Ferill 149. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 149 . mál.
382. Nefndarálit
um frv. til l. um Póst- og fjarskiptastofnun.
Frá minni hluta samgöngunefndar.
Frumvarpið er eitt þriggja sem öll lúta að því sama, tilraun til nálgunar og aðlögunar að þeim miklu breytingum sem senn eiga sér stað í „landslagi“ póst- og símamála, fjarskiptamála hér á landi og annars staðar í Evrópu á næstunni. Minni hluti nefndarinnar lét í ljós miklar efasemdir um stefnu og vinnubrögð ríkisstjórnarinnar þegar ákveðið var af stjórnarflokkunum að breyta Póst- og símamálastofnun í hlutafélag. Átti sú gagnrýni m.a. við þá miklu óvissu sem skapast hefur um ýmis mikilvæg réttindamál starfsmanna. Lagasetning þessi er þó gerður hlutur og við blasir að 1. janúar nk. mun Póst- og símamálastofnun heyra sögunni til og Póstur og sími hf. yfirtaka að umtalsverðu leyti þá þjónustu sem fyrrgreind ríkisstofnun hefur sinnt. Í öðru lagi er ljóst að 1. janúar 1998 verður ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins t.d. óheimilt að veita einkaleyfi á sviði almennrar talsímaþjónustu, svo sem verið hefur. Óhætt er að fullyrða að frumvörp til laga um fjarskipti og póstþjónustu eru miðuð við umtalsverðar breytingar á íslenskum fjarskipta- og póstmarkaði.
Í þessum frumvörpum er með öðrum orðum reynt að kortleggja framtíðarþróun þessara mála. Ljóst er að fyrir liggur að samkeppni á þessum vettvangi mun aukast á næstu missirum. Minni hlutinn telur því brýnt að færa núgildandi löggjöf að þessum breytta veruleika og tekur undir nauðsyn þess að ný og breytt lög um fjarskipti og póstþjónustu taki gildi. Jafnframt er fyrirliggjandi að eftirlitsþátt þessara málaflokka þarf að stokka upp, auk þess sem mikilvægt er að óháð stofnun fari með útgáfu rekstrarleyfa á grundvelli fyrirmæla löggjafarvaldsins. Ljóst er að forsjá samgönguráðuneytisins og samgönguráðherra í þessum málaflokkum er umtalsverðum takmörkunum háð vegna eignarhalds ríkisins á Pósti og síma hf. og forsjá samgönguráðherra með fyrirtækinu.
Um þessi atriði segir m.a. svo í athugasemdum við frumvarpið „Póst- og fjarskiptastofnun er ætlað sjálfstætt stjórnsýsluhlutverk á sviði fjarskipta- og póstmála og er gert ráð fyrir að hún verði í daglegum störfum sínum óháð fyrirmælum samgönguráðuneytisins, þó svo að stofnunin heyri undir ráðuneytið. Er í því sambandi gert ráð fyrir að stjórnsýsluákvarðanir stofnunarinnar verði ekki kærðar til samgönguráðherra heldur verði þær kærðar til sérstakrar úrskurðarnefndar á sviði fjarskipta- og póstmála, til endanlegrar úrlausnar á stjórnsýslustigi. Er hér að nokkru höfð hliðsjón af sérstakri áfrýjunarnefnd sem starfar samkvæmt samkeppnislögum.“
Og enn fremur segir í athugasemdunum um hina gjörbreyttu stöðu samgönguráðherra: „Með því móti er ætlunin að tryggja sjálfstæði stofnunarinnar m.a. með tilliti til þess að samgönguráðherra fer með eignaraðild ríkisins að Pósti og síma hf. sem kann að eiga í
Prentað upp.
samkeppni við aðra aðila á umræddum sviðum, en með lögum nr. 103/1996 var Póst- og símamálastofnun breytt í hlutafélag og tekur sú formbreyting gildi þann 1. janúar 1997. Skv. 2. mgr. 6. gr. laganna fer samgönguráðherra með eignaraðild ríkissjóðs að Pósti og síma hf.“
Eins og fram kemur í framangreindum athugasemdum höfunda frumvarpsins blasir við gjörbreytt mynd hvað varðar stöðu og hlutverk samgönguráðherra. Í athugasemd við 1. gr. frumvarpsins er enn hnykkt á þessari breyttu stöðu ráðherrans en í athugasemd við greinina segir m.a.:
„Póst- og fjarskiptastofnunin er samkvæmt frumvarpinu sjálfstæð stofnun, en undir yfirstjórn samgönguráðherra. Þannig heyrir stofnunin undir samgönguráðherra í skilningi stjórnsýsluréttar án þess þó að hann hafi boðvald yfir stofnuninni eða starfsmönnum hennar, í þeim skilningi að hann geti haft áhrif á einstakar ákvarðanir þeirra.“
Þegar þessar annars skýru forsendur stöðu samgönguráðherra eru bornar saman við ýmis ákvæði frumvarpsins vakna fjölmargar spurningar. Í fyrsta lagi er kveðið á um það í 2. gr. frumvarpsins að samgönguráðherra skuli skipa forstöðumann Póst- og fjarskiptastofnunar til fimm ára í senn. Spyrja má hvort ekki sé þar um að ræða klárt boðvald yfir æðsta yfirmanni þessarar óháðu stjórnsýslustofnunar og hvort ekki væri umhugsunarefni að Alþingi veldi sjálft þennan forstöðumann.
Í öðru lagi er það samgönguráðherra sem skipar úrskurðarnefnd þá sem tekur til umfjöllunar kærur vegna ákvarðana og úrskurða Póst- og fjarskiptastofnunar. Að vísu er áskilið að formaður og varaformaður skuli skipaðir eftir tilnefningu Hæstaréttar og einn nefndarmaður ásamt varamanni skal skipaður samkvæmt tilnefningu stjórnar Verkfræðingafélags Íslands en þriðji nefndarmaðurinn ásamt varamanni er skipaður af samgönguráðherra sjálfum. Spyrja má um hæfi samgönguráðherra til þessarar skipunar í ljósi þess sem áður var greint frá varðandi hagsmunagæslu samgönguráðherra gagnvart einu tilteknu fyrirtæki á þessum vettvangi.
Í þriðja lagi kveður frumvarpið á um allvíðtækt reglugerðarvald samgönguráðherra hvað varðar starfsemi þessarar óháðu Póst- og fjarskiptastofnunar. Má sem dæmi nefna heimild til handa samgönguráðherra að setja reglugerð um nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits Póst- og fjarskiptastofnunar. Þá er í 9. gr. frumvarpsins kveðið á um þá skyldu samgönguráðherra að setja gjaldskrá fyrir ýmsa þjónustu Póst- og fjarskiptastofnunar og að auki er að finna almenna reglugerðarheimild í 11. gr. frumvarpsins þar sem segir orðrétt: „Samgönguráðherra setur í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna.“
Allt þetta er á mörkum þess að samrýmast hæfisreglum stjórnsýsluréttar í ljósi þess að samgönguráðherra fer með altæka eignaraðild hjá einum samkeppnisaðila, þ.e. Pósti og síma hf. Í tilskipunum og tilskipunartillögum ESB á sviði fjarskipta- og póstmála er sérstaklega mælt fyrir um sjálfstæði úrskurðar- og eftirlitsaðila (regulator).
Ljóst er á frumvarpinu að verkefni Póst- og fjarskiptastofnunar eru viðamikil og munu hafa mikil áhrif á framtíðarþróun þessara mála. Að hluta til er þessi stofnun úthlutunarstofnun takmarkaðra leyfa og réttinda sem meta má til fjár. Er enda gert ráð fyrir því í frumvarpinu að stofnunin hafi allvíðtækar heimildir til gjaldtöku fyrir útgáfu rekstrarleyfisbréfa og skráningu póstrekenda. Þá skulu rekstrarleyfishafar árlega greiða rekstrarleyfisgjald sem nemur 0,25% af bókfærðri veltu.
Þess er getið í frumvarpinu að við útgáfu rekstrarleyfa til fjarskiptaþjónustu, þar sem takmarka þarf fjölda rekstraleyfishafa, er heimilt að innheimta sérstakt gjald fyrir rekstrarleyfi. Þess er enn fremur getið að Póst- og fjarskiptastofnun geti ákveðið að gjaldið skuli ákvarðast með útboði. Hér er um nýmæli að ræða og ljóst að hér er verið að opna þá leið að réttindi samfélagsins á samkeppnismarkaði skuli talin til verðmæta og metin til fjár. Í þessu tilviki eiga fjármunirnir að renna til þeirrar eftirlitsstofnunar sem hér á hlut að máli. Má að þessu leyti jafna þessum þætti til umræðunnar um veiðileyfagjald í sjávarútvegi.
Þá getur stofnunin gert leyfishöfum að greiða samkvæmt reikningi kostnað af sérstökum könnunum sem stofnunin telur nauðsynlegt að framkvæma vegna eftirlits með starfsemi á þeirra vegum og ósanngjarnt telst að jafna á alla leyfishafa. Einnig má benda á 5. gr. frumvarpsins sem fjallar um eftirlitsúrræði Póst- og fjarskiptastofnunar og viðurlög. Stofnunin getur krafist hvort sem er munnlegra eða skriflegra upplýsinga innan hæfilegs frests sem hún ákveður af hálfu leyfishafa. Hún getur líka krafist þess að leyfishafar láti stofnuninni í té ársreikninga, milliuppgjör, yfirlýsingar endurskoðenda eða aðrar sambærilegar upplýsingar og telji Póst- og fjarskiptastofnun að fjárhagsstaða leyfishafa sé slík að hætta sé á að viðkomandi uppfylli ekki skyldur sem mælt er fyrir um í rekstrarleyfi getur hún krafist þess að bætt verði úr innan tilskilins frests og það sem meira er: Til að framfylgja eftirlitsskyldu sinni samkvæmt lögum þessum er Póst- og fjarskiptastofnun heimilt án sérstakrar tilkynningar eða dómsúrskurðar að fara í eftirlitsferðir í húsakynni leyfishafa. Þá er stofnuninni heimilt að leggja á og innheimta dagsektir af leyfishöfum uppfylli þeir ekki skilyrði sem þeim hafa verið sett. Geta dagsektir numið frá 50–500 þús. kr. á dag.
Af framangreindu má ráða að vald þessarar nýju stofnunar er æðimikið og því brýnt að öll umgjörð þessarar stofnunar verði þannig að komið verði í veg fyrir allar ásakanir eða grunsemdir um að hún dragi taum eins fremur en annars. Ljóst er að það eitt að stofnunin heyri undir samgönguráðherra og hann geti með beinum eða óbeinum hætti haft áhrif á framgang þessara mála mun vafalaust kalla á umkvartanir frá samkeppnisaðilum Pósts og síma hf. Eðlilegt væri að girða fyrir allt slíkt strax í upphafi.
Minni hlutinn vill einnig hnykkja á því að nauðsynlegt er að leikreglur hvað varðar útgáfu rekstrarleyfa til fjarskiptaþjónustu, þar sem takmarka þarf fjölda rekstrarleyfishafa, þurfa að vera klárar og skýrar. Það eru þær ekki í frumvarpinu. Mikilvægt er að löggjafarvaldið setji slíkar leikreglur eða að minnsta kosti klárar vísbendingar um það hvernig standa skuli að vali rekstrarleyfishafa. Í frumvarpi til laga um fjarskipti er einnig kveðið á um þessa álitamál. Á sama hátt og í þessu frumvarpi eru í því frumvarpi heldur engin skýr fyrirmæli af hálfu löggjafarvaldsins um það hvernig skuli vega og meta stöðu og rétt þeirra sem sækjast eftir slíkum rekstrarleyfum til fjarskiptaþjónustu frá margnefndri Póst- og fjarskiptastofnun.
Undirritaðir eru sammála því að þessi óháða eftirlitsstofnun, sem er umsjónaraðili með framkvæmd fjarskipta- og póstmála hér á landi, fái allt það sjálfstæði sem unnt er að tryggja í löggjöf af þessum toga. Eins og áður hefur verið getið má færa rök að því að sjálfstæði hennar sé ekki jafnskýlaust og örugglega tryggt í frumvarpinu og unnt væri. Minni hlutinn telur því skynsamlegast að afgreiða málið ekki á þeim örfáu dögum sem eftir lifa af þinghaldi fyrir jólafrestun heldur gefi nefndin sér ráðrúm og tíma til þess að fara yfir frumvarpið og gera á því nauðsynlegar endurbætur. Á það er bent að þessi umrædda stofnun á ekki að taka til starfa fyrr en 1. apríl 1997 þannig að ráðrúm er til þess að fara yfir málið á nýjan leik og lagfæra stærstu galla þess.
Í þessu ljósi er það skoðun minni hluta nefndarinnar að frumvarpið skuli ekki afgreitt með hraða og asa þessa síðustu vinnudaga Alþingis fyrir jólaleyfi. Hér er um löggjöf að ræða sem vísar til langrar framtíðar og nauðsynlegt að vanda það sem lengi skal standa.
Kristín Halldórsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu.
Alþingi, 17. des. 1996.
Guðmundur Árni Stefánsson.
Ragnar Arnalds.
Ásta R. Jóhannesdóttir.
frsm.
