Ferill 94. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.
120. löggjafarþing. – 94 . mál.
905. Nefndarálit
um frv. til l. um framhaldsskóla.
Frá 2. minni hluta menntamálanefndar.
Frumvarpið sem nú er til meðferðar er þriðja afbrigðið af frumvarpi til framhaldsskólalaga sem upphaflega var samið af nefnd um mótun menntastefnu. Nefndin var skipuð í mars 1992 af þáverandi menntamálaráðherra Ólafi G. Einarssyni. Hún hafði það hlutverk að endurskoða lög um grunn- og framhaldsskóla og móta menntastefnu. Samtök kennara áttu ekki fulltrúa í nefndinni sem samdi frumvarpið. Það hefur vafalítið haft afgerandi áhrif á stefnu og innihald þess og skýrir viðbrögð kennarasamtakanna. Frumvarpið var fyrst lagt fram til kynningar á 117. löggjafarþingi, 1993–94, og því næst á 118. löggjafarþingi, án þess að hljóta afgreiðslu. Eftir stjórnarskiptin 1995 var frumvarpið lagt fram í núverandi búningi með nokkrum breytingum sem greint er frá í athugasemdum við frumvarpið.
Mannauður og menntakerfi eru undirstöðuþættir sem framtíðarheill einstaklinga og þjóðfélags byggjast á. Það skiptir því afar miklu máli að vel takist til þegar ráðist er í lagabreytingar, í þessu tilfelli á framhaldsskólastiginu eða þriðja skólastiginu af fjórum.
Skömmu fyrir 1970 jókst aðsókn að framhaldsskólum hér á landi sem annars staðar. Þá tók að þróast sú skólagerð sem nú er ríkjandi á framhaldsskólastiginu án heildarlöggjafar. Aðsókn að framhaldsskólum er enn vaxandi. Í greinargerð frumvarpsins er í kafla um stöðu framhaldsskólans bent á að þrátt fyrir stofnun fjölbrautaskóla hafi ekki tekist að auka vægi starfsnáms, en vægi bóknáms hafi í reynd stóraukist. Þó að um 85% nemenda hefji nú nám í framhaldsskóla er brottfall mjög mikið. Rannsókn á árgangi nemenda sem fæddir eru árið 1969 sýnir að 58% pilta og 50% stúlkna hafði ýmist ekki farið í framhaldsskóla, hætt námi eða ekki tekist að ljúka því 22 ára eða sex árum eftir lok grunnskóla. Í skýrslu OECD frá árinu 1987, um menntastefnu á Íslandi, er bent á að á framhaldskólastiginu skorti mikið á stefnumörkun og að aðstandendur framhaldsskólanna „greini enn á um í hverju framhaldsmenntun skuli vera fólgin og hver skuli vera markmið hennar og skipulag“. Þá segir í greinargerðinni að gildandi framhaldsskólalögum frá árinu 1988 hafi fyrst og fremst verið ætlað að setja ramma utan um það skólastarf sem þegar fór fram í skólunum og þau hafi því lítil áhrif haft á innihald þess og skipan. Sama má segja um gildandi námskrá framhaldsskólanna sem í raun er aðeins lýsing á þeim námsáföngum sem kenndir eru.
Annar minni hluti getur tekið undir framannefnda greiningu þó að ljóst sé að ástæður þessarar þróunar, t.d. ofuráhersla á bóknám í stað verknáms, eru flóknari en svo að skorti á lagafyrirmælum verði um kennt. Ekki hefur tekist að útfæra fjölbrautaskólahugmyndina þannig að starfsmenntun njóti sömu virðingar og vinsælda og bóknám. Þótt lagaramminn og innra skipulag skólanna og starfsnámsins hafi skipt nokkru í því sambandi er nærtækasta skýringin sú að alls ekki hefur verið veitt nægjanlegt fé í starfsnámið, sem er mun dýrara en bóknám, auk þess sem bóknámshefðin á sér djúpar menningarlegar rætur. Brottfall nema úr framhaldsskólum er staðreynd og því er mjög brýnt að koma upp fjölbreyttara námi þannig að allir ljúki skilgreindum prófum eða starfsáföngum.
Smám saman hefur starfsnám í umönnunar- og uppeldisgreinum verið flutt af framhaldsskólastigi á háskólastig, t.d. nám kennara og hjúkrunarfræðinga. Nú er til umræðu að Fósturskólinn og Þroskaþjálfaskólinn flytjist á háskólastig, sbr. nýstofnaða leikskólakennaradeild við Háskólann á Akureyri og hugmyndir um uppeldisháskóla. Þær iðngreinar sem boðið hefur verið upp á höfða fæstar til stúlkna ef marka má hlutföll kynjanna í iðnnámi. Mjög mikilvægt er því að við uppbyggingu starfsnáms á framhaldsskólastigi verði hugað að námi sem höfðar til stúlkna jafnt sem pilta þar sem þeir sérskólar sem stúlkur hafa sótt mest í eru nú á háskólastigi eða verða fluttir þangað. Að öðrum kosti verða stúlkur að taka stúdentspróf áður en þær komast í starfsnám. Í vaxandi mæli gætir og þeirrar þróunar að þeir sem sækja í sterkar iðngreinar fara fyrst í nám til stúdentsprófs og ljúka því ekki iðnnámi fyrr en við 24 ára aldur. Er e.t.v. kominn tími til að hafa hluta iðnnáms á háskóla- eða tækniskólastigi? Fræðimenn hafa spáð því út frá þessari þróun að mestur vöxtur verði á háskólastiginu í framtíðinni, ekki síst verði þar eftirspurn eftir stuttu starfsnámi að loknu stúdentsprófi. Því er mjög mikilvægt að fram komi skýr stefnumörkun frá Alþingi um hvaða starfsnám er fyrirhugað á framhaldsskólastigi annars vegar og á háskólastigi hins vegar. En er raunhæft að fá helming þeirra nema sem nú fara í bóknám til að snúa við blaðinu og fara í starfsnám eins og að virðist stefnt? Er e.t.v. tímabært að viðurkenna að góð almenn menntun sé nauðsynlegur undirbúningur undir þátttöku í síflóknara samfélagi og því sé eðlilegt að ljúka stúdentsprófi áður en farið er í starfsnám? Ef framhaldsskólinn öðlast svipaðan sess og gagnfræðaskólinn hafði áður er þá rétt að hann verði áfram fjögur ár?
Ein helsta sérstaða íslenska skólakerfisins í samanburði við nágrannalöndin er sú að námi úr framhaldsskóla lýkur ekki fyrr en við 20 ára aldur að meðaltali hér á landi en lýkur við 19 ára aldur annars staðar á Norðurlöndum og við 18 ára aldur í Englandi og Bandaríkjunum. Lengi vel var ekki atvinnuleysi meðal ungs fólks þannig að skólanemar stunduðu vinnu á sumrin. Nú hafa atvinnuhorfur þeirra stórversnað. Því eru enn frekari rök fyrir því að breyta íslenska skólakerfinu til samræmis við það sem tíðkast í nágrannalöndunum þannig að íslenskt námsfólk geti hafið störf að loknum framhaldsskóla eða nám á háskólastigi á sama aldri og ungmenni erlendis.
Tekur umrætt frumvarp á framannefndum veikleikum framhaldsskólans? Þrátt fyrir fögur markmið verður ekki séð að frumvarpið geri það. Þó að sumt í frumvarpinu sé vissulega til bóta, t.d. hugmyndir um skólanámskrá, þróunarsjóð, aukna námsráðgjöf, aukið starfsnám, listnámsbrautir og kjarnaskóla, þá er það gallað, ótímabært og boðar að mörgu leyti ómannúðlega menntastefnu. Sú menntastefna sem frumvarpið fylgir hentar þeim sterku í samkeppnisþjóðfélaginu, en horfið er frá stefnu þar sem meira er lagt upp úr jafngildi þegnanna og rétti allra til náms í eigin skólahverfi.
Megingagnrýni 2. minni hluta beinist að eftirfarandi atriðum sem vega það þungt að ekki þykir rétt að lögfesta frumvarpið á þessu þingi:
1. Uppbygging starfsnáms er óviss og óljós. Löggjöfin er aðeins rammi um form starfsnáms en aðilar vinnumarkaðarins eiga að ákveða hvers konar starfsnám verður í boði og innihald námsins. Tilhögun starfsnáms á framhaldsskólastigi og á háskólastigi er ekki skoðuð í samhengi.
Þrátt fyrir yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá því í haust um að leggja fram almenna rammalöggjöf um háskólastigið er hún ekki tilbúin og því er ómögulegt að skipuleggja í samhengi hvaða starfsnám ætti að vera á framhaldsskólastigi og hvað á háskólastigi. Að auki kemur hvorki fram í frumvarpinu hvers konar starfsnám á að ráðast í né hvernig á að fara að því að fá „gott námsfólk“ til að sækjast eftir starfsnámi, eins og stefnt er að samkvæmt nefndaráliti meiri hlutans. Ætlunin er að lögfesta nýja yfirbyggingu eða stjórnunarnefndir starfsnáms, þ.e. 18 manna samstarfsnefnd (26. gr.), starfsgreinaráð fyrir hvern starfsgreinaflokk eða starfsgrein (28. gr.) og ráðgjafarnefndir (30. gr.) sem alfarið eiga að ráða hvers konar starfsnám er byggt upp, þá væntanlega miðað við fjárhag hverju sinni. Æskilegra væri að löggjafinn gæfi a.m.k. til kynna hvers konar starfsnám er brýnast og hvernig eigi að ná því markmiði að „gott námsfólk“ sæki jafnt í starfsnám sem bóknám. Ein leið til þess væri t.d. að láta alla framhaldsskólanema stunda starfsnám, einnig þá sem stefna beint á stúdentspróf. Þó að vissulega sé æskilegt að starfsnám sé byggt upp í nánu samráði við fulltrúa atvinnulífsins eru völd þeirra svo mikil samkvæmt frumvarpinu að hætta er á að námsframboðið stjórnist meira af skammtímasjónarmiðum atvinnurekenda eða aðstæðum á vinnumarkaði hverju sinni fremur en af framtíðarmöguleikum. Hvaða trygging fæst t.d. fyrir því að atvinnurekendur hugi að því að starfsnámið sem komið verður á laggirnar henti jafnt stúlkum sem piltum? Hér er því eins og áður eingöngu um rammalöggjöf að ræða. Með samþykkt frumvarpsins fæst alls engin trygging fyrir markvissri uppbyggingu námsins eða að fé fáist til þess á fjárlögum. Í kostnaðaráætlun fjármálaráðuneytis er gert ráð fyrir að starfsnám sé 50% dýrara en bóknám og að fjölgun nema í starfsnámi muni auka kostnað en á móti komi að starfsnámsbrautir yrðu að jafnaði styttri en nú er. Útilokað sé að meta kostnað af auknu starfsnámi fyrr en drög að námskrá liggi fyrir og ljóst verði hvernig það muni breytast.
2. Þrátt fyrir viljayfirlýsingu um styttingu náms til stúdentsprófs í nefndaráliti sjást þess engin skýr merki í frumvarpinu. Áfram virðist því gert ráð fyrir þeirri meginreglu að íslenskir nemar útskrifist úr framhaldsskóla 1–2 árum síðar en jafnaldrar þeirra í nágrannalöndunum.
Tímabært er orðið að samræma íslenskt skólakerfi hvað aldursmörk varðar skólakerfi annarra landa. Í því sambandi þarf bæði að skoða tengsl grunnskóla og framhaldsskóla og tengsl framhaldsskóla og háskóla. Horfið hefur verið frá öllum breytingum sem fyrirhugaðar voru við upphaflega gerð þessa frumvarps í þá átt að stytta framhaldsskólann í þrjú ár, þrátt fyrir viljayfirlýsingu um að stytta nám til stúdentsprófs í nefndaráliti. Sú stytting þyrfti að geta náð til fleiri skóla en áfangaskóla og til fleiri nemenda en þeirra sem þola óhóflegt námsálag. Markviss stefnumörkun þarf að koma til og í framhaldi af henni markvissar aðgerðir allt frá grunnskólastigi til háskólastigs.
3. Þrátt fyrir yfirlýst markmið um aukna sjálfsstjórn skóla og aukna valddreifingu stefnir í hið gagnstæða á of mörgum sviðum.
Varla getur það talist valddreifing að fækka í skólanefndum úr sjö fulltrúum í fimm og enn síður að menntamálaráðherra skipi þrjá af fimm skólanefndarmönnum og skipi einn meiri hlutann í skólanefndum allra framhaldsskóla landsins. Það að taka fulltrúa kennara og nemenda úr skólanefndum mun draga úr sjálfsstjórn skóla, sömuleiðis samræmd aðalnámskrá og fækkun bóknámsbrauta.
4. Aukin áhersla á samkeppni, inntökupróf, samræmd próf og afnám svæðaskiptingar framhaldsskóla mun veikja stöðu þeirra hópa sem ekki ná góðum einkunnum á grunnskólaprófi og stuðla að einhæfari þekkingu en ella. Hætta verður á stöðlun og lagskiptingu „viðurkenndrar“ þekkingar.
Um leið og svæðisskipting framhaldsskólans er afnumin, sem vissulega er auðvelt að rökstyðja í ljósi lýðræðissjónarmiða, aukast líkur á því að þeir sem fá lágar einkunnir komist ekki að í heimaskóla sínum eða þeim skóla sem þeir helst óska sér. Ekki er fyrirséð hver þróunin verður en vafalítið þarf að grípa til markvissra aðgerða fljótlega til að koma í veg fyrir að jafnrétti þegnanna til náms verði fótum troðið. Þó að frá faglegu sjónarmiði sé eðlilegt að tryggja með inntökuprófum að nemar hafi viðeigandi undirbúning fyrir hverja námsbraut verður einnig að huga að félagslegum afleiðingum slíkrar stefnu. Hún getur ýtt undir aukin félagsleg skil milli starfsgreina og að sum þekking þyki æðri en önnur. Líklegt má telja að þessi stefna verði alls ekki til þess fallin að eyða þeim „virðingarmun“ á bóknámi og verknámi sem virðist til staðar í þjóðarsálinni. Samræmd próf eru líkleg til að leiða til stagls og þess að ákveðnir megintextar verði á færi allra á kostnað breytileika þekkingarforðans. Því fylgir mikið vald að velja þá „samræmdu“ þekkingu sem viðurkennd er, hvað telst „mikilvægur“ sannleikur og hvað ekki að mati skólayfirvalda. Hverjum á að færa slíkt vald?
5. Andstaða kennarasamtaka. Farsælt skólastarf byggist á jákvæðu andrúmslofti og áhugasömum kennurum og nemendum.
Skólastarf byggist á félagslegum samskiptum og góðu andrúmslofti og því er mjög mikilvægt að lagafrumvörp um skólastarf séu samin í samstarfi við samtök kennara. Við samningu þessa frumvarps var ekki leitað eftir samstarfi við kennarasamtökin og lítið tillit tekið til umsagna þeirra og ábendinga um fjölmargar greinar þess. Á þingi HÍK í nóvember sl. var frumvarpinu hafnað samhljóða í atkvæðagreiðslu. Framhaldskólakennarar komust að þeirri niðurstöðu að það væri ekki til hagsbóta fyrir nemendur, dragi úr möguleikum kennara til að hafa áhrif á stefnumótun í skólum og væri yfirleitt ekki boðberi menntastefnu sem verðskuldaði framgang.
Annar minni hluti telur varhugavert að knýja fram frumvarp um menntastefnu sem ekki hefur hlotið betri undirtektir hjá þeim sem eiga að bera hitann og þungann af framkvæmd hennar. Minna má á að nú liggur fyrir Alþingi annað frumvarp, þ.e. frumvarpið um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, sem einnig er borið fram í mikilli andstöðu við kennarasamtökin, sem og aðra opinbera starfsmenn, og varðar starfskjör þeirra og starfsöryggi.
Auk framangreindrar gagnrýni getur 2. minni hluti tekið undir fjölmargar athugasemdir sem gerðar voru af umsagnaraðilum við velflestar greinar frumvarpsins. Aðeins hluti þeirra hefur verið tekinn til greina af meiri hlutanum. Sérstaklega skal tekið undir mótmæli Sambands íslenskra sveitarfélaga varðandi ákvæði 37. gr. frumvarpsins um að sveitarfélög eigi að leggja til lóðir fyrir framhaldsskóla án kvaða eða gjalda og að þau skuli taka þátt í kostnaði við heimavistir sem hefur í för með sér breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga.
Í ljósi framangreinds mun 2. minni hluti ekki greiða frumvarpinu atkvæði en áskilur sér rétt til að bera fram breytingartillögur og styðja aðrar tillögur sem horfa til bóta.
Alþingi, 2. maí 1996.
Guðný Guðbjörnsdóttir,
Sigríður Jóhannesdóttir.
frsm.
