningarnámskeið fyrir stjórnendur og starfsfólk opinberra stofnana. Heildarkostnaður við kynningu á lögunum ætti vart að fara yfir 2 m.kr.
