Ferill 232. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.
120. löggjafarþing. – 232 . mál.
721. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 43/1993, um viðskiptabanka og sparisjóði.
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Nefndin fjallaði ítarlega um málið og í áliti meiri hluta hennar er getið um umsagnaraðila og þá sem nefndin fékk á sinn fund.
Tildrög og vinna við frumvarpið.
Frumvarp það sem hér um ræðir er stjórnarfrumvarp á þingskjali 313. Í athugasemdum við frumvarpið segir m.a.: „Með þátttöku sinni í Evrópska efnahagssvæðinu (EES) skuldbatt Ísland sig til að lögtaka meginefni ýmissa tilskipana Evrópusambandsins (ESB) á sviði fjármálaþjónustu. Með setningu laga nr. 43/1993, um viðskiptabanka og sparisjóði, var bankalöggjöfin samræmd ákvæðum ýmissa þágildandi tilskipana ESB á þessu sviði. Síðan hafa þær aðstæður skapast að nauðsynlegt er að endurskoða ýmis ákvæði þessara laga.“
Þannig er greinilegt að þessu frumvarpi er fyrst og fremst ætlað að fella inn í löggjöf þætti sem Íslendingar eru skuldbundnir til samkvæmt EES-samningnum. Í athugasemdum við frumvarpið er síðan lýst nokkrum tilskipunum ESB sem kalla á breytingar á íslenskri löggjöf. Þetta er meginefni frumvarpsins.
Minni hluti nefndarinnar tók virkan þátt í starfi hennar og lagði til ýmsar lagfæringar á frumvarpinu í góðu samráði við meiri hlutann. Þessar breytingar endurspeglast í 12 breytingartillögum sem eru bornar fram á þingskjali 705 af hálfu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar. Tillögunum er lýst nánar í þingskjali 704 í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Ekki er ágreiningur milli meiri hluta og minni hluta nefndarinnar um þessar 12 breytingartillögur enda eru þær að hluta byggðar á ábendingum minni hlutans og samvinnu innan nefndarinnar. Sú vinna var vönduð og ítarleg enda um flókið, tæknilegt frumvarp að ræða. Þessar 12 breytingartillögur lúta fyrst og fremst að því að færa ákvæði frumvarpsins hvað varðar hinar alþjóðlegu skuldbindingar í heppilegra form.
Síðar segir í athugasemdum við frumvarpið að við framkvæmd laganna hafa komið í ljós nokkur atriði sem betur mættu fara. Nánar er fjallað um þessi atriði í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins. Þannig er ljóst að frumvarpinu var einnig ætlað að lagfæra minni háttar atriði sem alltaf koma upp þegar löggjöf hefur verið við lýði um nokkurn tíma. Það er alvanalegt við lagasetningu að smávægilegar breytingar eru gerðar þótt þær snerti meginefni frumvarpsins að öðru leyti lítið.
Ágreiningsefni meiri hluta og minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Ágreiningur reis innan nefndarinnar um 13. breytingartillögu meiri hlutans, þ.e. ákvæði til bráðabirgða II, en það lýtur að heimild til endurfjármögnunar víkjandi lána sem Landsbanki Íslands hefur tekið. Minni hlutinn telur þá málsmeðferð, sem meiri hlutinn leggur til, ranga í grundvallaratriðum og alls ekki í samræmi við málið í heild. Þessa afstöðu minni hlutans þarf að skýra nokkuð og því er nauðsynlegt að gera grein fyrir forsögu málsins.
Ágreiningsefnið milli meiri og minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar er í 2. gr. frumvarpsins. Þar er lagt til að fellt verði brott gildandi ákvæði laga um að ríkisviðskiptabankar skuli leita eftir samþykki Alþingis til að taka víkjandi lán til að efla eiginfjárstöðu sína. Þessi tillaga lætur lítið yfir sér og er sáralítið skýrð í frumvarpinu.
Sérstaða víkjandi láns felst hins vegar í því að teljast til eigin fjár innlánsstofna eftir ákveðnum reglum. Einnig liggja fyrir kvaðir um skyldu innlánsstofnana til að ná tiltekinni lágmarkseiginfjárstöðu (8%) sem er reiknuð út eftir alþjóðlegum reglum, svonefndum BIS-reglum.
Þannig getur innlánsstofnun sem tekur víkjandi lán að fjárhæð einn milljarður kr., og það telst til eigin fjár stofnunarinnar, stækkað efnahagsreikning sinn um 12,5 milljarða kr. í kjölfar hinnar bættu eiginfjárstöðu. Margföldunaráhrif víkjandi láns eru þannig mjög mikil þar sem það telst til eigin fjár. Hægt er að líkja víkjandi láni í þessu tilviki við hlutafjárframlag í hlutafélagi. Ef hlutafélag yrði að sýna tiltekna eiginfjárstöðu myndi hlutafjáraukningin leiða til þess að félagið gæti aukið við skuldir sínar.
Þetta gerir það að verkum að löggjafinn kaus á sínum tíma að hafa lögin þannig að sérstök ákvæði gilda um töku víkjandi lána ríkisviðskiptabanka. 2. málsl. 3. mgr. 8. gr. núgildandi laga er þannig: „Ríkisviðskiptabanka er óheimilt án samþykkis Alþingis að taka víkjandi lán í því skyni að efla eiginfjárstöðu sína umfram það sem Tryggingarsjóður viðskiptabanka getur veitt, sbr. 75. gr. laga þessara.“
Í frumvarpinu er gerð tillaga um að fella þetta ákvæði brott. Eini rökstuðningur þess í athugasemdum við frumvarpið er að ríkisviðskiptabankar geti tekið önnur lán með ríkisábyrgð án sérstakrar heimildar Alþingis. Því sé talið rétt að þetta ákvæði verði fellt úr lögum. Þetta er vitaskuld ekki nákvæm lýsing á áhrifum víkjandi láns eins og hér hefur verið rakið varðandi þá möguleika sem víkjandi lán hefur til þess að stækka efnahagsreikning, þ.e. auka skuldir. Núverandi ákvæði er því mjög skynsamlegur varnagli um víkjandi lán. Komi til töku víkjandi láns, sem er óvanaleg aðgerð til styrkingar á eigin fé, er rétt að Alþingi fjalli um það mál enda um ríkisviðskiptabanka að ræða.
Þess má geta að þetta ákvæði kom m.a. inn í löggjöf fyrir forgöngu núverandi utanríkisráðherra, Halldórs Ásgrímssonar, en hann er m.a. fyrrverandi kennari í reikningshaldi og þekkir því glöggt til varkárni varðandi þessa þætti. Rökstuðningurinn í núverandi stjórnarfrumvarpi er því öldungis ófullnægjandi. Þessi breyting er veruleg efnisbreyting á núgildandi lögum og hefur ekkert með EES-samninginn að gera sem er meginástæða frumvarpsins.
Forsaga víkjandi lána Landsbanka Íslands.
Í frumvarpinu er því blandað saman tveimur mjög óskyldum efnum, þ.e. staðfestingu vegna EES-samnings og víkjandi lánum til ríkisviðskiptabanka. Í fyrstu umfjöllun nefndarinnar, eftir að eðli þessarar breytingar um víkjandi lán var orðið skýrt, m.a. vegna ábendinga umsagnaraðila, þá taldi nefndin að ekki bæri að fella niður umrætt ákvæði. Eftir að sú ákvörðun var tekin af hálfu nefndarinnar með stuðningi viðskiptaráðherra hófst hins vegar ferill til að breyta þeirri ákvörðun. Þá óskaði Landsbankinn sérstaklega eftir að þetta ákvæði yrði fellt út, a.m.k. breytt í þá veru að bankanum væri heimilt að taka víkjandi lán í sama umfangi og hann mátti áður.
Eftir ítarlegar umræður í nefndinni óskaði meiri hlutinn eftir því að afgreiða málið á þann hátt sem fram kemur í breytingartillögu nr. 13, þ.e. að heimila Landsbankanum að skuldbreyta hluta af víkjandi lánum sínum en samanlagt nemur þessi viðbótarheimild einum milljarði kr. Það er því nauðsynlegt að rekja hér nokkuð forsögu víkjandi lána Landsbanka Íslands sem málið snýst um.
Árið 1992 átti Landsbanki Íslands í verulegum erfiðleikum við að uppfylla alþjóðlegar kröfur um eiginfjárhlutfall. Að mati endurskoðanda bankans þurfti að styrkja eiginfjárstöðu hans verulega til að hann stæðist alþjóðlegar kröfur en þær eru skilyrði fyrir áframhaldandi rekstri.
Þáverandi ríkisstjórn lagði til sérstakar björgunaraðgerðir fyrir Landsbankann til að styrkja eiginfjárstöðu hans sem voru afgreiddar á Alþingi vorið 1993. Þær aðgerðir voru þríþættar. Seðlabanki Íslands lánaði Landsbankanum 1.250 millj. kr., Tryggingarsjóður viðskiptabanka veitti Landsbankanum einn milljarð kr. að láni og ríkissjóður lánaði Landsbankanum 2.250 millj. kr. Þessar lánveitingar voru að hluta í formi víkjandi lána og styrktu eiginfjárstöðu bankans samanlagt um 4,5 milljarða kr. Þetta er verulegt fé og því var marglýst yfir af hálfu þáverandi ríkistjórnar og forsvarmanna Seðlabanka og Landsbanka að þetta væri nægjanlegt til að tryggja bankanum traustan rekstrargrundvöll.
Sett voru skilyrði fyrir þessari aðstoð, svo sem að rekstur yrði bættur, starfsfólki fækkað, eignaraðild í greiðslukortafyrirtækjum og eignaleigum yrði stokkuð upp, útibúum fækkað og eignir seldar. Landsbankinn átti síðan að endurgreiða þessa fyrirgreiðslu með ákveðnum hætti í ljósi væntanlegrar bættrar stöðu. Í umræðum á Alþingi í tengslum við þessar aðgerðir kom skýrt fram að ekki var gert ráð fyrir viðbótaraðstoð til Landsbankans.
Þess ber að geta að Tryggingarsjóður viðskiptabanka, sem veitti Landsbankanum einn milljarð kr. sem víkjandi lán, fékk viðbótarheimild að fjárhæð tveir milljarðar kr. til að veita öðrum lánastofnunum víkjandi lán ef á þyrfti að halda. Það kom skýrt fram í umræðum á Alþingi vorið 1993 að þessi viðbótarheimild var ekki hugsuð fyrir Landsbankann heldur, ef á þyrfti að halda, fyrir aðra banka sem eru Búnaðarbanki Íslands og Íslandsbanki hf. Aldrei reyndi á slíkt enda hafa hvorki Búnaðarbanki Íslands né Íslandsbanki hf. óskað eftir víkjandi láni né framlagi af hálfu ríkisins.
Í breytingartillögum við frumvarpið, sem minni hluti nefndarinnar er samþykkur, er gert ráð fyrir að fella niður þessar heimildir Tryggingarsjóðs og að ríkissjóður yfirtaki eins milljarðs kr. lánið til Landsbankans.
Hlutafjárvæðing ríkisviðskiptabankanna.
Miðað við forsögu málsins er ekki nein ástæða til að breyta ákvæðinu um að leita þurfi samþykkis Alþingis ef veita þarf víkjandi lán. Nú leggur hins vegar meiri hlutinn til að Landsbankanum verði heimilað að endurfjármagna víkjandi lán sín sem hann hefur greitt af frá árinu 1994 og fram til ársins 1997. Samkvæmt upplýsingum sem nefndinni hafa verið veittar er hér um að ræða endurfjármögnun að fjárhæð um einn milljarður kr. en eins og fyrr segir var heildarfjárveiting til bankans á sínum tíma 4,5 milljarðar kr.
Vitaskuld vaknar þá sú spurning hvort Landsbankinn þurfi nú að styrkja eiginfjárstöðu sína þrátt fyrir aðstoðina frá 1993. Svo er hins vegar ekki. Eiginfjárstaða Landsbankans um síðustu áramót var um 9,5% sem er nokkuð yfir alþjóðlegum mörkum en lágmarkskrafa er 8% eins og fyrr er getið.
Eftir eftirgrennslan minni hluta nefndarinnar varðandi það að heimila endurfjármögnun eins og meiri hlutinn leggur til var upplýst af hálfu meiri hluta nefndarinnar að nauðsynlegt gæti verið að endurmeta ýmsar eignir bankans í sambandi við breytingu hans í hlutafélag. Við það endurmat getur verið að tilteknar eignir lækki í verði þannig að gott væri að geta styrkt eiginfjárstöðu þar á móti.
Minni hlutinn bendir á að útfærsla á fyrirætlunum ríkisstjórnarinnar varðandi breytingu á ríkisviðskiptabönkum í hlutafélög hefur ekki verið kynnt á Alþingi né annars staðar opinberlega. Viðskiptaráðherra hefur einnig látið liggja að því á opinberum vettvangi að slíkt frumvarp bíði haustsins en nefnd mun vera starfandi að þessu máli. Stjórnarandstaðan á enga aðild að þessari nefnd né er henni kunnugt um vinnu hennar.
Minni hlutinn lagði því til að þetta ákvæði, sem alls ekki á heima í tæknilegu frumvarpi um EES-samning, yrði tekið út úr frumvarpinu og það flutt sem sérstakt þingmál. Þetta mál er algerlega óskylt efni frumvarpsins, ekki brýnt og tengist meira stefnumörkun ríkisstjórnarinnar á tilteknu sviði. Jafnframt benti minni hlutinn á að eðlilegar væri, ef ríkisstjórnin teldi að styrkja þyrfti eiginfjárstöðu Landsbankans vegna hlutafjárvæðingar, að fjalla um slíkt í frumvarpi um þá breytingu. Meiri hlutinn féllst ekki á þessi augljósu rök minni hlutans. Þess vegna leggst minni hlutinn gegn þessu ákvæði frumvarpsins og kýs að skila minnihlutaáliti um frumvarpið þótt hann sé sammála meiri hlutanum um hinar tæknilegu breytingartillögur sem samstaða náðist um milli stjórnar, stjórnarandstöðu og hagsmunaaðila.
Lokaorð.
Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar telur fráleitt að sett sé inn í frumvarp til staðfestingar á ákvæðum EES-samningsins rýmkun á heimildum til að veita víkjandi lán án þess að um það sé sérstaklega fjallað á Alþingi, í ljósi rökstuðings stjórnarinnar sem er hlutafjárvæðing viðskiptabankanna. Það er ljóst að Landsbankinn þarf ekki á þessari heimild að halda til endurfjármögnunar miðað við núverandi ástand heldur er gefin upp sú ástæða að þetta sé þáttur í breytingu bankans í hlutafélag. Sú breyting hefur ekki verið tímasett eða rædd í einstökum atriðum og ríkisstjórnin hefur ekkert samráð haft við stjórnarandstöðuna eins og áður sagði.
Minni hlutinn átelur þessi vinnubrögð harðlega og mun óska eftir því við 2. umræðu frumvarpsins að ríkisstjórnin kynni fyrirætlanir sínar um hlutafjárvæðingu ríkisviðskiptabankanna og að hve miklu leyti þetta frumvarp hafi þar áhrif. Jafnframt verður óskað eftir upplýsingum frá viðskiptaráðherra um það hvernig Landsbanki Íslands hefur staðið við skilyrði sem sett voru árið 1993 þegar opinberir aðilar veittu bankanum 4,5 milljarða kr. til að styrkja eiginfjárstöðu hans.
Það er augljóst að við 2. umræðu þessa máls verður ríkisstjórnin að skýra vel afstöðu sína gagnvart Landsbankanum en atburðir síðustu mánaða gefa til kynna að ekki gætir mikils samræmis í orðum og stefnu Landsbankans annars vegar og ríksstjórnarinnar hins vegar.
Alþingi, 18. mars 1996.
Ágúst Einarsson,
Jón Baldvin Hannibalsson.
Steingrímur J. Sigfússon.
frsm.
